חומר רקע

דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ ג | נובמבר2022 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן | 1067 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מטרופולין תל אביב משתרעת על פני1,500 קמ"ר בקירוב, כ- 60 ק"מ מצפון לדרום וכ- 30 ק"מ .ממזרח למערב. מטרופולין תל אביב דומה בגודלה לערי מטרופולין מרכזיות באירופה80% עד 90% מהנסיעות בכלי רכב ממונעים בערי המטרופולין הגדולות בישראל (תל אביב, ירושלים וחיפה) נעשים בכלי רכב פרטיים. הנסיעות בתחבורה הציבורית מתפלגות באופן הזה: כ- 767 מיליון נוסע ים באוטובוס (כ- 87%); כ- 68 מיליון נוסעים ברכבת ישראל (כ- 8%); וכ- 45 מיליון נוסעים ברכבת הקלה (רק"ל) (כ- 5% .) על פי נתוני ארגון ה- OECD, היקפן של תשתיות התחבורה בישראל נאמד בסכום השווה לכ- 50% מהתוצר הגולמי המקומי של מדינת ישראל לעומת כ- 70% בממוצע במדינות החברו ת ב - OECD . לנוכח השימוש המועט בתחבורה הציבורית וההיקף הנמוך של תשתיות התחבורה בישראל, המדינה סובלת מגודש התנועה הגדול ביותר בקרב מדינות ה- OECD, ולפי ארגון ה - OECD בשנת2019 היה אובדן תוצר כתוצאה מהגודש20 .מיליארד ש"ח בקירוב בשנים2005 - 2016 קיבלו ממשלות י שראל כמה החלטות לקידום מערכת הסעת המונים שנועדו לשפר את הנגישות של התחבורה הציבורית ואת זמינותה. על פי התוכניות העדכניות מערכת הסעת ההמונים המתוכננת של מטרופולין תל אביב תורכב משלושה קווי רכבת קלה הנמצאים בשלבי הקמה שונים ומשלושה קווי מטרו הנמצאים בשלבי תכ .נון והסדרה תכנונית וחוקית במועד הביקורת קווי הרכבת הקלה צפויים להיפתח לציבור בשנים2022 , 2026 , 2027 ,, בהדרגה לאחר שהקמתם נדחתה כמה פעמים. | 1068 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן 48.1 מיליארד ש״ח 18.71 מיליארד ש״ח 12 5 שנים אומדן עלות ההקמה של שלושה קווי הרכבת הקלה בגוש דן (האדום, הירוק והסגול ) אומדן עלות ההקמה של הקו האדום מאוקטובר 2021 לעומת אומדן של10.7 מיליארד ש"ח שהוצג לממשלה בדצמבר2010 מספר העדכונים בתקציב הכולל ובסעיפי התקציב של הקו האדום מדצמבר2010 עד אוקטובר2021 העיכוב במועד פתיחת הקו האדום מ - 2017 ל- 2022 11.2 מיליארד ש״ח 2026 ו - 2027 1.14 מיליארד ש״ח 98 שעות בשנה לנוסע אומדן העלות הכוללת של הקו הסגול של הרכבת הקלה בגוש דן ,שהם כ - 0.41 מיליארד ש"ח לק"מ- עלות שגבוהה בכ - 28% מהעלות המרבית של פרויקטים דומים במדינות אחרות (מתוך מחקר הבנק )העולמי השנים שבהן הקו הסגול והירוק צפויים להיפתח בהתאמה. מדובר בדחייה של שנה עד שנתיים מהמועד שנקבע בתוכנית העבודה של נת"ע ב - 2018 (פתיחה בסוף שנת2025 ). נכון לסיום הביקורת ייתכן שת חול דחייה נוספת בש ני הקווים האלה אומדן להפסד תועלת נקיה מעיכוב של שנה בפתיחת הקווים הסגול והירוק (במונחי שנת2021 ובריבית היוון של 4% ) לפי חישובי משרד האוצר ומשרד מבקר המדינה אובדן הזמן עקב שהייה בכבישים בגודש התנועה בתל אביב לעומת41 שעות במדריד ובאמסטרדם ו- 69 שעות בברלי ,ן נכון ל שנת2021 | 1069 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן פעולות הביקורת בחודשים יולי2021 - אפריל 2022 בדק משרד מבקר המדינה את התקדמות פרויקט ההקמה של קווי הרכבת הקלה- האדום, הסגול והירוק. הבדיקה נעשתה בחברת נתיבי תחבורה עירוניים (נת"ע) , במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. ביקורת משלימה נעשתה .בעיריות תל אביב, רמת גן ובני ברק דוח זה מצטרף לשורת דוחות מהשנים 2005 , 2013 , 2014 ו - 2018 שבהן בדק משרד מבקר המדינה את פעילות נת"ע. תמונת המצב העולה מן הביקורת הסכם המסגרת בין משרדי התחבורה והאוצר לבין חברת נת"ע - יותר מ- 20 שנה ממועד הקמת החברה לא נחתם הסכם המסגרת בין משרדי התחבורה והאוצר לבין נת"ע אף שהממשלה הורתה בהחלטותיה מהשנים2010 ו- 2016 לפעול לחתימה על הסכם ואף שמבקר המדינה המליץ בנושא זה בדוחות הביקורת שפורסמו בשנים2013 ו- 2018 . דחיות במועד הפעלת קווי הר כבת הקלה - מועד השלמת הקמת הקו האדום נדחה שש פעמים לפחות לתקופה מצטברת של חמש שנים בקירוב במצטבר (חמש מתוך שש הדחיות ארעו בשנים2010 עד2013 לפני תחילת עיקר עבודות ההקמה שהחלו בשנת 2015 ): הממשלה לא קבעה בהחלטתה יעד למועד הפעלת הקווים הסגול והירוק, פתיחת הק ו הסגול נדחתה מ- 2025 ל- 2026, ופתיחת הקו הירוק נדחתה מ- 2025 ל- 2027 , ועשויה לחול דחייה של שנה נוספת לפחות לנוכח דחייה של ההכרזה על זוכה בפרויקט ה- PPP ביותר משנה, שנבעה בעיקר מדחיית פינוי כפר שלם בשנה וחצי בקירוב- מאוגוסט2020 לינואר2022 . גידול באומדן העלו יות פרויקט הקו האדום - ממועד קביעת האומדן הראשוני של העלות לפרויקט הקו האדום בהחלטת הממשלה מדצמבר2010 בסך10.7 מיליארד ש"ח בוצעו בו12 עדכונים לכל הפחות, ולפחות בשמונה מהם עודכן אומדן עלות הפרויקט הכוללת. בעדכון האחרון באוקטובר2021 היה אומדן העלות כ- 18.71 מיליארד ש"ח, סכום הגבוה בכ- 8 מיליארד ש"ח מאומדן העלות המקורי (כ- 75% ). בניכוי השפעת התייקרויות (הוספה של0.671 מיליארד ש"ח) וירידה במע"ם מ- 18% ל- 17% בשנת2016 (ירידה של 0.128 מיליארד ש"ח) אומדן העלות גדל בכ- 7.46 מיליארד ש"ח (כ- 69.7% ). לחריגה באומדן עלות ב קווי הרק"ל שבהקמה, האדום, הירוק והסגול סיבות רבות ובהן: תקצוב בצ"ם בחסר שלא לפי נוהל פר"ת ואי- הכללת עלויות באומדן העלות בעיקר בשלבים המוקדמים של הפרויקט; אי- הצמדה לסלי תשומות; מכלולים שלא נכללו באומדן הפרויקט, מכלולים שלא תומחרו ומכלולים שתומחרו בחסר והביא ו להסטות בין הסעיפים התקציביים השונים . | 1070 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן השוואה בין- לאומית של עלויות הקווים הירוק, הסגול והאדום - עלה כי אומדן העלות של פרויקט הקו הסגול של הרק"ל גבוה ביחס למספרי ההשוואה במדינות אחרות במחירי שנת2000 (מתוך נתוני מחקר הבנק העולמי) ולאחר תקנון אורך הקווים (ה שפעת :)המחיר • אומדן עלות הקו הסגול הוא כ- 11.2 מיליארד ש"ח (כ- 0.41 )מיליארד ש"ח לק"מ ו במחירי2000, כ- 4.64 ( מיליארד ש"ח0.17 מיליארד ש"ח), היה גבוה בכ- 26.5% ובכ - 133.5% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות. כלומר אומדן הקו הסגול העילי גבוה משמעותית ממספרי ההשוואה במחקר .הבנק העולמי • אומדן עלות הקו הירוק הוא כ- 18.3 מיליארד ש"ח (כ- 0.47 )מיליארד ש"ח לק"מ ובמחירי שנת2000, כ- 7.64 ( מיליארד ש"ח0.2 מיליארד ש"ח לק"מ), היה נמוך בכ - 5.5% וגבוה בכ- 99.4% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה ל פי פרויקטים דומים במדינות אחרות . • אומדן עלות הקו האדום הוא כ- 18.7 מיליארד ש"ח (כ- 0.78 )מיליארד ש"ח לק"מ ו במחירי2000, כ- 7.89 ( מיליארד ש"ח0.33 מיליארד ש"ח לק"מ), היה בטווח העלויות של פרויקטים דומים במדינות אחרות, והיה נמוך בכ- 23.7% וגבוה בכ- 113.5% מערכי המק סימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות . כלומר, עלות ההקמה של פרויקט רק"ל עילי בישראל גבוהה מעלות הקמת פרויקטים דומים במדינות אחרות, ועלות ההקמה של פרויקטי רק"ל מורכבים יותר שבהם מרכיב תת- קרקעי גדול, דומה יותר לעלות הקמתם במדינות אחרות . ת יעוד השינויים בתקציבי ההקמה של הפרויקטים - מתוך תשעה עדכוני אומדן של הקו האדום שביצעה נת"ע בשנים2014 - 2020 שנבדקו בביקורת, נמצא פירוט לנסיבות השינויים עבור חמישה עדכונים (כ- 56% ). לא נמצא תיעוד לנסיבות של ארבעה עדכונים (כ- 44% ). לשניים מחמשת האישורים צורף פירוט מלא, ולגבי שלושה אחרים התקבלו אישורים בדוא"ל ממשרדי התחבורה והאוצר. בנובמבר2020 אוש ר בנת"ע נוהל מפורט לניהול ולעדכון של תקציב הפרויקטים בתחום הרק"ל. הנוהל מגדיר את מדרג אישורי התקציב בנת"ע, אולם אין בו הנחיות לדיווח על השינויים התקציביים למשרדי התחבורה והאוצר. זמן הקמת קווי רכבת קלה בישראל בהשוואה בין- לאומית - זמן הקמת קו הרק"ל העילי הס גול במטרופולין תל אביב צפוי להיות ארוך במידה רבה מזמן ההקמה של רוב הקווים שנבדקו עם מאפיינים דומים במדינות אחרות: כ- 3.7 חודשים לק"מ בקו הסגול בישראל (סה"כ כ- 8 שנים) לעומת כ- 2.5 חודשים לק"מ בממוצע במדינות אחרות (כ- 48% יותר מהממוצע בקווים במדינות אחרות) . רש ות תחבורה מטרופולינית - אף שכל אחד מקווי הרק"ל עובר בשטחן של רשויות רבות במטרופולין וקשרי התחבורה ביניהן הדוקים, אין במטרופולין רשות תחבורה | 1071 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מטרופולינית ואף אין בה מִנהלת פרויקט רק"ל שתרכז את כל אשר קשור לפרויקט. הקמתן של רשויות תחבורה מטרופוליניות חשובה לק ידום ראייה כוללת בעניין מתן פתרונות תחבורתיים, למתן מענה יעיל לצרכים כוללים ומקומיים, לביצוע תיאומים בין רשויות מקומיות וליצירת שיתופי פעולה לצורך קידום מיזמים הקשורים לתחבורה הציבורית . חתימה על הסכמים והבדלים בהסכמים הקיימים בין נת"ע, משרדי התחבורה והאוצ ר לבין הרשויות המקומיות - נחתמו הסכמים עם הרשויות המקומיות בתוואי הקו האדום, למעט רמת גן. נמצא כי נערכו טיוטות אך טרם נחתמו הסכמים עם הרשויות המקומיות בתוואי הקו הירוק- חולון, ראשון לציון והרצלייה. כמו כן, נמצא כי לא נערכו הסכמים עם הרשויות בתוואי הקו הסג ול. נמצאו הבדלים בהסכמים בין נת"ע, משרדי התחבורה והאוצר לבין הרשויות המקומיות, בין היתר בנושאים האלה: הבדלים בשיעור ההשתתפות של נת"ע במימון העתקת תשתיות ובפיתוח הסביבתי ברשויות השונות (כגון מימון של85% מעלות העתקת התשתיות בפתח תקווה, מימון של100% מעלות ה עתקת התשתיות בתחנות רק"ל בבני ברק ו- 50% בין התחנות בה ואי קביעת שיעור המימון של נת"ע בהסכמים מול רשויות אחרות .) סיוע לעסקים בתוואי הרכבת הקלה - עסקים הסמוכים למקטע התת- קרקעי של הקו האדום בתחום רמת גן ובני ברק אינם נהנים מקרן דומה לזו שהקימה עיריית תל אביב בשיתוף משרד האוצר, והם ואינם יכולים לקבל סיוע שלו זכאים עסקים בתל אביב, וזאת אף שחלק מתקציב הקרן הוא תקציב מדינה המוקצה על ידי משרד האוצר. נובע מכך חוסר שוויון בין עסקים בתחומים מוניציפליים שונים. קשיים וחסמים בממשק בין חברות תשתית לחברת נת"ע - קשיים בת יאום התשתיות בין נת"ע לחברת החשמל לישראל (חח"י) וחברות תשתית אחרות עוברים כחוט השני בפורומים ובדיווחים שונים על התקדמות הקו האדום בשנים האחרונות, וכיום גם על התקדמות הקווים הירוק והסגול. ממועד אישור הממשלה לביצוע הקו האדום על ידי נת"ע ב- 2010 ועד מועד סיום הביקורת באפריל2022 לא נחתמו הסכמי אמנת שירות בין חח"י וחברות התשתיות אחרות, שחלקן חברות ממשלתיות, לבין נת"ע. בנובמבר2020 אושר בנת"ע נוהל מפורט לניהול ולעדכון של תקציב הפרויקטים בתחום הרק"ל . משרד התחבורה נערך להתאמת שירות האוטובוסים לקראת הפעלת הקו האדום של הרק"ל . עיקרי המלצות הביקורת מומלץ כי נת"ע , משרד התחבורה ומשרד האוצר יפעלו לחתימה על הסכם המסגרת ביניהם ויקבעו נוהלי עבודה לעדכון התקציב ולוחות הזמנים ולדיווח עליהם. עוד מומלץ שמשרד התחבורה, נת"ע והרשויות המקומיות בתוואי הקווים הסגול והירוק - חולון, ראשון לציון, הרצלייה, יהוד-מונוסון, אור יהודה, ק ריית אונו, גבעת שמואל, רמת גן, גבעתיים - | 1072 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן שטרם חתמו על הסכמים להעברת זכות שימוש במקרקעין, יפעלו לחתימה על ההסכמים ביניהם . מומלץ כי משרד התחבורה יפעל לשילוב לוחות הזמנים ומנגנוני פיקוח עליהם בהחלטות הממשלה על פרויקטים בתחום התחבורה. עוד מומלץ שנת"ע ומשרדי התחבורה והאוצר יפעלו לעמידה בלוחות הזמנים ולמניעת דחיות בהפעלת הקווים הירוק והסגול הן כדי לנצל את התועלות מפעילות הקווים והן כדי לחסוך בעלויות נוספות בשל עיכובים בלוחות הזמנים. כמו כן מומלץ לבחון כיצד ניתן לקצר את תהליכי העבודה לביצוע פרויקטי הרק"ל במטרופו לין . מומלץ שנת"ע תפעל להצגת אומדן תקציב מדויק ככל הניתן כדי לאפשר לממשלה לקבל החלטות תקציביות על בסיס נתונים נאותים שיאפשרו לה לבחון את הכדאיות הכלכלית של הפרויקטים ולהקצות להם משאבים בהתאם לבחינה. כדי לקדם את פרויקט הרכבת הקלה ולצמצם את הפגיעה בתושבים ,בתוואי הפרויקט מומלץ שמשרד התחבורה יקדם הקמת רשות מטרופולינית לתחבורה בעלת סמכויות במטרופולין תל אביב ועד אז יבחן דרכים חלופיות לפתרונות ביניים להסרת החסמים הקיימים, לדוגמה ישקול להקים מנגנון ליישוב מחלוקות בין הרשויות לבין משרד התחבורה ונת"ע ולמנות לשם כ ך פורום קבוע בהשתתפות נציגי כל הצדדים. עוד מומלץ שנת"ע תקדם הסכמי אמנת שירות עם חח"י ועם חברות תשתית נוספות שיסייעו בקידום הפרויקט . מומלץ כי משרדי התחבורה והאוצר יבחנו את הפערים בעלויות הפרויקטים של רק"ל בתוואי העילי ביחס למדינות אחרות, יבחנו כיצד ניתן למ זער את הפערים האלה ולהשתמש בניתוח שיבוצע ככלי התומך בהחלטות לגבי חלופות לפרויקטים תחבורתיים עתידיים לרבות בחירת תוואי הקרקע של הפרויקט . | 1073 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן המקור: נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ . מערכת הסעת ההמונים המתוכננת במטרופולין תל אביב | 1074 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן סיכום ישראל נתונה בעיצומו של שדרוג המערכות להסעת המונים באמצעות שילוב קווי רק"ל .במטרופולינים הגדולים תל אביב וירושלים הביקורת מצאה ליקויים בקידום פרויקט הרק"ל במטרופולין תל אביב: מועד השלמת הקמת הקו האדום נדחה שש פעמים בחמש שנים בקירוב במצטבר (חמש מתוך שש הדחי ות אירעו בשנים 2010 עד2013 לפני תחילת עיקר עבודות ההקמה שהחלו בשנת2015 ) ; פתיחת הקו הסגול נדחתה מ- 2025 ל- 2026, ופתיחת הקו הירוק נדחתה מ- 2025 ל- 2027 ועשויה לחול דחייה של שנה נוספת בשני הקווים האלה; בפרויקט הקו האדום בוצעו12 עדכונים לכל הפחות באומדן הפרוי קט, ולפחות בשמונה מהם עודכנה עלות הפרויקט הכוללת; בעדכון האחרון היה אומדן העלות כ- 18.71 מיליארד ש"ח, סכום הגבוה בכ- 8 ( מיליארד ש"ח מאומדן העלות המקורי75% ) ובניכוי השפעת התייקרויות ושינוי במע"ם גבוה בכ- 7.5 מיליארד ש"ח (כ- 70% ) 1 ; בקווים הירוק והסגול נעשו שינ ויים רבים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח הן באומדן הכולל והן בסעיפים התקציביים העיקריים של הפרויקט; חלק מהשינויים אינם מתועדים ולא דווחו למשרדי התחבורה והאוצר ; נמצאו הבדלים בשיעור ההשתתפות של נת"ע במימון העתקת תשתיות ובפיתוח הסביבתי ברשויות השונות; נמצאו הבדלים בכלים לסיוע לעסקים הסמוכים למקטעים התת- .קרקעיים ברשויות מקומיות שונות; אין הסכמי אמנת שירות בין חברות התשתיות לבין נת"ע בחינת אומדני העלות של הקווים הירוק, האדום והסגול מול מספרי השוואה בין- לאומיים מעלה כי עלות הקמה של פרויקט רק"ל עילי בישראל גבוהה מעלות הקמתו במדינות אחרות, ועלות הקמת פרויקטי רק"ל מורכבים יותר, שבהם מרכיב תת- קרקעי גדול, דומה יותר לעלות הקמתם במדינות אחרות. תיקון הליקויים שהועלו בדוח זה עשוי לשפר את איכות החיים של משתמשי התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב, לצמצם את הקשיים שחווים תושבי המט רופולין בתוואי הקווים בשלב ההקמה ולחסוך עלויות גבוהות למשק. מומלץ שמשרדי התחבורה והאוצר יקיימו תהליכי הפקת לקחים מהחלקים שבוצעו בפרוייקט הרק"ל ויישמו אותם בחלקים המתוכננים של הרק"ל ובפרויקטים עתידיים להסעת המונים כגון המטרו. עוד מומלץ כי בעת הבאת פרויקטים תחבורתיים לאישור הממשלה או לאישור שינויים תקציביים בפרויקטים מסוג זה משרדי התחבורה והאוצר יציגו הפקת לקחים מפרויקטים דומים. 1 הצמדות והפרשי שער בפרויקט הסתכמו ב- 0.671 מיליארד ש"ח בקירוב וירידה במע"מ מ- 18% ל- 17% בשנת2016 הסתכמה בכ- 0.128 מיליארד ש"ח. אומדן העלות בניכוי השפעת התייקרויות ומע"מ גדל בכ- 7.5 מיליארד ש"ח (כ - 70% ). | 1075 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מבוא מטרופולין תל אביב - רקע מטרופולין תל אביב היא המטרופולין הגדולה בישראל. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס), בסוף2020 התגוררו בה כ- 4.1 מיליון תושבים2, מהם כ- 464,000 בעיר תל אביב- יפו, שהיא "הגלעין" של המטרופולין. לפי הגדרת הלמ"ס, המטרופולין מורכבת מגלעין ומשלוש טב:עות 1 . הטבעת הפנימית- .רשויות הצמודות לגלעין, ובהן רמת גן, גבעתיים, בני ברק, חולון ובת ים 2 . הטבעת התיכונית- רשויות הצמודות לטבעת הפנימית, ובהן רעננה, פתח תקווה, ראשון .לציון 3 . הטבעת החיצונית- כוללת שלוש גזרות: נתניה והסביבה בצפון, מודיעין-מכבים- רעות והסביבה .במזרח ואשדוד והסביבה בדרום במפה1 .להלן מוצגים מרכיבי המטרופולין 2 למ"ס ,שנתון סטטיסטי לישראל 2021, אוכלוסייה (לוח2.25 ,)יולי 2021 . | 1076 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מפה1 : מפת מטרופולין תל אביב: הגלעין ושלוש הטבעות .המקור: עיריית תל אביב מטרופולין תל אביב משתרעת על פני1,500 קמ"ר בקירוב, כ- 60 ק"מ מצפון לדרום וכ- 30 ק"מ ממזרח למערב. הגלעין והיישובים שבטבעת הפנימית ובטבעת התיכונית הם רצף אורבני מכפר סבא בצפון ועד רחובות בדרום. בטבעת החיצונית יישובים כפריים ומוקדים עיר ,וניים. ככלל מטרופולין תל אביב דומה בגודלה לערי מטרופולין מרכזיות באירופה. לדוגמה, על פי הנתונים שהובאו בתוכנית האסטרטגית לפיתו ח התחבורה מ- 2016 3 , אוכלוסיית מטרופולין תל אביב 3 משרד התחבורה ,משרד האוצר ונת ,"ע תכנית אסטרטגית לפיתוח מערכת תחבורה ציבורית עתירת נוסעים במטרופולין תל אביב - 2016 . | 1077 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ( הייתה דומה לזו של מטרופולין ברלין3.5 מיליון ו- 4.5 ( מיליון תושבים, בהתאמה) ושטחה1.5 ( אלף קמ"ר) דומה לשטחן של מטרופולין אמסטרדם1.8 אלף קמ"ר) ושל מטרופולין מדריד ( 1.9 אלף קמ"ר). מפה2 להלן מציגה את מפת מטרופ ולין תל אביב ואת מפות ערי המטרופולין .האמורות מפה2 : מפת מטרופולין תל אביב בהשוואה לערי מטרופולין נבחרות באירופה ,המקור: תוכנית אסטרטגית לפיתוח מערכת תחבורה ציבורית עתירת נוסעים במטרופולין תל אביב2016 . תחבורה ציבורית במטרופולין גוש דן על פי מסמך שהוציאו שלושת הגופים- המועצה הלאומית לכלכלה, חברת נתיבי תחבורה עירוניים (להלן- נת"ע או חברת נת"ע ) וחברת נתיבי איילון ביולי2020 4 - 80% עד90% מהנסיעות ,בכלי רכב ממונעים בערי המטרופולין הגדולות בישראל (תל אביב ירושלים וחיפה) נעשות בכלי רכב פרטיים (ראו תרשים1 .) 4 המועצה הלאומית לכלכלה ,נת "ע וחברת נתיבי איילון , ההשפעות הכלכליות, החברתיות והאורבניות של רשת המטרו בגוש דן ,יולי 2020 . | 1078 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן על פי הנתונים הנוגעים למערכת התחבורה הציבורית (להלן- תח"ץ) של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מאוקטובר2020 5 , "בשנת2018 מספר הנוסעים [בתח"ץ] התפלג באופן זה: כ- 767 מיליון נוסעים באוטובוס (כ- 87%); כ- 68 מיליו ן נוסעים ברכבת ישראל (כ- 8%) וכ- 45 מיליון נוסעים ברכבת הקלה (כ- 5% )". הנסיעות ברכבת הקלה (להלן- הרק"ל) הן נסיעות בקו האדום .בירושלים ביולי2020 פרסמו משרד האוצר, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה או מת"ח), המועצה הלאומית לכלכלה, נת"ע וחברת נתיבי איילון דוח על תוכנית הרכבת התחתית (מטרו) בגוש דן6. מהדוח עולה כי קיבולת הנוסעים באוטובוס ציבורי היא כ- 2,200 נוסעים לשעה לכיוון, הקיבולת של הרכבת הקלה היא כ- 7,500 נוסעים לשעה, וקיבולת המטרו היא כ- 40,000 " נוסעים לשעה. בדוח צוין כי המהירות והתדירות, בנ וסף למספר הנוסעים האפשרי בקרונות ][מטרו , מאפשרים קיבולת גדולה מאוד של עד40,000 נוסעים בשעה לכל כיוון. קיבולת זו גבוהה פי20 מזו של נתיב אוטובוס עירוני בלעדי ופי 5 מזו של רכבת קלה" . עוד צוין בדוח כי מהירות הנסיעה הממוצעת של אוטובוס בקו שירות עירוני היא15 קמ"ש, של הרק"ל - 20 קמ"ש ושל המטרו- כ- 40 .קמ"ש אף שקיבולת הרכבת הקלה נמוכה מקיבולת הרכבת התחתית הכבדה (מטרו) ומהירות הנסיעה בה נמוכה ממהירות המטרו, צפוי כי קווי הרק"ל יתרמו רבות למערך התח"ץ הקיים במטרופולין תל אביב, המבוסס בעיקר על אוטובוסים ועל רכבת ישר אל. הנתונים על היקף הפעילות של הקו האדום של הרכבת הקלה בירושלים (שהוא קו הרק"ל הראשון, ועד מועד סיום הביקורת גם הקו הפעיל היחיד במדינה) מראים שאף שמדובר בקו עילי שאורכו כ- 14 ק"מ בלבד ולו23 תחנות, נעשות בו כ- 50 מיליון נסיעות בשנה7 ,. לעומת זאת, ברכבת ישראל המפעילה69 תחנות על פני מאות קילומטרים של מסילות ברזל בכל רחבי הארץ, נעשות כ- 70 מיליון נסיעות בשנה בכל הקווים8 , רק40% .יותר מהנסיעות בקו הרק"ל בירושלים במבט מקרו- כלכלי, ישראל נחותה במידה רבה ביחס למדינות מפותחות אחרות בהיקף תשתיות התחבורה. על פי נתוניOECD ,היקף תשתיות התחבורה בישראל נאמד בסכום השווה לכ- 50% מהתוצר הגולמי המקומי של מדינת ישראל לעומת כ- 70% בממוצע במדינות החברות ב - OECD 9 . כדי להשוות את היקף תשתיות התחבורה בישראל להיקף הממוצע במדינותOECD ,נדרשת השקעה נוספת בסכום של 200 מיליארד ש "ח ויותר . 5 הכנסת ,מרכז ח המ קר והמידע , ,נתונים על מערכת התחבורה הציבורית בישראל אוקטובר2020 . 6 משרד ,האוצר, משרד התחבורה, המועצה הלאומית לכלכלה, נת"ע וחברת נתיבי איילון ,ההשפעות הכלכליות החברתיות והאורבניות של רשת המטרו בגוש דן ,יולי 2020 . 7 https://jet.gov.il/red-line . 8 https://www.rail.co.il/about/pages/default.aspx . 9 OECD, Israel Economic Snapshot - Economic Forecast Summary (December 2021) . https://www.oecd.org/economy/israel-economic-snapshot . | 1079 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן במטרופולין תל אביב ניכר מחסור בתשתיות תח ."ץ על פי הנתונים שהוצגו בתוכנית אסטרטגית לפיתוח מערכת תחבורה ציבורית עתירת נוסעים במטרופולין תל אביב מ - 2016 ,ה השקעה בתחבורה ה ציבורית לתושב במטרופולין תל אביב נמוכה פי 7.5 מההשקעה הממוצעת במטרופולין במדינות החברות ב- OECD ( 2,000 דולר לנפש בתל אביב לעומת כ- 15,000 דולר לנפש בממוצע ב- OECD .) כמו כן ,, לנוכח המחסור בתשתיות שיעור הנסיעות בתח"ץ במטרופולין תל אביב עומד על10%, נמוך מהמקובל באירופה (כ - 40% ) ונמוך אף ביחס לערי מטרופולין אחרות בישראל עצמה (ירושלים- 20% , חיפה - 15% ) 10 . :בשנים האחרונות אושרו וקודמו כמה פרויקטים גדולים בתחום התחבורה ובהם קווי רק"ל חדשים בירושלים, קו רק"ל באזור חיפה ושלושת קווי הרק"ל בגוש דן. השלמת הפרויקטים האמורים ופרויקט המטרו בגוש דן שנמצא בשלבי התכנון צפוי ה להביא להגדלה משמעותית של מלאי התשתיות בישראל ולשפר את השירותים לאזרח. בתשובת אגף התקציבים במשרד האוצר מיוני2022 (להלן- תשובת אגף ה תקציבים) צוין כי מבוצעות השקעות גדולות בתשתיות התחבורה, ובכלל החל ב שנת2016 ישראל נמצאת במגמת עלי י .ה בהשקעה בהון הציבורי בתרשים1 להלן מובאים נתונים על שיעור הנסיעות בת חבורה הציבורית מתוך כלל הנסיעות .הממונעות בערי מטרופולין שונות בעולם ובישראל 10 :לנתונים נוספים על התחבורה במטרופולין תל אביב ראו גם ,מבקר המדינה דוח מיוחד :המשבר בתחבורה הציבורית ( 2019 ,) ב פרק "הקמת מסלולי תחבורה ציבורית ונתיבים מהירים במטרופולין תל אביב '", עמ296 - 300 . | 1080 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תרשים1 : שיעור הנסיעות בתח"ץ מתוך הנסיעות בכלי רכב ממונעים בתל אביב ובערי מטרופולין אחרות בישראל ובחו"ל על פי סקר הרגלי נסיעה מ- 2015 " ,המקור: המועצה הלאומית לכלכלה, נת"ע וחברת נתיבי איילון ההשפעות הכלכליות, החברתיות והאורבניות של רשת המטרו בגוש דן ", יולי2020 . בשל החולשה של מערכות התח"ץ בישראל ובמטרופולין תל אביב בצד הגידול במספר כלי הרכב ביחס לאורך הכבישים ולשטחם, צפיפות תנועת כלי הרכב לק"מ כביש בישראל היא הגבוהה ביותר במדינות ה - D OEC 11. אשר לגודש התנועה, מטרופולין תל אביב עמד ה בשנת2021 במקום ה- 16 בדירוג של404 ערים ב- 58 מדינות12 ב מדד בין- לאומי אשר מודד את תוספת זמן הנסיעה בגודש תנועה ביחס לנסיעה ללא גודש. הערך עבור תל אביב היה43% בשנ ת2021 , 11 ,מבקר המדינה דוח מיוחד :המשבר בתחבורה הציבורית ( 2019 ,) ב פרק "פעולות הממשלה להפחתת השימוש 'בכלי רכב פרטיים באמצעות תמריצים כלכליים", עמ540 - 552 . 12 https://www.tomtom.com/en_gb/traffic-index/ranking - .Tom-Tom: Traffic Index 2021 | 1081 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן כלומר זמן הנסיעה בשעות הגודש בתל אביב ארוך ב- 43% ביחס לזמן הנסיעה בלא גודש. לוח 1 מציג עשר ערים במדינות ה- OECD שיש בהן גודש תנועה לפי המדד הבין- .לאומי האמור לוח1 : ערים במדינותOECD שבהן גודש תנועה הגדול ביותר, על פי המדד הבין- לאומיTom-Tom Traffic Index 2021 העיר המדינה *שיעור הגודש לפי המדד איסטנבול טורקיה 62% בוגוטה קולומביה 55% 'לודז פולין 45% תל אביב ישראל 43% טוקיו יפן 43% קראקו ב פולין 42% ורוצלב פולין 41% סנטיאגו צ'ילה 39% ירושלים ישראל 38% מקסיקו סיטי מקסיקו 38% על פי הדירוג הבין - לאומיtom-tom traffic index 2021 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה * .שיעור הגודש הוא תוספת זמן הנסיעה בשל גודש התנועה ביחס לנסיעה ללא גודש יצוין כי בשנת2021 במדד הבין- ,לאומי האמור דורגה תל אביב במקום ה- 16 לעומת המקום ה- 25 בשנת2020 . בשנת2021 הגיעו רק שלוש ערים במדינות ה - OECD לדירוג גודש גבוה יותר מתל אביב (בוגוטה בקולומביה; איסטנבול בטורקיה; לודז' בפולין) לעומת חמש ערים בשנת 2020 .. גם ירושלים מדורגת במקום גבוה בדירוג הגודש על פי נתוני הדירוג, אובדן הזמן עקב שהייה בכבישים בגודש התנועה בתל א ביב מסתכם בכ - 98 שעות בשנה13 . באיסטנבול, שהיא העיר שבה גודש התנועה גבוה ביותר על פי הדירוג, הנתון המקביל היה כ- 142 שעות. בערי המטרופולין הדומות בגודלן למטרופולין תל אביב היה אובדן הזמן כלהלן: מדריד- כ- 41 שעות, אמסטרדם- כ- 41 שעות, ברלין- כ- 69 .שעות 13 חישוב אובדן השעות בשנה נעשה כך :הכפלה של תוספת לכל שעת נסיעה ללא גודש ב- 230 ,ימי עבודה. למשל שיעור ה גודש בתל אביב הוא כ- 43% . לפיכך מתווספות לכל שעת נסיעה כ - 26 דקות, וכ- 98 שעות ב- 230 .ימים | 1082 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן זאת ו עוד, הגידול המהיר באוכלוסיית ישראל ובמטרופולין תל אביב14 בצד הריכוז של מקומות התעסוקה במטרופולין זו גורמים לגודש בכבישים ההולך וגובר. על פי הערכות ה- OECD משנת 2019 , גודש הכבישים בישראל הוא בעיה חמורה ביותר והוא צפוי להחמיר אלא אם כן תקודם מערכת הסעת המונים המבוססת על אמצעי תח"ץ שונים ויינקטו פעולות משלימות כגון גביית אגרות גודש15. על פי ההערכות של משרד האוצר ומשרד התחבורה16 , העלות של הגודש בכבישים למשק נאמדה בכ- 10 מיליארד ש"ח ב- 2018 ,, ואם לא יינקטו צעדים לשיפור התח"ץ היא עלולה להגיע לכ- 25 מיליארד ש"ח ב- 2040 . על פי חישוב שלOECD , העלות למשק בגין הגודש בכבישים בשנת2019 הסתכמה בכ- 2% מהתמ"ג17 (כ- 20 .)מיליארד ש"ח בדוח מיוחד של מבקר המדינה בנושא המשבר בתחבורה הציב ורית משנת2019 הובאה הערכה של מכון אהרון למדיניות כלכלית, ו לפיה אובדן הזמן ב של גודש התנועה עלול ל גרום ל אובדן תוצר בשיעור4% בשנת2030 , כ- 74 מיליארד ש"ח18 - .אלא אם כן יחולו שינויים תוכניות לפיתוח התחבורה הציבורית בגוש דן ממשלות ישראל קיבלו כמה החלטות לקידום מערכת הסעת המונים שנועדו לשפר את הנגישות של התחבורה הציבורית ואת זמינותה. לוח2 להלן מציג את ריכוז החלטות הממשלה העיקריות שעניינן הקמת מערכת הסעת המונים מבוססת תחבורה מסילתית ותחבורה מרובת קיבולת נוסעים במטרופולין תל אב .יב לוח2 : החלטות הממשלה בנושא הקמת רק"ל במטרופולין תל אביב מספר ההחלטה תאריך ההחלטה נושא ההחלטה עיקרי ההחלטה 4329 26.10.2005 הסמכת חברת נת"ע לפעול בשם המדינה להסמיך את נת"ע ואת הזכיין שתבחר המדינה להקמה ולהפעלה של קו רכבת קלה במטרופולין תל אביב 14 על פי נתוניOECD , שיעור גידול האוכלוסייה בישראל בשנת2020 היה כ- 1.8% לעומת כ- 0.4% בממוצע במדינות OECD .ראו : https://data.oecd.org/pop/population.htm ; על פי נתוני ה למ"ס (לוח2.25 ), גידול האוכלוסייה במטרופולין תל אביב עמד ב- 2020 על1.3% . 15 :ראוhttps://www.oecd.org/economy/israel-economic-snapshot ראו גם משרד ,מבקר המדינה דוח מיוחד - המשבר בתחבורה הציבורית ( 2019 ) , ב פרק "פעולות הממשלה להפחתת השימוש בכלי רכב פרטיים באמצעות 'תמריצים כלכליים", עמ529 - 606 . 16 ,ההשפעות הכלכליות, החברתיות והאורבניות של רשת המטרו בגוש דן יולי 2020 . 17 תמ"ג- .תוצר מקומי גולמי 18 משרד ,מבקר המדינה דוח מיוחד - המשבר בתחבורה הציבורית ( 2019 ) , ב פרק "פעולות הממשלה להפחתת השימוש בכלי רכב פרטיים באמצעות תמריצים כלכליים ,"עמ ' 545 . | 1083 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מספר ההחלטה תאריך ההחלטה נושא ההחלטה עיקרי ההחלטה 2569 12.12.2010 ביצוע תקציב הרכבת הקלה לתל אביב 1 . להטיל על מת"ח ונת"ע להקים את הקו האדום של הרק"ל 2 . להקים ועדת היגוי לפרויקט 3 . להעמיד תקציב בהתאם לאומדן המעודכן של ,הפרויקט10.7 מיליארד ש"ח, לעומת התקציב בסך8.4 מיליארד ש"ח שכבר הוקצה לפרויקט 3987 18.12.2011 הקמת מערכת להסעת המונים להטיל על משרד התחבורה ועל משרד האוצר להכין תוכנית עבודה להקמה של מערכות המיועדות להסעת נוסעים בתחבורה ציבורית יבשתית באמצעים מרובי קיבולת בערי מטרופולין ובערים הגדולות 1838 11.08.2016 תוכנית השקעה רב- שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית בערי מטרופולין 1 . להטיל על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ,לקדם, נוסף על הקמה והפעלה של הקו האדום הק מה והפעל ה של שני קווי רכבת קלה נוספים במטרופולי ן תל אביב- .הקו הסגול והקו הירוק 'שלב א- פינוי התוואי והעתקת תשתיות 'בהתקשרויות ישירות עם קבלני ביצוע; שלב ב- הקמת מסילות ומערכות באמצעות התקשרויות עם זכיינים בשיטתPublic-Private-Partnership (PPP) 19 2 . לפעול לקידום התכנון של קווי מטרו כבסיס לשלב הבא בפיתוח מערכת הסעת ההמונים במטרופולין תל אביב על פי התוכניות העדכניות למועד סיום ההכנה של דוח ביקורת זה (אפריל2022 ), מערכת הסעת ההמונים המתוכננת של מטרופולין תל אביב תורכב משלושה קווי רק"ל הנמצאים בשלבי הקמה שונים ומשלושה קווי מטרו הנמצאים בשלבי תכנון והס דרה תכנונית וחוקית. תרשים2 להלן .מציג את מפת הקווים המתוכננים 19 שיטת ביצוע של פרויקטים הכוללת הסכמים ארוכי-טווח לשיתוף פעולה בין המגזר הציבורי ל בין ה מגזר הפרטי לצורך ה ספק ת תשתית או מוצר או יש רות ציבורי באמצעות המגזר הפרטי, תוך ניצול יתרונם היחסי של השותפים באמצעות הקצאה יעילה של סיכונים . https://infrastructure.pmo.gov.il/ppp-tutorial/ppp-introduction . | 1084 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תרשים2 : מערכת הסעת ההמונים המתוכננת במטרופולין תל אביב :המקור נת"ע- נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ . האורך הכולל של שלושת קווי הרק"ל- האדום, הסגול והירוק- הוא כ- 90 ק"מ, מהם כ- 16 ק"מ בתוואי תת-קרקעי. בקווים אלה ישרתו את הנוסעים למעלה מ- 120 תחנות, מהן13 תחנות תת - ק רקעיות. עלות הפרויקט מוערכת בכ- 48.1 מיליארד ש"ח20. על פי נתוני נת"ע , עם השלמת שלושת הקווים יבוצעו בהם כ- 195 מיליון נסיעות בשנה. במועד סיום הביקורת באפריל2022 , הפעלת הקו האדום מתוכננת לחודש נובמבר2022 , הפעלת הקו הסגול מתוכננת לשנת2026 20 .על פי נתוני משרד התחבורה | 1085 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן והפעלת הקו הירוק לשנת2027 . עם זאת, תיתכן דחייה במועד ההפעלה של כל הקווים ובפרט בהפעלת הקווים הירוק והסגול21 . פעולות הביקורת משרד מבקר המדינה בדק בחודשים יולי2021 - אפריל2022 את התקדמות פרויקט ההקמה של קווי הרכבת הקלה - האדום, הסגול והירוק במטרופולין תל אביב . הבדיקה נעשתה בחברת נת"ע, במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. ביקורת משלימה נעשתה בעיריו ת תל אביב, רמת גן ובני ברק. דוח זה מצטרף לשורת דוחות מהשנים2005 , 2013 , 2014 ו- 2018 22 ש בהם בדק משרד .מבקר המדינה היבטים שונים בפעילות נת"ע הסדרת הפעילות של חברת נת"ע סמכויות חברת נת"ע חברת נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים- הוקמה ב- 1997 על פי החלטת הממשלה "יסוד חברת תחבורה 'מטרופולין תל אביב' (תמ"ת) בע"מ". בהחלטה זו הנחתה הממשלה את החברה שתוקם לבצע בחינת היתכנות של מערכת הסעת המונים במטרופולין תל אביב ולהציע חלופות למערכת .זו כאמור, באוקטובר2005 ה סמיכה הממשלה את החברה לפעול באמצעות זכיין שייבחר להקמת קו רק"ל בגוש דן ובכך למעשה הרחיבה את הסמכויות של נת"ע ביחס ליעדים שהוגדרו לה בהחלטה מ- 1997 . בדצמבר2010 הטילה הממשלה על משרד התחבורה באמצעות חברת נת"ע להוביל את פרויקט הקו האדום, ובאוגוסט2016 הנחתה א ותם23 לקדם תכנון וביצוע באמצעות זכיינים של הקווים .הירוק והסגול 21 כפי שיפורט להלן בפרק "עמידה בלוחות הזמנים של הפרויקט ." 22 ,מבקר המדינה דוח שנתי 56ב ( 2005 ) , "ביצוע פרויקט הסעת המונים במטרופולין תל אביב ,"עמ' 319 - 334 ; דוח שנתי 64א ( 2013 ) , '"היערכות להקמת הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב",עמ 667 - 687 ; דוח שנתי65 א( 2014 ), "ניהול רכש ומכרזים וגיוס כוח אד ם ,"עמ' 681 - 710 ; דוח שנתי 68ב ( 2018 ) , "חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ ," מבוא ,עמ' 338 - 346 , "ניהול מכרזים והתקשרויות ," 'עמ 347 - 380 ; '"התקשרויות עם יועצים", עמ 381 - 418 . 