חומר רקע

1 המשנה ל נגיד ,ירושלים ט "ז אייר, תשפ"ג 7 ,מאי2023 לכבוד חבר הכנסת אוהד טל יו"ר הוועדה למיזמים ציבוריים ,מכובדי הצעת חוק "הסדרת העיסוק בשירותי תשלום התשפ"ב- 2022 " עמדה בנושא ההצעה לאפשר לנותני שירותי תשלום לשלם ריבית על פיקדונות הצעת חוק "הסדרת העיסוק בשירותי תשלום התשפ"ב- 2022 " היא אחד מהתוצרים של ועדה בינמ שרדית שמונתה ביוני2015. מטרת הו ועדה הייתה לבחון דרכים להגברת התחרותיות בשירותים בנ קאיים ופיננסיים נפוצים. בעקבות ועדה זו הוקמה ועדת משנה בחודש מרץ2016 ומטרתה הייתה לקדם את הסדרת פעילותם של גופים חוץ בנקאיים העוסקים במתן שירותי תשלום בהתבסס על אסדרה בינלאומית בהתאם לדירקטיבות הקבועות באירופה בעניין שירותי תשלום1 (דירקטיבה הידועה בכינויה ה– 2 PSD ) ובעניין גופים העוסקים ב– 2 money -e (דירקטיבה הידועה בכינויה ה– EMD .) בנק ישראל אשר היה חבר בוועדות הנזכרות לעיל, רואה חשיבות רבה בקידום התחרות במערכת הפיננסית בכלל ובתחום שירותי התשלום בפרט. במסגרת זו, קידם הבנק בשנים האחרונות .רפורמות חשובות ומשמעותיות מאוד3 לצד קידום התחרות במערכת הפיננסית קיימת חשיבות עליונה להגן על הציבור ולהבטיח שלא תתפתח בישראל "בנקאות צללים". זו עלולה להתפתח כאשר מאפשרים לשחקנים פיננסיים להעמיד שירותים בנקאיים מחד על כל הסיכונים המערכתיים הנובעים מהם, אולם לא מכפיפים אותם לרגולציה המחמירה המוטלת על בנקים שנועדה למזער את הסיכוי שסיכונים אלו יתממשו כמו גם את הנזק המערכתי הנובע מהם ככל שהם מתממשים. קיומה של בנקאות צללים מייצר מנעד סיכונים רחב החל מסיכונים צרכניים עבור ציבור המפקידים וכלה בסיכונים מערכתיים על .רקע אובדן אימון של הציבור במערכת הפיננסית 1 content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015L2366&qid=1683466763424 - lex.europa.eu/legal - https://eur 2 content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32009L0110 - lex.europa.eu/legal - https://eur 3 רק לאחרונה הגיע בנק ישראל להבנות עם רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון לפיהן גופים שקיבלו רישיון מרשות שוק ההון ואשר עומדים בדרישות נוספות הרלוונטיות לפעילותם בשירותי תשלום ושנקבעו על ידי רשות שוק ההון ,יוכלו להתחבר למערכות התשלומים המבוקרות בכל סוג השתתפות, לרבות השתתפות ישירה וזאת ללא תלות בבנקים כגורמים מתווכים. 2 ואכן, הרגולציה בעולם פועלת כדי למזער את הסיכוי להתפתחות של בנקאות צללים וקובעת הוראות מתאימות בנוגע לפעילותם של נותני שירותי תשלום. כך למשל, הדירקטיבה האירופאית קובעת כללים הנוגעים לאופן שמירת הכספים שהלקוחות מפקידים אצ ל אותם נותני שירותי תשלום; משיתה איסור על שימוש באותם כספים לטובת העמדת אשראי; וקובעת הגבלות בנוגע לסו.ג האשראי שאותם גופים יוכלו להעמיד ממקורות אחרים :"הצעת החוק שבנדון קודמה בשנים האחרונות ברוח זו והיא נבנתה בדרך של "בלמים ואיזונים מחד מוסדר העיסוק של נותני שירותי תשלום ומאידך נקבעות הוראות שנועדו למזער סיכונים מערכתיים שעלולים לנבוע מפעילותם. הנוסח המקו רי שהונח על שולחנה של הכנסת משקף איזון .