23 החלטת הממשלה2569 "ביצוע תקציבי רכבת קלה לתל ,"אביב12.12.2010 ;החלטת הממשלה1838 " , תכנית השקעה רב שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים ," 11.8.2016 . | 1086 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן על פי רשות החברות הממשלתיות, נת"ע מסווגת כיום כחברה ממשלתית ברמה9 24 והיא נמנית עם כ- 20 החברות הממשלתיות הגדולות ברמה זו או ברמה גבוהה יותר25 . הסכם המסגרת עם הממשלה כדי לממש את סמכויותיה של חברת נת"ע, קבעה החלטת הממשלה מדצמבר2010 : "לפ עול לאישור ההתקשרות עם החברה בפטור מחובת מכרז לפי תקנות חובת המכרזים ולהנחות את משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ואת החשב הכללי במשרד האוצר לחתום עם החברה על הסכם ה:מסגרת. ההתקשרות תפרט, בין היתר, את הנושאים הבאים (א) משימות החברה .בהתאם למטרות החברה (ב) .אופן העברת הכספים לחברה (ג) מנגנוני הבקרה על פעילות .החברה ועל התשלומים המועברים אליה (ד) סמכויות החברה באשר להעברת תקציבים בין רכיבי הפרויקט ושימוש ב בצ"ם .)(בלתי צפוי מראש (ה) .תקורת החברה, כוח אדם ומבנה ארגוני (ו) עיגון סמכויות ועדת ההיגוי26 ". בהחלטת הממשלה מאוגוסט2016 , שקבעה כי משרד התחבורה יפעל באמצעות חברת נת"ע " :לקידום הקווים הירוק והסגול נוסף על הקו האדום, נקבע שוב כדלקמן מערכת היחסים בין המדינה לבין חברת נת"ע, ביחס לכלל תחומי פעילותה ולרבות ביחס למחויבותה כל פי הממשלה להקמה ולהפעלה של הקו האדום, הקו הירוק והקו הסגול, תוסדר בהסכם שייחתם בתוך180 יום ממועד החלטה זו בינה לבין מדינת ישראל" . על פי תקנה3ד ל ,תקנות חובת המכרזים ה תשנ"ג- 1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים) כדי לבצע התקשרות בפטור מול חבר ה ממשלתית שמהווה זרוע ביצוע של הממשלה , מנכ"ל המשרד של השר הממונה על אותה חברה ממשלתית, בתיאום עם מנכ"ל משרד האוצר, מנהל הרשות והחשב הכלל י , יגבש עקרונות להסכם ה מסגרת .לאחר סיום שלב גי ב ,וש העקרונות ואישורם המשרד של השר הממונה על החברה הממש ל תית יערוך הסכם ה מסג רת שיחתם ע"י נציגי המ משלה ו החברה , בהתאם לעקרונות שאושרו, ולאחר שוועדת הפטור המשרדית אישרה כי ההסכם .עומד בעקרונות האמורים 24 רשות החברות הממשלתיות מדרגת את החברות הממשלתיות על פי קריטריונים ש קובעת ועדה ייעודית. הוועדה הוקמה מתוקף החלטת הממשלה809 מיוני1979 וחברים בה מנהל רשות החברות הממשלתיות, הממונ ה על השכר במשרד האוצר ,נציג המשרד הנוגע בדבר ומומחים לפי הצורך והעניין . החברות מסווגות לפי 11 רמות סיווג מ- 1 עד 10 ( 1 ) ;סיווג 1 ניתן בדרך כלל לחברות ממשלתיות קטנות וסיווג 10 ( 1 )ניתן לחברות גדולות דוגמת חברת החשמל והתעשייה האווירית. דירוג9 הוא דירוג גבוה ובצד נת"ע מסווג ות בו חברות ממשלתיות גדולות כגון חברת נמלי י שראל .וחברת נתיבי ישראל 25 https://www.gov.il/he/departments/policies/companies-classification . 26 בהחלטת הממשלה2569 מיום12.12.2010 הוח לט על הקמת ועדת היגוי עליונה (ועדת ההיגוי) שתוביל ותלווה את הפרויקט ו תפעל להסרת חסמים . נקבע שהועדה תהיה בראשות מנכ"ל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובהשתתפות נציג נוסף של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, סגן החשב הכללי במשרד האוצר, נציג ,נת"ע נציג עיריית תל אביב ונציג שימנה שר התחבורה והבטיחות בדרכים . | 1087 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן עד מועד סיום הביקורת (אפריל2022 ) חתמו משרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות על הסכם עקרונות לפעילות של חברת נת"ע (להלן- הסכם עקרונות ), ותוקפו עד31.12.25 ,. אף שהסכם העקרונות חשוב כשלעצמו לא נחתם הסכם ה מסגרת בין .משרד התחבורה לבין נת"ע אלה העקרונות המרכזיים כפי שהובאו ב הסכם העקרונות( :א ) נת"ע תפעל בתחומי הפעילות ( ;שהגדירה לה הממשלה ב ) נת"ע תדווח במועד שנקבע על תוכנית העבודה השנתית שלה ( ;בפילוח לאבני דרך רבעוניות ג ;) נציגי הממשלה יהיו רשאים להורות לנת"ע לשנות את התוכנית (ד ) תקציב הפיתוח של נת"ע הוא49 מיליארד ש"ח והתקציב השוטף הכולל לתקופת הפרויקט הוא כ- 1.1 ( ;מיליארד ש"ח ה ) אישור התשלומים ייעשה לאחר בדיקה של חברת הבקרה27 על פי נוהל בקרת( ;תשלומים ובאישור משרד התחבורה ו ) הכספים שתקבל נת"ע ליישום תוכניות ( ;הפיתוח ישמשו אך ורק למטרה זו ויאושרו בהתאם ז ) על נת"ע חלות חובות דיווח ונציגי ( ;הממשלה מוסמכים לבצע ביקורת או בקרה על יישום הפרויקט ח ) נושאים נוספים, לרבות .חלוקת האחריות לנזקים, זכויות יוצרים, סודיות וכיוצא באלה הטיוטה העדכנית ביותר של הסכם המסגרת להתקשרות בין נת"ע לבין משרדי התחבורה ו האוצר נערכה ביוני2020 . בטיוטה זו מפורטים נושאים בעלי חשיבות רבה לניהול הפרויקט ( :ובכללם א ) פריסת תקצ( ;יב שוטף של נת"ע על פני שנים ב ) תוכנית פיתוח מפורטת לרמת ( ;)החלוקה בין הקווים (לעומת תקציב מסגרת בהסכם העקרונות ג ;) כללי דיווח על עדכון אומדן (ד( ;) אופן הטיפול בחריגה מהתקציב ה( ;) אחריות ועדת ההיגוי ו ) הנחיות בקשר לשיעור ההוצאות הבלתי צפויות שנדרש לשריין .בתקציב בדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה מהשנים2013 ו- 2018 העלה משרד מבקר המדינה ליקוי בדבר אי- החתימה על הסכם המסגרת בין נת"ע למשרדי התחבורה והאוצר. בדוח משנת 2013 28 צוין כי "על אף החלטת הממשלה מדצמבר2010 , שקבעה כי על משרדי התחבורה והאוצר לחתום על הסכם ה,מסגרת עם נת"ע .טרם נחתם הסכם כזה ,למעשה מאז הקמתה של חברת נת"ע בשנת1997 , במשך יותר מ- 15 ,שנים היא פועלת ללא הסכם ה מסגרת עם המדינה - הסכם שאמור להסדיר את מכלול היחסים בין הצדדים ואת התחייבויותיהם ". בדוח משנת 2018 29 צוין: "ב ניגוד להחלטת הממשלה, פועלים משרד האוצר, משרד התחבורה ונת"ע, מאז הקמתה של חברת נת"ע בשנת1997 , במשך כ- 20 שנים, ללא הסכם ה,מסגרת שאמור להסדיר ,את מכלול היחסים בין הצדדים ואת התחייבויותיהם ובכלל זה את אופן העברת התקבולים לחברה. בכל שנות קיומה ועד ספטמבר2016, העבירה המדינה לנת"ע יותר מ- 6 ,מיליארד ש"ח בלי שנחתם ביניהן הסכם ה מסגרת כנדר"ש. 27 חברת הבקרה היא חברה פרטית שמעסיקים משרד האוצר ומשרד התחבורה ותפקידה הוא לסייע למשרדי הממשלה .בפיקוח על פרויקט הרק"ל 28 מבקר המדינה ,דוח שנתי 64א ( 2013 '), עמ667 - 687 . 29 מבקר המדינה ,דוח שנתי 68ב ( 2018 '), עמ349 - 379 . | 1088 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הביקורת העלתה כי במועד סיום הביקורת, למעלה מ- 20 שנה ממועד הקמת החברה, לא נחתם הסכם המסגרת בין משרדי התחבורה והאוצר לבין נת"ע אף שהממשלה הורתה בהחלטותיה מהשנים2010 ו- 2016 לפעול לחתימה על הסכם ואף שמבקר המדינה המליץ בנושא זה בדוחות הביקורת שפורסמו בשנים2013 ו- 2018 .אומנם משרד התחבורה, משרד האוצר ורשות החברות חתמו על הסכם עקרונות לפעילות של חברת נת"ע ותוקפו עד 31.12.25 ,אולם הסכ ם זה מספק מענה חלקי מכיוון שנת "ע אינה צד לו ומכיוון שאין בו הנחיות מפורטות בנושאים בעלי חשיבות לפרויקט כפי שקיימים בטיוטת ההסכם ההתקשרות בין הממשלה לנת ."ע ,כמו כן על פי תקנות חובת המכרזים הסכם העקרונות הוא שלב מקדים להתקשרות עם חברה ממשלתית ונכללות בו רק ה נחיות עקרוניות ויש להסד י ר את פעילות נת"ע בהסכם מפורט יותר (הסכם ה מסגרת ) בין משרד י התחבורה והאוצר .לנת"ע בתשובת נת"ע ממאי2022 (להלן- תשובת נת"ע) ציינה החברה כי היא פועלת בהתאם להחלטות הממשלה2569 ו- 1838 , כזרוע הביצוע של הממשלה בכל הקשור לבני י ת מערכת הסעת המונים .במטרופולין תל אביב בהחלטות הממשלה הוגדר חלק מיחסי העבודה בין החברה ל מדינה, והחברה פועלת על פיהם. נת"ע ומשרדי התחבורה ו האוצר ניהלו תהליך סדור .בסופו הגיעו להסכמה על טיוטת נוסח להסכם נוסח ההסכם אושר בדירקטוריון חברת נת"ע באפריל2019 ,, בכפוף להערות שעלו בדיון של הדירקטוריון ולמעשה מאז הוא ממתין לאישור .נציגי המדינה אף שההסכם טרם נחתם, הצדדים פועלים בהתאם להוראות ההסכם. נת"ע ערוכה ומוכנה לחתום .על הסכם המסגרת בכל עת שתידרש בתשובת אגף החשב הכללי במשרד ה אוצר ממאי2022 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) צוין כי כפי שהובהר בהתייחסות האגף לדוח המבקר בנושא "חברת נת"ע- ניהול מכר ז"ים והתקשרויות מיולי 2017 ,האגף תומ ך בהמלצת המבקר לפעול לחתימה על ההסכם בין נת"ע לנציגי הממשלה ופועל ליישומה. בתוך כך, כפי שמוזכר בטיוטת הדוח , נחתם הסכם עקרונות בין משרדי התחבורה והאוצר לרשות החברות וכן הוכנה טיוטת הסכם שטרם נחתמה בשל מחלוקות שונות (להלן- טיוטת הסכם המסגרת עם נת"ע) , אך ההתנהלות מול נת"ע נעשית לאורה של טיוטת ההסכם האמורה . ל נוכח ההפעלה הקרבה של הקו האדום, הוחלט להמתין עם חתימת ה הסכם עד לגיבוש נוהל מול נת"ע בכל הנוגע להיבטי ההפעלה, כך שנוהל זה יהיה חלק מהסכם המסגרת. נוהל זה נידון בימים אלו בין נציגי הממשלה, ובזמן הקרוב ידון מול נת"ע לטובת גיבושו המהיר ומיד לאחר מכן תקודם .חתימת הסכם המסגרת כולו בתשובת רשות החברות הממשלתיות ממאי2022 (להלן- )תשובת רשות החברות הממשלתיות צוין כי היא פעלה בהתאם לתקנות חובת המכרזים לקידום הסכם העקרונות כאמור לעיל . ומשנחתם הסכם העקרונות, על המשרד הממונה על נת"ע לפעול לביצוע ההתקשרות ע י ,מה .בהתאם לתקנות חובת המכרזים בתשובת משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מ יוני2022 (להלן- )תשובת משרד התחבורה נאמר כי הוא הכין טיוטת החלטת ממשלה וחוות דעת משפטית נלווית והעביר אותן לאישור משרדי הממשלה הרלוונטיים ובכלל זה משרד האוצר, משרד המשפטים ורשות החברות הממשלתיות , אולם מסיבות שאינן בשליטת משרד התחבורה טיוטת החלטת הממשלה לא קודמה. עוד ציין המשרד כי מאז השתלשלות האירועים המפורטת לעיל התקיימו מערכות בחירות רבות ו ;חילופי שרים חילופי הנהל ו ת ב חברת נת"ע וב משרדים הממשלתיים אשר חתמו | 1089 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן על הסכם העקרונות. חילופי בעלי התפקידים הבכירים כמו גם ריבוי מערכות הבחירות הקשו על קידום התה .ליך שהחל ואף הגיע לישורת האחרונה משרד התחבורה החל בהליך ההתקשרות לפי תקנות חובת המכרזים, ו הוא שוא ף .לקדם את הסוגיה בתקופה הקרובה על משרדי התחבורה והאוצר להשלים את תהליך האישור ולחתום עם נת"ע על הסכם המסגרת מפורט שיסדיר, בהתאם לעקרונות שסוכמו, את המשך פעיל ות נת"ע בהקמת .הקווים הירוק והסגול של הרכבת הקלה והפעלת הקו האדום עמידה בלוחות הזמנים של הפרויקט אתגרים בעמידה בלוחות הזמנים בפרויקטים בתחום תשתיות פרויקטים בתחום תשתיות תחבורה במרכזי ערים צפופות הם בראש ובראשונה אתגר הנדסי .וטכנולוגי מורכב פרויקט הרק "ל בג וש דן, המשתרע על פני עשרות קילומטרים בלב מטרופולין, מציב אתגרים ייחודיים ו חלקם יוצגו :להלן התשתיות בתוואי הפרויקט: הפרויקט נטוע בסביבה אורבנית צפופה שבה תשתיות שונות המחייבות טיפול ,העתקה או שדרוג כדי שיספקו את הצרכים העתידיים של אוכלוסיית המטרופולין .חלק מהתשתיות נמצאות מתחת לפני השטח ולעיתים מקומן אינו ידוע. תשתיות אלה מטופלות בידי גורמים רבים, בהם חברות תשתיות ממשלתיות, חברות מוניציפליו ת וחברות פרטיות. תיאום בין כלל הגורמים האלה הוא אתגר של ממש. מגבלות :האסדרה קידום הפרויקטים בשטח מחייב עמידה בהנחיות אסדרה של גופים שונים כגון רשות עתיקות, המשרד להגנת הסביבה. תיאום עם רשויות מקומיות ומוסדות תכנון: כאמור, קווי הרק"ל חוצים למעלה מעשר רשויות ִמקומיות. בהיעדר מ נהלת פרויקט מטרופולינית, נת"ע וגורמים מטעמה נדרשים לתאם את העבודות עם כל אחת מהרשויות המקומיות ומוסדות התכנון הרלוונטיים. בקו האדום נדרשו היתרים מרשות הרישוי המקומית לעבודה בתוך גבולות הפרויקט ובסמיכות אליהם. בקווים הירוק והסגול שאושרו כתשתית לאומית נדרש לקבל היתרים מרשות הרישוי לתכני ת לתשתית לאומית לעבודות בשטחים הסמוכים לגבולות הפרויקט. בכל מקרה נדרש תיאום הנדסי עם הרשויות המקומיות ונדרשת עמידה בחוקי העזר העירוניים. כל הדרישות האמורות מחייבות עבודה צמודה עם כל הרשויות. לעיתים היעדים והמטרות של הרשויות המקומיות אינם זהים לאלה של פרויק ט הרק"ל, והאיזון בין הצרכים אורך .זמן רב הקו האדום דחיות במועד הפעלת הקו .הקו האדום הוא הקו הראשון של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב אורך הקו24 ק"מ ושתי שלוחותיו מחברות בין התחנה המרכזית וקריית אריה בפתח תקווה, דרך בני ברק, רמת גן ותל | 1090 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן אביב לבין תחנת רכבת י.שראל קוממיות בבת ים 12 ק"מ מהקו עוברים במנהרה מתחת לפני הקרקע, מפורטל שנקר בפתח תקווה הסמוך למחלף גהה ועד לפורטל אליפלט שבנווה צדק בתל אביב30 . ב קו האדום34 ,תחנות מהן 24 במפלס הקרקע ו- 10 תת- .קרקעיות על פי ההערכות של חברת נת"ע במועד סיום הביקורת (אפריל2022 ), הקו יופעל וייפתח לשימוש הציבור בנובמבר2022 . התוואי העדכני של הקו מובא במפה3 .להלן מפה3 : תוואי הקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן המקור: אתר החברת נת"ע במרשתתhttps://www.nta.co.il/line/1 . תוואי הקו אושר לראשונה על ידי הממשלה עוד באוגוסט2000 . באוקטובר2005 קיבלה הממשלה את החלטה מספר4329 , ובה הסמיכה את חברת נת"ע להקים ולהפעיל קו רכבת קלה בשיתוף זכיין שתבחר הממשלה. במאי2007, לאחר השלמת הליך של מכרז בין- ,לאומי נחתם הסכם עם קבוצתMTS - שותפות בין חברה ישראלית וכמה חברות זרות שהוקמה לצורך המכרז. בספטמבר2010 ביטלה המדינה את הזכייה של קבוצת MTS מכיוון שהקבוצה לא הצליחה לגייס את המימון הדרוש לפרויקט, לא הגיעה לידי סגירה פיננסית31 ולא החלה בעבודות בהתאם להוראות ההסכם . בדצמבר2010 החליטה הממשלה32 שהפרויקט יבוצע על 30 פורטל הוא פתח המנהרה שבו עוברת הרכבת ממפלס הרחוב אל המפלס התת- .קרקעי 31 ""סגירה פיננסית- שלב בפרויקטPPP שבו הזכיין מגייס מימון לפרויקט וח ותם על הסכמי המימון , introduction - tutorial/ppp - https://infrastructure.pmo.gov.il/ppp . 32 החלטת ה ממשלה2569 מיום12.12.2010 . | 1091 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ,ידי חברת נת"ע הממשלתית באמצעות התקשרויות רכש שירותים (תכנון וביצוע על ידי קבלן .כתבי כמויות והתקשרויות אחרות), וכן הוחלט על רכש טובין מקבלני ביצוע ומספקים שונים מבקר המדינה דן בביטול הסכם הזכיינות עם קבוצת MTS ובהשלכותיו על הפרויקט בדוח הביקורת שפורסם באוקטובר2013 33 . בתשובתה הנוספת מיולי2022 (להלן- תשוב ת נת"ע מיולי2022 " ) ציינה נת"ע כי בין השנים 2010 - 2015, בוצעו תתי- פרויקטים לקידום זמינות להעתקת תשתיות, הכנה של פירי שילוח והכנת הדיפו לבנייה, ורק ב- 2015 התקבלה ההחלטה והפרויקט יצא רשמית ופרקטית לד רך עם הקמת התחנות התת"ק והמנהור". בהחלטתה מדצמבר2010 הציבה הממשלה את שנת2017 ,כיעד ההפעלה של הקו האדום אולם במשך חיי הפרויקט עודכנו לוחות הזמנים כמה פעמים. לוח3 להלן מציג את ריכוז האירועים המרכזיים בחיי הפרויקט בשנים1997 עד2021 . לוח3 : הקמת הקו האדום- ,אירועים מרכזיים1997 - 2021 מועד האירוע מהות האירוע 1997 חברת נת"ע החלה לפעול 1998 אישור תמ"א23 'א- תוכנית מתאר ארצית למערכת תחבורה .עתירת נוסעים במטרופולין תל אביב אוקטובר2005 הממשלה הסמיכה את נת"ע לפעול בשם המדינה ולבצע את הפרויקט בשיטתPPP .יחד עם זכיין שייבחר דצמבר2010 לאחר שבוטלה התקשרותPPP עם הזכיין הטילה הממשלה על מת"ח ונת"ע להשלים את הקמת הקו עד 2017 . אוקטובר2011 עדכון מועד השלמה לדצמבר2017 ** אוגוסט2012 עדכון מועד השלמת הקו ל- 2018 . אוקטובר2013 * עדכון מועד השלמת הקו לאוקטובר2021 . אוגוסט2015 .תחילת עבודות ההקמה בשטח אוגוסט2020 עדכון מועד הפעלת הקו לנובמבר2022 . אוקטובר2021 .הרכבת הקלה השלימה לראשונה הרצה לכל אורך הקו * במהלך שנת2013 נעשו בנת"ע שני עדכונים נוספים: מועד ההשלמה הצפוי נדחה לספטמבר2020 ולאחר מכן לאפריל2021 , אולם אושר רק עדכון מועד סיום הפרויקט לאוקטובר2021 . דחייה נוספת לנובמבר2022 אושרה באוגוסט2020 . ** המועד הקודם שנקבע על ידי נת"ע היה אוגוסט2017 . 33 מבקר המדינה ,דוח שנתי 64א, עמ ' 667 - 687 . | 1092 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בת שובת נת"ע צוין כי בפועל, מרגע קיבוע גרסת לוחות ה זמנים בשנת2013 , מועד הפעלת הקו נדחה רק פעם אחת בשנת2020 ב- 13 .חודשים נמצא כי נת"ע דחתה שש פעמים לפחות את מועד השלמת הקמת הקו האדום לתקופה מצטברת של חמש שנים בקירוב . בדצמבר 2010 הנחתה הממשלה את נת "ע לסיים את הפרויקט בשנת 2017 ; באוקטובר2011 נדחה מועד השלמת הפרויקט לדצמבר2017 ; באוגוסט 2012 נדחה מועד השלמת הפרויקט לשנת2018 ; באוקטובר2013 נדחה מועד השלמת הפרויקט לאוקטובר2021 (לאחר שתי דחיות נוספות שביקשה נת"ע במהלך2013 להפע לה בספטמבר2020 ובאפריל2021 ,)אשר לא הגיעו לכדי אישור ועדת ההיגוי ובאוגוסט2020 שוב נדחה מועד השלמת פרויקט הקו האדום, ומועד הפעלתו נקבע לנובמבר2022 . עוד מסרה נת"ע בתשובתה ממאי2022 ובתשובה נוספת מיולי2022 כי בשנת2012 מנהל הפרויקט בעזרת צוות ניהולי בחן לעומק את לוחות הזמנים. בשנת2013 החל התכנון להתקדם לשלב התכנון המפורט, ב - 2014 חברת נת"ע בנתה שדרה ניהולית המסוגלת להתמודד עם מורכבות הפרויקט וגודל ו ורק באוגוסט2015 החלו עבודות הבינוי המשמעותיות של הפרויקט באופן שמשפיע על ציבור משתמשי הדרך עם ההקמה של10 התחנות התת- קרקעיות במקביל באזור הצפוף בישראל . סיבותיה של הדחייה בשנת2020 הוצגו ואושרו בוועד ת ההיגוי באוקטובר של אותה שנה . נת"ע ציינה ה כי סיבה ה עיקרית לדחייה היא השפעת מגפת הקורונה שהביאה ל פג י עה קש ה ביכולת הבאת צוותי עבודה ו מומחים מחוץ לישראל , ל ,בעיות שינוע ל בעיות אספקה של ,חומרים עקב סגירת מפעלים באירופה ל השבתת .צוותי עבודה כתוצאה מבידודים וכיו"ב בתשובת אגף התקציבים צוין כי גם בעולם קיימות דחיות של מועד ההפעלה בפרויקטים בתחום תשתיות. עוד צוין כי בין הסיבות לדחיות בלוחות הזמנים והתייקרויות בפרוי קטים בישראל הם קושי בשיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות ו קושי ב תיאומי התשתיות , כפי שמפורט בהמשך דוח זה . בתשובת רשות החברות הממשלתיות צוין כי ,במודלי התגמול שאושרו לנת"ע בשנים האחרונות ,נמדדת החברה, בין השאר לפי התקדמותה בתוכנ י ,ת העבודה לפי ה עמידה בדיוק התזרי מי ו לפי ה.עמידה בתקציב כדי לתת לחברה תמריץ נוסף לעמוד במועד ההפעלה שנקבע, החליטה הרשות בשנת2022 לקבוע יעד בעלים מיוחד אשר עמידה בו תזכה את העובדים הבכירים בתוספת לתגמול השנתי אם הקו האדום יופעל ע ד לחודש נובמבר2022 . בתשובת משרד התחבורה צוין כי התקדמות הפ רויקט, על כל תכולותיו בקווים האדום, הירוק והסגול, ידעה תמורות רבות במהלך השנים, לרבות בשנים האחרונות ש בהן נקלעה מדינת ישראל למציאות שלטונית מורכבת. בחירות מרובות, חילופי שרים, חילופי מנכ"לי המשרדים, כל אלו הקשו את קידום ה תהליכים והבאתם למיצוי ולסיום. כפי ש צוין בדוח, העבודה על פרויקט הרק"ל בגוש דן, בייחוד על תכנון הקו האדום וביצוע ו , נמשכת כבר זמן רב. משרד התחבורה וחברת נת"ע הפיקו לקחים רבים מפרויקט הקו האדום, גם באופן התקצוב, גם בלוחות הזמנים שנקבעו לפרויקט וגם באסטרטגיית הרכש והמכרזים של פרויקטים אחרים כמו קו ה רק"ל ה ,ירוק קו הרק"ל ה ,סגול קו הרק"ל נופית34 .ואף פרויקט המטרו 34 ."נופית" הוא קו רכבת קלה עתידי בין חיפה לנצרת | 1093 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ניהול ידע- ניהול ותיעוד לוחות הזמנים ניהול לוחות הז מנים בנת"ע נעשה באמצעות מערכת ייעודית. נתוני פלט הנתונים של מערכת לוחות הזמנים של נת"ע מלמדים כי לשיטתה נעשו בלוחות הזמנים לא פחות מ- 18 ,עדכונים ושישה מהם משפיעים על מועד השלמת הקו. העדכון האחרון נעשה באוגוסט2020 35 , ומועד השלמת הקו נקבע לנובמבר2022 . לפני כן עודכן מועד השלמת הקו באוקטובר2013 ונקבע אז לאוקטובר2021 . לוח4 .להלן מציג את רשימת העדכונים כפי שהיא מתועדת במערכת לוחות הזמנים של נת"ע לוח4 : ה היסטוריה של לוחות הזמנים המתועדת במערכת לוחות הזמנים של נת"ע סדר תאריך העדכון שם הגרסה של לוחות הזמנים מועד ההפעלה 1 15.9.10 3 אוגוסט2017 2 18.1.11 4 אוגוסט2017 3 19.6.11 5 אוגוסט2017 4 10.10.11 A 6 דצמבר2017 5 24.1.12 C 6 דצמבר2017 6 2.7.12 E 7 אוגוסט2018 7 4.4.13 E 8 ספטמבר2020 8 17.7.13 F 8 אוגוסט2020 9 19.8.13 9.1 אפריל2021 10 20.10.13 10.2 אוקטובר2021 11 7.7.14 10.3 אוקטובר2021 12 30.9.14 10.4 אוקטובר2021 13 1.10.15 10.5 אוקטובר2021 14 1.7.16 10.6 אוקטובר2021 15 1.3.17+1.5.17 A 10.7+10.7 אוקטובר2021 16 3.3.18 10.8 אוקטובר2021 17 מרץ2019 10.9 אוקטובר2021 18 אוגוסט2020 11.01 נובמבר2022 .על פי נתוני פלט הנתונים מתוך מערכת לוחות הזמנים של נת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה 35 .נכון למועד סיום עבודת הביקורת | 1094 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמצא ו כלל המסמכים המתעדים את תהליכי האישור של חלק מהשינויים שנעשו בלוחות הזמנים. עוד עלה כי בנת"ע ובמשרד התחבורה יש קושי באיתור חלק מהמסמכים הנוגעים לעדכוני לוחות הזמנים. נת"ע הסבירה כי עדכונים שבוצעו לפני למעלה משבע שנים מתויקים בעותק פיזי בארכיון החברה ולא באמצעים דיגיטליים המאפשרים שליפה מהירה. מעיון בפרוטוקולים ובסיכ ומי הדיונים של ועדת ההיגוי של הפרויקט ושל צוותי העבודה בנת"ע ובמשרדי התחבורה והאוצר ובפגישות עם הצוות המקצועי והניהולי בנת"ע עלה, כי בעלי .תפקידים מרכזיים בנת"ע ממלאים את תפקידיהם תקופה קצרה יחסית הביקורת העלתה כי תיעוד העדכונים שנעשו בלוחות הזמנים בשלבים מוקדמים של הפרויקט אינו שלם. בידי הצוות הנוכחי של נת"ע לא מצויים כל המסמכים שביססו את הדחיות בלוחות הזמנים ואת אישורי הדחייה. משרד מבקר המדינה מציין כי בפרויקטים הנמשכים לאורך שנים רבות נודעת חשיבות רבה לניהול תקין של הידע והדבר מקבל משנה תוקף לנוכח התחלו .פה בצוותים בדרג המקצועי והניהולי של הפרויקט ב תשובתה מסרה נת"ע כי יש בחברה מערכת לניהול ידע , והגרסאות נשמרות בה במקביל לשמירה חלקית של עותקים קשיחים. בשנת2013 הוחלפה המערכת , דבר ה מקשה על שליפת מסמכים ישנים . בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה ביוני2022 העביר ה נת"ע את פירוט השינויים בלוחות הזמנים שבוצעו בשנים2012 - 2013 . משרד מבקר המדינה מציין כי במסמכים שהועברו לא נמצאו מלוא האישורים לשינויים האמורים. משרד מבקר המדינה ממליץ לחברת נת"ע לכלול במערכת ניהול ידע ממוחשבת של החברה את המסמכים בעלי חשיבות מהשנים הקוד מות, כך שיתאפשר ו תיעוד שיטתי ושליפה מהירה של המסמכים. בדרך זו יטויב ניהול הידע בחברת נת"ע והדבר יתרום .לביצוע הליכי למידה והפקת לקחים מהחלטות עבר כמו כן , משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד התחבורה יפעל להטמעת מערכת מידע כוללת לניהול פרויקטים בחברות התשתית בתחו ם התחבורה בכלל ובנת "ע בפרט, בייחוד לנוכח התחלופה של הצוותים המקצועיים והבכירים בנת "ע והחשיבות שבשימור המידע על פרויקטים. עוד מומלץ לשקול לשלב במערכת מודול מקוון לדיווחים למשרד התחבורה בפורמט אחיד לכלל חברות .התשתית משרד התחבורה מסר בתשובתו כי סוגיות שימור הידע וכללים לניהולו במשרד התחבורה ייבחנו .בעקבות המלצת המבקר הסיבות לדחייה בלוחות הזמנים בשנים2012 - 2022 1 . היעדר מקדמי ביטחון לעיכובים בקביעת לוחות זמנים: בגרסת לוח זמניםE 7 מיולי 2012 , שהתבססה על הערכות המבוססות על רמת התכנון שהיה באותו מועד לחברת נת"ע, הוצגה הדחייה המשמעותית הראשונה של לוחות הזמנים שבהחלטת הממשלה מ - 2017 לאוגוסט2018 . כחודש לאחר פרסום לוח זמניםE 7 העריכה חברת הבקרה36 כי לוח הזמנים אינו סביר מכיוון שלא הניחו בו מקדמי ביטחון לעיכובים אפשריים. לפי חברת 36 חברת הבקרה שמעסיק משרד התחבורה כחלק ממנגנון הפיקוח שלו על הפרויקט . החברה מגישה למשרד .התחבורה דוחות רבעוניים | 1095 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הבקרה, לא הייתה רזרבה אף לפעולות שבנתיב הקריטי של הפרויקט. יתר על כן, משך .הפעולות קוצר וקצב ההתקדמות המשוער בפעולות אחרות היה גבוה מדי על פי החישובים 2 . :שינויים במכרזים להקמת התחנות בגרסת לוח זמניםE 8 מאפריל 2013 נדחה מועד השלמת הקו לספטמבר2020 . הסיבות העיקריות לדחייה זו היו: שינויים בשיטת הקמת התחנות התת- קרקעיות ("קופסאות") במסגרת פרויקט המנהור ובניית התחנות בקופסאות כמכרז נפרד; מעבר למכרז אחוד בתחנת קרליבך במקום שלושה מכרזים קטנים ;יותר פיצול מכרז מערכות ה( רכבתSDAG ) לשלושה מכרזים ועקב כך התארכות הליך המכרזים לשנתיים במקום שנה; דחיות בביצוע המסילה הטורקית37 , פורטל שנקר ותחנת אם .המושבות 3 . :דחייה והארכה של מועדי המכרזים בגרסת לוח זמנים 9.1 שהציגה נת"ע באוגוסט2013 נדחה מועד השלמת הקו לאפריל2021 :. הסיבות העיקריות שצוינו לדחייה זו היו הארכת ה פעילות לקידום ה זמינות ל מקטע הקו שעובר בתוואי ה מסילה ה ט ית ק ור הישנה ב שבעה חודשים בקירוב; דחייה של פרסום המכרז למסילה הטורקית והארכת הליך המכרז שגרמו לדחייה בקבלת צו ה ;תחלת העבודה הארכה של משך מכרז פורטל הדיפו38 ודחיית מתן צו התחלת העבודה ב ארבעה חודשים בקירוב; שינוי המועד של תחילת הספקת קרונות .בשבעה חודשים בקירוב 4 . הוספת מקדמי ביטחון, עדכונים בלוח הזמנים לחפירת פירים ודחייה ברכש קרונות :ב גרסת לוח זמנים 10 מאוקטובר2013 - כחודשיים לאחר הצגת לוח זמנים9.1 - נעשה עדכון נוסף בלוח הזמנים ולפיו נדחה סיום הפרויקט לאוקטובר2021 . הסיבה העיקרית לדחייה הייתה הוספת מקדמי ביטחון ללוחות הזמנים. עודכנו גם לוחות הזמנים לחפירת פירים למנהור, נדחתה תחילת העבודות בתחנת אם -המושבות ו ב דיפו, וחל ה דחייה קלה נוספת ברכש הקרונות39 . 5 . עדכון הצפי לתקופת הבדיקות, האינטגרציה וההרצות, עיכובים בהשלמת שלד תחנות תת- :קרקעיות ומחסור בעובדים עקב משבר הקורונה לוח זמנים 11 (הוצג באוגוסט2020 והוא המעודכן ביותר במועד סיום הביקורת) קובע כי הקו האדום יופעל בנובמבר2022 . לוח הזמנים אושר על ידי ועדת ההיגוי באוקטובר2020 . בין המשימות שנותרו לביצוע במועד אישור לוח הזמנים צוינו עבודות ההתקנה של מערכות בתחנות התת - קרקעיות, הכשרות צוותים להפעלת המערכת והיערכות להרצה מוקדמת. בין הגורמים לסיכונים המרכזיים הוצגו: אישורים מטעם רש ות הכבאות, מטעם פיקוד העורף ומטעם גורמי חירום נוספים; תיאומים עם חברות תשתית; עמידה בלוחות זמנים של התקנת המערכות בקו ובתחנות. גם המשך התפרצות נגיף הקורונה אשר, על פי העדכון שמסרה ,נת"ע לוועדת ההיגוי, כבר הביא לעיכובים בפרויקט לנוכח המחסור בעובדים ובחומרים הובא בחשבון כסיכון לפרויקט. נוסף על הסיכונים האמורים הצביעה חברת הבקרה על 37 מקטע הקו האדום בתל אביב- ,יפו "המכונה "תוואי המסילה הטורקית , נמשך בין פיר הרצל במזרח ל רחוב קויפמן במערב. המקטע נקרא כך משום שהוא עובר בתוואי של קו הרכבת מיפו לירושלים שהוקם בימי השלטון העות'מאני בארץ ישראל בסוף המאה ה תשע-עשרה . 38 דיפו :מרכז .התחזוקה והתפעול של הרכבת הקלה 39 לוח זמנים זה עודכן כמה פעמים (גרסאות ביניים10.2 עד10.9), אך המועד המשוער להפעלת הפרויקט ל א שונה במשך קרוב לשבע שנים ,עד קבלת לוח זמנים 11 באוגוסט 2020 . | 1096 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן סיכונים אפשריים נוספים ובהם בהסכמי פשרה עם קבלנים על המשך העבודות והתשלומים שבאותו מועד טרם הושלמו ומורכבות מובנית של חלק מהמשימות שנותרו בביצוע. חברת הבקרה הביעה ספק אם ייעשו ההרצו ת המוקדמות לפי לוח הזמנים הקיים ואף הביעה חשש מדחייה נוספת של הפעלת מלוא הקו במועד הנקוב, נובמבר2022 . ועדת ההיגוי קיבלה את ההתייחסויות של נת"ע להערות חברת הבקרה, וכאמור אישרה את לוח הזמנים11 . בתשובתה ציינה נת"ע כי היא מבצעת איזון תמידי בין הרצון להשלים את הפרויקט בזמן הקצר ביותר לרווחת המשק והתושבים לבין הרצון להשלים את הפרויקט על הצד הבטיחותי ו ה איכותי .ביותר במועד העברת התשובה מנת"ע הפרויקט נמצא בעיצומו של שלב הבדיקות, והחברה עושה את מ ר ב המאמצים שלא יהיה צורך .בהארכה של שלב זה החברה החלה את שלב ה הרצות המוקדמות בהתאם ללוח הזמנים ש התחייבה עליו ב נפ י נציגי המדינה (מאי2021 ), וזאת בשונה מ הערכתה של חברת הבקר .ה בנושא עוד ציינה נת"ע בתשובתה כי היא מעסיקה מומחים וגורמים בי ן- לאומיים בעלי ניסיון לט .ובת הערכה מושכלת של משכי הביצוע והבדיקות עיון בדוח של חברת ה בקרה לרבעון השלישי של2021 שנערך בנובמבר2021 , מעלה כי נחתם הסכם פשרה עם קבלן המערכות וכי בעקבות ההסכם ניכרת האצה בקצב העבודות. עם זאת העריכה חברת הבקרה כי על פי נתוני נובמבר2021 , קיים סיכון של דחייה בארבעה חודשים בלוחות הזמנים של הפרויקטים, בדומה לאשר על ה בוועדת ההיגוי באוקטובר2020 . גם במקרה זה, בדומה למקרה של עדכון אומדן העלות של הקו האדום שנעשה ביולי2012 , חלקה נת"ע .על הערכותיה של חברת הבקרה בדוח של חברת הבקרה לרבעון השלישי של2021 צוין כי העיכובים במהלך חיי הפרויקט חלו בביצוע של מספר לא מבוטל של מכלו לים שונים של הקו. בדוח צוינו העיכובים המרכזיים בלוחות הזמנים לפי תכולות הפרויקט, והם מוצגים בלוח5 . לוח5 : הקמת הקו האדום- תכולות שבוצעו בחריגה מלוחות הזמנים התכולה מועד ההשלמה המתוכנן מועד ההשלמה / בפועל הצפוי החריגה בלוחות הזמנים )(בחודשים שיעור החריגה בלוחות הזמנים *הערות פורטל שנקר6/2017 10/2018 16.1 48% תחנת ארלוזורוב 2/2019 6/2020 16.0 36% תחנת בן גוריון 12/2019 3/2021 15.1 32% תחנת קרליבך 5/2020 7/2021 14.3 24% פירי שילוח 7/2014 9/2015 13.7 40% | 1097 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן התכולה מועד ההשלמה המתוכנן מועד ההשלמה / בפועל הצפוי החריגה בלוחות הזמנים )(בחודשים שיעור החריגה בלוחות הזמנים *הערות מקטע עילי מזרחי מערכות 7/2021 8/2022 13.6 70% עדיין בביצוע מערכות במנהרות 7/2021 8/2022 13.6 49% עדיין בביצוע מקטע עילי דרומי מערכות 7/2021 8/2022 13.6 44% עדיין בביצוע דיפו 7/2021 8/2022 13.5 37% עדיין בביצוע מערכות 8/2021 8/2022 13.1 32% עדיין בביצוע מיזוג אוויר 8/2021 8/2022 12.9 36% ,בביצוע להערכת חברת הבקרה יסתיים ב - 8/22 גמרים בתחנות 'קבלן א 8/2021 8/2022 12.4 40% עדיין בביצוע מנהרות ציר 8 9/2021 8/2022 11.4 90% עדיין בביצוע על פי דוח חברת הבקרה לרבעון השלישי של2021 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה * ההערות מתארות את המצב במועד עריכת דוח חברת הבקרה, נובמבר2021 . הלוח מראה כי סיום של12 חבילות עבודה התעכב ב- 12 חודשים ויותר. יצוין בהקשר זה כי חברת הבקרה דיווחה על עמידה בלוחות זמנים ב- 31 מכלולים בסך הכול. לפיכך דחייה של שנה ויותר חלה לכל פחות ב- 39% ממכלו.לי הפרויקט עוד עולה כי על פי לוחות הזמנים המעודכנים למועד עריכת הדוח של חברת הבקרה, נדחה צפי הסיום של שבע תכולות לאוגוסט2022 , שלושה חודשים בלבד ממועד ההפעלה המסחרית .הצפויה. בין התכולות האלה מערכות חיוניות להפעלת הרק"ל נת"ע מסרה בתשובתה כי סיום התכולות ה מתוכנן לאוגוסט 2022 - מועד המסירה למפעיל - מביא בחשבון גם את כל הליכי הבדיקות, האישורים וההיתרים הנדרשים לפני המסירה למפעיל . | 1098 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן נמצא כי לדחיות בלוחות הזמנים של פרויקט הקמת הקו האדום שנעשו ביוזמת נת"ע סיבות רבות ובהן: היעדר מקדמי ביטחון לעיכובים בקביעת לוחות הזמנים; שינויים במכרזים להקמת התחנות; דחייה והארכה של מועדי המכרזים; הוספת מקדמי ביטחון, עדכונים ללו"ז ביצוע הפירים ודחייה ברכש קרונות; עדכון צפי תקופת הבדיקות וההרצה, דחייה בהשלמת שלדי התחנות התת- קרקעיות, והחל משנת2020 גם עיכובים עקב מחסור בכוח אדם בעקבו.ת משבר הקורונה נת"ע מסרה בתשובתה כי לאורך הפרויקט ובפרט מגרסה10 של לוח הזמנים מאוקטובר2013 , מוקמו מקדמי ביטחון בין חבילות העבודה ואלה למעשה נצרכו תוך כדי ביצוע הפרויקט. לא ניתן בכל פעם להוסיף עוד מקדמי ביטחון בלי לדחות את מועד סיום הפרויקט. הוספת מקדמי ביטחון, ודחייה נוספת מראש של מועד הסיום, עלול ות ליצור אפקט שלילי של שאננות ופחות רצון לקדם את העבודות במהירות האפשרית. כמו כן, ניהול של מקדמי ביטחון צריך להתייחס למועדים החוזיים של הה תחלה ו ה סיום של חבילות עבודה עוקבות, ולא ניתן לקחת מקדמים מיותרים בין חביל ות עבודה שעלולים לעכב את הפרויקט לשווא. על כן השתדלה נת"ע לא לדחות את מועד הפעלת הקו בעבור כל דחייה, גם אם היא בנתיבים הקריטיים בפרויקט, ולמצוא תוכניות הפחתה בעיכובים ו תוכניות האצה כדי לקדם את הפרויקט ולהתגבר על העיכוב ים. ניהול נכון של הפרויקט דורש התמודדות עם ה .עיכובים ומציאת פתרונות לקיצור לוחות הזמנים הביקורת העלתה כאמור כי39% מהמכלולים בקו האדום בוצעו או צפויים להתבצע באיחור של12 חודשים ויותר, וכי עבודות ב- 22% מהמכלולים ובהם מכלולים חיוניים לעבודת הרק"ל צפויות להסתיים שלושה .חודשים לפני המועד המתוכנן להפעלת הקו עיכוב זה עלול להקשות את ביצוע בדיקות הק בלה של הפרויקט ומסירתו למפעיל אם לא .ישתנה המועד להפעלה המסחרית משרד מבקר המדינה ממליץ כי נת"ע תתכנן את לוחות הזמנים של הקווים הבאים, הירוק והסגול כך שהשלמת המכלולים השונים תסתיים במועד המאפשר פרק זמן מספיק לביצוע בדיקות קבלה ומסירת הקווים למפעילים עתידיי ם מבעוד מועד . בתשובתה ציינה נת"ע כי בחברה מפיקים לקחים מהקו האדום ומיישמים אותם ,בקו הירוק בקו הסגול ו לקראת הקמת .המטרו העתידי מחלוקות בין נת"ע לבין חברת הבקרה על לוחות הזמנים ,כאמור, חברת הבקרה הביעה חשש מדחייה נוספת של הפעלת הקו במלואו במועד הנקוב נובמ בר2022 . כמו כן העלתה הביקורת כי לגבי ארבעה מכלולים הנתונים בשלב הביצוע, אין התאמה בין לוחות הזמנים שהציגה נת"ע לבין ההערכות של חברת הבקרה. על פי ההערכות של חברת הבקרה, העבודות במכלולים אלה יסתיימו בין חודשיים לארבעה חודשים מאוחר יותר מכפי שדיווחה "חברת נת ע. לוח6 להלן מציג את אי- .ההתאמות בין שני הגופים | 1099 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לוח6 : הקמת הקו האדום- אי- התאמות בין לוחות הזמנים של נת"ע לבין ההערכות של חברת הבקרה מטעם משרד התחבורה התכולה מועד ההשלמה לפי לוחות הזמנים של נת"ע מועד ההשלמה לפי ההערכות של חברת הבקרה גמרים- תחנות קבלן ב ' 25.5.22 25.7.22 מעליות ודרגנועים 25.5.22 27.7.22 מיזוג אוויר ואוורור 27.4.22 25.8.22 קבלן איתות 31.5.22 30.8.22 ,על פי דוח חברת הבקרה לרבעון השלישי2021 . באוגוסט2021 העבירה חברת הבקרה למשרד התחבורה מכתב ובו פירטה עשרה נושאים שעלולים, לדעתה, לסכן את העמידה בלוחות הזמנים של פתיחת הקו לשימוש מסחרי בנובמבר 2022 ,. עם הנושאים שעלו נמנים: השלמת צי הציוד הנייד (קרונות), השלמת מערכת האיתות תוכניות בטיחות, תיאום עם כוחות הביטחון וההצלה (לרבות תרגילים) ותהליך העברת המערכים לגוף המפעיל. חברת הבקרה ציינה במכתבה כי בסיכומו של דבר העיכובים האמורים וסיכונים נוספים שפירטה במכתבה עלולים יחדיו לגרום לדחייה נוספת של ארבעה עד שישה חודשים .בהפעלת הקו האדום באוקטובר2021 בתשובתה על המכתב של חברת הבקרה כתבה חברת נת"ע כי היא ערה לסיכונים שעלו במכתב וכי היא פועלת למזעורם ולעמידה בלוחות הזמנים שאושרו לקראת ההפעלה המסחרית של הקו האדום בנובמבר2022 . על פי הנתונים שהעבירה נת"ע למשרד מבקר המדינה ביוני2022 , הציוד הנייד התקבל ונמצא בעיצו מו של שלב התקנות המערכות השונות; מערכות איתות הותקנו על פי המתוכנן; הושלמו ההתקנות של מערכות קריטיות וכ- 99% מתיעוד מאפי י ני המערכות האלה. על פי מצגת נת"ע אשר מציגה את התיאום עם כוחות הכיבוי וההצלה, הקו נמצא בעיצומו של שלב אישורי כוחות כיבוי והצלה לתחנות ו תל שתיות של הקו, התרגיל המסכם מתוכנן לחודש אוקטובר2022 ואישור הכבאות לאכלוס מתוכנן לנובמבר2022 . עם זאת יצוין כי בעבר התממשו חלק מהערכות של חברת הבקרה40 . בתשובת נת"ע צוין כי מתוך הנושאים שעליהם התריעה חברת הבקרה, לא התממש עד מועד מתן התגובה א ף עיכוב משמעותי, ו :בין היתר הקרונות הגיעו לארץ ועברו את ההתאמות הנדרשות, והם נבדקים במקביל לביצוע הבדיקות של מערכות הקו ובמקביל להכשרת הנהגים; התקנת מערכת האיתות הושלמה; ו תיעוד ההתקנות הושלם ב- 95% בקירוב. עוד מסרה חברת נת"ע כי חוסר הסכמות בינה לבין חברת הבקרה נובע בעיקר מ הערכה שונה לגבי סבירות התממשות הסי כונים ועוצמתם ומנקודות מבט שונות של גוף מבקר מול גוף מבוקר- נת"ע 40 ראו בפרק "הקו הסגול", בתת- ."פרק "עיכובים במקטעים נוספים | 1100 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בהיותה גוף ביצוע מבוקר קובעת יעדים ריאליים אך שאפתניים, ואילו חברת הבקרה ממליצה .להתחייב ליעדים שמרניים בתשובת אגף התקציבי ם צוין כי לנוכח הערות חברת הבקרה ולנוכח הדיונים ב ו ,ועדת ההיגוי להערכת האגף יידרש מאמץ ניכר לפתוח את הקו האדום במועד. ל פי עמדת האגף , פתיחת הקו בצורה מלאה צריכה לכלול את כלל הפעולות הללו: מסירת כלל הנכסים לידי המפעיל, ביצוע כלל הבדיקות ובכלל זה העלאה והורד ה של נוסעים בכל התחנות ותשלום דמי נסיעה מצד הנוסעים. הקו האדום צריך להיפתח רק לאחר שי י נקטו כלל הצעדים ה נדרשים למוכנותו להפעלה ברמת ה שירות הטובה ביותר. פתיחת הקו ללא ביצוע כלל הבדיקות, תוך התפשרות על איכות התפעול, יכולה להביא לפגיעה ניכרת באמון הציבור ולגרום נזק ארוך טווח לשימוש בתחבורה ציבורית בכלל וב קו האדום של רק"ל בפרט. פתיחה מהירה ולא שלמה עלולה להביא .יותר נזק מתועלת במטרה לעמוד בלוחות הזמנים, ועדת ההיגוי מתכנסת באופן תדיר ועוקבת אחר התקדמות הקמת הקו. נוסף ע ל ישיבות ועדת ההיגוי, מתקיימות ישיבות תקופתיות בין גורמי המקצוע במשרד י התחבורה והאוצר לבין חברת נת"ע בנושא הה יערכות ו ה מוכנות לפתיחת הקו להפעלה מסחרית . לדעת אגף התקציבים, ייתכן שהדרך הטובה ביותר לפתוח את הקו במועד .תוך שמירה על איכות השירות היא לפתוח אותו באופן חלקי ונכון להיערך גם לכך בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי חברי ועדת ההיגוי מודעים לחשש שמעלה חברת הבקרה, וזאת בניגוד לעמדתה של נת"ע. ועדת ההיגוי ביקשה מנת"ע ומחברת הבקרה להמשיך ולקיים שיח ביניהן כדי.להגיע להבנה בקשר ללוחות הזמנים בתשובת משרד התחבורה נמסר כי המשרד וחברת נת"ע עושים את מרב המאמצים הנדרשים כדי לעמוד בלוחות הזמנים להפעלת הקו. חברת הבקרה מציפה למשרד ולמקבלי ההחלטות בממשלה חששות ופערים שהיא מזהה בקצב התקדמות השלמת העבודות ו בקצב הבדיקות בפרויקט. משרד התחבורה מקיים על כך דיונים שוטפים עם הנהלת נת"ע , אשר בטוחה בעמידתה בלוחות הזמני .ם הביקורת העלתה כי ועדת ההיגוי העליונה שהתכנסה ב- 26.10.21 , לאחר המענה של חברת נת "ע לחברת הבקרה ,הדגישה את החשיבות של עמידה בלוחות הזמנים למען המשק ולמען האזרחים ,והנחתה כי נת "ע וחברת הבקרה יגיעו ללוחות זמנים מוסכמים . עם זאת, נמצא כי אין הסכמה בין נת"ע לבין חברת הבקרה על לוח הזמנים להפעלה של הפרויקט. משרד מבקר המדינה מציין כי עצם היעדר ההסכמה בין שני גורמים מקצועיים בכירים על לוחות הזמנים של הפרויקט, שנה בלבד לפני מועד ההפעלה המשוערת, מעלה ספק בדבר היכולת לעמוד בלוחות ה .זמנים משרד מבקר המדינה ממליץ כי עד ההפעלה המסחרית של הפרויקט יפעלו מת"ח, נת"ע וחברת הבקרה בשיתוף פעולה, ויבחנו לעיתים קרובות כיצד ניתן המענה על הסוגיות שציינה חברת הבקרה ואם ניתן לפעול להקדמת לוחות הזמנים או לכל הפחות לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו. עוד ממלי ץ משרד מבקר המדינה כי בצד הפעולות שנועדו לעמידה בלוחות הזמנים, יוודאו נת"ע ומשרד התחבורה כי הקו ייפתח לאחר שיינקטו כלל .הצעדים הנדרשים כדי לוודא כי כל מערכותיו תקינות ומוכנות להפעלה | 1101 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הקו הסגול באוגוסט2016 הטילה הממשלה על משרד התחבורה ועל חברת נת"ע להקים את הקו הסגול ואת הקו הירוק. הממשלה קבעה כי השלב הראשון של הפרויקט, המכונה "אינפרא1 " 41 , ינוהל על ידי נת"ע והשלב השני של הפרויקט, המכונה "אינפרא2 " 42 ., יבוצע על ידי זכיין הממשלה לא קבעה בהחלטתה .יעד למועד הפעלת הקווים משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד ה תחבורה לפעול לשילוב לוחות הזמנים ומנגנוני פיקוח עליהם בהחלטות הממשלה על פרויקטים בתחום התחבורה. על פי התכנון, הקו הסגול הוא הקו השני שיופעל במטרופולין תל אביב. הוא יכלול27 ק"מ של מסילות עיליות ויהיו בו43 תחנות. הקו יעבור מתחנת הטייסים ביהוד-מונוסון עד מ סוף ארלוזורוב בתל אביב, דרך אור יהודה, רמת גן וגבעתיים. נוסף על כך יוקם מקטע של כשלושה ק"מ ובו שלוש תחנות שיחבר את אוניברסיטת בר אילן ואת גבעת שמואל אל הקו. לקו שלושה מקטעים ו- 28 תתי- מקטעים. מפה4 .מציגה את הקו הסגול ואת מקטעיו העיקריים מפה4 :מקטעים של הקו הסגול .על פי נתוני נת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה 41 אינפרא 1 - עבודות ל קידום זמינות תוואי המסילה לקראת התקנות של מערכות הרכבת בו. שלב העבודות הזה כולל העתקת תשתיות ופיתוח ף נו ה וכן עבודות הנדסה אזרחית- .מבני דרך וסלילת כבישים 42 אינפרא 2 - תכנון, רישוי, הקמה ותחזוקה של ,כלל מערכות הרכבת כולל מסילה מולטיטבולר (תשתית לתקשורת וכ .בלים ברק"ל), חשמול, חדרים טכניים, תקשורת, דיפו וציוד נייד PLW1 PLW2 PLE | 1102 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן עיכובים בפינוי כפר שלם ובפרסום הזכיין שנבחר לביצוע פרויקט ה- PPP בספטמבר2018 הציגה נת"ע ,למשרד התחבורה תוכנית עבודה להקמת הקווים הסגול והירוק ולפיה עבודות הקמת הקו הסגול יבוצעו בשנים2018 - 2025 ועבודות הקמת הקו הירוק יבוצעו בשנים2019 - 2025 . עלה כי בפברואר2020 הגישה חברת נת"ע בקשה לדחיית מועד ההפעלה של הקו הסגול למרץ2026 . בבקשתה צוין כי הסיבה לכך היא דחיית ההכרזה על הזכיין לביצוע פרויקט ה- PPP מיוני2020 לדצמבר2020 . בדברי ההסבר לבקשתה ציינה נת"ע כי העיכוב של כחצי שנה בפרסום הזכיין יגרום לדחייה מצומצמת יותר בלוחות הזמנים, בין היתר בזכות העבודות הנעשות במקביל במקטעים השונים ותוך קביעת מרווח י ביטחון בלוחות הזמנים שנועדו לתת מענה על עיכובים בלתי צפויים מראש. נציג משרד התחבורה אישר בדוא"ל באפריל2020 את הדחייה בהפעלת הקו למרץ2026 . בהודעה נכתב כי האישור הוא על דעת כלל נציגי .הממשלה בפועל לא הוכרז על הזכיין בדצמבר2020 וההכרזה נדחתה לינואר2022 . הדחייה בפרסום הזוכים במכרזיPPP נבעה בין היתר מעיכוב בפינוי של תוואי הקו הסגול בשכונת כפר שלם בתל אביב. המדינה לא הגיעה להסכמות על פינוי מרצון עם כמה מתושבי השכונה והעניין נדון .בערכאות משפטיות ביולי2020 בית המשפט העליון דחה את ערעורם של תושבים בכפר של ם על פס"ד של בית המשפט המחוזי ממאי2019 שלפיו נת"ע רשאית לתפוס חזקה מיידית במקרקעין שהופקעו לטובת הפרויקט, ומסירת החזקה תיעשה עד1.3.20 .בהמלצת בית המשפט העליון שדן בערעור התקיימו הליכים של הידברות בין הצדדים. במסגרת הדיון הודיעה נת"ע ל בית המשפט העליון כי הוקמה ועדת פינויים מיוחדת שתפקידה לבחון את זכאות המערערים לפיצויים בהתאם לקריטריונים שנקבעו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל וכי הוסכם על דחיית מועד הפינוי ל- 1.4.2020 ובהמשך הדברים בשל אילוצי הקורונה נדחה המועד ל - 1.8.2020 .בית המשפט העליון קבע כי עיקר טענות התושבים הנוגעות לתשלום פיצויים ודיור חלופי קיבלו מענה עקרוני במתווה שנקבע בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל וכי מצופה מהמערערים לנהוג בהתאם להסכמות ובשיתוף פעולה. בית המשפט סיכם: "מהשתלשלות העניינים המתוארת עולה כי עניינם של ...המערערים אכן קודם במידה ניכרת על המערערים לפעול בהתאם להחלטות השיפוטיות שניתנו בעניינם, ובהתחשב במועד הפינוי הקבוע ליום1.8.2020 מצופה מהמערערים לנהוג בהתאם להסכמות ובשיתוף פעולה". עוד קבע בית המשפט כי פינוי המקרקעין נחוץ על מנת לקדם את הקמת הקו הסגול ובמקביל לפינוי יימשך הדיון בשאלה ה יקפו של הפיצוי המגיע43 . בפועל הפינוי המלא הושלם בינואר2022 . להלן פרטים על הדיונים וההחלטות שהתקבלו בנושא פינוי התוואי בכפר שלם לאחר המועד :שנקבע לפינויו ועדת ההיגוי התכנסה ביום18.10.20 )והשתתפו בה מנכ"ל משרד התחבורה (יו"ר ועדת ההיגוי וצוות מקצועי ממשרד ה תחבורה, מנכ"ל חברת נת"ע וצוותו, סגן החשב הכללי וצוותו, סגנית הממונה על התקציבים וצוותה ומנהל חברת הבקרה וצוותו. בסיכום הדיון צוין בנוגע לפינוי כפר 43 ע"א4745/19 טובה שתיאת נ' נת"ע- נתיבי תחבורה עירונית להסעת המונים בע"מ , פורסם במאגר משפטי ( 26.7.2020 .) | 1103 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן " שלם כי ע"פ הנחיית משרד התחבורה, ועל רקע העובדה שפינוי הנכסים המאוכלסים נדחה לאור הסגר, חברת נת"ע החלה להיערך לפינוי של מבנים לא מאוכלסים אשר יחל ב- 1.11 [שנת 2020 .] ,לשאלת נציגי אג"ת ,השיב מנכ"ל משרד התחבורה כי הסגר טרם הסתיים באופן מוחלט וכי הסוגיה עומדת לפתחה של שרת התחבורה ][דאז אשר מעוניינת להביא לפינוי באופן שלא יפגע במתגוררים במקום בתקופה מורכבת זו, ומנגד ל א יביא לעיכובים בפרוייקט... ,בנוסף קיימים מספר מבנים שבשלב זה ועד לאפריל2021 ., לא ניתן לפנות ע"פ החלטת בית המשפט משרד האוצר ביקש ממנכ"ל משרד התחבורה לקבוע מועד לפינוי בהקדם האפשרי ." בסיכום הדיון של ועדת ההיגוי מ- 21.12.20 בנושא הקו הסגול-כפר שלם ציינה נת"ע כי היא "מתקשה להתחיל עבודות בשטח לפני פינוי של כלל המבנים בתוואי". מנכ"ל מת"ח ציין כי "רוב התוואי פנוי ונת"ע נדרשת להתחיל עבודות איפה שניתן, בקצוות של התוואי וכו'. בינתיים יש עיכובים ביציאה לעבודות במקטעים אחרים של הקו הסגול, לכן אין לתלות את הנושא על פינ וי הכפר". התקבלו החלטות אלה: "א. רכז תקציבים באג"ת ידאג לקיום דיון עם המשנה ליועמ"ש לגבי אפשרות לפיצוי למקרים מורכבים שעלו ולא מקבלים מענה במסגרת המתווה הנוכחי לפיצויים. ב. נת"ע יעבירו למנכ"ל מת"ח הצעה לפינויים אפשריים בקצוות של התוואי. ג. נת"ע נדרשת לקדם ."את התכנון והעבודות בשטחים שפונו בתוואי בסיכום הדיון על סטטוס הביצועים של נת"ע מיום15.3.21 ,בהשתתפות נציגי משרד התחבורה נציגי משרד האוצר, מנכ"ל נת"ע וצוותו ונציגי חברת הבקרה, ציינה נת"ע בעניין פינוי כפר שלם כי "ללא פינוי מוחלט של כפר שלם לא ניתן לסיים תכ נון ולהתחיל עבודות, ומבקשת את ."התערבות המדינה נת"ע נתבקשה לבחון אם ניתן לקדם את ה תכנון ו קד ל ם זמינות בחלקים מסוימים במקטע עוד לפני תפיסת שטח מלאה לאורך כל התוואי במקטע, מאחר ש רובו הגדול כבר פנוי . במכתב של סגן בכיר לחשב הכללי וסגנית הממונה על התקציבים במשר ד האוצר למנכ"ל חברת נת"ע בנושא פינוי כפר שלם מ- 29.4.21 (העתקים הועברו בין היתר גם למנכ"ל משרד התחבורה) צוין כי בהתכתבויות נוספות מהעבר "נת"ע עדכנה כי מוצו כל המאמצים לפינוי בהסכמה של החלקות המופקעות בכפר שלם, וכן שעיכוב נוסף במועד הפינוי יפגע בעמידה בלו"ז הפרוייקט ובמחויבות החוזית למסירת המקטע לזכיין". עוד צוין במכתב סיכום דיון שבו "קבע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) שאין מקום לשינוי מתווה הפיצויים ושהפינוי צריך להתבצע בהקדם האפשרי". עוד צוין כי במכרז ה- PPP מחויבת נת"ע למסור לזכיין את המקטע15 חודשים ממו עד ההכרזה על הזוכה במכרז. העיכוב במסירת המקטע בשל העיכוב בפינוי והפרת המחויבות החוזית הנובעת מכך משיתים עלויות תקציביות שאין עבורן מקור ושהיקפן אינו ידוע. לכן הודיעו החתומים על המכתב כי "אין להכריז על זוכה במכרז ה- PPP של הקו הסגול, שכן לא ניתן לאפשר התייקר ות בלתי נשלטת של הפרויקט, אשר אין בגינה מקור כאמור. בהתאם לא תינתן גם הרשאה תקציבית להסכם הזיכיון עד לפינוי מלא של המקטע ."הנדון הנדרש בסיכום הדיון של ועדת ההיגוי העליונה לרכבת הקלה מ- 6.6.21 בראשות מנכ"ל משרד התחבורה הדגישו נציגי משרד התחבורה פעם נוספת כי "ניתן להתקדם כבר בשלב זה עם התכנון המפורט". מנכ"ל מת"ח עדכן כי הוחלט על פינוי המקטע. בדיון טענה נת"ע כי "לא ניתן ."להתקדם יותר עם מקטע זה ללא פינוי מלא | 1104 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן על פי דוח הבקרה הרבעוני בגין הרבעון הראשון של2021 שנערך ביוני2021 , העבודות ההנדסיות בתת- מקטעPLW 1-13 של הקו הסגול שמצוי בשטח שכונת כפר שלם, היו אמורות להתחיל להתבצע ברבעון הראשון של2021 ,והן נמצאות על "הנתיב הקריטי" של הפרויקט .כלומר עיכוב נוסף בהשלמת עבודות אלה יגרום בהכרח לעיכוב נוסף בפרויקט ועדת ההיגוי העליונה לרכבת הקלה בגוש דן התכנסה ב- 26.10.21 והשתתפו בה מנכ"לית משרד התחבורה, סגן החשב הכללי ונציגיו, מנכ"ל נת"ע ונציגיו, נציגי אגף התקציבים, נציגי אגף תשתיות במת"ח, נציגי אגף תח"ץ במת"ח וחברת הבקרה. בסיכום הדיון צוין כי "נת"ע ערוכים באופן מלא לפינוי. מבקשים את אישור ועדת ההיגוי לפינוי כפר שלם כך ש יוכלו להתקדם גם עם פתיחת המעטפות". סוכם כי "המדינה עשתה כל מה שיכלה לעשות כדי לסייע. הפינוי נדרש לאור אינטרס לאומי ואין מניעה לבצעו. חברת נת"ע אמונה על ביצוע הפינוי. ועדת ההיגוי מדגישה כי לפני ביצוע יש להציג את התכנית המלאה לרבות קבוצת הפקודות להתמודדות עם האירוע ובכלל זאת תכנית תקשורת סדורה ומסרים מחודדים, כמו גם תיאום מלא של הפינוי עם ."עיריית ת"א, משטרה ומת"ח בתשובת משרד התחבורה נמסר כי לנושא פינוי כפר שלם יוחדה החלטת ממשלה ייעודית ,שאפשרה פיצוי הולם לתושבים בתוואי, ובמסגרתה משרד התחבורה בשיתוף רמ"י וחבר ,ת נת"ע פעלו כדי לפנות בהסכמה את התושבים. המשרד פעל למצות הליכים ואפשרויות לפינוי בהסכמה מול התושבים עד הרגע האחרון, ונכון היה שהנהלת חברת נת"ע הייתה מקדמת את העבודות בתוואי במועד מוקדם יותר כפי שמצוין בדוח. משרד התחבורה סבר כי על חברת נת"ע היה לקדם תכנון מפורט וביצוע ברוב מקטעי כפר שלם, ו היא אף ה תבקשה לעשות כן ב כמה דיונים, כפי שמפורט בדו"ח המבקר, מכיוון שרוב התוואי כבר היה פנוי במהלך שנת2021 באופן ש היה ו יכ ל למזער את העיכוב במסירת המקטע כתוצאה מההליכים המתמשכים לפינוי התוואי בכפר שלם. סוגיית פינוי כפר שלם אינה הסוגיה היחידה שהובילה לדחייה במועד ההכרזה על הזוכים במכרז הזכייני לקווים הירוק והסגול. נת"ע אישרה כמה דחיות במועדי הגשת ההצעות במכרז באופן שהשפיע על מועד קביעת הזוכה, וזאת נוסף ע ל התניית נציגי האוצר בוועדת ההיגוי להכרזה על הזוכה במכרז ב נוגע לסוגיית כפ .ר שלם | 1105 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן עלה כי פינוי כפר שלם שנועד להתבצע עד1.8.2020 נדחה בשנה וחצי בקירוב, לינואר 2022 . סמוך לאחר הפינוי ועדת המכרזים של נת"ע הכריזה על הזכיין. משכך, ההכרזה על הזכיין התעכבה במשך17 חודשים בקירוב. זאת למרות קביעת בית המשפט המחוזי שאושרה בפסק הדין של בית ה משפט העליון מיולי2020 שעמדה על כך שפינוי מקרקעי כפר שלם נחוץ לצורך מימוש פרויקט ציבורי של התשתית הלאומית וכי יש להפריד בין הדיון על היקף הפיצויים ועל הזכאות לפיצויים שהתנהל במקביל בהליך אחר בבית המשפט המחוזי בתל אביב, לבין תפיסת הקרקע על ידי נת"ע; ולמרות קביעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) מאפריל2021 ולפיה אין מקום לשינוי מתווה הפיצויים ושיש לבצע את הפינוי בהקדם האפשרי. עלה כי בפועל שרת התחבורה דאז הנחתה לדחות את הפינוי המלא של כפר שלם מעבר ל- 1.8.2020 , בין היתר בניסיון להביא לידי פינוי שלא יפגע במתגור .רים במקום בתקופה מורכבת של סגר בעקבות מגפת הקורונה עוד עלה שהדחיות בפינוי הכפר נעשו בהנחיית ועדת ההיגוי בראשות מנכ"ל משרד .התחבורה כדי לאפשר לבחון אפשרויות פיצוי נוספות לדחייה בלוחות הזמנים יש משמעות כלכלית ניכרת הנגזרת מאובדן התועלת הנקייה הצפויה למשק מה פעלת הקווים44 . עיכובים במקטעים נוספים לפי דוח חברת הבקרה לרבעון השלישי לשנת2021 , נוסף על העיכוב בפינוי תוואי הקו במקטע PLW 1-13 העובר דרך כפר שלם, חלו עיכובים נוספים בביצוע השלב הראשון של הפרויקט (אינפרא1 ). לוח7 מפרט את עיקרי המקטעים שבהם צפויים עיכובים . לוח 7 : מקטעי הקו הסגול שבהם צפויים עיכובים תת- מקטע מהות הדחייה משך הדחייה )המשוער (בחודשים PLW 1-2 רחוב ארלוזורוב - מצומת ספיר עד לצומת ויצמן בתל אביב הביצוע ההנדסי של אינפרא 1 ,הסתיים .אך טרם הושלמו עבודות חשמל שונות הלו"ז תלוי בגורם חיצוני- חברת החשמל לישראל PLE-1 ,דרך רפאל איתן רמת גן כנ"ל כנ"ל PLE-2 כביש461 עיכוב בתהליך האישור של קבלן הביצוע .מול חברת החשמל וחברת התקשורת כנ"ל PLW 1-3 רח' ארלוזורוב תל אביב, ויצמן עד אבן גבירול התארכות משך הביצוע 11 PLW 1-4 רח' ארלוזורוב תל אביב, אבן גבירול עד בן יהודה התארכות משך הביצוע 14 על פי דוח חברת הבקרה ,לרבעון השלישי2021 . 44 למשמעות הכלכלית של הדחייה בלוחות הזמנים ראו בפרק בנושא "המשמעות הכלכלית של הדחייה בלוחות הזמנים ."הירוק והסגול | 1106 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בתשובת חברת החשמל לישראל (להלן - )חח"י למשרד מבקר המדינה ממאי2022 (להלן - )תשובת חח"י מסרה חח"י כי היא נערכה ונערכת לפעילות הנדרשת באופן שהעתקת תשתיות החשמל וחיבורי החשמל בהתאם להזמנות נת"ע לא יהוו גורם מפריע או מעכב בנתיב הקריטי של הפרויקטים; כי היא עושה ותמשיך לעשות ככל יכולת ה כדי לשפר, להתאים ולייעל תהליכים, תוך שמירה על הוראות החוק, התקנות והורא ,ות הבטיחות על מחויבות למקצוענות ומקצועיות ברמה הגבוהה ביותר; ו כי תמשיך לפעול עם הגורמים הרלוונטיים האחרים לטובת הפרויקט והמשק הלאומי. בנוגע לחלקה ב עבודה על ה מקטעים של הקו הסגול שלעיל מסרה חח"י את הדברים האלה : 1 . במקטעPLW 1-2 (רחוב ארלוזורוב - מצומת ספיר עד לצומת ויצמן בתל אביב) חח"י העבירה לנת"ע לביצוע תוכנית הנחת צינורות כדי לאפשר ביצוע של עבודות התשתית ובהמשך להשלים את הכבילה (העברת כבלים בתוך צינורות). נדרש כי במקטע זה יוקמו חדרי שנאים ,במקום השנאים הקיימים על גבי רשת עילית אך החדרים טרם הוקמו אף שהקמתם ה יא תנאי הכרחי לפירוק הרשת ואף שחח"י ביקשה מנת"ע להקים את חדרי השנאים לפני .כשלוש שנים במרץ2021 השלימה חח"י את התכנון של מקטעPLE-1 ,(דרך רפאל איתן רמת גן) והוציאה את התיאום ההנדסי שלו . כמו כן, התקבלו התנגדויות מגורמי תשתית שהצריכו תוכנית חדשה. התוכנית הופ צה במרץ2022 .וטרם התקבלו עבורה אישורים 2 . במקטעיםPLW 1-3 (רח' ארלוזורוב תל אביב, ויצמן עד אבן גבירול) ו- PLW 1-4 '(רח ארלוזורוב תל אביב, אבן גבירול עד בן יהודה) חח"י השלימה את התכנון והעבירה את כל פקודות העבודה, ובכלל זה הנחת קילומטרים של כבלים של מתח גבוה ומתח נמוך ועשרות הכנות בחדרי מדרגות. חח"י ממתינה לביצוע העבודות האזרחיות, הנחת הכבלים וחדרי המדרגות על ידי נת"ע כדי להתחיל לבצע את העבודה החשמלית אך נת"ע הוא מעכבת אותן. חח"י ממתינה לאישור המתווה ולחתימה של נת"ע ושל עיריית תל אביב יפו עליו על המתווה כדי לק .דם את העבודות המקדימות לוחות הזמנים שהעבירה נת"ע לביצוע ה עבודה ה אזרחית לפני ביצוע ה עבודה ה חשמלית אינם מעודכנים; בחלקם חלף המועד שנקבע .ובחלקם אין התקדמות בפועל נת"ע ציינה בתשובתה בקשר למקטעי הקו הסגול שהובאו בלוח7 לעיל כדלהלן : 1 . PLW 1-3 :)(רח' ארלוזורוב תל אביב, ויצמן עד אבן גבירול במהלך הביצוע על בסיס ת ו כניות חשמל מעודכנות התברר כי המידע שמסר ה חח"י לגבי התשתית הקיימת אינו מדויק , נוצר צורך בשינוי מוחלט של תשתיות חברת החשמל, תוך כדי הביצוע . 2 . PLW 1-4 )(רח' ארלוזורוב תל אביב, אבן גבירול עד בן יהודה: קצב העבודה במקטע הושפע באופן מהותי מעיכובים של חח"י בתכנון תשתיות החשמל . 3 . PLW 1-8 : .הקבלן מבצע העתקת תשתיות במקטע המקטע סבל מעיכובים של חודשים רבים בשל דרישות מחמירות של ח ח"י אשר הובילו לצורך בהעתקת תשתית תקשורת מרכזית (ארצית) כבסיס לפינוי תוואי לתשתיות נוספות של ח ח"י , דבר אשר הוביל להתנגדות של חברת תקשורת. בהיעדר תמיכה של גורם חיצוני נדרשו חודשים לקבלת אישורם לו הסדרת הסכמות טכניות בין חברת החשמל לחברת התקשורת. 4 . PLW 1-14 : המקטע נמצא כעת בהליך המכרז למינוי קבלן. הקטע התעכב בשל שינויים בדרישות של עיריית תל אביב ב נוגע לתכנון של דרך השלום ובשל העיכוב בתהליך התיאום | 1107 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ,והאישור בחח"י בנוגע להנחת כבלים של מתח עליון אשר נמשך כשנה בשל דרישות משתנות של ח ח"י בנוגע לממשק עם הרק"ל ומערכת המתח .העליון 5 . PLE 2-5 ו- PLE 3-1: מ קטע ים אלה מורכב ים ו הם תלוי ים בביצוע עבודות פ י נוי תשתית ש ל חברות התקשורת ,אשר התעקשו על ביצוע עצמי של התשתית האורכית, החציות .והכבילה לחברת החשמל מערכת חשמל ראשית הממוקמת בתת - הקרקע ומעל תוואי המסילה העתידית, אשר תנאי לפינויה הוא פינוי כלל התשתיות האחרות ויצירת מרווח עבודה לח ח"י . חיבור הרק"ל בשיקוע מתחת לכביש40 ,נמצא בביצוע מתקדם ו במהלכו התגלה כי נתוני התכנון שמסר ה ח ח"י לגבי ה מיקום ו ה עומק של .התוואי היו שגויים בדיון בוועדת ההיגוי באוקטובר2021 הסביר מנכ"ל נת"ע כי העיכ ובים השונים בהשלמת שלב אינפרא1 בקו הסגול לא יגרמו לדחייה נוספת של לוחות הזמנים משום שהדחייה של כשנה בהכרזה על הזוכה לביצוע שלב אינפרא2 מאפשרת להשלים את תתי- המקטעים שהיו אמורים .להידחות על פי הצפי מדוח חברת הבקרה לרבעון השלישי לשנת2021 עולה כי גם חברת ה בקרה סבורה שמרבית העיכובים בביצוע שלב אינפרא1 לא יגרמו לדחייה נוספת. עם זאת ציינה חברת הבקרה כי מקטעPLW 1-13 חשוף לדחייה נוספת על הדחייה שתיגרם בשל עיכוב בהכרזה על זכייןPPP לביצוע שלב אינפרא 2 , זאת בשל התחזית "האופטימית" שלפיה נת"ע תשלים את ביצוע אינפרא 1 בתת מקטע זה בתוך24 .חודשים ,בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי לדעת האגף אם נת"ע תעמוד בלוחות הזמנים להקמת שלב אינפרא1 , תהיה לזכיין אפשרות להאיץ את העבודות ו .להקדים את לוחות הזמנים בפרויקטי ם מסוגPPP הזכיין מתחיל לקבל תשלום קבוע החל ב ,)מועד הפעלת הפרויקט (עם סיום ההקמה ולכן ככל ש הוא י קדים לסיים את שלב ההקמה, כך הוא י תחיל לקבל את התשלום הקבוע מוקדם יותר, כך שלזכיין יש תמריץ מובנה להאיץ את עבודותיו בשלב אינפרא2 , ככל שמ תאפשר . יצוין כי המכב מחלוקות בנושאים מרכזיים בפרויקט שהתגלו בעבר בין חברת הבקרה לבין נת"ע התבררו ההערכות המוקדמות של חברת הבקרה נכונות בדיעבד. למשל, עוד בשנת2013 העריכה חברת הבקרה כי הקו האדום יופעל בשנת2022 ועלותו תסתכם ב- 17 מיליארד ש"ח ויותר. באותו מועד העריכה נת"ע כי עלות הפרויקט תסתכם בכ- 12 מיליארד ש"ח ושהוא יופעל ב- 2020 . נכון למועד סיום הביקורת (אפריל2022 ) הפעלת הפרויקט צפויה בנובמבר2022 ועלות הפרויקט מוערכת ב- 18.71 מיליארד ש"ח בקירוב. עם זאת בחלק אחר מהמחלוקות, החששות שהביעה חברת הבקרה לא התממשו. לדוגמה, חברת הב קרה הביעה חשש לעיכובים משמעותיים בקבלת הקרונות, בהתקנות המערכות בקרונות שהתקבלו וכד' ואולם עיכובים אלה לא התרחשו בפועל. בהקשר זה חברת נת"ע מסרה בתשובתה כי על פני תקופת הפרויקט היו הרבה מחלוקות בינה לבין חברות הבקרה, ואין עדות כי הערכות חברת הבקרה היו מדויק ות .יותר מהערכות נת"ע באופן גורף בישיבת ועדת ההיגוי באוקטובר2021 סוכם כי תוכן תוכנית לצמצום העיכובים האפשריים .ולעמידה בלוחות הזמנים | 1108 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן נמצא כי ההשלמה של הקמת מקטעים נוספים צפויה להתעכב בשל עיכובים של חח"י בביצוע עבודות חשמל ובשל עיכובים של קבלני הביצוע של נת"ע בעבודות הנדסיות. כמו כן קיימות מחלוקות בין נת"ע לבין חח"י בנוגע לאחריות לעיכובים45 . ממצאים אלה מלמדים על הצורך בהקמת גוף מממשלתי מתכלל להכרעה במחלוקות בין חברות תשתית הפועלות להקמת תשתיות לאומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לפעול לקידום הק .מת גוף כאמור עוד נמצא כי במועד עריכת הדוח של חברת הבקרה בגין הרבעון השלישי של2021 לא נקבעו לוחות זמנים עדכניים בחמישה מ- 31 מקטעים שחל עיכוב במועד השלמתם. משרד מבקר המדינה מציין לפני נת"ע ומת"ח כי הניסיון שהצטבר בביצוע הקו האדום מראה כי נודעת חשיבות רבה לתיאום בין נת"ע לחברת הבקרה על לוחות הזמנים בכלל ולגבי .המכלולים הקריטיים המשפיעים על מועד הפעלת הפרויקט בפרט משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת ההיגוי העליונה לפעול לתיאום בין נת"ע לחברת הבקרה שעשוי לסייע בבניית תמונת מצב אמינה של הפרויקט ובקבלת החלטות מושכלת .על ידי נציגי הממשלה בתשובת אגף התקציבים צוין כי חברת הבקרה היא הגורם המקצועי מטעם משרד התחבורה ,ומשרד האוצר ו מטרתו לבצע בקרה על התקדמות הפרויקט, לסייע לממשלה בקבלת החלטות אל מול החברה המבצעת ולהצביע על צעדים שהממשלה או החברה יכולות לנקוט כדי לקדם את הפרו יקט בצורה המיטבית. היעדר ההסכמה בין חברת הבקרה לנת"ע, מביא לידי ביטוי את עבודתה של חברת הבקרה, אשר מאתגרת את הנחותיה של נת"ע, מצביעה על נקודות החולשה והנתיבים הקריטי י ם לביצוע, ובסופו של דבר גם מסייעת לחברה המבצעת להתמקד בנקודות אלו כדי לעמוד ביעדים ובלוחות הזמנים של הפרויקט . בתשובת משרד התחבורה צוין כי חברת הבקרה היא הגורם מטעם הממשלה אשר בוחן את אמירותיה של נת"ע ו מ ייצר תמונת מצב ניטרלית. עם קביעת הזוכים במכרז הזכייני לקווים הירוק והסגול התבקשה חברת נת"ע ע די י ל המשרד וועדת ה היגוי להיערך להצגת לו ח זמנים מפורט להמשך עבודות אינפר א 1 ולהציג ת ו כנית מיט י גציה לעבודות אלו לפני תחילת השלמת הליך הסגירה הפיננסית מול הזכיינים, מתוך מטרה לקבע לוחות זמנים לפרויקטים ולצמצום עיכובים שנגרמו מעבודות האינפר א 1 מו .התמשכות המכרז הזכייני עוד מומלץ כי לקראת המשך הביצוע של הק ווים הסגול והירוק, ועדת ההיגוי תבחן ל עומק את הערות חברת הבקרה על לוחות הזמנים, בהתייחס לעמדות תנ "ע ות סכם לוחות זמנים מחייבים לפרויקטים אלו אשר על בסיסם יבוצע המעקב אחר מימושם ע"י נת"ע ומשרד .התחבורה בפרט חשוב להציג לוחות זמנים מסוכמים ברכיבים המוגדרים כבנת יבים הקריטיים של הפרויקטים. 45 להרחבה בנושא תיאום עבודות תשתית בין נת"ע לבין חח"י ראו בפרק בנושא: "תיאום תשתיות עירוניות וארציות ."בתוואי הפרויקט | 1109 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן משרד התחבורה מסר כי הוא מקבל את ההמלצה .על תיאום בין חברת הבקרה לנת"ע לצורך ,כך משרד התחבורה יוודא כי כלל החומרים ש אותם דורשת חברת הבקרה מנת"ע מ וע ברים ו הוא.ימשיך לפקח על עבודת חברת הבקרה כפי שקורה כיום הקו הירוק הקו הירוק של הרכבת הקלה הוא הקו השלישי שצפוי להצטרף לקווים האדום והסגול ולהשלים את מערך הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב. הקו יעבור בשתי זרועות מהרצלייה ורמת החיל בצפון, יעבור דרך קטע מרכזי בתל אביב- יפו, ויתפצל לשתי זרועות- לחולון ולראשון לציון בדרום. אורכו הכולל של הקו המתוכנן39 ק"מ, מהם4.5 ק"מ בתוואי תת- קרקעי. מתוכננות בקו 62 תחנות, מהן ארבע תחנות תת- קרקעיות, לרבות תחנת קרליבך המורכבת מבחינה הנדסית ובה מעברי מפלסים המשותפים עם הקו האדום. שלוש מהתחנות של הקו ימוקמו על גשרים ושתיים אחרות תהיינה משוקעות. תוו אי הקו עובר בארבע רשויות מקומיות: הרצלייה, תל אביב- .יפו, חולון וראשון לציון :לקו חמישה מקטעיםG1 - ,מקטע דרומי מזרחיG2 - ,מקטע דרומי מערביG3 - הקטע העובר במרכז תל אביב (כולל קטע תת- קרקעי של4.5 ,)ק"מG4 - צפוני מזרחי ו- G5 .צפוני מערבי בחלק הצפוני של הק ו בהרצלייה מוקם דיפו לטיפולים קטנים ובחלקו הדרומי באזור חולון מוקם דיפו מרכזי שבו יבוצעו הטיפולים הגדולים בצי הרכבות. מפה5 להלן מציגה את תוואי הקו הירוק .ואת מקטעיו המרכזיים | 1110 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מפה5 : הקו הירוק ומקטעיו על פי נתוני נת "ע, .בעיבוד משרד מבקר המדינה כאמור, הממשלה אישרה את הקמת הקווים הירוק והסגול ב- 2016 . בדומה לקו הסגול, השלב הראשון של ההקמה אמור להיעשות בידי נת"ע בהתקשרויות עם קבלנים ועם ספקים לרכש שירותים וטובין, והשלב השני (אינפרא2 ) אמור להתבצע בשיטתPPP . בספטמבר2018 הצי גה חברת נת"ע תוכנית עבודה להקמת הקו הירוק. העבודות החלו במאי2019 . G1 G2 G3 G5 G4 | 1111 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן דחיות במועד הפעלת הקו על פי תוכנית העבודה של נת"ע מספטמבר2018 , הפעלת הקו תוכננה לסוף שנת2025 , אולם בפברואר2020 ביקשה חברת נת"ע לעדכן את מועד הפעלת הקו לתחילת מרץ2027 . לוח8 מציג את הסיב .ות העיקריות לדחייה המבוקשת לוח8 : הסיבות העיקריות לדחיית לוחות הזמנים בקו הירוק על פי בקשת נת"ע מפברואר2020 לוחות הזמנים העדכניים לוחות הזמנים המקוריים א"ד / פעילות דצמבר2020 יוני2020 בחירת קבלןPPP 3 חודשים ללא הוספת מקדם ביטחון לתקופת המעבר בין שלב אינפרא1 לשלב אינפרא2 14 חודשים 12 חודשים משך התקנת המערכות 8 חודשים 5 חודשים משך בדיקת המערכות 5 חודשים 3 חודשים משך בדיקת הקרונות על פי מצגת "הקו הירוק- .עדכון תאריך הפעלה" של חברת נת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה באפריל2020 אישר נציג משרד התחבורה- על דעת נציגי משרד התחבורה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי באוצר- את ההארכה המבוקשת וסיכם כי מועד ההפעלה החדש של הקו הירוק ייקבע לפברואר2027 . הביקורת העלתה כי גם לוחות הזמנים שאושרו באפריל2020 עלולים להידחות. כמו במקרה של הקו הסגול, הסיבה המרכזית לכך היא דחיית ההכרזה על הזוכה במכרזי ה- PPP בלמעלה משנה נוספת, מדצמבר2020 לסוף ינואר2022 , לאחר שכבר נדחתה בעבר מיוני2020 . מכיוון שעל פי מכרז ה- PPP מתחייב הזכיין שיבצע את שלב אינפרא2 לסיים את העבודות בתוך תקופה מוגדרת ( אחרי תחילתןNTP), ומכיוון שמועד ה- NTP נגזר ממועד ההכרזה על הזוכה, אין למשרדי הממשלה יכולת ממשית לקצר את תקופת העבודות ולצמצם את הפער שנוצר עקב דחיות חוזרות .ונשנות של ההכרזה על הזוכה עיון בדוח הרבעוני של חברת הבקרה וסיכום של ועדת ההיגוי מאוקטובר2021 העלה כי בקו .הירוק צפויים עיכובים נוספים עיכובים צפויים גם בביצוע מכלולים רבים של הקו, חלקם עלולים .לגרום לדחייה נוספת בהפעלת הקו נוסף על הדחייה בשל עיכוב ההכרזה על הזוכים עיון בדוחות של חברת הבקרה משנת2021 מעלה כי אף שדחייה של למעלה משנה בהכרזה על זוכה לביצוע אינפרא2 מאפשרת מעין מקדם ביטחון ל השלמת מכלולים שונים, העבודות במקטעים ובמכלולים מסוימים יסתיימו במועד שיחרוג מלוחות הזמנים המקוריים בתוספת "מקדם הביטחון" שנוצר עקב העיכוב בהכרזה על הזוכה במכרז ה- PPP . | 1112 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לדוגמה, על פי נתוני חברת הבקרה מנובמבר2021 צפויות העבודות בתת- מקטע6 של מקטע G2 להתארך ב- 14 חודשים בקירוב מעבר למתוכנן, דחייה של יותר משנה. בתת- מקטע9 של מקטעG4 צפויה דחייה של15 .חודשים ביחס ללוחות הזמנים המאושרים תת- מקטעG 5-4 אמור להימסר לזוכה ה- PPP באפריל2024, אך על פי לוחות הזמנים של תת- ה מקטע, העבודות בשלב אינפרא1 צפויות להסתיים רק ביוני2024 . כלומר, גם לאחר דחיית .ההכרזה על הזוכה, יידחה ביצוע העבודות במקטע בתשובת נת"ע צוין כי חלק מהעיכובים בשלב אינפרא1 של הקו הירוק נבעו אף הם מבעיות תיאום עם חח"י, כך לדוגמה: במקטעG 2-6 חל עיכוב באישור תיאום הנדסי עקב דרישות נוספות של ח ח"י בשלב הת כנון הסופי ושינוי תיאום התשתיות מול שאר חברות התשתית ; במקטעG 3-2 )(נורדאו חל עיכוב ב הכנת התשתית החלופית עקב חוסר מלאי במחסני ח ח"י וצורך בהמתנה לחומרים שיגיעו מחו"ל ; במקטעG 3-2 )(לוינסקי חל עיכוב ב חיבור קו חלופי עקב חוסר בזמינות כוח אדם לביצוע עבודות בשטח .