סביר בין האינטרס של קידום תחרות והאינטרס של הגנה על הציבור ומניעת סיכונים מערכתיים ,עם זאת במסגרת ה דיון בטיוטת החוק "ב"וועדה למיזמים ציבוריים שבראשותך ביום חמישי ה– 4 ל מאי בוצע תיקון מהותי והורד מהטיוטה הסעיף האוסר על נותני שירותי תשלום לשלם ריבית .על הפיקדונות שהם מקבלים מלקוחותיהם התיקון האמור מנוגד ל סטנדרט הבינלאומי המקובל בנושא; הוא טומן בחובו סיכונים שעלולים להפוך ל מהותיים; ולא הושקעה העבודה המקצועית הנדרשת במיפוי הסיכונים הנובעים מ מנו ובבחינה האם וכיצד ניתן למזערם. ראשית, הדירקטיבה האירופאית העוסקת במנפיקי כסף אלקטרוני שהם נותני שירותי תשלום (ה – EMD ) אוסרת עליהם.באופן חד משמעי לשלם ריבית ללקוחות המפקידים אצלם כספים4 ,כךArticle 12 ל– EMD :קובע כי "Member state shall prohibit the granting of interest or any other benefit related to the length of time during which an electronic money holder holds the electronic money" הדירקטיבה כן מאפשרת מתן הטבות שאינן תלויות במשך הזמן שבו הכספים מופקדים אצל נותן .שירותי התשלום לטובת הורדת תעריפים ועמלות ההיגיון בבסיס הא יסור נובע מהתפיסה שתשלום ריבית על פיקדונות היא פעולה השמורה לגופים בעלי רישיון בנקאי עליהם מוחלת רגולציה מחמירה בין היתר בהיבט של ניהול סיכוני שוק. כפי שיפורט להלן, סטייה מעיקרון זה עלולה לייצר סיכונים מסוגים שונים– צרכניים ומערכתיים ולכן עמדת בנק ישראל ה יא כי אין לקבל החלטה תקדימית ברמה עולמית ו.לסטות מהסטנדרט הבינלאומי בנושא ובפרט כאשר הוא ברור וחד משמעי יתירה מזאת, הצעה לסטייה מהסטנדרט הבינלאומי לא יכולה להתקבל באופן חפוז ומבלי שהיא נתמכת בעבודה מקצועית מעמיקה הממפה את הסיכונים הטמונים בה ובבחינה האם וכ יצד ניתן .למנוע אותם 4 על פי הדירקטיבה האירופאית מנפיקי כסף אלקטרוני בפעילותם כ נותני שירותי תשלום רשאים לספק הטבות שגודלן אינו תלוי בזמן שבו כספי הלקוח מוחזק ים על יד ם. 3 בפועל, קיים מ נעד רחב של סוגיות וסיכונים שיש לתת עליהם את הדעת בכובד ראש טרם קבלת .החלטה בנושא ולהלן נזכיר מקצת מהם ,ראשית תשלום ריבית על פיקדונות הוא התחייבות נוספת של נותן שירותי ה תשלום והיא עלולה להגדיל .את ההסתברות שלו להיקלע לקשיים כניסה לקשיים של נותן שירותי תשלום– בייחוד אם הוא נתפס כבנק ו/או אם הוא בעל נפח פעילות משמעותי, עלולה להשליך באופן רוחבי על כלל המערכת הפיננסית (התממשות של סיכון המכונה בספרות""סיכון הדבקה) . דוגמא בולטת בהקשר זה היא הקריסה של בנקSVB בארה"ב על רקע העובדה שהרגולציה שהוחלה עליו הייתה מקילה יחסית לזו הבנקאית5 והצורך של ה– FED להתערב באופן מהיר כדי למנוע התממשות של סיכון מערכתי. ההצעה עלולה אף להשליך על שיווי המשקל הכללי בשוק האשראי. מתן ריבית על פיקדונות עשוי לתמרץ את הציבור ל הפקיד כספים אצל נותני שירותי התשלום. אולם, בניגוד לבנקים, נותני שירותי התשלום לא יוכלו למנף את כספי הפיקדונות ש הם מקבלים למתן אשראי. בכך, ההצעה דווקא עלולה להוביל לצמצום היצע האשראי במשק. גם סוגיה זו דורשת ליבון וניתוח מקצועי טרם .