ושריון צוותים חח"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר ה מד ינה ממאי2022 כי בעבודות הקו הירוק חח"י מתואמת .עם נת"ע ועם הקבלנים בשטח ברחוב אבן גבירול הונחו והועתקו עשרות ק ילו מ טרים של כבלים של ,מתח גבוה ומתח נמוך ו חושמלו חיבורים זמניים במ תח ג בוה .להזנת מכונת הקידוח על פי נתוני חברת הבקרה ועל פי הדיווח של חברת נת"ע לוועדת ההיגוי באוקטובר2021 , עבודות במקטע התת- קרקעי של הקו הירוק נמצאות על הנתיב הקריטי של הפרויקט גם לאחר שקלול מקדמי הביטחון שנוצרו עקב העיכוב בהכרזה על הזוכה במכרזPPP. על פי הנתונים בנובמבר2021 , חברת הבקרה העריכה כי עבודות אלה יסתיימו באיחור של שישה חודשים לכל הפחות. מכיוון שמקטע זה נמצא על הנתיב הקריטי לסיום הפרויקט, הרי שמשמעות דחייתו של .סיום העבודות האמורות היא עיכוב אפשרי בהפעלת הקו על פי דוח חברת הבקרה, הסיבות המרכזיות לעיכוב ים בביצוע המקטע התת-קרקעי הן בין היתר .עיכוב בתכנון, שינויים בתוואי וקשיים בתיאום עם חברות התשתיות ועם עיריית תל אביב בתשובת עיריית תל אביב- יפו ממאי2022 (להלן- תשובת עיריית תל אביב- ,יפו) צוין כי ככלל מדיניות העירייה היא לתת קדימות לכל בקשות נת"ע והעיריי ה משקיעה משאבים גדולים לטובת .המענה ותיאום העבודות מול נת"ע בתשובת נת"ע צוין כי לנוכח הדחייה בהכרזה על הזוכים במכרזי ה- PPP , נוצרו במקטעים אלה מקדמי ביטחון בלוחות ה .זמנים שמאפשרים מסירת המקטעים לזכיין בהתאם להתקשרות עמו כמו כן ציינה נת"ע כי בהתקשרות ה- PPP ק יים גם מנגנון המאפשר דחייה נוספת של המסירה בשלושה חודשים. לדעת נת"ע מקטעים אלה אינם מסכנים את לוחות הזמנים של השלמת הקו הירוק. המקטע התת- .קרקעי בקו הוא המקטע היחיד שמסכן את מועד הפעלת הפרויקט | 1113 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן נמצא כי גם מועד הפעלת הקו הירוק נדחה על ידי נת"ע. בספטמבר2018 תכננה נת"ע להפעיל את הקו בסוף שנת2025 . באפריל2020 אישרו משרד התחבורה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי את בקשת נת"ע לדחייה בלוחות הזמנים להפעלת הקו בפברואר2027 . בין הסיבות לדחייה שאושרה היו ההאר כה הצפויה בהתקנת המערכות ובדיקות למערכות אלה, זאת בדומה לדחיות שנרשמו גם בפרויקט הקו האדום. לא זו אף זו, על פי הצפוי במועד סיום הביקורת באפריל 2022 , הקו הירוק יופעל וייפתח לציבור בעיכוב של למעלה משנה מהמועד שאושר באפריל2020 . זאת עקב דחיית ההכרזה על הזוכה בפרויקט ה - PPP ביותר משנה עקב עיכובים בפינוי כפר שלם בתוואי הקו הסגול בהנחיית משרד התחבורה ולנוכח עיכוב נוסף שעלול להיגרם עקב דחיית סיום עבודות אינפרא1 במקטע התת- קרקעי. כלומר, ייתכן כי הקו לא יופעל לפני מרץ2028 וייתכן אף כי יופעל במועד .מאוחר יותר בתשובת אגף התקציבים צוין כי הדחיות בפרסום מכרז ה- PPP הו דחיות במקטעים מסוימים בקו הירוק הובאו לידיעתו על ידי חברת הבקרה, .ובוועדת ההיגוי טרם התקבלו החלטות בנושא כמו כן מתקיימות ישיבות בין גורמי המקצוע כדי לבחון את האפשרויות העומדות ל פני נת"ע והממשלה לצמצם את הפער הנוצר בביצוע שלב אינפרא 1 וכן נבחנות האפשרויות לפעול אל מול הזכיין במטרה לצמצם את לוחות הזמניים לעבודות האינפרא2 , שיאפשרו הפעלה מסחרית (גם אם חלקית) במועד המוקדם ככל .הניתן בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי חברי ועדת ההיגוי, ו בהם נציג אגף החשב הכללי, הביעו חשש מעיכובים בלוחות הזמנים הן בקשר לקו האדום והן בקשר לקווים הירוק והסגול. בתוך כך מקיימים נציגי אגף החשב הכללי, אגף התקציבים ומשרד התחבורה ישיבות עיתיות עם חברת הבקרה ל צורך .מעקב אחר התקדמות הפרויקטים והתמקדות בסוגיות מרכזיות ה חשש של נציגי הממשלה מעיכובים בפר ויקטים של הקו הסגול והירוק בא לידי ביטוי גם במכתב שנציגי הממשלה שלחו ל נת"ע בפברואר2022 , ובו פירטו את העיכובים הידועים באותה עת. באותו מכתב דרשו נציגי הממשלה כי נת"ע תבצע פעולות לצמצם את העיכובים ואף למנוע אותם , ככל הניתן . במענה לטענות נציגי הממשלה דחה מנ כ"ל נת"ע במכתבו מפברואר2022 את הטענות וציין כי יש צורך דחוף להקים אורגן בעל סמכות אכיפה שידע להתמודד עם האתגרים ש אותם מציב פרויקט בסדר גודל שכזה, אתגרים אשר אינם .בסמכותה וביכולתה של נת"ע להסדירם משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע, למשרד התחבורה, לאגף התקציבים ולאגף החשב הכללי להמשיך ולבחון דרכים להקדמת ביצוע התכולות של שלב אינפרא1 אשר משפיעות על מועד סיום הפרויקט, בין היתר, תוך הפקת לקחים מהניסיון שהצטבר בפרויקט הקו האדום וכן להמשיך ולבחון את נושא לוחות הזמנים באינפרא2 . את מסקנות הבדיקות האמורות מומלץ להביא .לדיון בפני ועדת ההיגוי ✰ | 1114 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בדיקת משרד מבקר המדינה את העמידה בלוחות הזמנים של הקווים האדום הסגול והירוק .העלתה כי בכולם נרשמו דחיות במועד הפעלתם מועד השלמת הקמת הקו האדום נדחה שש פעמים בחמש שנים בקירוב במצטבר (חמש מתוך שש הדחיות ארעו בשנים2010 עד 2013 לפני תחילת עיקר עבודות ההקמה שהחלו בשנת2015 )וצפוי כי הקו יופעל 12 שנים בקירוב ממועד בו הטילה הממשלה את ביצוע הפרויקט על חברת נת "ע; פתיחת הקו הסגול נדחתה מ - 2025 ל- 2026 ופתיחת הקו הירוק נדחתה מ - 2025 ל - 2027 ועשויה לחול דחייה של שנה נוספת לפחות לנוכח דחייה של ההכרזה על זוכה בפרויקט ה - PPP ביותר משנה ודחיות נוספות, בפרט בקו הירוק. משך הקמת פרויקט הקו הסגול והקו הירוק ממועד אישור הממשלה ב - 2016 הוא10 ו - 11 שנים בקירוב , בהתאמה ., ועלול להתארך בשנה נוספת המשמעות הכלכלית של הדחייה בלוחות הזמנים ש ל הקווים הירוק והסגול לדחייה בלוחות הזמנים של פרויקט הקמת הרק"ל משמעויות כלכליות הבאות לידי ביטוי בין היתר באובדן תועלות מהפרויקט עקב אי- הפעלתו במועד ובשינוי עלויות ההקמה של הפרויקט עקב התמשכות הליך ההקמה, ובגידול בעלויות התחזוקה של התשתית הקיימת שאינה מופ.עלת. להלן יוצגו המשמעויות הכלכליות של הדחייה בלוחות הזמנים בקווים הירוק והסגול דחיית הפקת התועלות מהפרויקט במסמך של אגף התקציבים מיוני2021 חושב הנזק שבדחיית פתיחתם של הקווים הירוק והסגול של הרכבת הקלה עקב עיכוב היציאה לעבודות מערכות הפעלה (אינפרא 2 ). הבדיקה כללה את דחיית התועלות המהוונות הצפויות מהפעלת הפרויקט וכן את העלויות הנוספות לפרויקט עקב השימוש והתחזוקה של התשתית (ראו להלן). חישוב דחיית תזרים התועלות התבסס על התועלת השנתית מהפעלת קווי הרק"ל בתפקוד מלא ששימש אומדן של עלות הדחייה של פתיחת הקו .וים בשנה מרכיבי התועלות וערכם הכספי חושבו לשנת2030 והם כוללים את התועלות האלה מפרויקט הרק"ל: (א) חיסכון בזמני הנסיעה- עקב הגדלת היצע התחבורה הציבורית וקיצור זמן הנסיעה של הבוחרים להשתמש בה; (ב) חיסכון בעלויות התפעול של כלי הרכב; (ג) שיפור באמינות - קוו י ;הרכבת הקלה נהנים מאמינות גבוהה המאפשרת לתכנן את הזמן בדרך יעילה יותר ולחסוך זמן (ד) חיסכון בהון רכב וחניה- רכישת כלי רכב ותחזוקתו וכן החניה כרוכים בעלויות רבות. חיסכון בהן יזמן תועלת רבה הן לפרט והן לעיר ולמשק הלאומי; (ה) תועלות לסביבה - המעבר של נוסעי ם מהרכב הפרטי לרק"ל חוסך עלויות בגין זיהום האוויר, הרעש ופליטת גזי חממה; (ו) שיפור בבטיחות - מערכת הרק"ל בטוחה בשל הפרדת הדרך ובזכות הבקרה המשופרת והבטיחות הנסיעה בה חוסכת את העלויות הכבדות בנפש וברכוש לעומת הרכב הפרטי; (ז) פיתוח כלכלי - קווי הרק"ל משפרים את הנגישות למרכזי התעסוקה הן בשל השיפור בזמן הנסיעה והן בשל הגדלת הקיבולת של מערכת התחבורה. ריכוז הפעילות הכלכלית במוקדי תעסוקה יוצר תועלות מאגלומרציה. כלומר, בזכות עלייה במספר המועסקים באזור מצומצם חל גידול בפריון של המועסקים באזור, ובזכות גידול זה חלה על )יה בשכרם, ברווחי הפירמות ובהכנסות ממיסים; (ח ערך האופציה- האופציה לשימוש בתחבורה ציבורית מניבה תועלת לאוכלוסייה היכולה להשתמש בה, אף אם בפועל אינה עושה זאת. תועלת זו עשויה לנבוע מהאופציה להשתמש בתחבורה ציבורית במצבים מיוחדים שבהם הרכב אינו זמין. לוח9 לה .לן מציג את מרכיבי התועלות | 1115 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לוח9 : מרכיבי התועלות מהקווים הירוק והסגול של הרק"ל לשנת2030 , במיליארדי ש"ח תועלות ישירות מיליארדי ש"ח שיעור מהתועלת חיסכון בעלויות תפעול כלי הרכב(Operating Costs) 0.16 10% חיסכון בזמני הנסיעה(Time Savings) 0.45 29% חיסכון בהון רכב וחניה(Parking + Capital Savings) 0.15 10% שיפור באמינות(Reliability) 0.18 12% סה"כ תועלות ישירות 0.94 61% תועלות עקיפות והשפעות חיצוניות תועלות לסביבה(Environment) 0.04 3% שיפור בבטיחות(Safety) 0.15 10% פיתוח כלכלי(Urban Development) 0.33 21% ערך האופציה(Option Value) 0.08 5% סך כל התועלות העקיפות וההשפעות החיצוניות 0.60 39% סך כל התועלות השנתיות לשנת2030 1.543 100% סך כל התועלות השנתיות לשנת2021 בריבית היוון של7% 0.839 סך כל התועלות השנתיות לשנת2021 בריבית היוון של4% 1.084 .על פי נתוני אגף התקציבים במשרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה מלוח9 עולה כי אגף התקציבים העריך את סך התועלות השנתיות לשנת2030 ב- 1.543 מיליארד ש"ח בקירוב. מזה כ- 940 מיליון ש"ח (כ- 61%) תועלות ישירות וכ- 600 מיליון ש"ח (כ- 39% ) תועלות עקיפות וחיסכון בהשפעות חיצוניות שליליות46 . כדי לבחון את הערך בשנת2021 של התועלת המחושבת לשנת2030 , נעשה היוון לפי שיעור ההיוון לפי נוהל פר"ת - 7% , ומבחן רגישות לפי שיעור היוון של4% . תוצאות החישוב מוצגות בלוח9 ולפיהן התועלת השנתית מהפרויקט המהוונות לשנת2021 הן כ- 839 מיליון ש"ח בריבית היוון של7% וכ- 1,084 מיליון ש"ח בריבית היוון של4% 47 . 46 ה אומדן של אובדן התועלת חושב לשנת2030, אך במועד ערי כת הביקורת הקווים הירוק והסגול מתוכננים להיפתח בשנים 2026 ו- 2027 בהתאמה ללא דח ייה בשנה, והם עלולים להיפתח בשנים2027 ו- 2028 אם תידחה פתיחתם בשנה . לכן האומדן של אובדן התועלות לשנת 2030 גבוה מהאומדן לדחייה בשנה בהנח ה שהקווים ייפתחו לפני שנת2030 . 47 9 1.07 / 543 , 1 = מיליון ש"ח839 ;מיליון ש"ח 9 1.04 / 543 , 1 = מיליון ש"ח1,084 מיליון ש"ח. | 1116 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן עלות התחזוקה של התשתית בהקמה התחזוקה של התשתית בהקמה של המכלולים שהוקמו (אינפרא1 ) כרוכה בעלות- נדרשות תחזוקה פיזית, אבטחה והגנה מנזקי מזג האווירה, וזאת ל לא תפעול הרק"ל שהוא מקור תקציבי (הכנסה מכרטיסי נסיעה וכו'). תחזוקת התשתית שכבר הוקמה (אינפרא1) הוערכה בכ- 240,000 ש"ח לשנה לקילומטר. אורך הקו הסגול הוא27 ק"מ ואורך הקו הירוק הוא39 ק"מ. עלות תחזוקתם של66 ק"מ אלה מוערכת בכ- 15.850 מיליון ש"ח בשנת2021 . שינ וי בעלויות ההקמה עיכוב בביצוע הקווים הירוק והסגול כרוך גם בשינויים בעלות הישירה להקמת הקווים עקב התארכות משך הפרויקט. משרד מבקר המדינה חישב אומדנים בערך הנוכחי לשינויים בעלות זו הכוללת שני מרכיבים: (א) אומדנים ש ל התייקרות התשומות בהקמה; (ב) אומדנים ש ל עלוי ות התקורה של הניהול והפיקוח על הפרויקט48 . אומדנים ש ל התייקרויות התשומות בהקמה בלוח10 מוצגים נתונים על התקציב של הקווים כפי שהם עולים מדוח התכנון מול ביצוע התקציב למחצית הראשונה של2021 . לוח10 : )נתונים נבחרים על תקציב הקווים הירוק והסגול (באלפי ש"ח הקו הירוק הקו הסגול התקציב הכולל 18,977,489 11,308,232 שימוש בתקציב 1,489,769 876,485 יתרת התקציב 17,487,720 10,431,747 *מועד הסיום המתוכנן 28.02.27 31.03.26 מועד הדיווח 30.6.21 30.6.21 מספר השנים להשלמה 5.67 4.75 תקציב שנתי לינארי 3,085,074 2,194,575 על פי נתוני נת"ע, סטטוס תכנון מול ביצוע תקציב, אוגוסט2021 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה * .על פי לוח הזמנים המאושר 48 בפרויקטים מורכבים של הקמת תשתיות כגון הקמת רק"ל משפיעים משתנים ומדדים רבים על .עלויות הפרויקט החישוב ש נעשה נועד להציג את ה אומדנים לש עלויות אלה כדי להעריך ב קירוב את המשמעות הכלכלית של דחיות בלוחות הזמנים של .הקמת הפרויקט בשל מגבלת נתונים אין לראות באומדנים ערכים מוחלטים לש ה משמעות הכלכלית של דחיית הפרויקט אלא הערכה בלבד . | 1117 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הלוח מראה כי לפי הדוח החצי-שנתי של נת"ע מאוגוסט2021 ,ביוני 2021 עמדה יתרת התקציב להשלמת הקו הירוק על סך של כ- 17.5 מיליארד ש"ח ובקו הסגול על סך של כ- 10.4 מיליארד ש"ח. עוד עולה מהלוח כי נותרו כ- 5.67 שנים עד ל סיום הקו הירוק וכ- 4.75 שנים לסיום הקו הסגול . לצורך החישוב הונח ניצול תקציב לינארי וחושבו שינויים בערך הנוכחי של העלות ע קב פריסת התקציב בשנה נוספת .יובהר כי החישוב שיוצג להלן הוא לצורך קבלת סדרי גודל של המשמעות הכלכלית של שינויים באומדני עלויות תשומות בהקמה כתוצאה מעיכוב של שנה .במועד הפעלת הקווים הסגול והירוק בהנחה זו, הניצול השנתי הממוצע הוא כ- 3,085 מיליון ש "ח בקו הירוק וכ- 2,194.6 מיליון ש"ח בקו הסגול, ובסה"כ הוא מסתכם בכ- 5,279.6 .מיליון ש"ח על פי החישוב של משרד מבקר המדינה, קצב ניצול התקציב השנתי הממוצע עקב עיכוב בשנה היה יורד לכ- 2,621.8 מיליון ש"ח בקו הירוק ולכ- 1,814.2 מיליון ש"ח בקו הסגול והיה מסתכם בכ- 4,436 מילי ון ש"ח בשני הקווים. מכיוון שבמועד הדוח האמור, יוני2021 , נותרו עוד כשש שנים בממוצע להשלמת הקווים (כולל הדחייה בשנה), נבחן קצב העלייה של מדד מחירי התשומה בסלילה וגישור בשש השנים האחרונות. מפברואר2016 ועד ינואר2022 עלה המדד האמור בכ - 14.8%, שיעור המשקף עליי ה של כ- 2.33% בממוצע בשנה. לוח11 להלן מציג את החישוב של משרד מבקר המדינה לסכומי ההצמדה בהתאם ללוחות הזמנים המאושרים ובתרחיש של .התמשכות העבודות לשנה נוספת לוח11 : אומדן חישוב הפרשי ההצמדה של עלויות הקווים הירוק והסגול לפי לוחות הזמנים המאושרים ובתרחיש של ד חייה של השלמת הקווים בשנה כולל שיעורי היוון לפי נוהל פר"ת49 )(באלפי ש"ח הקו הירוק שנים 1 2 3 4 5 6 7 סה"כ עלות שנתית לפי לוחות זמנים מקוריים (באלפי )ש"ח 3,085,074 3,085,074 3,085,074 3,085,074 3,085,074 2,062,351 - 17,487,720 עלות שנתית עם הצמדה 2.33% לוחות זמנים מקוריים 3,085,074 3,156,956 3,230,513 3,305,784 3,382,809 2,314,075 - 18,475,211 עלות שנתית בפריסה לשנה נוספת )(אלפי ש"ח 2,621,847 2,621,847 2,621,847 2,621,847 2,621,847 2,621,847 1,756,638 17,487,720 49 נוהל פר"ת הוא נוהל מטעם משרד האוצר ומשרד התחבורה ה מפרט את ההנחיות לבדיקת כדאיות של פרויקטים בתחום ה תחבור .ה | 1118 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הקו הירוק שנים 1 2 3 4 5 6 7 סה"כ עלות שנתית כולל הצמדה 2.33% פריסה לשנה נוספת 2,621,847 2,682,936 2,745,449 2,809,417 2,874,877 2,941,862 2,016,973 18,693,360 הפרשים להיוון -463,227 -474,020 -485,065 -496,367 -507,932 627,787 2,016,973 218,149 היוון לפי7% -463,227 -443,009 -423,674 -405,183 -387,499 447,603 1,536,658 -138,331 היוון לפי4% -463,227 -455,788 -448,470 -441,268 -434,182 515,995 1,722,765 -4,176 הקו הסגול שנים 1 2 3 4 5 6 7 סה"כ עלות שנתית לפי לוחות זמנים מקוריים )(באלפי ש"ח 2,194,575 2,194,575 2,194,575 2,194,575 1,653,447 - - 10,431,747 עלות שנתית עם הצמדה 2.33% לוחות זמנים מקוריים 2,194,575 2,245,709 2,298,034 2,351,578 1,813,018 - - 10,902,913 עלות שנתית בפריסה לשנה נוספת )(אלפי ש"ח 1,814,217 1,814,217 1,814,217 1,814,217 1,814,217 1,360,663 - 10,431,747 עלות שנתית כולל הצמדה 2.33% פריסה לשנה נוספת 1,814,217 1,856,488 1,899,744 1,944,008 1,989,304 1,526,741 - 11,030,502 הפרשים להיוון -380,358 -389,220 -398,289 -407,569 176,286 1,526,741 - 127,589 היוון לפי7% -380,358 -363,757 -347,881 -332,698 134,487 1,184,612 - -105,596 היוון לפי4% -380,358 -374,250 -368,241 -362,328 150,690 1,317,924 - -16,564 .על פי נתוני נת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1119 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מלוח11 עולה כי הדחייה של השלמת הפרויקט בשנה צפויה להניב חיסכון בערך הנוכחי (לשנת 2021) של תזרים העלויות בסך של כ- 138.3 מיליון ש"ח בקו הירוק ושל כ- 105.6 מיליון ש"ח בקו הסגול לפי ריבית היוון של7% (כ- 243.9 מיליון ש"ח משני הקווים), ולחיסכון של כ- 4.2 מיליון ש "ח בקו הירוק וכ- 16.6 מיליון ש"ח בקו הסגול לפי ריבית היוון של4% (כ- 20.8 מיליון ש"ח משני הקווים). הלוח מראה שדחיית הפרויקט גורמת להקטנת תזרים העלויות בשנים הראשונות (עד השנה החמישית בקו הירוק ועד השנה הרביעית בקו הסגול) ולגידול בתזרים העלויות בשנתיים האחרונ ות של הפרויקט. הירידה בערך הנוכחי של העלויות נעוצה בהשפעה הדומיננטית יותר .של הירידה בעלויות בשנים הראשונות בהשוואה לשנים האחרונות בגלל מקדם ההיוון אומדנים ש ל עלויות התקורה של הניהול והפיקוח על הפרויקט כפי שעלה מתשובת נת"ע ומהתייחסות נוספת שלה מיוני2022 ה יא אינה מבצעת ייחוס והעמסה של עלויות המטה לפי הקווים. כדי לאמוד את העלות הארגונית של הקווים הירוק והסגול משרד מבקר המדינה ביצע ייחוס העלות הארגונית לפי החלק של הקווים האלה בתקציב הפרויקט בשנת2021 50 . יצוין כי בפועל התקציב הארגוני לא נקבע לפי החלק היחסי של קו מסוים בתקציב הכולל וכי החישוב שיוצג להלן מובא לצורך קבלת סדרי גודל של המשמעות הכלכלית של עלויות התקורה של נת"ע כתוצאה מעיכוב של שנה במועד הפעלת הקווים הסגול והירוק. על פי החישוב של משרד מבקר המדינה, אומדן חלקם של הקווים הירוק והסגול בתקציב השוטף של נת"ע הוא כ- 67 מיליון ש"ח. סכום זה חושב כך: התקציב המאושר לשנת2021 לקו הירוק היה כ- 1,056 מיליון ש"ח ולקו הסגול כ- 736 מיליון ש"ח. שיעורם מתקציב הפרויקטים הכולל של נת"ע בשנה זו (שעמד על כ- 4,858 מיליון ש"ח) היה כ- 37% . התקציב הארגוני המאושר לנת"ע לשנת2021 היה כ- 182 מיליון ש"ח, לכן חלקם של הקווים הירוק והסגול בתקציב הארגוני לשנת 2021 הוא כ- 67 .מיליון ש"ח מבחינה מתודולוגית, הארכת הפרויקט בשנה נוספת תצריך תוספת לתקציב השוטף בשנה האחרונה של הפרויקט (השנה השישית בקו הסגול והשנה השביעית בקו הירוק). כדי להעריך את העלות הנוספת נבחנה עלות השכר בשנה האחרונה של הפרויקטים לפי גידול שנתי ממוצע של1.5% בעלות השכר51 ונעשה היוון של הסכום שהתקבל לפי שיעור היוון של7% וניתוח רגישות לפי4% . על פי החישוב של משרד מבקר המדינה, עלות השכר לניהול ופיקוח על הפרויקטים של הקו הירוק והסגול ל שנה נוספת תהיה כ- 73 מיליון ש"ח בשנת2028 ובערך הנוכחי לשנת2021 היא תהיה כ- 49 מיליון ש"ח לפי שיעור היוון של7%, וכ- 58 מיליון ש"ח לפי שיעור היוון של4% . 50 אם הפרויקטים של הקו הסגול והקו הירוק יוארכו בשנה, במהלך אותה השנה נת"ע תהיה במתכונת הפעלה של הקו האדום (באמצעות זכיין) ובמתכונת הקמה של שני הקווים העיקריים . כמו כן, בשנה נוספת זו, הפרויקט של הקווים הסגול והירוק יהיה בשלב אינפרא2 - ביצוע על ידי זכיין. לא ניתן להעריך באופן מדויק את היקף עלויות המטה .בפועל במתכונת זו. לכן בוצע חישוב "העמסה" תיאורטי לפי מרכזי העלות 51 נוהל פר"ת מגדיר את ערך זמן לצורך חישובים שו :נים באופן זה החישוב מבוסס על שכר ממוצע ל שעת עבודה של שכיר בתוספת עלויות מעביד. השינוי השנתי בערך הזמן מוגדר בנוהל פר"ת כ- 1.5% בשנה. כלומר , נוהל פר"ת מנחה לקדם עלות שכר ב- 1.5% .לשנה | 1120 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן אומדן ה תועלת השנתית הנקייה של קווי הרק "ל הסגול והירוק במונחי שנת 2021 התועלת השנתית הנקייה של קווי הרק"ל הסגול והירוק מתקבלת מחיבור של כימות המשמעויות הכלכליות של דחיית התועלות מהפרויקט, של עלויות תחזוקת התשתית בהקמה ושל השינויים בעלויות ההקמה כפי שהוצגו לעיל. התועלת השנתית הנקייה במונחי שנת2021 מוצגת בלוח12 . לוח12 :אומדן ה תועלת השנתית הנקייה בקווים הירוק והסגול במונחי שנת 2021 )(במיליוני ש"ח לפי ריבית היוון7% לפי ריבית היוון4% בשנת2030 ללא היוון לשנת2021 הפסד תועלת שנתית 839 1,084 1,543 * עלות תחזוקת התשתית בהקמה 16 16 שינוי בעלויות ההקמה - - אומדנים של חיסכון בתשומות בהקמה 244 - 21 - אומדנים של עלויות התקורה של הניהול והפיקוח 49 58 אומדן הפסד התועלת השנתית הנקייה 660 1,137 .על פי נתוני משרד האוצר ונת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה * הערכת העלויות במחירי2030 .בשנה נוספת של הפרויקט מלוח12 עולה כי לדחייה של הפעלת הקווים הירוק והסגול יש כמה השלכות כלכליות משמעותיות: דחיית התועלות הנובעות מפעילות הקו, עלות תחזוקת התשתיות בהקמה ושינויים בעלויות ההקמה. בעבודת אגף התקציבים מיוני2021 נמצא כי סכום התועלות השנתיות לשנת2030 הוערך בכ- 1.543 מיליארד ש"ח; הערך המהוון לשנת2021 של אומדן הפסד התועלת השנתית הנקייה עבור דחייה של פתיחת הקווים הירוק והסגול בשנה הוא כ- 660 מיליון ש"ח לפי שיעור היוון של7%, וכ- 1,137 מיליון ש"ח לפי שיעור היוון של 4% . עיון בפרוטוקולים של ועדות ההיגוי העלה כי לא הוצגו לוועדות המשמעויות .הכלכליות של הדחייה בלוחות הזמנים | 1121 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן משרד מבקר המדינה ממליץ לנת "ע ולמשרדי התחבורה והאוצר לפעול למניעת דחיות ולעמידה בלוחות הזמנים בקווים הירוק והסגול כדי ל נצל את התועלות הנקיות מפעילות הקווים. מש רד מבקר המדינה ממליץ לשקלל ככל הניתן את אובדן התועלת הנקייה בשל דחיית הפרויקט בבחינת לוחות הזמנים בפרויקטים וכי בדיוני ועדת ההיגוי יעמדו משרד האוצר ומשרד התחבורה על התועלת הכלכלית הנקייה של הפעלת הקווים הירוק והסגול ויבחנו אם כדאי מבחינה כלכלית למנוע את הד חייה או להקדים את לוחות הזמנים, הכול מבלי לגרוע מאיכות הביצוע של הפרויקט ובהתאם להוראות כל דין ול אחר בחינת ה הסכמים שנחתמו מול הקבלנים . משרד התחבורה מסר בתשובתו כי השיקולים שמתאר ת הביקורת , קרי הכללת אובדן התועלת הנקייה הנגרמת בשל דחיית הפרויקט בבחינת לוחות הזמנים, נמצאים תמיד בבסיס קבלת ההחלטות של משרד התחבורה. המשרד אינו מקל ראש במשמעות של עמידה בלוחות זמנים .ובתקציב עמידה בתקציב הפרויקט היקף התקציב: נתונים השוואתיים לעומת פרויקטים אחרים בתחום התשתיות פרויקט הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב הוא מן הפרויקטים הגדולים והיקרים ביותר בתחום התשתיות בישראל. בנתוני נובמבר2021 נאמדת עלות שלושת הקווים בסכום העולה על48 מיליארד ש"ח. הפילוח של אומדן עלות ההקמה מוצג להלן בתרשים3 . תרשים3 : )אומדן התקציב להקמת קווי הרק"ל (במיליארדי ש"ח על פי נתוני משרד התחבורה, דוח הרבעון השלישי2021 .של חברת הבקרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה הקו הירוק 18.3 38% הקו הסגול 11.2 23% הקו האדום 18.7 39% אומדן עלות הפרויקט :כ- 48.1מיליארד ש"ח | 1122 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן 'על פי החלטת הממשלה מס3012 מספטמבר2017 , על משרד ראש הממשלה לפרסם בכל שנה את התוכנית הרב- .שנתית לפיתוח תשתיות בישראל החל משנה זו מתפרסם במרשתת "מסמך המכונה "תשתית לצמיחה52 . על פי דוח תשתית לצמיחה לשנת2021 , שלושת הפרויקטים של רק"ל במטרופולין תל אביב נמנים עם עשרת הפרויקטים הגדולים בתחום התשתיות בישראל הנמצאים בשלב הביצוע או בשלבי תכנון מתקדמים, ושיעור עלותם מהעלות הכוללת המוערכת של כל הפרויקטים בתחום התשתיות שמקודמים ושיש לגביהם אומדן תקציב בשנת2021 עומד על17% .ויותר תרשים4 להלן מציג את האומדנים ש ל עלויות עשרת הפרויקטים הגדולים המבוצעים או .מתוכננים לביצוע בשנים הקרובות תרשים4 : אומדן העלות של עשרת הפרויקטים הגדולים בת חום התשתיות )בישראל (במיליוני ש"ח על פי נתוני משרד ראש הממשלה, קובץ נתונים "תשתיות לצמיחה2021 .", בעיבוד משרד מבקר המדינה על פי הדוח, אומדן העלות של פרויקט הקו האדום הוא הגבוה מבין העלויות של כל הפרויקטים בתחום התשתיות בישראל, אומדן העלות של פרויקט הקו הירוק הוא השני בגובהו, ואומדן .העלות של פרויקט הקו הסגול הוא השביעי מבין כל הפרויקטים בתחום התשתיות בישראל אומדני העלויות העדכניים למועד סיום הביקורת אינם זהים לאומדנים שנקבעו במועד אישור הפרויקטים מכיוון שאומדן מטבעו הוא אך הערכה של עלות הפרויקט הצפויה, ולפיכך הוא עשוי להשתנות ולהתעדכן מפעם לפעם, בפרט בפרויקטים גדולים ומורכבים שעלותם נאמדת 52 https://infrastructure.pmo.gov.il/infrastructure-he . | 1123 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן במיליארדי שקלים. מנגד, האו מדן אמור להתבסס על הנתונים הקיימים במציאות ולשמש בסיס .ריאלי לתכנון .באומדני העלות של הקו האדום חלו שינוים ניכרים, וכאמור קו זה הוא בשלבי הסיום של ההקמה באומדני העלות של הקווים הירוק והסגול, הנמצאים כיום בשלב ביצוע אינפרא1 ולקראת תהליך סגירה פיננסית של ה תקשרותPPP לביצוע שלב אינפרא2 , נעשו עדכונים מעטים יותר. יצוין .בהקשר זה כי חלק ניכר מעדכוני האומדן של הקו האדום נבעו מהתייקרות מערכות הרכבת מערכות אלה יוקמו בקו הירוק והסגול במסגרת שלב אינפרא2 שיבוצע בידי קבלנים זכיינים במכרז ה- PPP. ממצאים הקשורים לעדכונ ים העיקריים מובאים להלן, בפרק משנה "עדכוני ."התקציב עדכוני התקציב הקו האדום ביצוע עדכונים רבים ובסכומים גבוהים כאמור לעיל, על פי החלטת הממשלה מאוקטובר2005 היה פרויקט הקו האדום אמור להתבצע באמצעות התקשרות מסוגPPP, כלומר הזכיין שייבחר יקים את הקו ויפעיל א ,ותו לאחר ההקמה בדומה לקו הרכבת הקלה בירושלים, שהוא קו הרכבת הקלה הראשון בישראל. הממשלה .הסמיכה את חברת נת"ע לפקח על הזכיין כאמור , ההתקשרות עם הזכיין בוטלה, ולאחר מכן , בדצמבר2010 , קיבלה הממשלה את החלטה מספר2569, ובה היא הסבה את ההרשאה התקציבית הקיימת לק ו האדום בסך של8.4 מיליארד ש"ח בתוספת הפרשי הצמדה לביצוע הפרויקט על ידי חברת נת "ע כדי שזו תתקשר .עם קבלני ביצוע שיבצעו את הפרויקט באותה החלטה אישרה הממשלה תוספת תקציב לביצוע הפרויקט על פי ה אומדן הראשוני שהצ יגה חברת נת "ע, ש באות ה עת דמע על כ- 10.7 מיליארד ש"ח. יצוין כי תקציב הפרויקט כולל את כל ה עבודות ל הקמת התשתיות והמערכות, רכש קרונות .ועלויות הפיקוח והבקרה על הפרויקט במהלך חיי הפרויקט ביצעה נת"ע עדכוני אומדן נוספים; האחרון בהם נעשה באוגוסט2020 , ובו נאמדה עלות ההקמה בכ- 18.38 מיליארד ש"ח. יצוין כי ספטמבר2021 נעשה עדכון תקציב נקודתי בעקבות חתימה על עדכון הסכם עם קבלן מערכות ו בעקבות תוספת לאומדן בגין תחזוקה משמרת של האתרים. לקבלן המערכות אושרה תוספת של כ- 103 מיליון ש"ח בגין ההשפעות השונות של משבר הקורונה, ול צורך התחזוקה המשמרת הוקצו75 מיליון ש"ח. כמ ו כן, באותו ה חודש בוצע עדכון אומדן העלות בסך כ- 154 מיליון ש"ח בגין הצמדה למדד והפרשי שער. בעקבות התוספות האלה הגיע תקציב הפרויקט לכ- 18.71 מיליארד ש"ח. תרשים5 ש להלן .מציג את ריכוז העדכונים שנעשו | 1124 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תרשים5 : עדכוני אומדן העלויות של הקו האדום והוויסות בין ,הסעיפים 2012 – 2021 על פי נתוני נת"ע ומשרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה .על פי נתוני נת"ע ומשרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה * הסכם פאושלי - הסכם בתחום מקרקעין שבו נקבע מחיר סופי לפרויקט על פי אמות מידה מסוימות .ולא על פי כתבי כמויות ותשומות הקבלן הנדרשת מהקבלן | 1125 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן :להלן השינויים המרכזיים שבוצעו באומדן הפרויקט לוח13 : עדכוני אומדן הקו האדום, השינויים באומדנים והשינויים ב מחירים ו במע"ם , דצמבר2010 - אוקטובר2021 מועד העדכון האומדן במועד העדכון (מיליארדי )ש"ח השינוי באומדן (במיליארדי )ש"ח מזה שינוי במחירים ובמע"ם (במיליארדי )ש"ח הערות דצמבר2010 10.7 - - אוגוסט2012 12.2 1.5 - נובמבר2012 14.4 2.2 - אוגוסט2014 16.7 2.3 אין פירוט אין אסמכתאות מרץ2015 16.7 - - ויסות בין סעיפים ינואר2016 16.7 - 0.128 - ירידה בשיעור המע"ם מ - 18% ל- 17% ; שהתקציב שנחסך בגינה שימש להגדלת בצ"ם אוגוסט2017 16.7 - - ויסות בין סעיפים יוני2019 17.0 0.322 0.322 הצמדות והפרשי שער דצמבר2019 17.1 0.122 0.122 הצמדות והפרשי שער אפריל2020 17.1 - - ויסות בין סעיפים מרץ2020 17.2 0.073 0.073 הצמדות והפרשי שער אוגוסט2020 18.4 1.2 - אוקטובר2021 18.7 0.331 0.153 - סה"כ שינויים מדצמבר2010 עד אוקטובר 2021 8.048 0.542 על פי נתוני נת"ע .בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1126 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ה בדיק ה של משרד מבקר המדינה העלתה, כי ממועד קביעת ה אומדן הראשוני של העלות לפרויקט הקו האדום בהחלטת הממשלה מדצמבר2010 בסך10.7 ,מיליארד ש"ח בוצעו 12 עדכונים לכל הפחות באומדן הפרויקט ולפחות בשמונה מהם עודכ ן אומדן עלות הפרויקט ,הכוללת ובעדכון האחרון באוקטובר2021 עמד אומדן העלות על כ- 18.71 מיליארד ש"ח, סכום הגבוה בכ- 8 מיליארד ש"ח מאומדן העלות המקורי (כ- 75% ). בניכוי השפעת התייקרויות (הוספה של0.671 מיליארד ש"ח) וירידה ב מע" ם מ- 18% ל- 17% בשנת2016 (ירידה של0.128 מיליארד ש"ח) אומד ן העלות גדל בכ- 7.46 מיליארד ש"ח (כ- 69.7% ). בתשובת נת"ע נמסר כי חלק מהשינויים באומדן נבעו מעדכוני תכולת הפרויקט שלא היה ניתן לצפות מראש . היא העריכה את היקף התוספות האלה בכ- 1.5 מיליארד ש"ח. בנוהל פר"ת משנת2006 , שהיה בתוקף במועד החלטת הממשלה מדצמבר2010 , נקבעו ערכי ( מחדל לתחומים בלתי צפויים מראש להלן- בצ"ם ) אלה: תכנון רעיוני- 50% ; תכנון מוקדם- 30% ; תכנון מפורט- 15% 53 . בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי באומדן העלות הראשוני מדצמבר2010 בסך כ- 10.7 מ יליארד ש"ח הובא בחשבון תקציב בצ" ם בסך של1.7 מיליארד ש"ח, כ- 16% מהתקציב הכולל. כלומר, תקציב בצ"ם בשיעור של כ- 16% שהובא בחשבון באומדן הראשוני שהציגה נת"ע לממשלה בדצמבר2010 היה תואם בקירוב לתקציב בצ " ם המתאים לשלב התכנון המפורט בעוד שבפועל בשלב הזה היה מצוי הפרויקט בשלב תכנון רעיוני שבו לפי נוהל פר"ת מומלץ להקצות לבצ" ם50% .מאומדן הקיים עוד נמצא שהחריגה באומדן של עלות הפרויקט בשיעור של כ- 75% גבוהה פי שניים וחצי משיעור הבצ" ם המקובל כפי שנקבע בנוהל פר"ת משנת2006 , העומד על30% בשלב התכנון המוקדם ואף גבוה משיעור הבצ" ,ם המקובל בנוהל פר"ת זה בשלב התכנון הרעיוני העומד על50% 54. כלומר, גם תקצוב הבצ" ם במקור לפי נוהל פר"ת, שהיה בתוקף במועד קביעת האומדן בדצמבר2010 , לא היה מספיק לממן את החריגות הגדולות באומדן .העלויות בתשובת אגף התקציבים צוין כי פרויקטי תשתית רבים במדינ ת ישראל חורגים מלוחות הזמנים מה ו .מסגרת התקציבית שהוקצו להם בשלב היציאה לדרך עוד צוין בתשובה ש דוח בנק ישראל לשנת2010, אשר סקר את ההטיות באומדני העלות של פרויקטי ם בתחום תחבורה בישראל ואת צפי הסיום שלהם הציג חריגות בעלויות ובלוחות הזמנים בפרויקטי ם של תחבורה בישראל55 . עוד נמסר ש חשוב לציין שכאשר מבצעים השוואה בין- לאומית ניתן לראות כי 53 בנוהל פר "ת משנת 2012 וה מל ץ על ערכי מחדל לבצ"ם הזהים לערכים שנקבעו בנוהל פר"ת משנת2006 :, כלומר תכנון רעיוני- 50% ; תכנון מוקדם- 30% ; תכנון מפורט- 15% .בנוהל פר "ת לשנת 2021 שונו ערכי הבצ"ם לתכנון מפורט ל- 20% (במקום15% )ונוסף ערך לתכנון מפורט לביצוע בשיעור של 15% .כ לומר , הומלץ על ערכי מחדל אלה לבצ"ם :תכנון רעיוני - 50% ;תכנון מוקדם - 30% ;תכנון מפורט - 20% ;תכנון מפורט לב יצוע- 15% . 54 על פי נוהל פר "ת משנת 2021, שיעור הבצ"ם לתכנון מפורט עומד על20% ושיעור הבצ" ם לתכנון מפורט לביצוע עומד על 15% . 55 בדוח בנק ישראל לשנת2010 צוין כי ב- 64% מ הפרויקטים של תשתיות תחבורה בישראל עלות הפרויקט גבוהה ,מאומדן העלות הראשוני וב- 82% תאריך הסיום בפועל מאוחר מהתאריך המקורי כאשר העלות הסופית גבוהה | 1127 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן פרויקטי תשתית רבים מתעכבים וחורגים גם הם . לדעת האגף הסיבות לחריגות בזמן ובתקציב משתנות מ פעם לפע ם ו תלויות ב סוגי ם השונים של פרויקטי התשתית השונים, אולם ניתן לומר כי בישראל קיימים כמה חסמים מרכזיים אשר מקשים ומעכבים את הקמתם והוצאתם לפועל ,של פרויקטי תשתית ובהם בין היתר: הליכי תיאום התשתיות בין חברות התשתית השונות (הממשלתיות והפרטיות כאחד); הליכי תיאום מול הרשויות המקומיות שבשטחן מבוצע הפרויקט; והרגולציה העודפת אשר מקשה על קידום הפרויקט בלוחות ה זמנים ובקצבים מהירים. כל אחד מאלו משפיעים באופן אינהרנטי על הת מש כות הביצוע, ועל אומדן ההקמה של פרויקטי תשתית. כאשר עוסקים במגה פרויקטים דוגמת פרויקטי הרכבת הקלה בגוש דן .הדבר נכון פי כמה בתשובת משרד התחבורה כאמור צוין כי משרד התחבורה, ועדת היגוי וחברת נת"ע הפיקו לקחים רבים מפרויקט הקו האדום, גם באופן התקצוב, גם בלוחות הזמנים לפרויקט וגם באסטרטגיית הרכש והמכרזים של פרויקטים אחרים כמו קו ה רק"ל ה ,ירוק קו הרק"ל ה ,סגול קו הרק"ל נופית ואף פרויקט .המטרו על נת"ע ומשרד התחבורה להקפיד על הצגת אומדנים ריאליים ככל שניתן לצורך אישור הפרויקט על ידי הממשלה. אישור פרויקט על בסיס אומדן נמוך עלול לגרום להשקעת משאבים רבים בפרויקט, וייתכן שבעתיד תגדל עלותו בעשרות אחוזים מעל לאומדן שאושר. גם אם יתברר בעתיד כי ,העלות של הפרויקט תהיה גבוהה בעשרות אחוזים פוחתות האפשרויות של הממשלה לבטל או לשנות מהותית את הפרויקט שהתייקר, בין היתר בשל קיומן של עלויות שקועות- ( Sunk Costs ) שכבר הושקעו בקידום הפרויקט עד .