החלטה ההצעה עלולה גם להעלות את ההסתברות להתממשות של סיכונים צרכניים עבור ציבור המפקידים שמצידם על ולים לחשוב בטעות שהגוף שמשלם ריבית על פיקדונותיהם הוא בנק המצוי תחת רגולציה קפדנית יותר מזו המוחלת בפועל על נותן שירותי התשלום. בנוסף, התיקון עלול להשפיע גם על האופן ש .בו נותן שירותי התשלום מנהל את סיכוני השוק שלו אמנם ישנם היבטים בסוגיה הנדונה לגביהם קל לקבל הכרעה גם בעיון ראשוני. כך, ברור שכדי להגן על,כספי הלקוח המופקדים בידי חברת התשלומים ושעליהם משולמת ריבית הם צריכים להיות מופרדים מהפעילו ת העסקית של נותן שירותי ,התשלום להישמר בחשבון נאמנות ייעודי ולהיות מושקעים רק בנכסים נזילים מאוד ובעלי רמת סיכון נמוכה . בנוסף, ברור ש האפשרות להחזיק בכספי הלקוחות (לקבל פיקדונות) נובע ת בעיקר מהצורך לאפשר תפעול מהיר וחלק של שירותי .תשלום ההצעה עלולה להוביל למצב בו קמים נותני שירות י תשלום שעיקר המודל הע סקי שלהם הוא מתן ריבית על פיקדונות . בהקשר זה נציין כי במסגרת הדיון בכנסת עלו הצעות שונות לת קרת ,פיקדון עליו יוכלו נותני שירותי התשלום לשלם ריבית אולם אף אחת מהן לא הייתה מבוססת על .נתונים כלשהם "מובן שהחלטה מושכלת על שיעור כאמור לא יכולה להיות מבוססת על "תחושות או" .אינטואיציות" והיא מצריכה עבודת ניתוח מקצועית ומעמיקה לסיום ברור כי כדי להגן על ציבור המפקידים, אין ל אפשר בשום פנים ואופן הבטחת תשואה למפקידים כי אם לכל היותר השתתפות בתשואה שצבר נותן .שירותי התשלום במסגרת ההשקעה של הפיקדונות ,לסיכום עמדת בנק ישראל היא ש אין לסטות מהסטנ דרט הבינלאומי הקובע באופן ברור כי אין .לאפשר לנותני שירותי תשלום לשלם ריבית על הפיקדונות זאת בפרט, כאשר הסטייה מהסטנדרט 5 עד לשנת2015 היה נתוןSVB לפיקוח רגולטורי הדוק, המיועד לבנקים בעלי נכסים בשווי העולה על50 מיליארדי דולרים. בשנת2015, לאחר לחץ שהופעל על הר גולטורים בארה"ב, החליטו רשויות הפיקוח להעלות את הרף לפיקוח על בנקים בינוניים ל- 250 ,מיליארדי דולרים. בכךSVB זכה לרגולציה מקילה, שפטרה אותו מביצוע מבחני לחץ מחמירים, הקלה בצורה ניכרת את דרישות ההון והנזילות מהבנק, וצ מצמה את היקף הפיקוח עליו. סביר להניח כי הותרת הפיקוח המחמיר .על כנו הייתה מונעת את נפילתו 4 הבינלאומי במקרה זה עלולה לייצר מנעד רחב של סיכונים במערכת הפיננסית לרבות סיכונים צרכניים ומערכתיים. הצעה לסטייה מהסטנדרט הבינלאומי בהקשר זה ראוי ש הייתה מלווה בעבודת ניתוח מקצועי מעמיקה תוך מיפוי ההשלכות והסיכונים הנובעים ממנ ה וגיבוש מענה ראוי לכל אחד מהם. סד הזמנים הנוכחי בו מתקדמת החקיקה אינו מאפשר לבצע את עבודת הניתוח הנדרשת. בהינתן שעל אף הטיעונים המובאים בנייר זה, ההחלטה שהתקבלה ב"וועדה למיזמים ציבוריים" היא לסטות מהסטנדרט הבינלאומי בנושא ועל רקע הסיכונים המשמעותיים הכרוכ ים ,בהחלטה זו והיעדרה של עבודת ניתוח מקצועי כפי שהיה ראוי בקבלת החלטה מהותית מעין זו ראינו צורך להביא לידיעתכם את המסמך הנוכחי ולפרט את הסיכונים הכרוכים בצעד. ,בברכה אנדרו אביר המשנה לנגיד בנק ישראל :העתקים נגיד בנק ישראל, פרופסור אמיר ירון מנכ "ל משרד ראש הממשלה, מר יוסי שלי מנ כ"ל משרד האוצר, מר שלומי הייזלר יושב ראש המועצה הל אומית לכלכלה, פרופסור אבי שמחון המפקח על הבנקים, מר יאיר אבידן היועצת המשפטית של בנק ישראל, עו"ד טידה שמיר