אותו מועד משרד מבקר המדינה ממליץ כי במועד קביעת הבצ"ם יש לבחון את הניסיון שהצטבר במהלך הקמת הקו האדום ולהפיק ממנו לקחים. משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע ולמשרד התחבורה להקפיד כי בפרויקטים בתחום הרק"ל והמטרו שנמצאים בשלב הביצוע ובשלב התכנון, ייקבעו מסגרות בצ" ם שיהיו תואמות לנוהל פר"ת המעודכן למועד ביצוע ההערכה, בהתאם לשל בי הפרויקט. הצגת אומדן תקציב מדויק ככל הניתן ת אפשר למדינה לקבל החלטות תקציביות על בסיס נתונים נאותים שיוצגו לה, ויאפשרו לה לבצע .בחינת כדאיות כלכלית ולהקצות משאבים בהתאם אי - הכללת עלויות באומדן העלות אי- הכללת עלויות באומדן העלות מדצמבר 2010 : מתרשים5 עולה כי באוגוסט2012 עדכנה נת"ע את אומדן עלות הפרויקט מ- 10.7 מיליארד ש"ח שנקבע בהחלטת הממשלה מדצמבר2010 ל- 12.2 מיליארד ש"ח (פער של1.5 מיליארד ש"ח). סכום של1.2 מיליארד ש"ח מהפער נגרם בשל התקדמות התכנון בשנים2011 - 2012 , והוא לא נכלל באומדן של10.7 .מיליארד אי- הכללת עלויות באומדן העלות מאוגוסט2012 : בספטמבר2012 הכינה חברת הבקרה דוח מטעמה ובו עסקה בין היתר באומדן התקציב של הקו. בדוח זה הועלתה האפשרות שתיתכן ריאלית ב- 31% בממוצע מהתקצוב הראשוני והאיחור הממוצע הוא כ- 64% אחוזים ממשך הפרויקט המקור י:. ראו https://www.boi.org.il/he/newsandpublications/pressreleases/pages/100322t.aspx . | 1128 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן חריגה בהיקף נרחב ביותר, כמפורט להלן. לוח14 להלן מציג את העלויות שלא נכללו באומדנים על פי .דוח חברת הבקרה לוח14 : עלויות נוספות שלא הובאו בחשבון באומדן הקו האדום שהציגה נת"ע לשר התחבורה סוג העלויות ס ך כל ה תוספת להוצאות המוצגות באומדן התקציב של הקו האדום (במיליוני )ש"ח הערכה של סך תוספת התקציב הנדרשת לקו האדום )(במיליוני ש"ח הוצאות שיש להחליט אם לחייב בהן את הקו האדום (במיליוני )ש"ח הוצאות מחוץ לתקציב קו ה ה אדום אך יש לייעד להן מקור תקציבי (במיליוני )ש"ח הוצאות שלדעת חברת הבקרה נאמדו בחסר 1,060 1,060 חבילות עבודה שנכללו בתוכני העבודה של נת"ע אך לא תומחרו 600 20 480 100 הוצאות שרק חלקן יוחסו לקו האדום אך יש לי י עד להן תקציב 1,242 40 1,202 הוצאות ידועות שלא שולבו באומדן (לרבות התקציב השוטף של נת"ע )והוצאות ניהול הפרויקט 1,900 500 800 600 שינויים שחלו לאחר עריכת האומדן ואשר ידועים במועד עריכת הדוח של חברת הבקרה 305 305 סך כל העדכונים 5,107 1,925 1,280 1,902 על פי דוח חברת הבקרה מאוקטובר2012 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מלוח14 עולה כי בספטמבר2012 העריכה חברת הבקרה כי האומדן שהציגה חברת נת"ע לקו האדום באוגוסט2012 ( 12.2 מיליארד ש"ח) נמוך, וכי יהיה צורך לעדכן אותו מ- 1.9 עד3.2 מיליארד ש"ח56 ל- 14.1 עד15.4 .מיליארד ש"ח אי- הכללת עלויות באומדן העלות מנובמבר2012 : מתרשים5 עולה כי באוגוסט2012 עודכן כאמור אומדן עלות הפרויקט ל- 12.2 מיליארד ש"ח. בנ ובמבר2012 עודכן שוב אומדן עלות הפרויקט ל- 14.4 מיליארד ש"ח. במצגת של נת"ע פורטו הסיבות לעדכון האומדן: כ- 790 56 הסכום של כ- 3.2 מיליארד ש "ח מתקבל מסיכום של 1.925 מיליארד ש"ח ו- 1.28 מי ליארד ש"ח. לא ניתן לקבוע שהסכום הנוסף של1.902 מיליארד ש"ח משויך בהכרח לפרויקט הקו האדום מכיוון שהוא מיוחס לפעולות שלא נכללו במסגרת הפרויקט ולא נקבע לגביהן כ י ימומנו מתקציב הפרויקט . | 1129 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מיליו ני ש"ח בגין תוספת לשינויים הנדסיים אפשריים ורכש קרונות נוספים, כ- 105 מיליון ש"ח תוספת בגין עליה בשיעור המע"ם , כ- 500 מיליון ש"ח תוספת לניהול ה( פרויקט על פי המלצת חברת הבקרה ובהתאם להחלטת ממשלה2569 שלפיה יש להעמיד לרשות נת"ע את המקורות הדרושים לניהול הפרויקט ו ל פיקוח עליו,) כ- 600 מיליון ש"ח לטיפול במים לרבות זיהום מים ו כ- 160 מיליון ש"ח בצ"ם .נוסף נמצא כי עדכוני אומדנים בהיקף של כ- 2 מיליארד ש"ח לפחות מתוך כ- 7.5 מיליארד ש"ח .שביצעה חברת נת"ע נבעו מתכולות עבודה ועלויות שלא נכללו באומדני העלות הקודמים באוגוסט2012 עדכנה נת"ע את האומדן בסכום של1.5 ,מיליארד ש"ח1.2 מיליארד ש"ח מתוכם מוסברים בעבודות שנעשו בשנים2011 - 2012 ולא נכללו באומדן המקורי. עוד עלה כי בספטמבר2012 העריכה חברת הבקרה כי האומדן שהציגה חברת נת"ע לקו האדום באוגוסט2012 ( 12.2 מיליארד ש"ח) נמוך, וכי יהיה צורך לעדכן אותו בכ- 1.9 עד 3.2 מיליארד ש"ח. השוואת נתוני הדוח האמור של חברת הבקרה לנתוני אמת הידועים במועד סיום הביקורת מע לה, כי חלק ניכר מההערכות שהובאו בדוח זה תאמו לנתונים בפועל הידועים בשנת2022 לקראת סיום הקמת הקו (תקציב ניהול פרויקט הוערך ב- 500 מיליון "ח ש ומסתכם בכ- 480 מיליון ש "ח נכון למועד סיום הביקורת, מיגון מבנים הוערך ב- 60 מיליון "ח ש והמיגון האקוסטי שבוצע בפועל הסתכ ם בכ- 70 .)מיליון ש"ח בנובמבר2012 עודכן שוב אומדן עלות הפרויקט ל- 14.4 מיליארד ש"ח. מאומדן זה עלה כי באומדן מאוגוסט2012 לא נכללו הסכומים האלה: כ- 790 מיליון ש"ח בגין תוספת לשינויים הנדסיים אפשריים ורכש קרונות נוספים, כ- 430 מיליון ש"ח תוספת בגין הצמדות סי י ומ ם, כ- 500 מיליון ש"ח תוספת לניהול ה ( פרויקט על פי ,)המלצת חברת הבקרה כ- 600 מיליון ש"ח לטיפול במים לרבות זיהום מים ו כ- 160 .מיליון ש"ח בצ"ם נוסף עדכונים בסכומים מצטברים של2 מיליארדי ש"ח לפחות באומדני העלות עקב הוספת תכולות עבודה שלא נכללו באומדנים הקודמים מעל ים ליקויים בהליכי התכנון, בהערכת האומדנים ובאישורם. יתר על כן, בתקופה שבין אוגוסט2014 ליוני2019 לא הצמידה נת"ע את אומדני עלויות הפרויקט למדדי התשומות הרלוונטיים לפרויקט וזו הייתה סיבה נוספת .לפערים האמורים בתשובת משרד התחבורה צוין כי פרויקט י ,מערכות הסעת המונים, כדוגמת הקו האדום הם פרויקטים שהביצוע שלהם משלב התכנון הראשוני ועד להפעלה מלאה נמשך קרוב לעשור ואף יותר. במשך תקופה ארוכה זו טבעי ואף הכרחי לשנות את התכנון שנעשה שנים רבות לפני כן עקב ביקושים והתפתחוי ות טכנולוגיות שונות. לדוגמ ה , מערכות כרטוס חכמות המאפשרות קריאה של טלפונים ניידים לא היו קיימות ב- 2010 . זהו דבר טבעי ואף מתבקש לעיתים לערוך שינויים בתכולות ולהוסיף תכולות נדרשות בפרויקט שעתיד לשמש את הציבור למשך עשורים .רבים עלה כי שינויים מסוימים בפרויקט עשויים לנבוע מהתפתחויות טכנולוגיות, ואולם שינויים אחרים נובעים מהוספת מכלולים שלא נכללו בתכולת הפרויקט אף שנכללו בפרויקטים אחרים (כדוגמת עדכון או תוספת קווי שירות תחבורה ציבורית .)בתקופת ההקמה | 1130 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע ולנציגי הממשלה לבחון אם הסעיפים התקציביים שהיו בפרויקט הקו האדום ורלוונטיים גם לפרויקט הקווים הסגול והירוק מתומחרים בקווים .האלה כנדרש עוד ממליץ משרד מבקר המדינה לנת"ע ולמשרדי התחבורה והאוצר לפעול לשיפור הליכי .התכנון ועריכת האומדנים של הפרויקטים ושל אישורם כן מומלץ לנת"ע לעדכן באופן שוטף לאורך כל תקופת הפרויקט את אומדני עלות הפרויקט בהתאם לשינויים במדדי .התשומות הרלוונטיים לו אי- ביצוע הצמדה של העלויות מאוגוסט2014 עד יוני2019 : בתקופה שבין אוגוסט2014 ליוני2019 לא הצמידה נת"ע את אומדני עלויות הפרויקט למדדי התשומות הרלוונטיים לפ .רויקט בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בפעם הראשונה שנת"ע עדכנה את אומדני עלות הפרויקט ביוני2019 לפי מדדי התשומות, נוסף לאומדן סכום של כ- 321.7 .מיליון ש"ח היעדר תיעוד לעדכון באומדן העלות מאוגוסט 2014 : מתרשים5 עולה כי בנובמבר2012 עודכן כאמור אומדן עלו ת הפרויקט ל- 14.4 מיליארד ש"ח. באוגוסט2014 עודכן שוב אומדן עלות הפרויקט ל- 16.6 .מיליארד ש"ח בפברואר ובמרץ 2022 נמסר מנת "ע כי אין בידי החברה פרטים על השינוי שבוצע באומדן עלות הפרויקט באוגוסט 2014 . גם ממשרד התחבורה נמסר בפברואר2022 כי אין בידי הצוות המטפל פרטים על העדכון . בביקורת נמצא כי בנת"ע ובמשרד התחבורה אין תיעוד תומך לעדכון שבוצע באומדן עלות הפרויקט באוגוסט2014 בסך2.2 מיליארד ש"ח בקירוב שהם כ- 15.3% .מסכום הפרויקט על נת"ע ומשרד התחבורה להקפיד על תיעוד מלא של עדכוני תקציב, ובפרט כאשר העדכונים ה ם בהיקפים כספיים וב שיעור ים ניכרים .מעלות הפרויקט העברה בין סעיפים תקציביים מרכזיים משרד מבקר המדינה בדק שינויים שביצעה נת"ע באומדנים של עלות פרויקט הקו האדום הכוללים העברה בין סעיפים תקציביים מרכזיים (להלן - סעיפים תקציביים) באומדן העלות בשנים2010 - 2021 . להלן דוגמאות להעברה בין סעיפים תקציביים הכוללים הקטנה בסעיפים תקציביים מסוימים לשם מימון סעיפים תקציביים אחרים, ולאחר מכן הגדלה של הסעיפים .שהוקטנו בסכומים ניכרים שלעיתים אף עולים על סכום ההקטנה שנעשתה בעדכון שביצעה נת"ע באפריל2020 נוספו140 מיליון ש"ח לחבילת התקנת מערכות. כנגד התוספת האמורה הוקטנו האומדנים של עלות אבטחת האיכות ב- 68 מיליון ש"ח ושל עלות המנהור ב- 72 .מיליון ש"ח בבדיקה של משרד מבקר המדינה עלה כי כארבעה חודשים אחרי שהוקטן כאמור אומדן עלות עבודות המנהור, הוא הוגדל בכ- 178.3 מיליון ש"ח. העדכון כלפי מעלה עשוי להעיד לכאורה כי כבר באפריל2020 לא היה צפי ממשי לירידה בעלויות של ביצוע המנהור, אלא נעשה ויסות טכני שנועד להגדיל את התקציב של הקמת המערכות מבלי לפרוץ את מסגרות הפרויקט. מתכתובת בין משרד האוצר, משרד התחבורה ונת"ע בחוד שים פברואר עד מרץ2020 עולה כי אכן הוסכם | 1131 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בין כל הגורמים האמורים על ביצוע ויסות טכני שנועד לתת מענה נקודתי להמשך קידום עבודות קודם .בחינת התייקרות הפרויקט בפברואר2020 העלתה נת"ע את ה צורך בגידול אומדן עלות הפרויקט. באותו חודש השיבו נציגי משרד האוצר לנת"ע יכ "מ מעבר על הנתונים שהוצגו בשלב זה, אנו לא רואים סיבה להכיר בגידול באומדן הפרויקט", " וכי נראה שלא נעשתה בחינה מעמיקה ולא הוצגו או נבחנו דרכים להתכנסות לאומדן". נת"ע הציגה את הצרכים שלה לרבות ריכוז הצרכים הדחופים ועדכון .האומדן הנדרש, ללא הגדלת סך האומדן בח ודש מרץ2020 אישרו נציגי משרד האוצר את ההסטות המי י.דיות אחרי אישור נציגי משרד האוצר, גם נציג משרד התחבורה אישר את בקשת .נת"ע בעדכון שביצעה נת"ע במאי2018 נוספו כ- 250 מיליון ש"ח לחבילת העבודה של התקנת מערכות הרכבת. בה בעת הקטינה נת"ע את האומדנים של עלות הקמ ת תחנות אם המושבות ( 25 מיליון ש"ח) קרליבך (כ- 37.6 ( מיליון ש"ח), פירים, דיפו35 מיליון ש"ח) ורכישת קרונות, וכן הקטינה את האומדנים של שירותי הייעוץ ואבטחת האיכות. הוקטנה גם יתרת התקציב ה בצ"ם . בעדכון שביצעה נת"ע ביוני2019, לאחר שנוספו לאומדן העלות הצמדות וה פרשי שער בסך של כ- 320 מיליון ש"ח, עלה האומדן הכולל לכ- 17 מיליארד ש"ח. כמו כן עודכן שוב אומדן עלות הקמת המערכות בכ- 260 מיליון ש"ח. הסיבה לעדכון זה הייתה טעות באומדן עבודות ההנדסה ( בתוואי העילי. בה בעת הוקטנו האומדנים של פרויקט גמריםfit out ) בסכום של61 מי ליון ש"ח ושל ניהול הפרויקט בסכום של כ- 57.6 מיליון ש"ח. כמו כן הוקטנה יתרת התקציב הב צ"ם . השינויים אושרו על ידי נציג משרד האוצר. יצוין שאומדן עלויות חבילת גמרים הוקטן כבר באוגוסט2017 בסכום של כ- 20.3 מיליון ש"ח ואומדן עלויות הניהול הוקטן כבר בינואר2016 בסכו ם של כ- 38.5 .מיליון ש"ח בבדיקה של משרד מבקר המדינה עלה כי אומדני עלויות הגמרים בתחנות ועלויות הניהול הוגדלו בסכומים של כ- 111.7 מיליון ש"ח וכ- 101.5 מיליון ש"ח באוגוסט2020 , כשנה וחודשיים לאחר שהוקטנו ביוני2019 . בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי אומדן התק ציב הכולל של עלות ההקמה של הקו האדום נותר ללא שינוי במשך חמש שנים בקירוב, מאוגוסט2014 עד יוני2019 , ואז הוא עודכן ל- 16.9 ,מיליארד ש"ח. עם זאת, נעשו שינויים רבים במסגרת התקציב הכולל שעיקרם העברה בין סעיפים תקציביים הכוללים הקטנת התקציב בסעיף תקציבי מסוים ל ,שם מימון סעיף תקציבי אחר, ולאחר מכן הוגדלו הסעיפים שהוקטנו בסכומים ניכרים .שלעיתים אף עולים על סכום ההקטנה שנעשתה, ולעיתים לאחר כמה חודשים מההקטנה | 1132 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הביקורת העלתה כי היקף ההעברות בין סעיפים תקציביים שעשתה נת"ע בין אוגוסט 2014 ליוני2019 היה גבוה והסתכם בכ- 4.856 מיליארד ש"ח (כ- 30% מאומדן הפרויקט באותה תקופה). עוד עלה כי נת"ע ביצעה הקטנות בסכום של2.428 מיליארד ש"ח והגדלות בסכום זהה. עבור מרבית הפעולות נמצאו אישורים של משרד התחבורה על העמדת התקציב או עדכונו, אך לא נמצא פירוט הנסיבות המצדיקות את הפעולה מבחינה ה.נדסית או כלכלית בבחינה של תשעה שינויים ב- 14 סעיפים תקציביים בשנים2020- 2014 נמצא שנת"ע הקטינה את אומדן העלות של שבעה סעיפים תקציבים בהיקף מצטבר של510 מיליון ש"ח בקירוב והגדילה את הסעיפים האלה בהיקף של כ- 2,112 מיליון ש"ח בקירוב, לאחר ההקטנה. הדבר עלול להצ ביע על כך שלא הייתה הצדקה כלכלית לפעולות אלה ושהן נועדו לשמש מקור למימון סעיפים תקציביים שצפוי בהם גירעון תקציבי. לפיכך ייתכן כי אומדן התקציב שהציגה חברת נת"ע למשרד התחבורה ולמשרד האוצר בתקופה שבה נעשו השינויים האלה לא שיקף כנדרש את עלות הפרויקט ואת עלות ה .סעיפים התקציביים המרכיבים אותו חברת נת"ע מסרה בתשובתה כי היא שיקפה למשרדי הממשלה את האומדן והעלויות לפי .המידע שהיה קיים באותה עת מעדכון ה אומדן ב אוגוסט2014 ו עד פברואר2020 חברת נת"ע לא צפתה חריגה באומדן .הפרויקט לקראת המשך פיתוח מערכת הרכבת הקלה ומערך ה מטרו ממליץ משרד מבקר המדינה לנת"ע , ל משרד התחבורה, ל אגף התקציבים ו ל אגף החשב הכללי במשרד האוצר להסדיר את מדרג הסמכויות לאישור עדכוני התקציב באמצעות נוהלי עבודה, לקבוע את אופן ההצגה של העדכונים המבוקשים וכן לתעד את הבקשות ואת ההחלטות שהתקבלו בנושא ולצרף.למערכת הממוחשבת לניהול התקציב את האסמכתאות לעדכון עוד מומלץ כ י העברת סכומים בין סעיפים תקציביים תאושר רק לאחר הצגת ביסוס פרויקטאלי ותקציבי להקטנת האומדן בחבילת העבודה, אשר מתקציבה מוצע להקצות הסכום למימון .ההעברה ביוני2022 מסר משרד התחבורה בתשובתו למשר ד מבקר המדינה כי הוא מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה, ו הוא יבחן דרכי ם ל .יישומה בתשובת אגף החשכ"ל נמסר כי האגף תומ ך בהמלצת המבקר, ו הוא י פעל להטמעת ה בהסכם .המסגרת עם החברה עוד עלה כי באוגוסט2020 הציגה נת"ע חריגה בשיעור של7% בקירוב מאומדן הפרויקט. הוצג צורך בתוספת תקציב כוללת של1.2 מיליארד ש"ח, וב- 10 מתוך13 המכלולים המרכזיים של הפרויקט נדרשו תוספות בסכומים של שני מיליון ש"ח עד906 מיליון ש"ח. התוספות המרכזיות ( נדרשו לתקציב הקמת המערכות906 ( מיליון ש"ח), לניהול הפרויקט101 מיליון ש"ח) ולגמרים ( בתחנות84 מיל יון ש"ח). נוסף על כל אלה הביעה חברת הבקרה הסתייגות והמליצה על תוספת של70 מיליון ש"ח להתמודדות עם השפעות משבר הקורונה. כן המליצה חברת הבקרה לבחון תוספת נוספת לעלויות ניהול הפרויקט כדי להתמודד עם התארכות הפרויקט מעבר לנובמבר 2022. עלה כי ועדת ההיגוי העליונה יא שרה את התקציב בסך של כ- 18.377 מיליארד ש"ח כפי .שביקשה נת"ע, ללא הסכומים שנכללו בהסתייגויות חברת הבקרה | 1133 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן נמצא כי בין אוגוסט2014 ליוני2019 העבירה נת"ע כ- 4.856 מיליארדי ש"ח בין הסעיפים התקציביים השונים. במסגרת ההעברות הקטינה נת"ע את האומדנים בשבעה סעיפים תקציביים בחצי מיליארד ש"ח ויותר והגדילה את הסעיפים האמורים בסכומים העולים על שני מיליארד ש"ח. בחודשים יוני2019 , דצמבר2019 ומרץ 2020 נוספו הצמדות בהיקף כולל של517 מיליון ש"ח בקירוב, ולאחר מכן, באוגוסט2020 , הוגדל אומדן התקציב כמעט ב- 1.2 מיליארד ש"ח נוספי ם, ומאותו מועד נת"ע מעבירה לנציגי הממשלה סטטוס ביצוע בפועל של הסעיפים התקציביים העיקריים, הוראות שינוי עתידיות ידועות, סיכונים ידועים ובצ" .ם לקראת המשך פיתוח המערכת להסעת ההמונים משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת ההיגוי העליונה לבחון את השינויים התכופים שבוצעו בתקציב הפרויקט בשנים2014 - 2019 ואת משמעויותיהם הכלכליות הנרחבות לשם הפקת לקחים ובמטרה לקיים מעקב יעיל אחר ביצוע הפרויקט ,ים שבביצוע ובתכנון לרבות עמידה בלוחות זמנים ובתקציב . ( תקציב בלתי צפוי מראש בצ " ם ) בלתי מספק כאמור, בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי באומדן העלות הראשוני של הקו האדום מדצמבר2010, שעמד על כ- 10.7 מיליארד ש"ח, הובא בחשבון תקציב בצ"ם בסך של1.7 מיליארד ש"ח, כ- 16% מהתקציב הכולל. שיעור זה לא תאם את השיעור המומלץ בנוהל פר"ת משנת2006 אשר עמד על50% .התואם לשלב התכנון הרעיוני בעדכון אומדן שביצעה באוגוסט2012 הציגה נת"ע לשר התחבורה דאז תוכנית עבודה ובה אומדן תקציב מעודכן של כ- 12.2 מיליארד ש"ח. במצגת של תוכנית העבודה האמורה לא ניתן פירוט של הסיבות לעדכון האומדן. הסיבות לשינוי צוינו בבקשת נת"ע לעדכן את האומדן התקציב שהוגשה לוועדת ההיגוי ביוני2012 . על פי הבקשה, עיקרי השינוי נובעים מהפרשי הצמדה ומהגדלת בצ"ם במכלולים שונים של הפרויקט. עוד צוין בבקשה זו כי תוספת ה בצ" ם .מקובלת על חברת הבקרה בעדכון האומדן של עלות הפרויקט מדצמבר2019 הקטינה נת"ע את יתרת תקציב ה בצ"ם ב - 64.5 מיליון ש"ח ואיפסה אותו, וזאת קרוב לשנתיים לפני מועד הפעלת הפרויקט שהייתה צפויה אז באוקטובר2021. בעדכון האומדן של עלות הפרויקט ש ל נת"ע באוגוסט2020 - עדכון שאושר על ידי משרדי התחבורה והאוצר- נוספו לאומדן הפרויקט25 מיליון ש"ח לתקציב בצ"ם , סכום הנמוך מהמומלץ בנוהל פר"ת משנת2012, שלפיו מומלץ כי שיעור ה בצ"ם יהיה כ- 15% מאומדן הסעיפים התקציביים שנמצאים בשלב תכנון מפורט, כלומר לקראת הב יצוע. באוגוסט2020 , ( חבילת העבודה של מערכות הרכבתSDAG) שנאמדת בכ- 4.9 מיליארד ש"ח וחבילת עבודות גמר בתחנות (כ- 1.8 מיליארד ש"ח) היו בשלבים מוקדמים יחסית של הביצוע57 . 57 ביצוע חבילת המערכות החל במרץ 2018 וצפוי להסתיים באוגוסט2022 . ביצוע עבודות ה גמר במקטעים מסוימים החל באוגוסט2018 וצפוי להסתיים במאי2022 , ובמקטעים אחרים החל הביצוע בינואר 2019 וצפוי להסתיים באוגוסט 2022 . | 1134 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן עלה כי הבצ" ם תוקצב בחסר בשלבי הפרויקט השונים, כדלהלן- בשנת2010 בשלב התכנון הרעיוני הוגדר בצ" ם בשיעור של16% בקירוב, לעומת50% על פי נוהל פר"ת לשנת2006 שהיה תקף במועד עריכת האומדן הראשוני (פער של34 נקודות אחוז). הבצ" ם אופס בדצמבר2019, כשנתיים לפני מועד סיום הפרויקט. איפוס הבצ" ם בעיצומו של שלב הביצוע של הפרויקט מביא לכך שלא נותרה בפרויקט גמי שות ניהולית אשר באה לידי ביטוי בתקציב שאמור לפתור צורך בלתי צפוי. באוגוסט2020 , כשמונה חודשים לאחר שאופס, נקבע מחדש בצ"ם בסכום של25 מיליון ש"ח. במועד זה מכלולים מרכזיים בפרויקט (המערכות ועבודות גמר בתחנות) שהיקפם הכספי כ- 6.7 מיליארד ש"ח היו בשלבי ביצוע מו קדמים ולפיכך הבצ"ם שנקבע היה למעשה0.4% בקירוב מאומדן העלות של המכלולים האלה. על פי נוהל פר"ת ל- 2012 שהיה תקף באותו מועד, מומלץ כי לקראת הביצוע, כאשר יש תכנון מפורט, יוגדר תקציב בצ"ם בשיעור של15% מעלויות הפרויקט הצפויות (כ- 14.7 נקודות אחוז יותר מהבצ"ם שנק .)בע נת"ע מסרה בתשובתה כי היא מבינה את החשיבות של תקצוב הפרויקט עם בצ"ם ראוי. עם זאת, יש לציין שעדכון האומדן שתוצאתו ה י יתה תוספת של1.2 מיליארד ש"ח נעשתה על בסיס ניתוח מעמיק של הסיכונים שנותרו ב פרויקט ועמדת נת"ע היא שתקציב זה יספיק להשלים את הקמת הקו האדו .ם משרד התחבורה מסר בתשובתו כי בדצמבר2019 הנהלת החברה הציגה לנציגי הממשלה כי יש בצ"ם מספק להמשך הפרויקט. לאחר המכ חודשים טענה הנהלת החברה כי ה בצ"ם אינו מספק ואף נדרשות תוספות תקציב . עוד מסר משרד התחבורה כי בשום שלב לא אישר משרד התחבורה אומדנים ללא בצ"ם . תוספת התקציב בסך1.2 מיליארד ש"ח שאושרה ב- 2020 כללה בצ"ם בסך25 מיליון .ש"ח עם זאת, באוקטובר2021 אושרה תוספת תקציב של כ- 178 מיליון ש"ח בגין השפעות .בלתי צפויות של משבר הקורונה ובגין תחזוקה משמרת של הקו האדום נמצא כי עלותם של אירועים בלתי צפויים אלו לא קיבלה מענה בתקציב בצ"ם שנקבע. על נת"ע ומשרדי התחבורה והאוצר לוודא כי סכום הבצ" ם בשלבי הפרויקט יהיו מספקים ובהתאם לנוהל פר"ת. זאת, על מנת שהבצ" ם ישמש לייעודו ולא יחליף הגדלות תקציב .נדרשות, באופן שתיווצר תמונות מצב תקציבי שאינה משקפת את מצב הפרויקט תיע וד השינויים בתקציב משרד מבקר המדינה בדק את איכות התיעוד של תשעה עדכוני אומדן שביצעה נת"ע בשנים 2014 - 2020 . | 1135 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הביקורת העלתה כי ויסות התקציב בפועל מתבצע באישור משרדי הממשלה אשר מעבירים לנת"ע מכתבים המאשרים את השתתפות משרד התחבורה במימון סעיפים שונים של הפרויק ט. עם זאת, מתוך תשעה עדכוני אומדן שביצעה נת"ע בשנים2014 - 2020 שנבדקו בביקורת, נמצא פירוט לנסיבות השינויים עבור חמישה עדכונים (כ- 56% ). לא נמצא תיעוד לנסיבות של ארבעה עדכונים (כ- 44% ) . לשניים מחמש ת האישורים האמורים צורף פירוט מלא, ולגבי שלושה אחרים התקבלו א .ישורים בדוא"ל ממת"ח וממשרד האוצר עד נובמבר2020 לא היה בנת"ע נוהל לניהול ותיעוד שינויים בתקציב. בנובמבר2020 אושר נוהל מעודכן בנושא "עדכון תקציב רב- שנתי וניהול בצ"ם " המסדיר את מדרג אישורים של עדכוני התקציב בתוך נת"ע. כאמור לעיל, בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי אומדני התקציב עודכנו פעמים רבות ונעשו שינויים בין הסעיפים התקציביים, חלקם ללא תיעוד לסיבות .לעדכונים ולשינויים משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי בנובמבר2020 אושר בנת"ע נוהל מפורט לניהול ועדכון תקציב הפרויקטים בתחום הרק"ל. עם זאת, עלה כי בנוהל "עדכ ון תקציב רב - שנתי וניהול בצ" ם" מנובמבר2020 המסדיר את מדרג אישורי התקציב בנת"ע, אין הנחיות לדיווח על השינויים התקציביים למשרד התחבורה ולמשרד האוצר. חשיבות הסדרת הדיווח מתחדדת על רקע אי- הסדרתו של הסכם מסגרת חתום בין נת"ע לבין משרדי תחבורה .והאוצר, כאמור בביק ורת עלה כי כאמור, נת"ע מעבירה למשרד האוצר ולמשרד התחבורה דיווח דו- חודשי שבו היא מפרטת את יתרת התקציב בסעיפים תקציביים עיקריים, את היקף השינויים בסעיפים התקציביים (הוראות שינוי), את כימות הסיכונים הידועים לנת"ע, את יתרת הבצ"מ בסעיפים ואת הסכום הכולל בסעיפים התקציביים העיקריים. עם זאת, בדוחות אלה אין הסבר מילולי לפירוט .המידע הכמותי שלעיל משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע, למשרד התחבורה ולאגף התקציבים ולאגף החשב הכללי במשרד האוצר להסדיר בנהלים את חובות הדיווח של נת"ע למשרדי הממשלה הרלוונטיים על ביצוע עדכוני תקציב.ואת אופן התיעוד כן מומלץ כי נת"ע תיתן בדוחותיה פרטים על מהות השינויים שנעשו בסעיפים תקציביים מתחילת הפרויקט ועד מועד הדיווח ועל השינויים הצפויים בהם. דיווח כאמור יעניק לנציגי הממשלה כלים יעילים לשם פיקוח ובקרה על ניהול תקציב הפרויקט. עוד מומלץ כי אישורי משרדי התחבורה והאוצר לשינויים תקצי ביים המבוקשים על ידי נת"ע יינתנו על גבי טופס ,מקוון וחתום ביד מורשי חתימה, בהתאם למדרג גורמים מאשרים שייקבע עם כלל הפרוט ,הנדרש לרבות מהות השינוי, המקורות התקציביים מגבלות והערות נוספות ככל שאלו נדרשות. | 1136 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הקווים הירוק והסגול קביעת סכום בצ " ם שלא בהתאם לנוהל פ ר"ת כאמור, באוגוסט2016 הטילה הממשלה על נת"ע לקדם את הקמת הקו הירוק והסגול של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב. בסעף ו' של החלטת הממשלה צוין כי הממשלה רושמת לפניה את הודעת משרד התחבורה כי אומדן העלות של פרויקט הקו הירוק, על סמך השלב ,שבו מצוי התכנון לפרויקט הוא כ- 20 ,מיליארד ש"ח, וכי אומדן העלות של פרויקט הקו הסגול על סמך השלב שבו מצוי התכנון לפרויקט, הוא כ- 8.6 .מיליארד ש"ח באוקטובר2018 הציגה נת"ע אומדן מעודכן שהתבסס על תכנון מוקדם של השלב הראשון של העבודות (אינפרא1) ועל תכנון ראשוני של השלב השני של העבודו ת (אינפרא2 ). השלב הראשון כולל עבודות הנדסה והעתקת תשתיות לצורך פינוי תוואי הרכבת הקלה והוא נעשה בשיטת הסכמי מסגרת, כתבי כמויות עבור עבודות סלילה ופינוי תשתיות ובשיטת תכנון וביצוע ( באמצעות קבלניםDB ) 58 עבור מרכיבים מורכבים יותר, כגון מבנים. השלב השני נעשה בשיטת מכרזPPP .באמצעות זכיינים, וזאת על פי החלטת הממשלה את האומדן מאוקטובר 2018 הציגה נת"ע בשני שלבים. בשלב הראשון הוצגה הצמדה בסך של כ- 1.56 מיליארד ש"ח ביחס לאומדן שה ציג משרד התחבורה לממשלה באוגוסט 2016 ( 1,090 מיליון ש"ח לקו ירוק ו- 470 מיליון .)ש"ח לקו סגול ,משכך האומדן, שעמד במועד ההצגה לממשלה על כ- 28.6 מיליארד ש"ח עבור שני הקווים, עודכן לכ- 30.16 מיליארד ש"ח במחירי 2018 . בשלב ה שני הציגה נת "ע פירוט של המרכיבים העיקריים של אומדן הקווים. באומדן של שלב אינפרא1 הובא בחשב ון תקציב בצ"ם של20% , ובשלב אינפרא2 הובא בחשבון תקציב בצ"ם של30% .מכיוון שהשלב הזה התבסס על תכנון ראשוני בלבד כאמור, נוהל פר"ת משנת2012 ממליץ על ערכים אלה כערכי ברירת מחדל ל בצ"ם : תכנון רעיוני - 50% ; תכנון מוקדם- 30% ; תכנון מפורט- 15% . על פי מסמך "מגדיר משימות לתכנון", התכנון נעשה בשלושה שלבים: תכנון ראשוני, תכנון מוקדם, תכנון מפורט. לפיכך, מכיוון ששלב התכנון ,המוקדם ושלב התכנון המפורט מוגדרים בנת"ע באופן הזהה להגדרה בנוהל פר"ת נראה כי .המונח "תכנון ראשוני" בנת"ע משמעו תכנון רעיוני בנוהל פר"ת בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי ערכי תקציב הבצ" ם שקבעה נת"ע לשלב אינפרא1 ( 20% המבוססים על תכנון מוקדם) נמוכים מערכי ברירת המחדל של הבצ" ם לתכנון מוקדם המומלצים בנוהל פר"ת מ- 2012 ( 30%). ע וד עלה כי ערכי הבצ" ם שקבעה נת"ע לשלב אינפרא2 ( 30% המבוססים על תכנון ראשוני) זהים לערכי בצ" ם לתכנון מוקדם בנוהל פר"ת מ- 2012 , הגם, שלשלב אינפרא2 , שבמועד הצגת האומדן (אוקטובר 2018) היה בשלבים ההתחלתיים של התכנון, נראה כי ראוי היה לקבוע ערכי בצ " ם התואמים יות ר לתכנון רעיוני לפי נוהל פר"ת משנת2012 , כלומר50% . משרד התחבורה מסר בתשובתו כי נוהל פר"ת הו א הנוהל לצורך בחינת כדאיות פרויקט תחבורתי- יבשתי ולא נוהל לתכנון הפרויקט. מטרת הנוהל היא להציג ל פני מקבלי ההחלטות את 58 DB ( Design Build ) - שיטת התקשרות שבה קבלן מקבל אחריות לתכנון מלא לו ביצוע של עבודות במקטע עבודות .שנקבע לו בהתקשרות | 1137 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן כדאיות הפרויקט או את אי -כדאיות ו על בסיס הנחות ש ונות, בדרך כלל מחמירות. הנוהל אינו תחליף ל נהלים סדורים לתכנון פיזי של פרויקט זה או אחר, לרבות בתחום מתודולוגיה לקביעת בצ"ם , ואינו מיועד להחליף אותם. בתשובתה ציינה נת"ע כי בכל שינויי האומדן שבוצעו היא נצמדה ככל הניתן לנוהל פר"ת בקביעת בצ"ם . משרד מבקר המדינה ממליץ כי עבור הקווים הירוק והסגול, לנוכח הניסיון הנצבר מפרויקט הקו האדום ולאור המלצות נוהל פר"ת, נת"ע תוודא כי ערכי בצ " ם שנקבעו צפויים לתת מענה לאירועים בלתי צפויים בפרויקטים התואמים לערכי ברירת המחדל שבנוהל פר"ת העדכני (נוהל פר"ת משנת2021 ) . מומלץ כי משרדי התחבורה והאוצר יפקחו על ערכי הבצ" .ם שינויים באומדן הקווים הירוק והסגול סמוך לאישורו שינויים באומדנים בשנים 2018 - 2019 לוח15 להלן מציג את הרכב האומדן המעודכן לאוקטובר2018 .על פי נתוני נת"ע לוח15 : אומדן ה עלויות לש פרויקט הקו הירוק וה קו הסגול לפי סעיפים תקציבים מרכזיים, אוקטובר2018 , והאומדן שהוצג לממשלה באוגוסט2016 קו ירוק קו סגול סה"כ אומדן אוקטובר2018 )(במיליוני ש"ח אינפרא1+2 15,730 8,567 24,297 הפקעות 1,253 977 2,229 תכנון 400 329 729 ניהול 790 580 1,370 ייעוץ רוחבי ו - QA 900 526 1,426 סה"כ כולל מע"ם 19,073 10,979 30,052 אומדן אוגוסט2016 )(במיליוני ש"ח אומדן אוגוסט2016 20,000 8,600 28,600 אומדן אוגוסט2016 כולל הצמדה 21,090 9,070 30,160 מתוך אומדן עלויות הקווים הירוק והסגול של נת"ע, אוקטובר2018 . | 1138 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הלוח מראה כי האומדן המעודכן של עלות הקו הירוק מאוגוסט2016 ירד מ - 21,090 מיליון ש"ח (כולל אומדן הממשלה של20,000 מיליון ש"ח והצמדה של1,090 מיליון ש"ח) לכ- 19,073 מיליון ש"ח באוקטובר2018, ואילו א ומדן העלות של הקו הסגול מאוגוסט2016 עלה מ - 9,070 מיליון ( ש"ח8,600 מיליון ש"ח בהחלטת הממשלה ו- 470 מיליון ש"ח הפרשי הצמדה) לכ- 10,979 מיליון ש"ח באוקטובר2018 . יצוין בהקשר זה כי לקו הסגול נוספו תכולות שלא נכללו בהחלטת הממשלה מאוגוסט2016 בהיקף של כ- 483 מיליו .ן ש"ח במאי2019 עדכנה נת"ע את האומדן. על פי הדוח של חברת הבקרה59 , העדכון נעשה במסגרת ההליך של פרסום מכרז ה- PPP . על פי חברת הבקרה, העדכון לא הוצג לבקרתה מכיוון שהיה ."זניח" בהיקפו הביקורת העלתה כי כחצי שנה לאחר שאושר אומדן העלות מאוקטובר2018 , עדכנה נת"ע במאי2019 את אומדן עלות הקו הירוק לכ- 18.84 מיליארד ש"ח- צמצום של כ- 230 מיליון ש"ח, ואומדן הקו הסגול עלה לכ- 11.21 מיליארד ש"ח- תוספת של כ- 230 .מיליון ש"ח בתוך האומדנים האלה ביצעה נת"ע שינוים בסכומים גבוהים ובסעיפים רבים : בקו הירוק הוקטן אומדן אינפרא2 בסכום של כ- 400 מיליון ש"ח , ומנגד הוגדל האומדן של אינפרא 1 בכ- 80 מיליון ש"ח, ועלויות התכנון הוגדלו בכ- 90 מיליון ש"ח. בקו הסגול הוגדל אומדן אינפרא1 בכ- 220 מיליון ש"ח, אומדן אינפרא2 ירד בכ- 80 מיליון ש"ח, ולתכנון נוספו כ - 90 מ יליון ש"ח . עלה כי השינויים באומדן הכולל של שלבי אינפרא1 של שני הקווים היו בשיעורים קטנים יחסית ועם זאת חלק מ השינויים בהעברות בין הסעיפים התקציביים המרכיבים את השלב אינפרא 1 היו גדולים - בקו הירוק עודכנו כל שבעה סעיפים תקציביים, היקף השינויים (הגדלה והקטנה ) הגיע ל- 944 מיליון ש"ח בערך המוחלט. גם בקו הסגול עודכנו (כלפי מעלה וכלפי מטה) כל שבעה הסעיפים התקציביים המרכזיים בהיקף כולל של279 מיליון ש ״ח . בתשובתה מסרה נת"ע כי עדכון אומדן מ מ אי2019 כלל ברובו הסטות תכולות בין חבילות מכיוון שעודכנה אסטרטגיית המכרזים של הפרויקטים בהתאם להתקדמות התכנון, וזאת כדי לייעל את ההוצאה התקציבית ולהקצות את הסיכונים בצורה המיטבית . בעדכון האומדן עודכנו רק אומדני אינפרא1 ואינפרא2 ולא כלל מרכיבי האומדן. משרד מבקר המדינה מציין כי אומדן עלויות עבודות אינפרא1 ואינפרא2 הן כ- 80.3% מא .ומדן הקווים ועל כן מדובר בשינויים משמעותיים במרכיבי האומדן שינויים באומדנים בשנת 2020 במרץ2020 הציגה נת"ע עדכון של אומדני עלויות הקווים הירוק והסגול בסכומים גדולים. העדכון הוגש לבחינת חברת הבקרה ולאישור נציגי הממשלה. בהתייחסות נת"ע למשרד מבקר המדינה ביוני2022 נמסר כי האומדן החדש הוצג ביחס לאומדן מאוקטובר2018 לבקשה בעל פה של נציגי הממשלה, והאומדן ממאי2019 .לא הובא בהשוואה במהלך הביקורת, בינואר2022 , מסרה נת"ע למשרד מבקר המדינה כי גם העדכון הזה לא הוגש לאישור הממשלה וכי הליך האישור 59 חברת הבקרה- דוח תקציב ו קו ה ים ה ירוק ו ה סגול ,דוח סופי 29.9.20 . | 1139 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן יתנהל לאחר ביצוע התאמות באומדנים בעקבות התוצאות במכרזPPP , שהזוכים בו נקבעו בינואר 2022 :. אלה השינויים המרכזיים שהוצגו בהצעה זו של שינוי האומדן קו ב הירוק: נת"ע הקטינה את האומדן הכולל של הקו הירוק מ- 19,073 מיליון ש"ח ל- 18,372 מיליון ש"ח. אלה היו השינויים המרכזיים: הקטנת אומדן עלות אינפרא1 ב- 62 ,מיליון ש"ח הקטנת אומדן עלות אינפרא2 ב- 308 מיליון ש"ח, ירידה בעלויות ההפקעה ב- 411 מיליון ש"ח ותוספת של80 .מיליון ש"ח להסדרי התנועה בחינת השינוי המצומצם לכאורה של אומדן עלות אינפרא1 והקטנתו ב- 62 מיליון ש"ח מעלה כי בפועל מדובר בשינויים ממשיים בתוך חבילת העבודה- הקטנה בסך1.3 מיליארד ש"ח של עלות המנהור בעקבות תוצאות מכרז, אך לעומת זאת נעשה עדכון באומדנים האח רים ונוסף להם סכום העולה על מיליארד ש"ח. כמו כן נעשו ויסותים תקציביים משלב אינפרא1 לשלב אינפרא2 שהסתכמו בכ- 100 מיליון ש"ח. בלוח16 מובא פירוט השינויים בשלב אינפרא1 של הקו הירוק כפי שהציגה נת"ע במרץ2020 . לוח16 :פירוט השינויים באומדן שלב אינפרא 1 של הקו הירוק במרץ2020 מהות השינוי )סכום השינוי (במילוני ש"ח עדכונים הנובעים מתוצאות מכרזים ושינויי תכולה 475 - תוספת מחירים על אומדן העלות של מכרז המסגרת שאושרה 282 תוספת מחירים מכרז המסגרת עבור תכולות שנוספו 56 הסטת תכולת תחנות מורכבות לאינפרא2 195 - פקחים 240 הסטות תחבורה ציבורית 30 סה"כ 62 - .על פי נתוני נת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה בחינת השינויים בשלב אינפרא 2 מעלה כי ההקטנה של אומדן התקציב הכולל של השלב הזה בהיקף של380 מיליון לש"ח נובעת מהפחתת מספר הקרונות ומביטול המקלוט. כמו כן עודכן אומדן המערכות ונוסף לו סכום של60 .מיליון ש"ח בקו הסגול: אומדן תקציבו של הקו עלה בכ- 300 מיליון ש"ח ונעשו בו השינויים המרכזיים האלה: תוספת של כ- 270 מיליון ש"ח לשלב אינפרא1, תוספת של כ- 160 מיליון ש"ח לשלב אינפרא2 והקטנת אומדן עלויות ההפקעה ועלויות התכנון בכ- 200 מיליון ש"ח. כמו כן נוסף תקציב חדש שנאמד ב- 80 מיליו .ן ש"ח למימון הסדרי תח"ץ חלופיים לתקופת העבודות בחינת השינויים המרכזיים בשלב אינפרא1 העלתה כי נוספו כ- 193 ;מיליון ש"ח למכרזי הכמויות ( אומדן תקציב ההתקשרויות מסוג תכנון וביצועDB) ירד בכ- 126 מיליון ש"ח; נוספו כ- 110 מיליון | 1140 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ש"ח להעסקת פקחים וכ- 65 מיליון ש"ח בגין הסטת קווי תח"ץ קיימים. בחינת העדכונים בשלב אינפרא2 מעלה כי נעשו שני שינויים מרכזיים - תוספת קרונות והקטנת האומדן של מכרז .המערכות בדיק ה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת2020 עדכנה חברת נת"ע את אומדני התקציב של שלב אינפרא1 של הקו הירוק בהיקפים של למעלה ממיליארד ש "ח הן כלפי מעלה והן כלפי מטה, לרבות הקטנה של סך האומדן של עלות הפרויקט ב- 773 מיליון ש"ח. נת"ע עדכנה את אומדני התקציב של הקו הסגול במאות מיליוני ש" ח, הן באומדן הכולל של הפרויקט שעלה ב- 149 מיליון ש"ח והן בסעיפים התקציביים (אינפרא1 הוקטן ב- 269 מיליון ש"ח, אינפרא2 הוגדל ב- 50 מיליון ש"ח, עלות הפקעות הוקטנה ב- 195 מיליון ש"ח ונוספו עלויות תח"ץ חלופי בסך80 .)מיליון ש"ח עדכונים אלה נעשו בהמשך לשינויי ה אומדנים שהציגה נת "ע בשנת 2018 וגם בשנת2019 . כאמור, בשנת2019 ביצעה נת"ע שינויים בהיקף של מאות מי ליוני ש"ח ביחס לתקציב המאושר משנת2018 . בפברואר2020 דיווחה נת"ע על דחיית מועד פתיחת הקווים הירוק והסגול ועל הארכת שלב ההקמה. הארכת שלב ההקמה עשויה להגדיל את עלויות הניהול של הפרויקט לנוכח שימור מטה הפרויקט לתקופה ארוכה מהמתוכננת. עוד עלה כי במסגרת עדכון ה אומדן במרץ2020 נוספו עלויות בגין תוספת תח"ץ בהיקף של160 מיליון ש"ח60 .שנת"ע לא תמחרה מראש עלה כי במרץ2020 לא עדכנה נת"ע את האומדן של עלויות הניהול, אף שבפברואר של אותה שנה דיווחה נת"ע על דחייה של מועד פתיחת הקו ועל הארכת שלב ההקמה. הארכת תקופת הביצוע של הפרויקט עשויה להגדיל את עלויות הניהול מכיוון שיידרשו לפרויקט ליווי ובקרה לתקופה ארוכה יותר בעלות גבוהה יותר. עוד נמצא כי נת"ע לא תמחרה מראש את עלויות התוספת של תח"ץ בהיקף של160 מיליון.ש"ח בתשובת נת"ע צוין כי במועד עדכון האומדן ולפי חוזי הניהול בין נת"ע לספקים שלה, לא נצפו .עלויות נוספות לניהול הפרויקט עוד ציינה נת"ע כי תוספת התקציב ל"תח ץ נעשתה לבקשת מת"ח במרץ2020 ולא נכללה באומדן ההקמה המקורי של הקווים. תכולה זו לא שייכת לפרויקט הקמת הרק"ל, והבקשה לכלול את תוספת השרות במרץ2020 נעשתה משיקולים פנימיים של מת"ח . מומלץ כי משרדי התחבורה והאוצר ונת"ע יבחנו את ריבוי שינויי האומדנים. ריבוי שינויים עלול ללמד על חוסר בשלות בעת עריכת האומדנים ועל תמחור ביתר או תמחור בחסר של סעיפים תקציביים מסוימי ם. עוד מומלץ כי בעת אישור הארכת תקופת ביצוע, הדבר .יבוא לידי ביטוי בכלל העלויות הרלוונטיות לפרויקט, ובכללן ייבחנו עלויות הניהול דיווח על שינויים באומדני עלות הפרויקט על פי טיוטת הסכם ה מסגרת עם נת"ע , על החברה לדווח למשרדי התחבורה והאוצר על כל עדכון בסכום של 100 מיליון ש"ח ויותר או בשיעור של10% .מעלות הפרויקט, הגבוה משניהם 60 עלויות ה שינויים בקווי ה תחבורה ותוספות קווים בעקבות העבודות למשך חמש שנים ו עלות ה .הסברה לציבור | 1141 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן על פי טיוטת הסכם נוסף בין נת"ע למדינה בנושא התקשרות בין נת"ע לזכייןPPP , על נת"ע לדווח על שינויים בסכום של30 מיליון ש"ח ויותר ועל שינויים המצטברים בסכום העולה על100 מיליון ש"ח בשנה. יצוי ן כי טיוטת ההסכם הנוסף חלה על שלבי אינפרא2 של הקו וים הסגול והירוק ולא על פרויקט הקו האדום ועל שלבי אינפרא1 של הקווים הסגול והירוק שאינם מוקמים .על ידי הזכיין. שלבים אלה מטופלים באמצעות טיוטת הסכם המסגרת עם נת"ע כאמור , נמצא כי חברת נת"ע ביצעה שינויים רבי ם ובסכומים גבוהים של מאות מיליוני ש"ח הן בסכום הכולל של האומדן והן ב סעיפים התקציביים של ה פרויקט לרבות בשלב אינפרא 1 שלא חלה עליו טיוטת ההסכם בין המדינה לנת"ע בנושא התקשרותPPP ,חלקם לא עברו את תהליך האישור ב משרדי התחבורה ו האוצר . יצוין כי חלק מהשינויים שנעשו בשלב אינפרא1 גבוה ים מ- 100 מיליון ש"ח אך אין הם מגיעים ל- 10% מאומדן עלות הפרויקט , ולכן גם אילו נחת מו כלשונ ם ההסכ מי ,ם בינה לבין משרדי התחבורה והאוצר היא לא תה י הי מחויבת בדיווח עליהם .שכן ,על פי טיוטת הסכם המסגרת בין המדינה לנת "ע בהתקשרויות שאינן מול זכייני ה- PPP ,היה על נת "ע לדווח רק על העדכונים בסכום של 100 מיליון ש"ח ויותר או בשיעור של10% ,מעלות הפרויקט, הגבוה משניהם כלומר כמיליארד ש "ח בקו הסגול וקרוב ל- 2 מיליארד ש "ח בקו הירוק ,ללא התייחסות לדיווח על שינויים בין סעיפים תקציביים. על פי דוח תכנון מול ביצוע תקציב לשנת2021, התקציב הרב-שנתי של הקו הירוק נאמד בכ- 18.98 מיליארד ש"ח, כ- 600 מיליון ש"ח יותר מהאומדן ממרץ2020 . השינוי המרכזי בתקציב הקו הירוק נובע מהגדלה ניכרת של עלויות ההפקעות מכ- 842 מיליון ש"ח לכ- 1,250 מיליון ש"ח- עלייה של כ- 49%. על פי אותו דוח, התקציב הרב-שנתי של הקו הסגול נאמד בכ- 11.31 מיליארד ש"ח, כ- 200 מיליון ש"ח יותר מהאומדן ממרץ2020 . עלויות ההפקעות של הקו הסגול הוצגו בתקציב 2021 בסכום של 975 מיליון ש ,"ח כ- 25% יותר .מהאומדן בתשובת נת"ע צוין כי בדוח תכנון מול ביצוע תק ציב לשנת2021 הוצגו הנתונים על פי האומדן מאוקטובר2018 כאשר הם מותאמים למחירי מרץ2020 , וזאת מכיוון שהאומדן ממרץ2020 לא .אושר באופן רשמי על ידי נציגי הממשלה בהיעדר נוהל עבודה ובהתאם לטיוטת הסכם ה מסגרת עם נת"ע, החברה אינה חייבת לכאורה לדווח לנציגי הממשלה על עדכונים שנעשו בסעיפים תקציביים שאינם קשורים במכרזים ה- PPP .גם אם הם מסתכמים בעשרות מיליוני ש"ח ואף במאות מיליוני ש"ח משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע, למשרד התחבורה ולמשרד האוצר לפעול לחתימה על הסכם המסגרת ביניהם שיקבע סף אפקטיבי לעדכונים באומדן הכולל ובשי נויים בין הסעיפים התקציביים של הפרויקט המחייבים דיווח לנציגי הממשלה והמצריכים את ,אישורם. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה לנת"ע כי אף שעדיין אין הסכם התקשרות תדווח ותעדכן על שינויים משמעותיים באומדן, וכי תקבע נוהל עבודה ותיעוד לעדכוני האומדן שעליהם היא מעוניינת .להמליץ ✰ | 1142 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה סיבות לחריגה ב אומדן עלות ,בקווי הרק"ל שבהקמה האדום, הירוק והסגול ובהן: תקצוב בצ"ם בחסר שלא לפי נוהל פר"ת אי ו- הכללת עלויות באומדן העלות ;בעיקר בשלבים המוקדמים של הפרויקט אי-הצמד ה לסלי תשומות; מכלולים שלא נכללו באומדן הפרויקט ,מכלולים שלא תומחרו ומכלולים שתומחרו בחסר .והביאו להסטות בין הסעיפים התקציביים השונים יישום ההמלצות שהובאו בפרק זה עשוי .לסייע בקביעת תקציב הפרויקט ולעמידה בו שיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות ועם חברות תשתית הביקורת בחנה מהם החסמים המרכזיים בקידום פרויקט הרק"ל בגוש דן מעבר לעצם היותו .פרויקט מורכב ותקדימי במדינת ישראל, ואלה מוצגים להלן ממשקי עבודה וחסמים מול הרשויות המקומיות תוכניות סטטוטוריות, סמכויות הרשויות המקומיות ואחריותן שלושת קווי הרק"ל מתפרסים על פני90 ק"מ של מסילות העוברות ב- 12 ר שויות מקומיות המאופיינות במרחב אורבני צפוף. לכן יש ממשקים רבים ורב - ממדיים בין חברת נת"ע לבין .הרשויות המקומיות במטרופולין תל אביב .הליך התכנון של הקו האדום שונה במידה מסוימת מהליכי התכנון של הקווים הסגול והירוק התוכנית הסטטוטורית של הקו האדום אושרה במוסדו ת התכנון של מחוז המרכז ושל מחוז תל אביב ביותר מ- 15 תכניות שונות לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 . לעומת זאת, התוכניות הסטטוטוריות של הקו הירוק ושל הקו הסגול נדונו בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (להלן- )הוות"ל כתוכניות לתשתית לאומית (להלן - .)תת"ל בעקבות השינוי בשיטת התכנון שנעשה עבור הקווים הירוק והסגול, נת"ע אינה נדרשת לקבל מרשויות הרישוי המקומיות ומהוועדות המחוזיות היתרי בנייה בשטחי התוכנית בתוך תוואי הפרויקט. תחת זאת, ההיתרים ניתנים על ידי רשות הרישוי של וות"ל; במסגרת הדיון בבקשה להיתר, .נת"ע נדרשת להציג את עמדת הרשויות המקומיות הרלוונטיות לעיתים התיאום בין הרשויות המקומיות לנת"ע מורכב בשל היעדר זהות אינטרסים בין שני הגופים. למשל, בסיכום ישיבת ועדת ההיגוי של פרויקט הקו האדום שנערכה במאי2018 :נכתב "העיריות אשר בתחומן עוברים הקווים מעלות לחברה ][נת"ע דרישות באשר לטיפול והסדרה של כל החתך בתוואי הרק"ל ולעיתים גם של תשתיות מחוץ לחתך תוואי הרק"ל, לרבות התאמות תשתיות נוספות של חשמל, מים ניקוז וכו'. ככל שדרישות הרשויות אינן ממולאות מתמודדת נת"ע עם קשיים בהליך התיאום ההנדסי שנדרש לביצוע עב ודות בתחום הרשות ." בתשובתה של נת"ע נמסר כי בשנת2018 היא ,ביצעה הליך הפקת לקחים אשר כלל איסוף ריכוז וגיבוש של המלצות ל צורך .מניעת עיכובים וחסמים שעלו תוך כדי ביצוע הקו האדום לבקשת משרד האוצר, חברת נת"ע הגישה המלצות לסעיפים שיובאו לאישור בהצעת מחליטים | 1143 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בממש .לה נת"ע מסרה כי המלצות אלו הועברו למשרד האוצר בדצמבר2018 כדי לשלב סעיפים אלה בהצעת ""חוק המטרו שעשוי להסדיר את ממשקי העבודה בין הממשלה לרשויות המקומיות לקראת הקמת מערכת הרכבת התחתית של אזור גוש דן ושנמצא במועד סיום הביקורת בהליכי חקיקה בכנסת. הקשיים שהעל תה נת"ע באים לידי ביטוי בכמה ממשקים, ולהלן יוצגו :חלקם עיכוב באישור תוכניות בפרויקט הקו האדום: כאמור, הוועדות המקומיות והמחוזיות אישרו את תוכניותיו של הקו האדום. כבר בשלב אישור התכניות חלו עיכובים באישור מכלולים בפרויקט שיזמו הרשויות המקומיות. למשל, ב- 2015 נדרשה מעורבות הוועדה המחוזית מול הוועדה המקומית כדי לאשר את התוכניות של תחנות ביאליק ואבא הלל ברמת גן. כדי להתגבר על התנגדויות הרשויות המקומיות ולהגיע לידי פתרונות מוסכמים, הוקצו משאבי כוח אדם וקשב ניהולי רב מצד כל הגורמים- הרשות המקומית, הוועדה המחוזית ., משרד התחבורה ונת"ע כאמור, הוות"ל דנה בתוכניות של פרויקט הקווים הירוק והסגול ושל פרויקט המטרו כתוכניות .מתאר ארציות לתשתית לאומית ולכן לא צפויים להישנות אירועים דומים :הקצאת מקרקעין מחוץ לגבולות התוכנית וחלוקת הסמכויות והאחריות לטיפול בהם לעיתים רשויות מקומיות מעמידות לפרויקט שטחי התארגנות מסביב לתוואי המאושר בתוכנית .לתשתיות לאומיות בתנאי מטרופולין צפו פה , תחנות הרק"ל ומסילותיה סמוכות לתשתית העירונית והיא משפיעה עליהן. לדוגמה, בפרוטוקול ועדת ההיגוי מדצמבר2020 צוין כי למעלה משנה לא הצליחו נת"ע ועיריית רמת גן להגיע להסכמה על ביצוע מכרז לניקוז תחנת ביאליק בקו האדום בעיר. הסיבה לאי ההסכמה נבעה ממחלוקת על התקציב. על פי הפר וטוקול, נת"ע התחייבה לממן50% מתוך כ- 22 .מיליון ש"ח הנדרשים לניקוז, ואילו העירייה טענה כי אין באפשרותה להעמיד את חלקה בדוגמה זו ניתן לראות כי מחלוקת על תקציב לגבי תשתית הסמוכה לתחנת רק"ל אך מחוץ לגבולות התוכנית ושבאחריות הרשות המקומית, מעכבת במשך שנה סיום עבודות בתחנה ואף " :מסכנת את הפעלת הקו במועד. כך נכתב בפרוטוקול בעניין הזה ככל ולא מגיעים לפתרון מול העירייה יש לדאוג למיגון התחנה מפני חדירת מים במפלס הרחוב, ולהורות על אי פתיחת התחנה לתנועה עקב התנהלות העירייה". עיריית רמת גן השיבה במאי2022 (להלן- תשובת עיריית רמת גן) כי כארבע ה חודשים קודם לכן החלה עיריית רמת גן באמצעות החברה הכלכלית בביצוע קו הניקוז , וזאת לאחר הסכמת משרד האוצר לתקצב תוספת תקציב בסך6 מ"יליון ש.ח מעבר לסכום שתוקצב במקור חיובים לפי חוקי עזר עירוניי:ם על פי פקודת העיריות, רשות מקומית רשאית להתקין חוקי עזר עירוניים ועליה להביאם לידיעת .שר הפנים דרישות הרשויות המקומיות מכוח חוקי העזר עשויות להשפיע על התקדמות העבודות להקמת .הרק"ל באופן ישיר או באופן עקיף לדוגמה, לפי מסמכים שהעבירה נת"ע למשרד מבקר המדינה בינואר2022 , עיריית בני ברק הפעילה את סמכותה על פי חוק עזר עירוני ולא אישרה את בקשת נת"ע לחיבור לניקוז. דוגמה נוספת: מסמכים של חב' נת"ע מציגים את טענותיה כי פקחי עיריי ת בת ים הטילו קנסות על ה קבלני ם מטעם נת"ע ודרשו את פינוי השטח מכוח חוק העזר לבת ים בנושא ש מירת הסדר והניקיון , וזאת לטענת נת"ע, בשל התנגדותה של עיריית בת .ים לתוואי הקו האדום ולמרות סיכומים בין העירייה ובין נת"ע | 1144 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בתשובת עיריית בת ים ממאי2022 מסרה העירייה כי היא מברכת על פרויקט הרכבת הקלה ומכירה בחשיבותו לפיתוח מערכות הסעת המונ ים לציבור. הרק"ל עוברת לאורכה של העיר בת ים , ו היא תספק שירות חשוב ומשמעותי לתושבי ה ותגביר את הניידות, הנגישות והזמינות של ה תחבורה ה ציבורית הפועלת בה . פרויקט הרכבת הקלה הוא פרויקט תשתית מורכב וסבוך אשר העלה קשיים .רבים הנושאים העולים מהדוח בנוגע למורכבות ו ל בעיות בשיתוף ה פעולה עם הרשויות ב היבטים הקשורים לפיתו ח ,הסביבתי מוכרים וידועים לעירייה והיא נאלצת להתמודד .איתם במהלך השנים האחרונות לא אחת ה תגל ע ו מחלוקות ב ,עניין עבודות תיאום תשתיות תיאום עבודות לילה, הפעלת כלי עבודה אשר חורגים מתקנות הרעש בשעות הלילה ו פגיעה במרחב הציבורי עקב העבודות. העירייה נמצאת בקשר שוטף עם הנהלת נת"ע כדי לפתור את החסמים וה קשיים העול ים מעצם בנייתו של פרויקט תשתית ברחבי העיר ולהתמודד עימם ופועלת כדי לאזן ככל הניתן בין הצורך והרצון להשלמת הפרויקט, ובין שמירה על מזעור הפגיעה בתו.שבים הנגרמת מהעבודות רחבות ההיקף במרחב הציבורי :צווים מינהליים ועדה מקומית לתכנון ולבנייה מוסמכת להוציא צווים מינהליים, למשל צו .מינהלי להפסקת עבודות לפי מסמכים של חברת נת"ע הוועדה המקומית של עיריית הרצלייה הוציאה צו מינהלי להפסקת עבודות הקמת המתחם לטיפו .ל בקרונות הקו הירוק, "דיפו", עקב מחלוקת על מיקום המתחם .צוותי הקבלנים שהיו אמורים לעבוד במקום הושבתו וכך נגרמו עלויות מיותרות לנת"ע ולמדינה עיריית הרצלי י ה השיבה במאי2022 (להלן- תשובת ע י ריית הרצל י יה) כי היא הגיעה עם נת"ע להסכם בנוגע לפיתוח שטח ציבורי פת וח, ל הקצאת מקרקעין מחוץ לגבולות הת ו כנית ו ל חלוקת הסמכויות בין העירייה לחברה. :היעדר רשות מטרופולינית לתחבורה בדוח ביקורת מיוחד על משבר התחבורה הציבורית ממרץ2019 61 צוין בין היתר כי היעדר רשויות מטרופוליניות לתחבורה- הקמתן חשובה לקידום ,ראייה כוללת בעניין מתן פתרונות תחבורתיים, למתן מענה יעיל לצרכים כוללים ומקומיים לביצוע תיאומים בין רשויות מקומיות ויצירת שיתופי פעולה לצורך קידום מיזמים הקשורים לתחבורה הציבורית. עד כה, הניסיונות להקמת רשויות מטרופוליניות לא צלחו בשל סיבות שונות שהן לא בהכרח ענייניות . בהתייחסויותיה ן של עיריית ראשון לציון מאפריל2022 (להלן- תשובת עיריית ראשון לציון) ושל עיריות הרצלייה ועיריית תל אביב ציינו העיריות האמורות את החשיבות של הקמת הרשות המטרופולינית לתחבורה ו של הגדרת סמכויותיה בשיתו ף בין משרד התחבורה לרשויות, כפי .שכאמור המליץ בעבר משרד מבקר המדינה היעדר מנגנון ליישוב מחלוקות : המחלוקות הקשורות בהפעלת הסמכויות של הרשויות המקומיות בתוואי הפרויקט, לרבות בקשר לקווים שאושרו בתכניות לתשתיות לאומיות , מיושבות באמצעות משא ומתן בדרגים שונים ב ין הצדדים, ל עיתים ב דרג ה בכיר של שר התחבורה מול .ראש הרשות לדוגמה, בוועדת ההיגוי במאי2015 " :עלה כדלקמן ראש עיריית ר"ג ביקש בפגישה עם מנכ"ל נת"ע את בדיקת הכדאיות לקו האדום. החשש שלו הינו ככל הנראה בעיקר מהסוחרים. הנושא ייפתר, אך דורש מנת"ע וממשרד התחבורה מש אבים וסיוע מול העיריה 61 מבקר ,המדינה דוח מיוחד : משבר ה תחבורה הציבורית ( 2019 ), )הקדמת המבקר (פתח דבר . | 1145 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בקידום הפרויקט". יצוין כי פרויקט הקו האדום הוא פרויקט לאומי שהממשלה הסמיכה את נת"ע .לבצעו כחמש שנים לפני מועד הדיון עלה כי אף שיש קשר הדוק בין הרשויות המקומיות במטרופולין תל אביב בכל הקשור לתחבורה, ואף שכל אחד מקווי הרכבת הקלה עובר ב ארבע רשויות מקומיות לכל הפחות (הקו הירוק) או ברשויות רבות יותר (הקו הסגול עובר בעשר רשויות מקומיות), אין ִבמטרופולין רשות תחבורה מטרופולינית, אין בה מ נהלת פרויקט רק"ל שתרכז את כל ההיבטים הקשורים בהקמה ובתפעול של הפרויקט עתיר ההשקעה האמור. כאמור בדוח מיוחד של מבקר המדינה משנת2019 " צוין כי הקמתן ][של רשויות תחבורה מטרופוליניות חשובה לקידום ראייה כוללת בעניין מתן פתרונות תחבורתיים, למתן מענה יעיל לצרכים כוללים ומקומיים, לביצוע תיאומים בין רשויות מקומיות ויצירת שיתופי פעולה לצורך קידום מיזמים הקשורים לתחבורה ה ציבורית" . הפעלת סמכויותיהן של הרשויות המקומיות על פי חוקי עזר או באמצעות צווים מנהליים כאמור על רקע חילוקי דעות בין נת"ע לרשויות מקומיות עלולה לגרום לדחייה בלוחות הזמנים ולהתייקרויות הפרויקט אולם בהיעדר פיקוח עירוני עלולה רווחת התושבים בתוואי הרכבת להיפגע יותר מן הנדרש. בביקורת עלה כי המחלוקות הקשורות בהפעלת הסמכויות של הרשויות המקומיות בתוואי הפרויקט- לרבות בקשר לקווים שאושרו בוות"ל - מיושבות באמצעות תהליכי משא ומתן שמצריכים הקצאת משאבים ניהוליים לעיתים ,במשך כמה חודשים עד חצי שנה בדרגים שונים בין הצדדים לעיתים בדרג בכיר של שר התחבורה מול ראש הרשות. אין מנגנון יעיל לתיאום וליישוב מחלוקות שייתן מענה מאוזן על צורכי הפרויקט תוך פגיעה מזערית ככל הניתן בתושבים ובאורח חייהם ובתוך זמן .סביר בתשובת עיריית הרצלייה נמסר כי מנגנון יעיל לתיאום ו ל יישוב של מחלוקות חשוב לקידום הפרויקט מכיוון ש שיתוף הרשות המקומית א ו מנם מארי ך את משך התכנון אך יש ל ו ערך מוסף גדול בזמן תפעול הרכבת ובזמן ביצוע הפרויקט . עיריית קריית אונו השיבה במאי2022 (להלן- תשובת ע י ריית קריית אונו) כי לו חות הזמנים ל מימוש הפרויקט משתנ ים כל הזמן, דבר שתורם לחוסר ודאות בכלל ו ל .בעיות תיאום בפרט כמו כן מסרה העירייה כי אין תיאום מערכתי בין כלל גורמי ה ,תחבורה ועיתוי התפעול שלהם ובהם אוטובוסים, נ תיבי תחבורה ציבורית ייעודיים ו רכב ות . מתשובת המועצה האזורית חבל מודיעין ממאי2022 עלה כי הדיפו בקצהו המזרחי של הקו הסגול ממוקם בסמוך ליישוב בני עטרות במועצה. מהמועצה נמסר כי אומנם המועצה מקיימת קשרי עבודה עם נת"ע ומבקשת להיות מעורבת בתהליכי העבודה הנוגעים למועצה, אולם קיימות סוגיות שעד מועד סיום הביקורת לא הגיעו לפתרון מוסכם ובכלל זה: סוגיית חיבור תושבי ה.מועצה לקו הרק"ל, תחנות היסעים והעתקת תשתית באר מים בתשובת עיריית תל אביב- יפו ממאי2022 ציינה העירי י ה כי נדרש תיאום מראש וה י ערכות נאותה של כל הצדדים. לא אמורה להיות זהות אינטרסים מלבד ההכרה בצורך ובחשיבות של הקמת מערכת הסעת המונים ופיתוח נאות בסביבתה. הניס יון שנצבר במהלך שנות ההקמה של הרכבת הקלה מלמד שברוב המקרים יהיה קשה עד בלתי אפשרי לבצע עבודות להקמת תשתיות עירוניות לאחר סיום הקמתה של הרכבת הקלה. לכן לדעת העירייה נדרשת הבנה וה י ערכות | 1146 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ,מראש של כל בעלי התשתיות וב כלל זה העיריות וחב רת נת"ע, בשלב התכנון המפורט ו בשלב .ביצוע ההכנות הנדרשות להנחת תשתיות הרחוב לעשורים הבאים בתשובת נת"ע ציינה החברה כי בעיר תל אביב- יפו מתנהלת פעילות בהיקף אדיר במהלכה ,מוקמים שלושה קווי רק"ל; האדום, הסגול והירוק, בעת ובעונה אחת. הפעילות מתרחשת על פני אזורים רבים בעיר, מעל האדמה ומתחת יה ,. העבודות מתבצעות בתל אביב באזורים סואנים הומי אדם, עם תשתיות מסחר ותעסוקה. על אף זאת, שיתוף הפעולה שמתנהל כמעט בכל יום בין החברה הממשלתית נת"ע לבין עיריית תל אביב- יפו הוא,, לדעת החברה אות ומופת ליכולת של שני ה ארגנים הגדולים האלה להתנהל במשותף ולהתקדם ל יעד מוסכם, על אף חילוקי דעות שעול ים מ םעפ ל םעפ . שיתוף הפעולה בין הארגונים מתבטא בין היתר ב ישיבות ש מתקיימות דרך קבע בכל דרגי ,העבודה במי נהלת רק"ל שהוקמה בתל אביב וישיבות דו- שבועיות המתקיימות בין .הדרגים הניהוליים בעירייה ובחברה בתשובת אגף התקציבים נמסר כי הוא תומך בהמלצות המבקר בנושא הרשות המטרופולינית וציין כי הרשות אינה תחליף אלא גורם משלים חשוב להירתמות הרשויות המקומיות לפרויקט הלאומי ולסיוען בקידומו. האגף ציין כי נכון למועד תשובתו (יוני2022 ) הוא קידם במסגרת הצעת חוק ההסדרים ל- 2023 חוק תשתיות לאומיות צעדים שעשויים לסייע בהסדרת היחסים עם הרשויות המקומיות: מנגנון רישוי עסקים ייחודי לפרויקטים לאומיים, מנגנון מסירת שטחים .לרשויות מקומיות בסיום העבודות ואיסור התניית שירות בשירות משרד התחבורה מסר בתשובתו כי בימים אלו הוא מפתח מודל .של מרחבים תחבורתיים מרחבים אלו יורכבו מ המכ רשויות מקומיות סמוכות ו י יקבעו בהתאם למפה ש יציג משרד התחבורה על פי תבחינים תחבורתיים ובהתייעצות עם הרשויות המקומיות והגורמים הממשלתיים .הרלוונטיים המרחבים יקבלו בהדרגה סמכות בתחומי ה תחבורה ה ציבורית וניהול ה תנועה ב.מסגרת רשויות מרחביות לתחבורה שיוקמו על ידי שרת התחבורה המשרד הדגיש כי בשלב זה אין כוונה כי המרחבים יעסקו ב הקמה ו ב .תפעול של פרויקט הרק"ל המשרד ציין כי קיימת ועדה ליישוב סכסוכים ב משרד ה אוצר שמתכנסת לעיתים רחוקות וסמכויותיה אינן מספקות. על כן ב הצעת חוק המטרו מוצע להוסיף לו ו עדה ליישוב סכסוכים במשרד האוצר סמכויות לעניין .המטרו כדי לקדם את פרויקט הרק"ל ולצמצם את הפגיעה בתושבים בתוואי הפרויקט, חוזר משרד מבקר המדינה וממליץ למשרדי התחבורה והאוצר להקים רשות מטרופולינית לתחבורה בעלת סמכויות במטרופולין תל אבי ב62 ועד אז לבחון דרכים חלופיות כפתרונות ביניים להסרת החסמים הקיימים. לדוגמה, להקים מנגנון ליישוב מחלוקות בין הרשויות לבין משרד התחבורה ונת"ע ולמנות לשם כך פורום קבוע בהשתתפות נציגי כל הצדדים. פורום זה יוכל להכריע במחלוקות ובמשא ומתן ליישובן בזמן קצוב וישפר ,את התהליך. כמו כן פורום כאמור עשוי לשמש פלטפורמה להצגת צרכים ייחודיים של הרשויות המקומיות ובהן .גם רשויות קטנות המושפעות מפרויקט הרק"ל 62 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי64א ( 2013), "משרד התחבורה, ה תשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים- ארגון 'מחדש בתחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב", עמ520 - 521 ; מבקר ,המדינה דוח מיוחד משבר התחבורה הציבורית ( 2019 " ,) 'תכנון וקידום של התחבורה הציבורית", עמ43 - 45 . | 1147 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הסכמים בין המדינה לרשויות המקומיות בהיעדר רשות תחבורה מטרופולינית ובהיעדר מנגנון ליישוב מחלוקות בין משרד התחבורה ונת"ע לבין הרשויות המקומיות, שיתוף הפעולה בין הצדדים מוסדר בשורה של הסכמים. נחתמו הסכמי מסגרת והסכמים פרטניים בין המדינה לבין הרשויות המקומיות, ולהלן פרטים על .ההסכמים הקיימים הסכמים עם רשויות בתוואי הקו האדום הקו האדום עובר בחמש רשויות מקומיות: פתח תק ו וה, בני ברק, רמת גן, תל אביב- יפו :ובת ים. אלה ההסכמים שנחתמו או נערכו כדי להסדיר את השימוש בשטח בתוואי הקו בשנת2007 חתמה המדינה באמצעות החשב הכללי וסגן החשב הכללי על הסכמים המכונים "העברת זכות שימוש במקרקעין לצורך הקמה והפעלה של רכבת קלה" עם עיריות פתח ת ,קווה בני ברק ובת ים. ההסכמים מסדירים בין היתר את תהליכי העברת זכות השימוש במקרקעי הרשות המקומית המיועדים לביצוע העבודות למדינה או לזכיין מטעם המדינה ואת השבת זכות השימוש במקרקעי המסילה שאינם דרושים לצורך הקמת הרכבת ומערכותיה, הפעלתם ותחזוקתם לרשות המקומית בתום עבודות ההקמה. ההסכמים גם מסדירים את העברת זכות השימוש במקרקעי המסילה למדינה או לגורם מטעמה לצורך הפעלת הרכבת הקלה. כמו כן מוגדרים בהסכמים הבעלות של הרשויות במקרקעין ואופן השימוש בהם על ידי המדינה וכן חלוקת הזכויות הכלכליות במקרקעין בתקופת ההפעלה, כגו .ן זכות פרסום בשנת2009 חתמה המדינה, באמצעות החשב הכללי, על הסכם עם עיריית תל אביב- יפו. נוסף על ההוראות הדומות להוראות ה הסכמים האחרים, עסק הסכם זה גם במקטעים מסוימים של .הפרויקט בשנת2015 נחתם הסכם בין נת"ע לעיריית בני ברק ולחברת המים של בני ברק. הסכם זה פירט את סוגי העבודות העיקריים בתוואי הרכבת הקלה בעיר בני ברק ואת אופן המימון של עבודות אלה. הסכם העברת זכות שימוש במקרקעין בין העירייה למדינה מ- 2007 צורף כנספח להסכם .זה בתשובת עיריית בני ברק למשרד מבקר המדינה ממאי2022 (להלן- תשובת ע י )ריית בני ברק מסרה העירייה כי לדעת ה , נת"ע לא מקיימת את ההסכם משנת2015 בכל הקשור לפיתוח .הסביבה בפברואר2020 אגף החשב הכללי ב משרד ה :אוצר הנחה את נת"ע כך "לא מאושרות לנת"ע עבודות פיתוח בין התחנות בבני ברק עד אשר העירייה תשלם את התחייבותה מתוקף הסכם המימון שנחתם עם הממשלה ביולי2009 . באותו אופן לא מאושרות עבודות מסוג זה גם בערים אחרות אשר אינן עומדות במחויבותן או שלא נחתם עמם הסכם השתתפות במימון כלל (כדוגמת .")רמת גן | 1148 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הביקורת העלתה כי לא נחתם הסכם בין אגף החשב הכללי לבין עיריית רמת גן. משכך החברים בוועדת היגוי הקו האדום באפריל2018 החליטו כי בעיריית רמת גן לא יבוצע .פיתוח מקטעים עיליים בין התחנות, זאת בשונה מרשויות אחרות שחתמו על ההסכם בשנת2020 הנחה משרד האוצר כאמור שלא לבצע עבודות פיתוח בין התחנות ברמת גן .ובבני ברק עד הסדרת ההסכמים משרד התחבורה מסר בתשובתו כי טיוטת הסכם לגבי השתתפות עיריית רמת גן בפרויקט ולגבי הסדרת היחסים בין המדינה, נת"ע והעירייה סוכמה ב- 2009 , אך העירייה סירבה לחתום עליה . נציגי האוצר דאז וכיום התנו את תקצ וב הפיתוח בין התחנות בחתימה על הסכם עם העירייה שיסדיר את היחסים בין העירייה לנציגי הממשלה . בשנתיים האחרונות נעשו כמה ניסיונות לקדם הסכם מחודש, אך ללא התקדמות משמעותית עקב עמדות העירייה . המשרד קיים עשרות דיונים עם העירייה, וגם לאחרונה מתקיים שיח עם נציגי עה ירייה לגבי הסכם לפיתוח בין התחנות של הקו האדום, עקב רצון העירייה לפיתוח כאמור, אך מצד שני העירייה עדיין מערימה קשיים .לעבודות נת"ע במקטעי הקו הסגול בעיר עיריית רמת גן מסרה בתשובתה כי ההסכם בין עיריית רמת גן והחשב הכללי נמצא בשלב משא ומתן מול משרד האוצר. כמ ו כן העירייה מסרה כי במקביל, לכך מקודמת ות כנית לפיתוח המרחב הציבורי בין התחנות. אגף החשב הכללי מסר בתשובתו כי הסכם כאמור לא נחתם בשל מחלוקות מהותיות בכל .הנוגע למימון עבודות הפיתוח שבין התחנות, שאינן קשורות בקשר ישיר לפעילות הרכבת ,מבחינת האגף בעבודות מעין אלו נדרשת השתתפות עיריית רמת גן בשיעור העולה על השתתפותן בעבודות הרכבת הקלה עצמן, ובשל סירובה של העירייה בעת ההיא לממן זאת טרם נחתם ההסכם. יובהר כי בימים אלו יש התקדמות במ שא ו תן מ עם עיריית רמת גן ואנו .תקווה שהסכם כאמור ייחתם בקרוב לקראת השלמת הקו האדום של הרכבת הקלה ובעיצומן של עבודות בקו הסגול שעובר בשטחה של העיר רמת גן, מומלץ כי עיריית רמת גן וחברת נת"ע יחתמו על הסכם שיסדיר את היחסים בין הצדדים ויקבע את דרכי הפיקוח על העבודות, בדומה להסכמים עם .הרשויות האחרות ההסכמים להעברת זכות שימוש במקרקעין לצורך הקמה והפעלה של רכבת קלה שנחתמו בין מדינת ישראל באמצעות ממשלת ישראל המיוצגת על ידי אגף החשב הכללי לרשויות המקומיו ת כאמור, מסדירים את אופן השימוש במקרקעין של המסילה63 . על פי ההסכמים, למדינה תיוותר זכות שימוש במקרקעין האלה לצורך הפעלת הרכבת הקלה. זכות זו לא תיחשב מסירת חזקה ייחודית מהרשויות המקומיות למדינה. יחד עם זאת, על פי ההסכמים זכות השימוש שניתנה למדינה לצורך הפעל ת הרכבת הקלה מגבילה את היכולת של הרשויות המקומיות לבצע עבודות ,במקרקעין המסילה, לרבות פעולות הנדרשות לשם תחזוקת התשתיות המצויות המקרקעין אלה .אשר על פי ההסכם נדרש לתאם מול המדינה 63 מקרקעין מסילה הן מקרקעין בהם קיימת חפיפה בין תוואי המסילה לבין מקרקעי רשויות, לרבות לעומק הקרקע ומרום החלל שמעליה. | 1149 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לקראת הפעלת הקו האדום או בסמוך להפעלתו ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד ,התחבורה לנת"ע ולרשויות המקומיות בתוואי הקו האדום לבצע היערכות מוקדמת ולקבוע .נוהל משותף לתיאום עבודות תשתית במקרקעי המסילה הסכמים עם הרשויות שבתוואי הקווים הירוק והסגול הקו הירוק עובר בארבע רשויות- חולון, ראשון לציון, תל אביב והרצלייה. הקו הסגול עובר בעשר רשויו ת ובהן: יהוד- מונוסון, אור יהודה, קריית אונו, גבעת שמואל, רמת גן, גבעתיים, תל אביב וחבל מודיעין. הביקורת העלתה כי נחתם הסכם בין נת"ע לעיריית תל אביב לביצוע עבודות הרכבת הקלה בקו סגול ובקו הירוק. אשר לקו הירוק, נערכו טיוטות הסכם בין נת"ע לרשויות ,ראשון לציון .חולון והרצלייה. טרם נערכו הסכמים בקו הסגול עלה כי אף שהממשלה אישרה את הקמת הקווים הירוק והסגול ב- 2016 , עד מועד סיום הביקורת באפריל2022 נחתם הסכם אחד בלבד בשנת2020 עם עיריית תל אביב. נמצא כי נערכו טיוטות הסכמים עם הרשויות המקומיות בתוואי הקו הירוק- חו לון, ראשל"צ והרצלייה - אך טרם נחתמו עימן הסכמים. עוד נמצא כי לא נערכו הסכמים עם הרשויות .בתוואי הקו הסגול עיריית ראשון לציון מסרה בתשובתה כי היא ממתינה להתקדמות המדינה בעניין זה ומציעה כי .המדינה תגבש הסכם אחיד מול הרשויות שעל בסיסו יתגבש הסכם מול כל רשות עיריית גבעת שמואל מסרה בתשובתה כי לא נחתם בינה לבין נת"ע הסכם ואף לא הועברה לעירייה טיוטת הסכם. העירייה ציינה כי היא רואה חשיבות רבה בחתימה על הסכם כאמור שיסדיר את מערכת היחסים של המדינה עם העירייה בתחומה או בסמוך אליה עובר הקו וצמצום הפגיעה בתושבים. הסכם כאמור יסדיר גם את שיעור ההשתתפות בהעתקת תשתיות ובפיתוח הסביבתי . עיריית חולון מסרה בהתייחסותה למשרד מבקר המדינה ממאי2022 (להלן- תשובת עיריית ,חולון) כי בעקבות מחלוקת בנושא הפקעת מקרקעין מהרשויות המקומיות בתוואי הקו הירוק החל שיח על כלל ההסכמים בין עיריות ראשל"צ, חולון, והרצלייה לבין חברת נת"ע. עוד מסרה העירייה כי במהלך השנה החולפת היא נמצאת בתהליכי הידברות כדי לקדם את החתימה על הסכמי המסגרת למול נת"ע. עד כה נחתמו שלושה: הסכם קידום תכנית משלימה (תכנון ובנייה), הסכם תשתיות והסכם "פסגות" בנושא שינוי מיקום חד רי טרנספורמציה. הסכם קנייני בנושא העברת זכויות במקרקעין טרם נחתם עקב היעדר הסכמה על כל פרטיו ו עדיין קיימות אי- .הסכמות לגבי מספר נושאים, אשר מצריכים המשך ההידברות למול חברת נת"ע עיריית חולון מסרה כי היא ממשיכה בתהליך ההידברות ונמצא ת בקשר רצוף עם נת"ע , במטרה לקדם .חתימה על ההסכם הנ"ל בתשובת עיריית יהוד- מונוסון ממאי2022 נמסר כי גם היא סבורה שיש לפעול על מנת שיחסי הצדדים וזכות השימוש המקרקעין יוסדרו בהסכמים. עוד נמסר כי ככל הידוע לעירייה, מתנהל משא ומתן בין נת"ע לרשויות מקומיות אחרות וככל שהצדדים יגיעו להסכמים , תאמץ גם עיריית יהוד- מונוסון הסכמים דומים שיסדירו את מלוא צרכיה בהתאם למאפייני הקו העובר בתחומה .ומאפייניה החברתיים, הכלכליים והמסחריים | 1150 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בתשובת עיריית אור יהודה ממאי2022 נמסר כי חתימה על הסכם זה, הכרוך במתן זכויות שימוש במקרקעי העירייה אינה עניין של מה ב כך ומצריכה הסכמות בין הצדדים בהיבטים חשובים רבים ובכלל כך: זכויות קניין, תשלום בגין זכויות השימוש במקרקעין, תשלומי מסים, אחריות .וביטוח, שמירה על תשתיות עירוניות, פעולות חירום של העירייה ללא תיאום מתקיימות ישיבות בין הרשויות לנציגי נת"ע ונושא התשלום ובהן ז כויות השימוש במקרקעין מהווה אבן נגף בין הצדדים. צפוי להיקבע דיון בדרג ראשי הרשויות המקומיות המצויות בתוואי, מנכ"ל נת"ע ונציגי משרד האוצר. בנסיבות אלו, ואף שעיריית אור יהודה חפצה בקידום ההסכם בין הצדדים, ברור כי אין הדבר נתון רק לפתחה ועל מנת להגיע להבנות ה מעודנות בהסכם, נדרשת הסדרה של .כל ההיבטים הנ"ל באופן המקובל על שני הצדדים בתשובת עיריית קריית אונו נמסר כי נציגי נת"ע הציעו לעיריית לחתום על הסכמים מוכנים, ללא .אפשרות לגמישות מותאמת לעיר כמו כן נמסר מהעירייה כי אין בחברת נת"ע גורם מוגדר .שעומד בקשר עם העירייה בתשובת עיריית הרצלייה נמסר כי הה סכם בינה לנת"ע טרם נחתם בשל חילוקי דעות בעניין פיצול ההסכם הקנייני ו.עד כה לא התחיל קידומו בנת"ע העירייה מסרה גם כי היא פעלה ופועלת בכל האמצעים העומד ים לרשותה על מנת שיחסי הצדדים והעברת זכות השימוש במקרקעין יוסדרו במסגרת הסכמים. הצדדים אף הגיעו להסכמות חלקיות בנוגע למערכת היחסים הקניינית. בתשובת אגף התקציבים צוין כי האגף מקדם בימים אלו הסכם המסדיר את היחסים בין המדינה לבין הרשויות המקומיות בנוגע לפרויק ט המטרו. הסכם זה, צפוי להסדיר את ההסכמות בין המדינה לרשויות באשר לכל הפרויקט ובין היתר סוגיות מימון, השתתפות, ניהול הלכים משפטיים, בירור מחלוקות ועוד. גם משרד התחבורה מסר בתשובתו כי במסגרת המ שא ומתן שנערך מול הרשויות להסכם לגבי ,פרויקט המטרו הובא גם נושא ה סדרת הממשקים וההשתתפות של הרשויות ב קווים הירוק .והסגול. טיוטה כאמור סוכמה לאחרונה בין משרד האוצר לנציגות הרשויות המקומיות משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר ולנת"ע וכן לרשויות בתוואי הקווים הסגול והירוק - חולון, ראשון לציון, הרצלייה, יהוד- מונוסון, אור יהודה, קריית אונו, גבעת שמואל, רמת גן, גבעתיים- .שטרם חתמו על ההסכמים, לפעול לחתימה על הסכמים הסכמים אלה יאפשרו תיאום עם הרשויות המקומיות והסדרה של חובות הצדדים וזכוי ,ותיהם תוך איזון בין הצורך בקידום הפרויקט לבין הצרכים של הרשויות ותושביהן והם עשויים לאפשר התקדמות מהירה יותר של הפרויקט ובכך למזער את הפגיעה בתושבים ולאפשר להם להפיק תועלת מהפרויקט מוקדם ככל הניתן . חתימה על ההסכמים כאמור מקבלת משנה חשיבות כל עוד אין במטרופולין תל אביב רשות תחבורה מטרופולינית ואין ִמ .נהלת פרויקט של הרק"ל מטעם הרשויות עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד האוצר לשקול את יישום ההסכמות המסתמנות לקראת הקמת המטרו בקווי הרק"ל הירוק .והסגול בת שובה נוספת של אגף החשב הכללי מיולי2022 צוין כי הם פועלים לקידום הסכמים מול הרשויות בתוואי של הקווים הירוק והסגול. | 1151 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הבדלים במימון העלויות של העתקת תשתיות בין רשויות מקומיות אופן המימון של עבודות שונות בפרויקט, לרבות מימון העתקת התשתיות, אינו מוגדר בהסכמי המ סגרת. לפיכך שיעור השתתפותן של העיריות בעלויות העתקת התשתיות בתוואי הרק"ל שונה ,בין רשות לרשות ומוגדר בהסכמים נקודתיים. למשל, על פי ההסכם עם עיריית פתח תקווה 85% מכל עלויות הפרויקט, כולל העתקת התשתיות, ימומנו על ידי נת"ע ו- 15% על ידי הרשות המקומית. לעומת זא ת, על פי ההסכם עם עיריית בני ברק החלוקה שונה: נת"ע מממנת100% מעלויות העתקת התשתיות בתחנות ו- 50% מעלויות העתקת התשתיות בין התחנות, והרשות המקומית מממנת50% מהן. חלוקת העלויות עם רשויות מקומיות אחרות לא הוגדרה מראש .בהסכם בוועדת ההיגוי ממאי2018 שדנה בהיערכ ות אסטרטגית לקראת ביצוע מכרזים בקווי הרק"ל " :הסגול והירוק, הוצגו דרישות הרשויות המקומיות העיריות אשר בתחומן עוברים הקווים מעלות לחברה דרישות באשר לטיפול והסדרה של כל החתך בתוואי הרק"ל ולעיתים גם של תשתיות מחוץ לחתך תוואי הרק"ל, לרבות התאמות תשתיות נוספות ש ל חשמל, מים ניקוז וכו'. ככל שדרישות הרשויות אינן ממולאות מתמודדת נת"ע עם קשיים בהליך התיאום ההנדסי שנדרש לביצוע עבודות בתחום הרשות". הביקורת מצאה הבדלים בשיעור ההשתתפות של נת"ע במימון העתקת תשתיות בין הרשויות ש( בתוואי הפרויקט כגון: מימון של85% מעלות העתקת ,התשתיות בפתח תקווה מימון של100% בתחנות רק"ל בבני ברק ו- 50% .)בין התחנות בה כן נמצא כי בהסכמים עם הרשויות המקומיות תל אביב- יפו ובת ים לא נקבע שיעור חלק ן של הרשויות ושל נת ."ע בהיעדר חלוקה ברורה בין עלויות הפרויקט לבין עלויות הטיפול השוטף בתשתיות הסמוכות לתוואי הפרויקט, חלוקת העלויות בין הרשויות המקומיות למת"ח ונת"ע נקבעת באופן נקודתי בתהליכי משא ומתן בין הצדדים. משום כך עלולים להיגרם עיכובים בלוחות הזמנים ועיוותים בחלוקת הנטל .בין תקציב הפרויקט לתקציב הרשויות המקומיות בתשובת עיריית תל אביב- יפו צוין כי ב נוגע להעתקת תשתיות נקבעו בהסכמים בין המדינה ועיריית תל אביב- .יפו קווים מנחים אשר מיושמים בפועל כמו כן העירייה ציינה כי לדעתה נדרשת הסדרה מראש ובשקיפות בין כלל הרשויות והמדינה, ל גבי השתתפותן הכספית ולגבי כלל תנאי ההסכמים. בין היתר, נדרשת הסדרה ובשקיפות מלאה של הטיפול בתשתיות קיימות וביצוע תשתיות בעתיד, מיתון השפעת העבודות בתקופת ההקמה, שימוש במקרקעי הרשות לצורך הקמת פרויקט הרק"ל והפעלת ו ונושאים נוספים הנכללים בתוך ההסכמים השונים ש בין הרשות המקומית ובין המדינה או חב רת נת"ע מטעמה. כמו כן, לדעת עיריית תל אביב- יפו, נדרשת גם שקיפות מלאה ותיאום פרטי התכנון והביצוע בשטחים הציבוריים לפני פרסום ה מכרזי ם על ידי .נת"ע בתשובת אגף החשב הכללי צוין כי מנגנון ההשתתפות בפרויקטים של הרשויות המקומיות תלוי במגוון פרמטרים, כגון איתנות הרשות וחלקה בפרויקט, ועל כן נדרש לקיים מ שא ומתן מול כל רשות. יובהר כי לעניין פרויקט המטרו, בשל היקפו האדיר ו מספר הרשויות שהוא חוצה, בימים אלו מתקיים מ שא ומ תן עם נציגות רשויות מקומיות, המייצגות את כל הרשויות שהפרויקט עתיד ל.חצות, כדי להסדיר את מנגנון ההשתתפות באופן אחיד | 1152 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע ולמשרדי התחבורה והאוצר לבחון הסדרה של קווים מנחים למבנה המימון של העתקת התשתיות בכל הרשויות המקומיות שבהן עוברים קווי הרק"ל ולקבוע את העקרונות האלו בכלל ההסכמים בשקיפות ו בצורה שוו יונית , בהתאם .לתבחינים שייקבעו בתשובת משרד התחבורה צוין כי המלצת המבקר, לבחון הסדרת קווים מנחים, שקופים ושוו יו.ניים למבנה מימון העתקת תשתיות ברשויות המקומיות, מקובלת פיתוח סביבתי בסיום העבודות להקמת הרכבת הקלה בהסכמים הקיימים עם הרשויות אין הוראות מפורטות בנושא הפיתוח הסביבתי64 .בתום העבודות .יש בהם הגדרות כלליות יחסית והן אינן אחידות בהסכמים עם עיריות תל אביב- ( יפו ובת ים בתוואי הקו האדום קובע סעיף5.13 ) כי "המדינה מתחייבת כלפי הרשות המקומית כי בטרם השבת זכות השימוש במקרקעי האתר לרשות המקומית, יבוצעו עבוד ות פיתוח וגימור של מקרקעי האתר בהתאם לסטנדרטים עירוניים מקובלים כנהוג בעבודות פיתוח דומות ואחרות בעיר [תל אביב- יפו], ובלבד שהוראות סטנדרטים ."אלו לא יהיו מחמירים יותר מהסטנדרטים הקבועים בהוראות מסמכי חוזה הזיכיון בהסכמים עם שתי עיריות בתוואי הקו האדום, פתח ו תק וה ובני ברק, אין סעיף דומה. דרישות הפיתוח מסתכמות בסעיף כללי, ולפיו "עם השלמת עבודות ההקמה של הרכבת הקלה באתר או בכל חלק ממנו, תשיב המדינה...... את מקרקעי האתר ."כשהם ראויים לשימוש על פי ייעודם בהיעדר סטנדרט פיתוח מטרופוליני, חתמה נת"ע כנציגת הממשלה על הסכמים ייעודיים בנושא הפיתוח הסביבתי עם שתיים מהעיריות בתוואי הקו האדום, בת ים ובני ברק. השוואה בין פריטים דומים בהסכמים מלמדת כי מפרט הפריטים ומחירם שונים. לדוגמה, ההסכם עם עיריית בת ים מגדיר אבני שפה במידות17/25 במחיר87 ש"ח למטר, ואיל ו בהסכם עם עיריית בני ברק סוכם על אבני שפה במידה17/23 במחיר של70 ש"ח למטר; בהסכם עם עיריית בת ים נדרשו ספסלים נגישים שלהם מסעדי יד בעלות של2,170 ש"ח ליחידה, ואילו בהסכם עם עיריית בני ברק נדרש ספסל ללא הגדרות מיוחדות למעט הדרישה שלא יהיה מעץ, בעלות של1,400 ;ש"ח ליחידה בהסכם עם עיריית בת ים נדרשו מתקני אשפה במפרט מפורט בעלות של2,820 ש"ח ואילו בהסכם עם עיריית בני ברק נדרשו מתקני אשפה ללא פירוט, בעלות של750 .ש"ח ליחידה בתשובת עיריית בני ברק צוין כי בכל הקשור לפיתוח הסביבתי העירייה מבקשת כי "סטנדרט הפיתוח יהיה אחיד- ."דין בני ברק כדין תל אביב ורמת גן עיריית תל אביב- יפו ציינה בתשובתה כי לדעתה נדרשת הסדרה ובשקיפות מלאה של נושאים כגון סטנדרטים של פיתוח המרחב הציבורי. בדיון סטטוס חודשי מדצמבר2020 בין מת"ח וחברת הבקרה מטעמו, נת"ע ומשרד האוצר, נדון נושא הפיתו ח מעל תחנות הרק"ל ברמת גן ובבני ברק. מסיכום הדיון עולה כי אין הסכמה בין העיריות על אופן הפיתוח, כדוגמת הצורך בשבילי אופניים באזורי הפיתוח. עלה כי בהיעדר 64 פיתוח סביבתי הוא פיתוח אזור התחנות ותוואי הרק "ל הכולל הטיפול בשטחי עבודות בסיום הקמת התחנות והמסילות - חיפוי.ים, סלילת כבישים ומדרכות, ריהוט רחוב וכדומה | 1153 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן .סטנדרט פיתוח, מתנהלים דיונים ארוכים בוועדות המחוזיות, המשרד תחבורה והגורמים נוספים כאמור לעיל, בתשובת עיריית רמת גן צוין כי מתנהל משא ומתן בין העירייה לבין משרד האוצר וכי במקביל מקודמת ות.כנית לפיתוח המרחב הציבורי בין התחנות עלה כי ההסכמים בין נת"ע לרשויות אינם מטפלים במפורש בנושא הפיתוח הסביבתי, עם זאת בחלק מהרשויות המקומיות מחייבים לעמוד בסטנדרט עירוני מ סוים, אך אין פירוט של הסטנדרט העירוני, וכך ההגדרות הקיימות ניתנות לפרשנויות שונות. כמו כן ייתכן כי סטנדרט המקובל בעירייה אחת גבוה או נמוך מהמקובל בעירייה אחרת. בשתיים מהעיריות בתוואי הקו האדום ההגדרה לפיתוח אף בסיסית יותר- "על השטח להיות "ראוי לשימוש על פ י ייעודו. עם עיריית רמת גן בתוואי הקו האדום לא נחתם הסכם ולא הוגדר הפיתוח הסביבתי. מצב הדברים הקיים פותח פתח רחב למחלוקות בין הרשויות לבין משרד התחבורה ונת"ע שעלול לגרום לעיכובים בסיום העבודות ובמסירת האתרים לרשויות. כמו כן, בהיעדר הגדרות אחידות ייתכן מצב שבו הממשלה מממנת מתקציב המדינה פיתוח .שונה ברשויות שונות על בסיס הסכמות והסכמים נקודתיים יתר על כן, בהסכמים שנתחמו בשנים2007 - 2009 בין נציגי המדינה לרשויות המקומיות בקו האדום מצוין כי בתום העבודות יוחזרו השטחים לרשויות בסטנדרט פיתוח שאינו עולה על הנדרש מזכייןPPP. עלה כי הממשלה ביטלה את ההתקשרות עם הזכיין ב- 2010 ובכך .הפכה הוראה זו של ההסכם לבלתי עדכנית בתשובת עיריית תל אביב- יפו צוין כי לדעת העירייה יש מקום לקבוע סטנדרט פיתוח המותאם להיקפי השימוש בעתיד עם הפעלת הרק"ל, כולל פיתוח המרחב הציבורי, מדרכות נא ,ותות שבילי אופניים מופרדים והצללה , אשר יבטיחו את אטרקטיביות השימוש במערכת הסעת המונים .על פני השימוש ברכב הפרטי ,לדעת העירייה הסטנדרטים הקיימים כיום אינם נותנים מענה .הולם לצרכים העתידיים ועלולים לפגוע בהיקפי השימוש במערכת בעתיד משרד התחבורה מסר בתשובתו כ י סטנדרט מטרופוליני אחיד הוא אכן פתרון אידיאל י , אך מבחן המציאות מלמד;כי הדרישות מכל רשות שונות באופן קבוע לכל אחת יש מפרט רחוב אחר ולכן השיח מול ן מתנהל בנפרד. כמו כן, חשוב לשמור על רמת גמישות סבירה שתאפשר דיאלוג אפקטיבי בין נת"ע לרשות המוניציפלית על צרכיה .הייחודיים משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע ולמשרדי התחבורה והאוצר לפעול להנהגת סטנדרט מטרופוליני בסיסי שיותאם לתנאי השטח, לצורכי הרשות ולהיקף השימוש הצפוי ברק"ל וכן יתרום ליצירת מרקם אורבני מתקדם ולעידוד השימוש בתחבורה הציבורית. משרד מבקר המדינה ממליץ כי כל רשות תוכל להוסיף פיתוח סביבתי נוסף על הסטנדרט .המטרופוליני הבסיסי בהתאם לצרכים והמאפיינים הייחודיים שלה ושל תושביה, ובמימונה ת יאום תשתיות עירוניות וארציות בתוואי הפרויקט הרכבת הקלה של מטרופולין תל אביב עוברת בשטח אורבני צפוף ורווי תשתיות לאומיות ומקומיות שונות, עיליות ותת- קרקעיות. כדי לאפשר הפעלה שוטפת של הרכבת הקלה בתום ההקמה, בשלב ההקמה מועתקות תשתיות ונעשים תיאומים הנדסיים עם חברות התשתית השונות: חח"י, "מקורות", "בזק" ו .חברות אחרות | 1154 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הביקורת העלתה כי תיאום התשתיות הוא אחד החסמים הגדולים בקידום הפרויקט. תיאום תשתיות מחייב לעיתים תכנון מחדש של אותן תשתיות, לעיתים בתנאים חריגים (כגון שטח מצומצם שניתן להקצות לתשתית, לוחות זמנים קצרים ועוד). תכנון וביצוע העתקות תשתית בתנאים מו רכבים כאמור עלולים להתארך, ובמקרים מסוימים לעכב את התקדמות פרויקט .הרק"ל בתשובתה מסרה עיריית תל אביב-יפו כי ה לקחי ם שהפיקה מ עבודות ההקמה בשלב אינפר א 1 בשלושת קווי הרק"ל מדגיש ים את הצורך ב בניית יכולות ו יהב ערכות מתאימה מראש בקרב ,הצדדים המעורבים ובכלל זה "נת .ע והקבלנים מטעמה, חברות התשתית והעיריות לדעת העירייה לא מדובר רק על מידע הנוגע לתכנון ו ל יכולת תיאום ת ו כניות , אלא קיימת הערכת חסר .גם לשלבי הביצוע בהיקפים הנדרשים חברות התשתיות (כגון חח"י וחברת התקשורת) מופקדות על הקמה ותחזוקה של התשתית שבאחריותן בכל רחבי ,המדינה, לרבות בפרויקטים אחרים בתחום התשתיות. כפי שצוין לעיל פרויקט רק"ל הוא אומנם פרויקט התשתית היקר במשק, אך הוא אינו הפרויקט היחיד המקודם במדינת ישראל בעת הזו. משאבי חברות התשתיות, שחלקן פרטיות וחלקן ממשלתיות, מוגבלים ואמורים לתת מענה לכל הפרויקטים בתחו ם התשתיות, פרויקטים חדשים בתחום המגורים והמסחר וכן פיתוח ותחזוקה של הרשת הארצית או המקומית של התשתיות הרלוונטיות. פרויקט הרק"ל משתלב בתוכניות העבודה ואינו זוכה לעדיפות על פני פרויקטים אחרים. לפיכך, היכולות של חברות התשתיות לספק את הצרכים המשתנים של נת"ע מו.גבלות במהלך עבודות להקמת הקו האדום חלו עיכובים בעבודה מול חברות תשתיות. אף בשלבים מתקדמים של הקמת הקו עדיין היו עיכובים בביצוע עבודות מסוימות. לדוגמה, על פי דוח חברת הבקרה לרבעון השלישי של שנת2021 " , העבודות בתחנת אהרונוביץ' התארכו בשל עיכובים "בעבודות חח י לפירוק עמודי חשמל, חוסרי תכנון אשר גר ומ לעיכובים." גם בנובמבר2021 ,המועד שבו הפיקה חברת הבקרה את הדוח הסופי לרבעון השלישי של 2021 , היא ציינה כי הממשק עם חח "י וחברות תקשורת נמנה עם החסמים המרכזיים של הפרויקט. כך נכתב בדוח בקשר לממשק עם חברת החשמל: "ממשיכ ים הקשיים מול חברת החשמל בקידום התכנון. הנושא בא לידי ביטוי במספר מישורים הכוללים: חוסר במתכננים שמעכבים התייחסות לתכנון לפעמים חודשים ממועד ההגשה, אישורים לביצוע ועו ד ."בקשר לעבודה עם חברות התקשורת נכתב : "נת"ע מתקשה כמו חברות תשתית אחרות בקידום הביצוע מול חברות התקשורת, אשר מתעקשות לבצע בעצמן את עבודת העתקת התשתית בהתאם ."לחוק התקשורת עיכובים הקשורים לחברות התשתיות שליוו את הקמת הקו האדום ממשיכים ללוות את העבודות .בקווים הירוק והסגול. להלן יובאו כמה דוגמאות חברת הניהול של המקטע המערבי של הקו הסגול שפועלת מטעם נת"ע דיווחה בדצמבר2021 כי עבודות במקטעPLW 1 בקו הסגול (אזור רחוב ארלוזורוב בתל אביב) נדחו ב - 11 חודשים בקירוב בשל בעיות בתיאום עם חח"י ועם חברת תשתית נוספת. בתיאום הנדסי מינואר2020 צוין כי אין אישור מח ח"י. במרץ2020 אישרה חח"י לבצע עבודות במקטע. בעקבות זאת קיבל ,קבלן הביצוע רישיון לביצוע עבודות מעיריית ת"א ביוני של אותה שנה ללא מגבלות מצד חח"י אך באוגוסט הגישה חח"י התנגדות. מחוז דן בחח"י אישר שוב את העבודות באוקטובר2020 ובאותו חודש העניקה העירייה רישיו ן מעודכן לביצוע העבודות במקטע, כשמונה חודשים אחרי | 1155 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן האישור הראשון מחח"י. ברישיון המעודכן לביצוע העבודות שניתן לקבלן נכללה מגבלה שלא הייתה בו קודם, שאסרה לבצע עבודות תשתיות אחרות במקביל לעבודות חח"י. לפיכך נדחו עבודות בתשתיות הביוב והמים, דחייה שגרמה לעיכוב נ וסף של שלושה חודשים ולעיכוב העבודות במקטע ב- 11 חודשים בסך הכול. יתרה מזו, על פי דוח חברת הבקרה, במהלך ביצוע העבודות התעורר צורך בשינוי התכנון של רצועות החשמל במקטע ובמאי2021 התקבלה על כך הנחיית חח"י, מה שצפוי לגרום לעיכוב נוסף של העבודות בשישה חודשים נוספ .ים בקירוב עיכובים דומים הקשורים לתכנון רצועת החשמל חלו גם בתת- מקטע אחר בהמשך מקטעPLW1 . בדוח אחר של חברת הניהול של הקו הסגול מטעם נת"ע שהופק בדצמבר2021 , צוין כי בעקבות הצורך בביצוע שינוים בתכנון תשתית החשמל בתת-המקטע הרלוונטי, חל עיכוב של כ- 12 חודשים בת חילת העבודות של הקבלן מטעם נת"ע. לדעת חברת הניהול, העבודות במקטע .עלולות להיות על הנתיב הקריטי של הפרויקט אף שחברת הניהול של הקו הסגול רואה בתיאום התשתיות במקטעים מסוימים סיכון לנתיב הקריטי של הפרויקט, התמונה העולה מדיוני הסטטוס הנערכים בין נת"ע, משרד האו צר, משרד התחבורה וחברת הבקרה מטעמו היא, שהסיכון הרב ביותר של תיאום התשתיות נשקף דווקא ללוחות הזמנים של הקו הירוק. למשל, בדיון סטטוס בדצמבר2020 ]ציין מנכ"ל נת"ע: "[אני ,רוצה להדגיש את עיקר הבעיות והנתיבים הקריטיים התמונה בקו הירוק מדאיגה יותר מאשר בקו הסגו,ל: שדה דב [תב"ע] 3700 65 , המנהור באבן גבירול שבפיגור ,בחולון יש בעיות מ ול חח"י". בסיכום הדיון של ועדת ההיגוי שהתכנסה במרץ2021 הוקדש פרק לנושא "חסמים מול חברת " :החשמל בקו הירוק", ובין השאר נכתב בו כחלק מתוואי הקו הירוק לאורך שדרות הר ציון מתוכננת העתקת מת.ח קו עליון תת קרקעי בכדי לעמוד בלוחות הזמנים יש לבצע את העתקת הקו עד דצמבר21' אך חברת חשמל הודיעה לנת"ע כי בשל עבודות אחרות ההעתקה תבוצע רק במרץ- יוני22' ולא לפני". בהמשך הפרוטוקול צוין כי נת"ע מבקשת לפעול לקידום תעדוף .פרויקט הרק"ל בחח"י ,משרד התחבורה חח"י וחברות התשתיות ובהן נת"ע מקיימים פורומים רחבים שנועדו לטפל בבעיות התיאום בין החברות. פגישות נקודתיות נערכות גם בדרגים המקצועיים של נת"ע ושל .חח"י. בשיחות אלה עולות משימות נקודתיות ומותוות הדרכים לטיפול בהן רשות החשמל החליטה בינואר2019 על הוספת אמת מי דה לעניין תכנון וביצוע של עבודות חיבורים ועבודות תשתית חשמליות לפרויקטים לאומיים. אמת מידה זו שמספרה35 (לז) פורסמה ב- 21.1.19 , והיא מגדירה כי פרויקט תשתית לאומית הוא פרויקט שהוכרז ככזה בהחלטת ממשלה ושאומדן עלותו גבוה מ- 2 מיליארד ש"ח. החלטת הרשות מאפשרת לחתום על הסכם המסדיר את אופן ה ביצוע של עבודות תשתית לרבות העתקת התשתיות ועבודות החיבור של הצרכן לרשת מתח עליון, לרשת מתח גבוה או לרשת מתח נמוך. על פי החלטת הרשות, ההסכם עשוי לכלול, בין היתר, לוחות זמנים מחייבים לביצוע כלל העבודות הנדרשות לטובת ההקמה והתפעול של הפרויקט ועלויות מוסכמות בין הצדדים. הרשות הגבילה את הסמכות לחתימה על 65 תב"ע3700 משתרעת בין רח' פרופ' פרופס בתל אביב בדרום, ועד לקו גבול השיפוט עם הרצלי י ה בצפון וכוללת בין השאר רצועה המיועדת לרכבת .הקלה | 1156 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ההסכם כאמור לשבעה מיזמים לכל היותר. בפועל, על אף האמור, עד מועד סיום הביקורת לא .נחתם הסכם בין חח"י לנת"ע בתשובת חח"י ציינה החברה כי היא מכירה בחשי בות פרויקט הרק"ל כפרויקט לאומי ומשקיעה משאבים בקידומו. חברת החשמל הקימה ִמ נהלת פרויקט המורכבת מכל הגורמים הקשורים למתן מענה בכל שלב משלבי הפרויקט, והיא מקיימת עליו בקרה פנימית ומבצעת תיאום להסרת חסמים מול נת"ע ומול עיריית תל אביב-יפו . נושאים עקרוניים נדוני ם בשולחן עגול במשרד התחבורה. יש תיאום שוטף עם נת"ע, .וחסמים נפתרים באופן שוטף בעקבות אישור רשות החשמל לאמת המידה כאמור, החלו חח"י ונת"ע לקדם אמנת שירות כדי לשפר תהליכים ולקצר את לוחות ה זמנים. חח"י הגישה את הת ו כנית לרשות החשמל, ו היא מבקשת מנת"ע ומ גורמי הרגו.לציה הרלוונטיים לאשר את הסכם אמנת השירות בתשובת נת"ע צוין כי במהלך2019 היא ניהלה נת"ע משא ומתן עם ח ח"י אך טיוטת ההסכם לא הושלמה עקב אי-הסכמות בנושא התערי.פים המיוחדים בגין קידום עבודות החשמל בפרויקט בתשובתה מסרה חח"י כי עוד קודם החתימה על ההסכמים עם נת"ע היא קידמה יע מה הקמת תהליך חיוב ותשלום מהיר באמצעות פתיחת חשבון ש ממנו מחויבות ההזמנות ומבוצע התשלום לחח"י, והיא פיתחה מנגנון חיוב, פיקוח ובקרה ייעודי. עבור הקו וים הירוק והסגול חח"י הקצתה כ- 20 מתכננים לת י ,אום מערכות ל תכנון העתקת תשתיות ו ל אספקת חיבורים, וזאת במקביל ובנוסף ע ל עבודות על הקו האדום. בקווים ה סגול ו ה ירוק חח"י תכננה והעבירה כבר לביצוע פקודות עבודה להנחת עשרות ק ילומטרים של כבלי מתח גבוה ומתח נמוך ול בניית חדרי שנאים וחדרי מיתוג ופקודות להכנת תשתית במאות חדרי מדרגות. חח"י ממתינה להשלמת ביצוע העבוד ות האזרחיות ע די י ל נת"ע כדי שבסיומן תוכל לבצע את השלמת החיבור החשמלי. חח"י אישרה לנת"ע מתווה ייחודי ומהיר לאישור ת ו כניות ת י אום מערכות 20/80 שמאפשר לנת"ע לקדם את אישור ת ו כניות ת י אום ה מערכות ו את התחלת ביצוע עבודות ה תשתית גם לאחר השלמת 80% מהמידע הנדרש והשלמת יתר המידע במקביל לביצוע העבודה. המתווה אושר למרות הסיכונים הרבים הקיימים בו ונעשה במטרה לאפשר לנת"ע להתחיל מוקדם ככל האפשר את ביצוע עבודות ה .תשתית כדי לקדם את תהליכי העבודה בקו הסגול, הוסכם על מתווה ייחודי עבור נת"ע- "חשמל תחילה". תהליך זה יאפשר לצמצם את היקפי העבודה בשלב ה ראשון ול השל י מם בהמשך על ידי נת"ע, במקביל לעבודות בניית הרק"ל. מתווה זה מגדיל את היקף עבודות התכנון והביצוע של חח"י ונועד לשרת רק את קידום הפרויקט ע די יל נת"ע. מתווה זה טומן ב חוב ו סיכונים העלולים להשפיע על אמינות אספקת החשמל ללקוחות , ו לכן הוא נבחן ואושר עבור כל מקטע בנפרד, עם ניהול סיכונים מדוקדק עבור כל מקטע בנפרד. זאת כדי לאפשר לנת"ע לעמוד בתאריכים שהתחייבה להם . במועד סיום הביקורת חח"י ה מתינה לאישור .המתווה על ידי נת"ע ועיריית תל אביב עוד מסרה חח"י בהתייחסותה כי היא הקדימה מיוזמתה עבודות במקטעים שונים וזאת אף שלא התקבלו מנת"ע בקשות לקדמן . כמו כן היא אישרה הקדמת השקעות ל כ- 40 ק"מ של צינורות כעבודות מקדימות בתוואי הרק"ל. כמו כן מסרה חח"י כי במהלך ה עבודות בשנים2021 - 2022 ,נפגעו עשרות כבלים של מתח גבוה ומתח נמוך דבר שפגע באמינות אספקת החשמל ללקוחות .החברה בתשובת נת"ע צוין כי הממשק מול חח"י נותר מורכב בכמה היבטים: במסגרת העבודות על העתקת ת שתיות נת"ע מתבקשת לבצע על חשבון תקציב הפרויקט שדרוג תשתיות משמעותי | 1157 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן שתרומתו מעבר לצ ו רכי הפרויקט - הוזלת עלויות התחזוקה העתידיות של חח"י, בלי שזו משתתפת בעלויות אלה; ה צורך בעבודה משמעותית מחוץ לקו הכחול מצריך תיאום הנדסי מורכב מטעמה של נת"ע ולחלופין המתנה לסיום התכנון המפורט של חח"י' שתי החלופות מעכבות באופן משמעותי את הביצוע; בחח"י לא רואים את הפרויקט כיחידה אחת אלא כמספר רב של הזמנות נפרדות שאין ביניה ן קשר במערכות החברה; חח"י לא מווסתת כוח אדם פנימי ייעודי או כוח אדם ב מיקור חוץ למטלות שהן "צוואר בקבוק" של הפרויקט וכך נוצרים עומסים ודחיות. בראייתה, נת"ע מתמודדת עם: ריבוי אנשי קשר ו מובילים שונים ש ;מנהלים פעולות שונות מיפוי תשתיות החשמל אינו מלא ומביא לע י תים לעצירת עבודות. קיים מחסור בזמינות מעבדות .ומחסור בכוח אדם ניהולי, תכנוני ומקצועי תשובות הגופים השונים מחדד ות את הפערים בין נת"ע לחברת החשמל. לעומת חברת החשמל שפירטה את היערכותה הרבה למתן מענה לפרויקט, חברת נת"ע ציינה את ההיערכות הנוספ ת הנדרשת שטרם בוצעה. עם זאת ניכר כי לדעת שתי החברות, מדובר בפרויקט בעל חשיבות לאומית שמחייב היערכות משמעותית, וכי שיתוף הפעולה ביניהן קריטי להצלחת הפרויקט, כל זאת בלי לגרוע מרמת השירות הניתן ליתר הלקוחות של .חח"י הגם שחלף עשור מאישור פרויקט הרק"ל ע"י הממש לה, הביקורת העלתה כי קשיים בתיאום התשתיות עם חח"י וחברות תשתית אחרות (כגון: חברות התקשורת) עוברים כחוט השני בפורומים ובדיווחים שונים על התקדמות הקו האדום בשנים האחרונות, וכיום גם בקווים הירוק והסגול. נמצא כי תיאומים עם חח"י נעשים באופן נקודתי, ומשא ומתן על הסכם שירות רחב בינה לבין חברת נת"ע לא הבשיל לגיבוש הסכם וחתימתו. ממועד אישור הממשלה לביצוע הקו האדום על ידי נת"ע ב- 2010 ועד מועד סיום הביקורת באפריל 2022 ,לא נחתמו הסכמי אמנת שירות בין חברות התשתיות, שחלקן חברות ממשלתיות לבין נת"ע. יש טיוטה של הסכם בין נת "ע לחח"י המעודכנת לדצמבר2021 , אך ההסכם .טרם נחתם מומלץ כי נת"ע וחח"י יפעלו להשלמת החתימה על הסכם אמנת השירות ביניהן. הסכם כזה יסייע לחח"י להיערך מוקדם ככל הניתן ולהקצות משאבים למשימות הקשורות לפרויקט הרק"ל מחד גיסא, ומאידך גיסא יסייע לנת"ע לקבל מענה יעיל וצפוי מראש לתכנון, להעתקה או להקמה של תשתיות החשמל באתרי פרויקט הרק"ל. כמו כן ממליץ משרד מבקר המדינה לנת"ע, למשרד התחבורה ולמשרד האוצר לפעול לקידום התקשרויות דומות עם חברות תשתית אחרות, ממשלתיות ופרטיות. הסכמים אלה יסדירו את עבודת נת"ע מול חברות התשתית וה ם עשויים לסייע בצמצום חוסר הוודאות בלוחות .הזמנים של פרויקט הרק"ל ובמניעת עלויות למשק הנובעות מעיכובים בלוחות הזמנים בתשובת משרד התחבורה נמסר כי טיוטת ההסכם בין חח"י לנת"ע איננה ישימה ולא צפויה .להיחתם בימים אלו משרד התחבורה מגבש הסכם חדש בין הגופים, בשיתוף משרד האוצר ומשרד האנרג י.יה כמו כן מסר המשרד כי בימים אלו מוקם במשרד בתחבורה אגף לתיאום ,תשתיות ו בראש האגף עומדת עובדת בדרגת סמנכ"לית. האגף עתיד לקדם מדיניות לשיפור תהליכי תיאום התשתיות בין חברות התשתי ת במשק, ו הוא פועל למתן עדיפות בהליכי ת י אום תשתיות לפרויקט י תשתית לאומיים דוגמת פרויקט הרק"ל. האגף צפוי לתת מענה לאתגרים שהזכיר המבקר לרבות ה תיאום מול ה רשויות ה.מקומיות ומוסדות התכנון | 1158 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בתשובה נוספת של משרד התחבורה מיולי2022 ציין המשרד כי הוא מכיר בחשיבותו ש ל פרויקט הרק"ל כפרויקט תשתית לאומי ומודע היטב לחסמי הפרויקט בתחום תאום התשתיות, לרבות .מול חח"י וחברות התקשורת עוד ציין המשרד כי לצד ועדות ההיגוי מקיים משרד התחבורה דיונים מממוקדים לטובת התרת חסמים בקווים הירוק והסגול כי ו המשרד מקדם הסדרת מדיניות בתחום תשת.יות התקשורת רשות החברות הממשלתיות מסרה בתשובתה כי היא סבורה כי תיאום שאינו מיטבי והיעדר שיתוף פעולה מלא בין הגורמים הרלוונטיים השונים עלול לעכב פרויקטים שקידומם חיוני למשק ואף להביא לנזק כלכלי רב. הרשות פועלת בשיתוף פעולה מלא עם משרד ר אש הממשלה , משרד האוצ ר, משרד התחבורה ומשרד האנרגי י ה לקדם פתרונות להקלת הליכי ה תיאום ,ולהסרת חסמים כדי להביא לשיפור התיאום בין חברות התשתית בכלל וחברות התשתית .הממשלתית בפרט בכלל זה, בחודש מרץ2022 פרסמה הרשות חוזר בנושא "תיאום תשתיות בין חברות ממשלתיות", במסגרתו נקבעו כלים ושי טות כדי .לטייב את הליך תיאום התשתיות החוזר גובש בהסתמך על החלטת ממשלה202 לקידום תשתיות לאומיות אשר גובשה על ידי הגורמים המנויים לעיל ולאחר התייעצות ע י .מם ועם החברות הממשלתיות אגף התקציבים מסר בתשובתו כי לדעתו נכון כי ח ח"י ,, וגם חברות תשתית אחרות ייצרו נוהל עבודה המבוסס על הסתכלות פרויקטלית ועל העדפה ל פרויקטים הלאומיים. במצב הנוכחי חברת החשמל רואה בפרויקטים הלאומיים שווי ערך ליתר הפעולות שעליה לבצע, ו לפי כך ביצוע הפרויקטים הלאומיים נדחק לאחור. בשל ההשפעה המשקית של עיכוב בפרויקטים כאמור יש חשיבות למתן העדפה בהקצאת משאבי חח"י לטובת תיאומי תשתיות בפרויקטים הלאומיים. ב נוגע ל חתימ ה על אמנת שירות בין נת"ע לח ח"י , מאזן הכוחות בי ניהן אינו של קונה מרצון ומוכר מרצון מכיוון ש לחברת נת"ע אין אלטרנטיבה של קבלת שירותים מחברת חשמל אחרת, לכן בידי ח ח"י להכ תיב את התנאים להסכם שי י ,חתם בין החברות ו לכן חשוב להציב כיעד לח ח"י .את קידום הפרויקטים הלאומיים בתשובת אגף החשב הכללי צוין כי חתימת הסכם או אמנות שירות עם כל גוף שהוא, היא באחריות נת"ע כחברת ביצוע מטעם משרד התחבורה. עם זאת, כדי לסייע לקידום הפרויקט חברי ועד ת ההיגוי ,ובהם נציגי החשב הכללי פועלים לפתרון חסמים באופן פרטני, לדוגמה מול חח"י ומול גופים ממשלתיים אחרים . עוד הוסיף אגף החשב הכללי כי במאי2022 קיימו חברי ועדת ההיגוי כמה ישיב ות עם מנכ"ל ים של משרד .י ממשלה וגופים ממשלתיים רלוונטיים שונים במסגרת יישום החלט ת ממשלה202 מאוגוסט2021 מקדמים אנשי אגף החשב הכללי פתרונות .לתיאום תשתיות בין חברות התשתית למיניהן בין החסמים שנמצאים בטיפול- סוגיית דרישות ביטוח מורכבות ליישום ל צורך העתקת התשתיות . ב נוגע לחסם זה האגף מקדם יצירת פתרון ביטוחי שינוהל במרוכז באמצעות חברה ממ ,שלתית הפועלת כזרוע ממשלתית בתחום הביטוח ,וחברות התשתית יוכלו לפעול במסגרתו דבר שיחסוך מהן את הצורך להשיג ביטוח כאמור בעצמן. סוגיות נוספות שבהן עתיד לטפל הצוות האמור הן מחירונים לעסקאות בין חברות התשתית, כתבי הרשאה וכדומה . אגף התקציבים מסר בתשובתו כי ,מתבצעות פעולות להקמת מערכת לתיאום תשתיות תש אפשר את קיצור משכי המענה של חברות התשתיות השונות ו את ה ,תיעוד ה פיקוח ו ה בקרה, ו תסייע לאסוף נתונים שיתמכו בגיבוש צעדי מדיניות נוספים שמטרתם תהיה צמצום משך זמן תיאום תשתיות. כמו כן מתבצעות פעולות של רשות החברות הממשל תיות לתמרוץ חברות | 1159 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ,ממשלתיות לשתף פעולה ולייעל את תיאום התשתיות ו מתבצעות פעולות לסטנדרטיזציה בחוזים ו ב ביטוחים ועוד. בתשובתה מיולי2022 ציינה נת"ע כי לדעתה כדי לעמוד בצרכים של הפרויקטים העתידיים של נת"ע בהיק ף תקציב של מאות מיליארדי ,ש"ח חברת החשמל נדרשת להק ים אורגן ייעודי למתן מענה למגה- פרויקטים שעתידים להתחיל בשנים הקרובות . לאור החשיבות הרבה העולה מהביקורת ומהתייחסויות הגופים המעורבים של התאמת תשתיות החשמל בפרויקט הרק"ל, ממליץ משרד מבקר המדינה כי חח"י בשיתוף נת"ע יבחנו אם המשאבים שהקצתה חח"י לטובת הפרויק ט מספקים לצורך קידומו ואם תהליכי העבודה הקיימים נותנים מענה לצורכי הפרויקט. מומלץ כי החברות יפעלו בתיאום ביניהן ועם משרדי התחבורה והאוצר כדי לגשר על הפערים ביניהן, ולמצוא דרכים כדי לייעל את .ביצוע העבודות ולקבוע את תכולתן ועלותן כן מומלץ כי משרד התחבורה יפ על לתת מענה יעיל לתיאום התשתיות בכלל ובתוואי פרויקט הקו וים .הירוק והסגול בפרט הטיפול בתושבים ובעסקים בתוואי הרק"ל השפעת הפרויקט על התושבים ו על העסקים בתוואי ומענה הרשויות במהלך הפרויקט כאמור לעיל, קווי הרכבת הקלה עוברים בשטח אורבני צפוף. חלקים מהקווים סמוכים למוסדות לימוד ולמוסדות להשכלה גבוהה, לבתי חולים, לאזורי הביקוש למגורים ולתעסוקה, למרכז עסקים ראשי (מע"ר) של המטרופולין ולצירים הראשיים שלה. מהאמור עולה שרבבות רבות ,מתושבי המרכז ואלפי עסקים נחשפו לעבודות ההקמה של הקו האדום במשך שנים ארוכות ו כעת הם נחשפים לעבודות בכל הקווים לרבות הירוק וסגול. בשנים הקרובות הם צפויים .להיחשף לעבודות הקמת המטרו הקמת מערכת הרכבת הקלה כרוכה בשינויים בהסדרי התנועה. לעיתים הם כוללים סגירה מלאה או חלקית של כבישים, של צמתים ושל מחלפים. עבודות הקמת הרכבת הקלה כרוכות גם במפגעי רעש ובמפגעים אחרים, בפרט עבודות בתוואי התת-קרקעי ובאתרי בניית תחנות תת - .קרקעיות אשר מצריכות ביצוע עבודות הנדסיות יסודיות תוך שימוש מתמשך בציוד הנדסי כבד פעולות הסברה ושיתוף הציבור ככלל, נת"ע החלה בפעילויות הסברה לציבור לפני תחילת העבודות בשטח. על פי הדיווח של מנכ"ל נת"ע דאז לוועדת ההיגוי של פרויקט הקו האדום ממאי2015 ,, בפברואר של אותה שנה כחצי שנה לפני תחילת העבודות להקמת הקו, החלו פעולות הסברה ראשונות באמצעות מפגשים עם ה ,ציבור עם סוחרים ו עם תושבים.שיושפעו מהשינוי על פי הדיווח, מ- 2015 נערכה נת"ע ל הקמת הסדרי תנועה זמניים, להקמת חניוני "חנה וסע" ולאכיפה בנת"צים . נת"ע נערכה .גם להקמת שטחי פריקה וטעינה סמוך לעסקים בתוואי. כל אלה נוסף על פעולות ההסברה | 1160 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן .בביקורת עלה כי נושא הפיצויים וההקלות לתושבים ולעסקים אינו מוסדר באופן מלא מפרוטוקול דיון של ועדת ההיגו י ממאי 2015 עולה כי לדעת הנוכחים בה, האחריות לנושא הפיצויים וההקלות לתושבים ולעסקים בתוואי הרק"ל מוטלת על הרשויות המקומיות. עם זאת, נמצא כי לא נכחו בוועדה נציגים מטעם הרשויות ולכן לא נשמעה עמדתן בדיון זה . אין בפרוטוקול מידע אם התקבלה החלטה להודיע לרשויות ש לדעת חברי הוועדה הפיצויים הם באחריות הרשויות, כאמור. ההחלטה היחידה בעניין פיצוי לעסקים שתועדה בפרוטוקול נגעה לדרישות שהעלו עסקים בעיריית רמת גן מהעירייה שלהם, ובוועדה הוחלט כי יש לפעול "ברגישות וחוכמה" מול עיריית רמת גן. לא נמצא תיעוד לדיון נוסף .בנושא זה מומלץ כי משרדי התחבורה והאוצר ביחד עם נציגי הרשויות המקומיות יסדירו את נושא הפיצויים והקלות לתושבים ועסקים הסמוכים לעבודות הרק"ל ויפעלו לגבש כללים אשר .יפורסמו לציבור ומסגרות תקציב לביצוע הפעולות ועדת ההיגוי ממאי2015 קבעה כי על נת"ע להכין ולקיים הסברה ל ציבור ולהיעזר במשרדי .הממשלה ככל שנדרש על פי דיווחים שהציג אגף הדוברות וההסברה של נת"ע מהשנים2020 - 2021 , פעולות ההסברה לקראת העבודות בקווים הסגול והירוק החלו כחצי שנה לפני תחילת העבודות, בדומה לאשר .נעשה בקו האדום בין הפעולות שנעשו בשנים2020 - 2021 ,: יידוע הציבור באמצעות פרסומים ברשתות החברתיות בעיתונות, ברדיו המקומי ובשלטים; מפגשים עם התושבים, בעיקר באמצעות שיחות וידאו; מיפוי ;עסקים באתרי העבודות של הקווים הסגול וירוק; פנייה יזומה לתושבים באזור העבודות היערכות והסברה לקראת הפעלת הקו האדום; מית וג העסקים ופרסומם על גדרות שהקימה .נת"ע באתרי העבודה; נוכחות בשטח ופעולות מיתוג בו הנחת העבודה של נת"ע היא, שלציבור יחס שלילי בשל ניסיונו עקב עבודות הקו האדום וכי הוא חושש מהעבודות בקווים החדשים. לכן נעשו מאמצים למיתוג מחדש, שבעיקרו מתמקד ביתרונות העתידיי .ם של הרק"ל בשלוש השנים שנסקרו הקצתה נת"ע סכומים בהיקף של53.3 מיליון ש"ח בקירוב לפרסומים ולפעולות הקשורות בציבור מהם נוצלו33.5 מיליון ש"ח בקירוב. לוח17 .להלן מציג את הנתונים | 1161 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לוח17 : ,נתוני התקציב לקשרי לקוחות2019 - 2021 )(באלפי ש"ח שנת הפעילות הקו האדום הקו הסגול הקו הירוק ה תקציב ה ביצוע שיעור ה ביצוע מהתקציב ה תקציב ה ביצוע שיעור ה ביצוע מהתקציב ה תקציב ה ביצוע שיעור ה ביצוע מהתקציב 2019 10,992 9,144 83% 3,381 531 16% 2,047 531 26% 2020 8,200 5,976 73% 6,086 1,772 29% 3,874 2,131 55% 2021 7,591 4,413 58% 4,797 3,193 67% 6,290 5,837 93% סה"כ לתקופה 26,783 19,533 73% 14,264 5,496 39% 12,211 8,499 70% .על פי נתוני נת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה מלוח17 עולה כי בשנים2019 - 2021 הסתכם ניצול התקציב של קשרי הלקוחות ב- 33.5 מיליון ש"ח מתוך53.3 מיליון ש"ח בקירוב (שיעור ניצול של62.9% בקירוב). שיעור ניצול התקציב בקווים האדום הירוק והסגול עמד על כ- 73%, כ- 70% וכ- 39% .בלבד בהתאמה ההשקעה הכספית הגדולה ביות ר הוקדשה להסברה לגבי הקו האדום (ביצוע מצטבר של כ- 19.5 מיליון ש"ח) וההשקעה הכספית הקטנה ביותר הייתה בהסברה בקו הסגול (ביצוע מצטבר של כ- 5.5 מיליון ש"ח), כלומר כ- 28% מניצול תקציב ההסברה של הקו האדום וכ- 65% .מניצול תקציב ההסברה של הקו הירוק נת"ע מסרה בתשובתה כי הקווים הירוק והסגול נבדלים זה מזה בכמה היבטים ולכן קיים ביניהם פער בביצוע תקציב קשרי לקוחות. עם ההבדלים בין הקווים נמנים: אופי מקטעים שונה שכן הקו הסגול עובר באזורים צפופים פחות מאלה שבהם עובר הקו הירוק ולכן עלויות ההסברה בו ;נמוכות יותר הנתונים הכלכליי ם שהוצגו בלוח17 שלעיל שיקפו ,, בקירוב גם את הגידול במספר אתרי העבודה בקווים השונים , מכיוון ש בקו ,הירוק החלה עבודה במקטעים רבים וב כלל זה המקטע התת-קרקעי, ניתן היה לראות הוצאה גדולה יותר בקו זה לעומת הקו הסגול ; בקו הירוק קיים מקטע תת-קרקעי, אשר בהתאם להנחיות אקוסטיות ו בטיחותיות, מותקנות בו גדרות מסוג ספציפי שניתן ל מתג אותן, ועלות המיתוג מגדיל ה את הפער בתקציב קשרי הלקוחות של הקווים הירוק לסגול . על פי הערכות נת"ע ומת"ח, הצפי למספר הנסיעות בקו הסגול עומד על כ- 60 מיליון בשנה וצפי הנסיעות בקו הירוק על65 מיליון בש נה, כלומר אוכלוסיית היעד של הקו הסגול היא כ- 92% מאוכלוסיית היעד של הקו הירוק. ההפעלה של הקו הסגול צפויה במועד ,מוקדם יותר מזה של הקו הירוק. לפיכך, עם התקדמות הקווים לקראת שלבי הפעלתם מומלץ כי נת"ע תבחן את היקף תקציב ההסברה הנדרש ותפעל לבצע את ההסברה לקו .הסגול בהתאם לתקציב המוקצב לכך | 1162 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן פיצויים לתושבים ו ל עסקים במהלך חיי הפרויקט להערכת משרד האוצר, יעלה ערכם של הנכסים הסמוכים לתוואי קווי הרכבת הקלה לאחר סיום הפרויקט. כך דיווחה בעניין זה נציגת החשב הכללי באוצר לוועדת ההיגוי של הקו האדום במא י2015 " : החשכ"ל הצליח להוכיח כי בעקבות השינוי והפעלת הרכבת הקלה ברח' יפו בירושלים, יש עליית ערך". עליית הערך הצפויה היא מעין פיצוי לעסקים ולתושבים, שכאמור נפגעים במידה מסוימת בתקופת העבודות. כדי לצמצם את הפגיעה בעסקים ובתושבים בתוואי עבודות ההקמה הותוו כמה .מסלולי תמיכה בהם. להלן פירוט מסלולי הסיוע העיקריים מיגון אקוסטי של בתי תושבים כאמור, עבודות הקמת הרכבת הקלה נעשות בחלקן באמצעות ציוד הנדסי כבד וציוד בנייה אחר שלהפעלתם עלול להתלוות רעש בעוצמה ניכרת. מפגעי רעש לאורך תקופת ה עבודות פוגעים באיכות החיים של הת .ושבים המתגוררים בסמיכות לאזורי העבודות סעיף2 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א- 1961 " :קובע ,לא יגרום אדם לרעש חזק או בלתי סביר מכל מקור שהוא, אם הוא מפריע, או עשוי להפריע, לאדם המצוי בקרבת מקום או לעוברים ושבים ". סעיף5 לחוק מקנה לשר להגנת הסביבה סמכות להתקין תקנות מכוח סעיפים2 עד4 .לחוק למניעת מפגעים השר הפעיל את סמכותו והתקין תקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר), התש"ן- 1990 (להלן- התקנות מ- 1990 ), ובהן קבע את מפלסי הרעש שייחשבו לבלתי סבירים בהתאם לרמת הרעש ולמשך הרעש, בחלוקה בין שעות היום ל שעות הלילה ובחלוק ה לסוגי מבנים שונים על פי שימושיהם. מתחולת תקנות אלה הוחרג רעש שמקורו במטוסים, רכבות, כלי רכב וציוד בנייה כמשמעותו ב ,)תקנות מניעת מפגעים (רעש בלתי סביר מציוד בניה ה תשל"ט- 1979 . אך בצד ההחרגה קובעות התקנות מ- 1990 "כי אם ציוד בנייה מופעל במקום כלשהו "דרך קבע, יחולו אמות המידה בתקנות אלה. יוצא אפוא שהתקנות מ- 1990 חלות על .עבודות הקמת הרק"ל המשרד להגנת הסביבה ממליץ (באתר המשרד במרשתת) להגדיר רעש בלתי סביר מאתרי בנייה אם מפלס הרעש עולה על המוגדר בתקנות מ- 1990 בתוספת של20 דציבל המייצגת את המיגון שמעניק חלון רגיל סגור 66 . המשרד להגנת הסביבה מסר בהתייחסותו למשרד מבקר המדינה ממאי 2022 (להלן- תשובת המשרד להגנת הסביבה )כי הנחיות המשרד בנוגע לרעש חזק בלילה הן עלי י ה של5 דציבל ,מעל רעש הרקע לעומת 20 דציבל ביום כאמור לעיל . התקנות מ- 1990 מגדירות מפלסי רעש בלתי סבירים לחמישה סוגי מבנים, בחלוקה לשעות היום 6:00 - 22:00 ולשעות הלילה22:01 - 5:59 , ובהתאם למשך החשיפה. לוח18 להלן מציג את מפלסי הרעש המוגדרים בתקנות כבלתי סבירים במצב של חשיפה ארוכה המאפיינת את הפרויקטים בתחום תשתיות- חשיפה לרעש למשך יותר מתשע שעות ביום וליותר מ- 30 דקות בלילה. 66 האתר של משרד להגנ ת הסביבה במרשתת: https://www.gov.il/he/departments/guides/construction_noise . | 1163 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לוח18 : הגדרות למפלס רעש בלתי סביר על פי התקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר), התש"ן- 1990 (בדציבל), לפי סוגי מבנים המוגדרים בתקנות משך הרעש *'מבנה א 'מבנה ב 'מבנה ג 'מבנה ד 'מבנה ה עולה על 9 שעות ביום 45 50 55 55 70 עולה על 30 דקות ב לילה 35 40 40 40 70 * 'מבנה א- ;בית חולים, בית החלמה, בית הבראה, בית אבות או בית ספר 'מבנה ב- ;בניין באזור מגורים בהתאם לתוכנית לפי חוק התכנון והבנייה 'מבנה ג- :בניין באזור שהמקרקעין בו משמשים למטרות מגורים ולאחד או יותר משימושים אלה ;מסחר, מלאכה, בידור 'מבנה ד- ;דירת מגורים באזור שהמקרקעין בו משמשים למטרות תעשייה, מסחר או מלאכה 'מבנה ה- בניין המשמש למטרות תעשייה, מסחר או מלאכה באזור שהמקרקעין בו משמשים למטרות .תעשייה, מסחר או מלאכה במסגרת העבודות להקמת הרק"ל נדרשת נת"ע לבצע מיגון אקוסטי בדירות המיועדות ומשמשות למגורים שמפלס הרעש החזוי בהן בתקופת העבודות להקמת הרק"ל ולהפעלתה חורג מהקריטריונים המותרים על פי הדין. הזכאות למיגון ואופן ב יצוע המיגון מוסדרים בנוהל עבודה "מיגון אקוסטי דירתי" של נת"ע מאוקטובר2019 :ובו כמה שלבים, כדלהלן בשלב הראשון בתסקיר השפעה על הסביבה, שעל מגיש התכנית להכין ולהגיש לוועדת לתשתיות וליועץ הסביבתי שלה במסגרת הליך התכנון להקמת הקו, נקבעים כללים והנחיות לביצוע בדיקות החשיפה לרעש. בשלב השני נת"ע ממפה את המבנים על פי הקריטריונים שנקבעו בתסקיר הסביבה ומדווחת לוות"ל על הממצאים. הדוח מאושר על ידי הוות"ל ומועבר .לנת"ע להמשך הטיפול "נוהל מיגון אקוסטי דירתי" של נת"ע מגדיר את סדר הפעולות לביצוע, ובהן: מיפוי הדירות הזכאיו ת למיגון, בחינת רמת הרעש בדירות והבתים על פי ההנחיות הרלוונטיות, קביעת רמת המיגון הנדרשת, הכנת תיק מיגון, בחירת חלופות המיגון וביצוע. נת"ע מחויבת להציע לתושבים ,פתרונות משלימים של מיגון אקוסטי שיביאו את המצב הקיים למצב שעומד בתקנים. כלומר במצב שבו כבר יש מ יגון אקוסטי, לא יותקן מיגון נוסף. המיגון הדרוש יותקן בידי קבלנים שנת"ע התקשרה עימם באמצעות מכרז או בידי קבלנים שהתושבים הזכאים מפעילים ומגישים את .חשבונותיהם לנת"ע לתשלום יצוין כי הזכאות למיגון אקוסטי דירתי נבחנה לגבי מבנים הסמוכים לתוואי התת- קרקעי של הרכ בת הקלה ולא לגבי מבנים הסמוכים לתוואי העילי. לגבי מבנים אלה מתבצע סקר מפגעי רעש ונבחנים פתרונות הנדסיים אחרים הסמוכים לתוואי העבודות עצמן. לדוגמה הקמת קיר תומך מסביב לתוואי העבודות. כלומר, הזכאות למיגון דירתי נבחנה לגבי החלק התת- קרקעי של הקו האדום ולגבי המ קטעG3 התת- קרקעי בתוואי הקו הירוק, לגבי מקטעים אחרים נבחנים .פתרונות הנדסיים אחרים שלא נכלל בהם מיגון אקוסטי ליחידות דיור ומבנים | 1164 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן על פי נתוניה, מיגנה נת "ע באמצעות מינהלת ייעודית וקבלנים מטעמה1,032 יחידות דיור ומבנים הסמוכים לתוואי התת-קרקעי של הקו האדום. עלות המיגון הסתכמה ב- 69 מיליון .ש"ח בקירוב נת"ע לא פרסמה באתר החברה את נוהל המיגון האקוסטי לציבור ולכן עלול להיווצר מצב שבו דרי המבנים הסמוכים לעבודות הרק"ל לא יהיו מוד .עים לזכאותם למיגון משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע לפרסם באתר החברה במרשתת באופן שינגיש לציבור מידע על זכויותיו על פי החוק למניעת מפגעים והתקנות שהותקנו ועל פי נוהל .העבודה של נת"ע מבקר המדינה דן בשנת2018 ִבנושא הקמת מ נהלת מיגון אקוסטי דירתי ולמכרז לביצוע עבודות למיגון אקוסטי דירת י בקו האדום67 . בביקורת משנת2018 עלה כי נת"ע הטילה על ִמ נהלת מיגון אקוסטי חיצונית שנבחרה במכרז לקבוע אם הדירות עומדות בתנאי הזכאות למיגון ואת היקפ ו בהתאם לקריטריונים שקבעה ,נת"ע אף ש המִנ הלת היא זו שקובעת את היקף העבודה ושכרה נגזר מ העבודות המבוצעות בהתאם להחלטתה זו. עוד עלה בביקורת שהמִנהל ה הי א ה גורם הבלעדי ה,מבקר בדירות ובודק את עמידתן בקריטריונים למיגון ו כי אין בקרה הדוקה על עבודתה ִ. כמו כן צוין בדוח הביקורת כי במסמכי מכרז ההתקשרות עם המ נהלת זכתה האחריות לפניות הציבור בנושא המיגון האקוסטי לאזכור קצר בלבד ב תכולת העבודה של המִנהל ה , וכי נוהל העבודה של נת"ע שהיה בתוקף בתקופת ביצוע המיגון בקו האדום לא ה סדיר את נושא .הטיפול בפניות הציבור בחינת תהליכי המיגון שנעשו בבניינים הסמוכים לתוואי הקו הירוק העלתה כי נת"ע, באמצעות ,חברת ייעוץ ערכה סקר מקיף של המבנים הסמוכים לתחנות הרק"ל התת- .קרקעיות הסקר הוגש לאישור ות "ל ואושר בה במאי2019 . על פי הדוח של חברת הייעוץ שבחנה את המבנים, נעשו בדיקות באמצעות תוכנה ייעודית והמסקנות רוכזו בדוח מפורט לרמת יחידת דיור. על פי נתוני נת"ע, עד לחודש דצמבר2021 נמצאו1,527 יחידות דיור הזכאיות לבדיקה לצורך מיגון אקוסטי. בפועל נבדקו1,663 יחידות דיור והוחלט על ביצוע מיגון בדרגות שונות ל- 1,435 יחידות. עלות המיגון על פי נתוני נת"ע הסתכמה בכ- 129 מיליון ש"ח, כ- 90,000 ש"ח לדירה. יצוין כי עלות זו כוללת עלויות ישירות של המיגון .ותקורה בגין ניהול פרויקט המיגון והבקרה עליו נת"ע מסרה בתשובתה כי בוצעה בדיקה מדגמית שהעלתה כי המיגון יעיל. לתימוכין צירפה נת"ע דוח בדיקה שנעשתה בדירה מסוימת באזור אחת התחנות התת- קרקעיות של הקו הירוק לבחינת הפחתת הרעש לאחר שבוצע מיגון אקוסטי בדי רה. דוח הבדיקה נערך בידי החברה .שניהלה את פרויקט המיגון בתשובת המשרד להגנת הסביבה נמסר כי יש חשיבות גדולה מאוד לביצוע בדיקות של גורם בלתי תלוי, אפילו .מדגמיות, ליעילות המיגון 67 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי68 ב ( 2018 ), "נת"ע- ,"חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ, התקשרות עם יועצים 'עמ411 - 417 . | 1165 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן נת"ע טענה בתשובתה מיולי2022 כי היא לא קיבלה אף תלונה מהתושבים בסמוך לתוואי הרק"ל בעניין חוסר .במיגון רעשים נת "ע החליטה על התקנת מיגון בדרגות שונות ל- 1,435 יחידות בתוואי הקו הירוק בעלות של129 .מיליון ש"ח בביקורת עלה כי נת "ע אינה בודקת את יעילות המיגון למניעת רעשים בפועל ע"י גורם בלתי תלוי אלא ע"י החברה ש ניהלה את פרויקט המג ון .וזאת באופן מדגמי משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע לבצע בדיקות ,בהיקף ,הנדרש של יעילות המיגון .בפועל לאחר השלמת המיגון על ידי גורם בלתי תלוי שלא היה מעורב בביצוע המיגון תמיכה בעסקים שהגישה אליהם נחסמת לעיתים עבודות הקמת הרכבת הקלה נעשות בתוואי המחייב חסימת גישה לעסקים. נת"ע קובעת זכאות לפיצויים לעסקים שהגישה אליהם נחסמה על פי מבחנים שמצויים בנוהל של עיריית תל אביב בעניין קרן סיוע לעסקים באזורי עבודות התחנות התת קרקעיות של הרכבת הקלה (נוהל913 .) נת "ע מפעילה נוהל של יע ריית תל אביב לקביעת זכאות לפיצויים לעסקי ם שהגישה אליהם נחסמה על כלל הבקשות לפיצוי שמוגשות בידי עסקים בכל הרשויות המקומיות שבתוואי .הפרויקט עם זאת, נת"ע לא קבעה נוהל רשמי מטעמה לפיצוי העסקים והיא לא פרסמה את המבחנים שלפיהם היא קובעת את הפיצויים. במצב הדברים הקיים אין לבעלי העסקים .מידע נגיש לגבי זכויותיהם לקבלת פיצויים ולגבי אופן הגשת בקשות לפיצויים נת"ע ציינה בתשובתה כי החלטה על הרחבה או פרסום של הנוהל ה אמור לרשויות מקומיות נוספות היא בעלת משמעויות רוחביות על כל סוגי עבודות התשתית, וכי היא ממתינה להחלטת הגופים המוסמכים לכך ותפעל בגדר הסמכות והתקציב הניתנים לה. ,משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע, למשרד התחבורה, לעיריות פתח תקווה, בני ברק ורמת גן שבהן הרק"ל עובר ת בקו תת- קרקעי, לפעול לאישור נוהל פיצויים לעסקים ולהגברת השקיפות באמצעות פרסום הנוהל לידיעת הציבור המושפע מעבודות הקמת .הרק"ל והעשוי להיות זכאי לפיצויים בהתאם להוראות הנוהל הביקורת העלתה כי הפיצויים משולמים בפועל באישור ועדת הפיצויים של נת"ע, והחל מנובמבר 2018 החלטות הוועדה מתבססות כאמור, על הוראות הנוהל של עיריית תל אביב- יפו. הזכאים הם עסקים שהכניסה אליהם חסומה הן לתנועת כלי רכב והן להולכי רגל. עסקים שהגישה אליהם מתאפשרת להולכי רגל אך לא לכלי רכב, אינם זכאים לפיצוים. כמו כן לפי מסמכי נת"ע היא פועלת לאפשר אזורי פריקה לסחורות סמוך לבתי העסק, בצירים שאין בהם עבודות. מעיון בפרוטוקולים של ועדת הפיצויים עולה כי כל העסקים שקיבלו סיוע היו מתל אביב- .יפו עסקים שהגישה אליהם נחסמת ואשר נדרשים לסגור את שעריהם אף להולכי רגל זכאים לפיצויים בתנאי שהחסימה שנכפתה עליהם נמש כת14 יום ויותר. עסקים שהגישה אליהם | 1166 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן חסומה לתקופה קצרה מ- 14 ימים אינם זכאים לפיצויים על פי הנוהל והם לא קיבלו פיצויים .בפועל הפיצויים מיועדים למימון עלויות מוגדרות מראש: ארנונה, שכר עבודה על פי השכר הממוצע במשק ושכר דירה. יצוין כי מדובר ברשימת עלויות סגורה ולא ניתנים לעסקים פיצויים בגין סיבות .אחרות הביקורת העלתה כי העסקים בתל אביב- יפו שהכניסה אליהם נחסמה חלקית או נחסמה לתקופה הקצרה מ- 14 יום אינם זכאים לפיצויים וכי נושא הסיוע לעסקים שאינם פועלים בתחום עיריית תל אביב-יפו לא הוסדר בנוהל של נת"ע או של הרשויות ה מקומיות האחרות ועסקים אלו לא נידונו בוועדת הפיצויים. עוד העלתה הביקורת כי אין בידי חברת נת"ע או בידי משרד התחבורה נתונים על סגירות עסקים לתקופה קצרה מ- 14 יום ואין בידיהם מידע .המרכז את היקף ההשפעה הכספית של העבודות על העסקים בתוואי הקו בהיעדר מידע על היקף חסימת הכניסה לעסקים ועל השינויים במבנה העלויות וההכנסות של העסקים האמורים, לא ניתן לקבל החלטות מושכלות לגבי שיעור הפיצויים הדרוש .בגין חסימת הגישה לעסק ולקבוע תקופת חסימה מזערית המזכה את העסק בפיצויים משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע להקים מאגר מידע מרוכז על חסימת הכניסה לעסקים בתוואי הרכבת הקלה, ובשיתוף עם משרד התחבורה ומשרד האוצר לקבוע קריטריונים מדידים לבחינת ההשפעה הכלכלית של החסימה על העסקים בכלל הרשויות בתוואי .הרכבת הקלה ולבחון את תמהיל הפיצויים הנדרש אל מול ההשפעה האמורה קרן סיוע לעסקים בעיריית תל אב יב - יפו הותווה מסלול תמיכה נוסף עבור עסקים הסמוכים למקטעים התת- קרקעיים של הקו האדום ושל הקו הירוק שבתחום תל אביב- 'יפו. אופן מתן הסיוע מוסדר בנוהל מס913 של עיריית תל אביב- יפו, "קרן סיוע לעסקים באזורי עבודות התחנות התת קרקעיות של הקו האדום והקו הירוק של הרכב ,ת הקלה". הנוהל מסדיר את ההיבטים השונים של הסיוע לרבות תנאי הזכאות לסיוע .אופן קבלתו והיקפו המרבי על פי הנוהל, הזכאות עומדת לעסקים בקו הראשון של העבודות להקמת תחנה תת- קרקעית או פורטל של הקו האדום או הקו הירוק. גם עסקים חסומים זכאים לסיוע על פי הנוהל. עסק מוגדר כעסק בקו ראשון אם הוא עומד בכל התנאים האלה: נמצא במשך שנה לפחות במרחק שאינו עולה על4.5 מטרים מגדר אתר עבודה של תחנה תת- קרקעית; במהלך העבודות לא עבר נתיב נסיעה לרכב בין העסק לבין גדר אתר עבודה; העבודות בסמיכות לעסק נמשכות שנה לפחות אשר חודשיים ממנה ל פחות היו רצופים. עסק מוגדר כעסק חסום אם כלל דרכי הגישה אליו נחסמו למשך14 .יום לפחות עקב עבודות עסקים העומדים בהגדרות לעיל רשאים להגיש בקשות לסיוע. עיריית תל אביב-יפו ונציגי משרד האוצר ומשרד התחבורה בוחנים אותן. הקריטריונים למתן סיוע מפורטים בנוהל ומפורסמים לציבור באתר עיריית תל אביב-יפו .במרשתת | 1167 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן על פי הנוהל, זכאים לסיוע עסקים שהחלו לפעול לפני המועד שבו הודיעו לציבור על תחילת עבודות הרק"ל- מרץ2015 עבור הקו האדום וספט מבר2020 עבור הקו הירוק, בתנאי שהם .שוכרים את הנכסים ומחזיקים ברישיון עסק תקף או נמצאים בתהליך לקבלת רישיון עסק עסק השוכן בקו הראשון לעבודות אך אינו חסום חייב לעמוד בשני תנאים נוספים: להיות עסק מסחרי שליבת פעילותו מחייבת קבלת קהל ושהעסק כולו או חלקו נמצא ב קומת הקרקע של .המבנה הזכאות של העסקים בקו ראשון מוגבלת ל- 250 אלפי ש"ח או עד70% מהוצאות האלה: הוצאות בגין שיפוץ העסק; הוצאות בגין פרסום ושיווק ובכללם שיווק דיגיטלי; הוצאות בגין תשלומים לחברות שליחויות; הוצאות בגין התקנת פרגוד; הוצאות חידוש רישיון עסק ובכל לן העסקת יועצי נגישות, אישור מטעם רשות הכבאות וכיוצא באלה וכן התאמות בתוך העסק כנדרש עקב .העבודות עסקים חסומים זכאים לסיוע בגין העלויות האלה: חיובי ארנונה ששולמו, עלויות שכירות לפי .חוזה שכירות חתום, עלות העסקת העובדים בהתאם לאישור רואי החשבון של העסק הבי"קורת העלתה כי הסיוע שניתן אושר על ידי ועדה בחברת נת ע וכי עסקים המצויים בסמוך לתוואי התת- קרקעי של הקו הירוק של הרכבת קיבלו פניות יזומות מעיריית תל אביב-יפו ומנת"ע לצורך בחינת זכאותם לסיוע .עם זאת, בעיריית תל אביב- יפו אין מידע על הסיוע שאישרה נת"ע לעסקים שנחסמו ל- 14 .ימים ויותר בתשובת נת"ע צוין כי בחודשים ינואר - פברואר2020 החברה בשיתוף עיריית תל אביב-יפו יזמ ה מפגשים ייעודיים עם בעלי עסקים הסמוכים לתוואי התת- קרקעי של הקו הירוק ובהם הציג ה , ,בין היתר ,את שלבי העבודה הצפויים את הסדרי התנועה בזמן העבודות ו את קרן הסיוע והעבירה פרטי קשר לנציגי ה .עירייה בתשובת עיריית תל אביב- יפו נמסר בהקשר זה כי החל ב הפעלת קרן הסיוע במהלך עבודות הקו האדום בשנת2018 ובאופן רציף, העירייה מבצעת פני י ה יזומה לכל בעלי העסקים הז כאים להגיש בקשה לקבלת סיוע כספי מהקרן. במהלך השנים בוצעו פניות למאות בתי עסק. בקו הירוק הפניות בוצעו קודם התחלת העבודות, בהתאם למיקומים ו ל סוג העבודות המזכים בתי .עסק בקבלת סיוע מהקרן הביקורת העלתה כי הקרן לסיוע לעסקים בתל אביב בסכום של10 מיליון ש"ח ממומנ ת בחלקים שווים על ידי עיריית תל אביב- יפו ומשרד האוצר. משרד מבקר המדינה רואה .בחיוב את הפעילות למתן הסיוע לעסקים מצד עיריית תל אביב בשיתוף משרד האוצר חלק ניכר מהעסקים אינם זכאים לסיוע גם אם נפגעו (לדוגמה - עסקים שהכניסה אליהם הוגבלה אך לא נחסמה לחלוטין ,עסקים שנסגרו לתקופות רצופות קצרות מ- 14 יום, עסקים .)שתנועת לקוחות אליהם פחתה בעקבות השינויים בהסדרי התנועה וקווי התח"ץ כמו כן , עסקים הפועלים במבנה בבעלותם אינם זכאים לסיוע מהקרן גם אם הם נפגעים במידה דומה לעסקים אחרים הפועלים במבנים מושכרים באותו .בניין או בבניין סמוך | 1168 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן בתשובת אגף ה תקציבים צוין כי כיום בגוש דן מתבצעות עבודות תשתית רבות, ובניהן עבודות תשתית מים וביוב, כבישים, תקשורת וחשמל שאינן נוגעות בעבודות הרכבת הקלה. העמדה המקצועית של משרדי הממשלה שעבודות על פני הקרקע לטובת הרכבת הקלה הן ככל עבודו ת תשתית המתרחשות במרחב. סיוע לעסקים ניתן בהתאם להוראות הקרן ובמקומות שבהן .עבודות הרכבת הקלה הביאו להכבדה משמעותית מעבר לעבודות תשתיות אחרות במרחב לכן, המלצה רוחבית על הרחבת הסיוע לעסקים בגין עבודות הרכבת הקלה צריכה להיבחן לאור השלכות רוחב משמעותיות שיכולו.ת להיות לסיוע זה עסקים הסמוכים למקטע התת- קרקעי של הקו האדום בתחום רמת גן ובני ברק אינם נהנים מקרן דומה לזו שהקימה עיריית תל אביב- יפו בשיתוף משרד האוצר והם ואינם יכולים לקבל סיוע שלו זכאים עסקים בתל אביב, וזאת אף שחלק מתקציב הקרן הוא תקציב מדינה המוקצה על ידי משרד האוצר. יש בכך מעין חוסר שוויון בין עסקים בתחומים .מוניציפליים שונים משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר ולנת"ע לפעול מול הרשויות המקומיות לקידום סיוע לעסקים בכלל הרשויות המקומיות שבתוואי הקווים בתנאים שוויוניים. כן ממליץ משרד מבקר המדינה לבחון אפש רות תכניות סיוע נוספות, כגון מתן הלוואות מוטבות לעסקים הפועלים במבנים בבעלותם בזמן העבודות .שאינם זכאים לסיוע ישיר מהקרן עיריית רמת גן מסרה בתשובתה כי היא תבחן את הצורך בהקמת קרן משותפת עם משרד .האוצר בדומה לעיריית תל אביב שילוב מערך הרק"ל והפעלתו ב מסגרת מערכת הסעת ה המונים במטרופולין תל אביב הרכבת הקלה תשמש בסיס למערכת הסעת המונים של מטרופולין תל אביב. מסלול הקו האדום של רק"ל אושר על ידי הממשלה בשנת2000 . תכנון קווי הרק"ל הנוספים נעשה מנקודת מבט רחבה יותר של מודל התחבורה המטרופוליני . הממשלה החליטה ב- 2016 על הקמת שני קווי רק"ל נוספים ובה בעת נערכה תוכנית תחבורה אסטרטגית באותה שנה68. ב- 2020 פותחה תוכנית מפורטת יותר- ישימות מערכת המטרו במטרופולין69 ובה הוצגו הקווים המתוכננים של מערכת תחבורה עתירת נוסעים (להלן - )מתע"ן - שלושה קווי רק"ל ושלושה קווי מטרו. שילוב קווי אוטובוס ורכבת ישראל עם מערכת המתע"ן במטרופולין נבחן ברמה מפורטת יותר באמצעות מודל ביקושים הסתברותי המנוהל בחברת נתיבי איילון ומכונות "מודל התחבורה .למטרופולין תל אביב", כפי שיפורט להלן על פי תוכנית אסטרטגית לפיתוח מערכת תחבורה ציבורית עתירת נוסעים במטרופולין תל אביב משנת2016 המתודולוגיה של פיתוח מערכת הסעת המונים במטרופולין מתבססת על ניסיון 68 משרד תחבורה, משרד האוצר, הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ו נת"ע , תכנית אסטרטגית לפיתוח מערכת תחבורה ציבורית עתירת נוסעים במטרופ ו לין תל-אביב: דו"ח מסכם , 2016 . 69 נת"ע ו משרד התחבורה , Metro Network Feasibility Study Report, 2020 . | 1169 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ( עולמי. אחת הטכנולוגיות הקיימות בעולם היא רכבת קלה(LRT במחקר שנערך לבקשת הבנק ( העולמיThe World Bank ) בשנת2009 70 (להלן- המחקר מטעם הבנק העולמי ( 2010 ) ) נכתב כי ההחלטה ליישם מערכת רק"ל חדשה והחלטת המשך לערב בה את המגזר הפרטי ייושמו באופן היעיל ביותר במסגרת תכנון רחב ומתואם שמטרתו שיפור התחבורה העירונית באמצעות .]מגוון כלי תחבורה מתאימים [לעיר או מטרופולין כאמור, הממשלה החליטה לקדם את הקווי ם הירוק והסגול במסגרת תכנון אסטרטגי של מערכת הסעת המונים במטרופולין תל אביב באמצעות התקשרויותPPP - בדומה להמלצת הבנק .העולמי, כפי שהובאה לעיל שילוב מערך הרק"ל במודל תל אביב " ,על פי אתר נת"ע במרשתת הקו האדום של הדנקל71 יהווה את 'עמוד השדרה' של המערכת להסע ת המונים במטרופולין תל אביב. הוא יעבור באזורים העמוסים ביותר במטרופולין וישרת את מספר הנוסעים הרב ביותר ביחס לקווים עתידיים שיוקמו [במסגרת פרויקט הרק"ל]". כדי שהקו האדום יממש את ייעודו כ"עמוד השדרה", נודעת חשיבות רבה לכך שתחנות הרק"ל יהיו סמוכות לקווי תח"ץ .אחרים שיזינו את הקו בנוסעים בשנים הקרובות מתוכננים להתממש במטרופולין תל אביב כמה פרויקטים של תחבורה ציבורית. נוסף על קווי הרק"ל - האדום, הירוק והסגול- פרויקטים אלה כוללים בין היתר צירי העדפה לתחבורה ציבורית בנתיבים עירוניים ובין-עירוניים (פרויקט "מהיר לעיר"), נתיבים מהירים72 ,ותחנות רכבת חדשות. לצד פרויקטים אלה צפויות להתממש גם תוכניות פיתוח גדולות למגורים .למסחר ולתעסוקה הרוב ה מכריע של שירותי התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב כיום ניתן ב אמצעות .אוטובוסים על פי מסמך "תכנית עבודה- תכנון רשת אוטובוסים במטרופולין תל אביב לשנת 2025 " שנער ך במאי2018 על ידי חברת נתיבי איילון : "כיום רשת האוטובוסים במטרופולין תל אביב מתוכננת על ידי :שלוש חברות שונות[...חברת ייעוץ מטעם משרד התחבורה] ,נת "ע ונתיבי איילון. העובדה ששלוש חברות נפרדות עובדות על הת כנון אינה מאפשרת הי רא כוללת של שירות התחבורה הציבורית במטרופולין כולו בו מתן פתרונות מערכתיים . התוצאה היא שרמת השירות של רש ת האוטובוסים במטרופולין תל אביב כיום אינה מספקת ואין למעשה תוכנית ."אחת כוללת לשיפור רמת השירות בשנים הקרובות בתשובת משרד התחבורה צוין כי אגף תכנון תחבורה ציבורית ברשות הארצית לתחבורה ציבורית הוא האחראי לתכנון רשת האוטובוסים בישראל (הרשת נקראת "רשת2025 .)" התכניות אותן יוזם האגף מובאות לדיון ו ל אישור בפני ועדת התכנון של הרשות הארצית לתחבורה ,ציבורית ש.בראשה עומד ראש הרשות תכנון רשת2025 החל בשנת2018 , ובמסגרתו בוצע 70 Cledan Mandri-Perrot and Ian Menzies, Private Sector Participation in Light Rail-Light Metro Transit Initiatives, Washington: The International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, 2010 . 71 .דנקל הוא שם המותג של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב 72 ראו גם: ,מבקר המדינה דוח מיוחד :משבר התחבורה הציבורית ( 2019 ) , ב פרק: "הקמת מסלולי תחבורה ציבורית ונתיבים מהירים 'במטרופולין ת"א", עמ283 - 381 . | 1170 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תכנון של רשת קווי האוטובוסים בכל מטרופולין ת א ל ביב , תוך התאמת שירותי התחבורה הציבורי ת למגמות ה.פיתוח החזויות, לרבות התייחסות לממשקי מעבר לאמצעי תחבורה ומתע"ן יצוין כי גם במועד הכנת תוכנית העבודה האמורה וגם במועד סיום הביקורת אין רשות תח"ץ מטרופולינית וקווי התחבורה מנוהלים על ידי הרשות הארצית לתחבורה הציבורית במשרד .התחבורה בשיתוף הרשויות המקומיות " :חברת נתיבי איילון מגדירה את מודל התחבורה שבאחריותה בנוסח זה מודל תחבורה מהווה .כלי אשר יכול לספק הערכות לביקושים הצפויים ולאומדן רמת השרות של המערכת מודל ת חבורתי הינו כלי ממוחשב שמכמת את תגובת האוכלוסייה לשינויים מתוכננים בתרחישים של .שימושי קרקע ומערכות תחבורה מודל התחבורה כולל בסיס נתונים רחב המתאר את מערכות האוכלוסייה, שימושי הקרקע, תשתיות ומדיניות התחבורה". בשנת2009 פיתח משרד התחבורה באמצעות חברת נתיבי איילון מודל טכנולוגי מתקדם המאפשר לחברת נתיבי איילון לבצע בחינת ביקושים הסתברותיים ממוחשבת של תנועות הנוסעים במטרופולין תל אביב. המודל שפותח הוא המודל הרשמי של משרד התחבורה והוא .מתוחזק בידי אגף המודלים בחברת נתיבי איילון אגף ה תחבורה ה ציבורית בחברה מוביל תכנון ויישום של רשת האוטובוסים במטרופולין תל אביב- יפו, הכוללת כמה ור בדי שירות : מקומי, עורקי ונתיבי העדפה מהיר ים . התכנון והיישום נעשים ,בתהליך שוטף עם משרד התחבורה עם המפעילים ו עם ,הרשויות המקומיות כדי לשפר את הקישוריות בין ה מוקדים במטרופולין . עם זאת, למרו ת היכולת הטכנולוגית לתכנון מפורט של שילוב מערכות הרק"ל העתידיות כמרכיב מרכזי במערכת התחבורה הציבורית במטרופולין, במועד עריכת הביקורת באפריל2022 התוכניות של תח"ץ במטרופולין תל אביב אומנם מביאות לידי ביטוי את החשיבות העקרונית של שילוב מערכת הרק"ל במערך התחב ורה המטרופוליני, אך הן לא משמשות לתכנון מפורט של .הממשקים בין הכלים השונים של התחבורה הציבורית במענה לשאלה של משרד מבקר המדינה שהופנתה לחברת נתיבי איילון בינואר2022 ציינה " :החברה באותו החודש תכנית2025 של אגף תח"צ נקרא ת לפי שנת יעד זו כי הצפי היה שהקווים ][הירוק והסגול .יפעלו באותה שנה.. התוויה של קווי אוטובוס זה דבר גמיש, ולכן פחות סביר לקובע תכנון מפורט ח ו ,דשים ואף שנים לפני פתיחת הרק"ל, ולאור דחייה בפתיחת הקווים הפרויקט התפתח משם לעבודה של עדכון מסלולי קווי השירות מתוך צרכים מגוונים תוך גזירת פעימות יי שום תקופתיים ותחזוקה תקופתית של המסלולים" . במסגרת בירור נוסף עם חברת נתיבי איילון במרץ2022 ציינה החברה כי הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ביקשה ממנה לתכנן קווי תחבורה ציבורית לאור הפעלת הקו האדום. חברת נתיבי איילון העבירה את התוכנית לבחינת הרשות , והציעה להת אים את ה מסלול של שמונה קווים לממשק מיטבי עם הרק"ל, לבטל שלושה קווים - מהם קו אחד הוא הקו המכין לקו האדום של הרק"ל והשניים האחרים חופפים לו בקירוב . לקווים נוספים שמסלולם לא ישתנה ה וצע להגדיל במידה רבה את מספר הנסיעות היומי ו ל ת ו הרח י ב את.שעות הפעילות בתשובת נתיבי אילון ממאי2022 נמסר כי הצעת התכנון שהגישה החברה אושרה על ידי הרשות הארצית לתח"ץ בפברואר2022 . תמונה1 מציגה דוגמה למיפוי מלא של הקישוריות בין הקו האדום של הרק"ל בירושלים לבין .האוטובוסים שנעשה במסגרת תוכנית אב לתחבורה בירושלים | 1171 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תמונה1 : מפת המעברים מקווי האוטובוסים לתחנות הרק"ל בירושלים המקור: תוכנית אב לתחבורה בירושליםrail - https://jet.gov.il/light / . בתמונה1 לעיל נראים20 מתחמי מעבר ברחבי ירושלים73 שבהם יש תחנות אוטובוס או תחנות רכבת קלה הסמ וכות זו לזו ומאפשרות לנוסעים לעבור בין אמצעי התחבורה השונים. בכל מתחמי המעבר סומנו התחנות במספרים ובכל תחנה הוצבו מפות של האזור ושל הקווים 73 ה אל מתחמי המעבר בעיר: גבעת המבתר, גבעת התחמושת, הדווידקה, החאן- גן הפעמון, הר הרצל, התחנה המרכזית, יפה נוף, יפו- המלך ג'ורג', יקותיאל אדם, כיכר השבת, מוז און ישראל, מחלף חמד, פסגת זאב, צו מת בר .אילן, צומת פת, קמפוס גבעת רם, קניון מלחה, שערי צדק, תחנת החלוץ ותחנת קריית משה | 1172 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן העוברים בתחנה- וזאת כדי להקל על הנוסעים את ההתמצאות ולספק להם חוויית נסיעה .מהירה, נוחה ומהנה עלה כי במועד סיום עבודת הביקורת באפריל 2022 , הקו האדום של רק"ל במטרופולין תל אביב צפוי להיפתח לשימוש הציבור בנובמבר2022 , ואושר תכנון מחדש של קווי ,האוטובוס המותאמים להפעלת הקו. עם זאת ייתכן כי גם במועד פתיחת הקו לא יהיו שירותי האוטובוסים מותאמים במלואם למציאות החדשה ולכן הטמעת הקווים מתבצעת בשלו שה שלבים - התאמות לפני ההפעלה של הקו האדום ,התאמות במועד ההפעלה והתאמות אפשריות לאחר תחילת ההפעלה ו לאחר סקר הרגלי נוסעים. בתשובת משרד התחבורה צוין כי ועדת התכנון של הרשות הארצית לתחבורה ציבורית דנה בגרסה המעודכנת של ת ו כנית "רשת2025 ", ו כאמור היא אישרה את הגרסה העדכנית של התכנית, הכוללת שינויי מסלול לשיפור ה קישוריות לקו האדום, ביטול קווים חופפים לתוואי הקו האדום, תגבור משמעותי בשירות ה משלים וכן ת ו כנית פעולה לתגב ו ר שירות האוטובוסים בעת השבתת הקו האדום .בהתאם להחלטת הו ו עדה, הוקם צוות יישום אשר מתרכז בקידום צעדים אופרטיביים לקראת ההפעלה המתוכננת של הקו האדום בסוף2022 . במסגרת צוות היישום סוכם על שתי פעימות עיקריות: יישום שינויים בשירות שניתן לבצע קודם הפעלת הקו האדום עד אוקטובר2022 ו יישום שינויים ביום הפעלת הקו האדום כחלק ממהלך הסברתי נרחב. יבוצע מספר שינויים מועט ככל הניתן כדי לצמצם בלבול בקרב הנוסעים. נוסף על כך, באגף המדידה "ברשות הארצית לתח ץ גובשה ות כנית לניטור פעילות התחבורה הציבורית במשך שנת ההפעלה ,הראשונה של הקו האדום. זאת לצורך ,בחינת האפקטיביות של התכנון המוצע וביצוע התאמות ככל ש.אלו יידרשו מ שרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות ההיערכות להתאמת שירות האוטובוסים לקראת הפעלת הקו האדום של הרק"ל, ו הוא מציין כי היערכות מוקדמת ופרסום מפת הקישוריות של הרכבת הקלה לאמצעי תח"ץ אחרים, לרבות קווי האוטובוסים, עשויים להגביר את היענות הציבור לשימוש במערכת הרק "ל ו את ה עמידה ביעדים של מספר .הנסיעות שהציבו נציגי הממשלה לקו זה משרד מבקר המדינה ממליץ לחברת נתיבי איילון, לרשות הארצית לתחבורה ציבורית ובשיתוף חברת נת"ע לפעול למיפוי מלא של קישוריות הקו האדום של רק"ל ולפרסמו לציבור, לרבות באמצעות יישומונים (אפליקציות) ת .חבורתיים, טרם הפעלת הקו האדום דוגמה למיפוי כזה ניתן לראות במפת הקישוריות בין אוטובוס לקו האדום של רק"ל בירושלים שהובאה לעיל. כמו כן מומלץ שיעקבו באופן שוטף אחר השינויים בהרגלי הנסיעה עם פתיחת הקו האדום ויפעלו להתאמת שירותי האוטובוסים כאמצעי המזין את שירות .י הרק"ל והתומך בהם היכן שהדבר אפשרי וחיוני לשיפור השירות לנוסע | 1173 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן השוואה בין -לאומית הבדלים במאפייני הפרויקטים של רק"ל במדינות שונות בשנים האחרונות מוקמות בעשרות ערי מטרופולין במערב ובעולם כולו מערכות של רכבות עירוניות כבדות (מטרו) וקלות (רק"ל ) או מורחבות המערכות הקיימות לנוכח רמות המינוע ההולכות וגדלות. פיתוח מערכות אלה נועד לספק את צורכי האוכלוסייה הצומחת של ערי מטרופולין בתחבורה ציבורית. בערים רבות ברחבי העולם בוחנים פתרונות ידידותיים לסביבה ואחראים מבחינה חברתית. למשל, במחקר מטעם הבנק העולמ י בנושא הרק"ל שהוזכר לעיל נאמר: הערים ברחבי תבל בוחנות דרכים לשיפור שירותי התחבורה שיתנו מענה לגידול מתמשך באוכלוסייה העירונית ועלייה מתמשכת בשיעור המינוע. מתכנני הערים נדרשים לאמץ תחבורה בת-השגה, חברתית וידידותית לסביבה, אשר תוכל לתמוך בהמשך ההתפתחות של ע רי .מטרופולין על פי מחקר של ארגון אמריקני שפועל ללא מטרות רווח74 משנת2021 (להלן- מחקר של ארגון ENO ), גם בארה"ב ניכרת מגמה של הקמת מערכות רכבת עירוניות קלות וכבדות ושל הרחבת המערכות הקיימות. בין היעדים להשקעה בפיתוח התחבורה המסילתית בארה"ב- שיפור הנגישו ת למקומות תעסוקה והזדמנויות כלכליות לאנשים, צמצום פליטות גזי חממה שהוא אתגר .עצום לאנושות וכן קידום הזדמנויות פיתוח במרחבים הסמוכים לתוואי הרכבות מכיוון שבשנים האחרונות חל פיתוח מואץ של פתרונות תחבורה יבשתית מסילתית ובהם הרכבת הקלה, הצטבר בעולם ניסיון רב ונאגרו נתונים רבים לגבי עלויות ההקמה של הפרויקטים, לגבי ,הזמן הנדרש להשלמת הפרויקטים ועוד. לעומת זאת, בישראל הושלם עד כה קו רק"ל אחד בירושלים, ולכן רצוי לבחון את אומדני העלויות של הפרויקטים לקווים האדום, הסגול והירוק ואת הזמן שנדרש להקמתם אל מול פרויקטים א.חרים ברחבי העולם עם זאת, ההשוואה בין פרויקטים שונים, ובכלל זה השוואה בין פרויקט הרק"ל בתל אביב לבין פרויקטים דומים בעולם, אמורה להיעשות בזהירות רבה, מכיוון שפרויקטים להקמת רק"ל אינם מוצר מדף אלא פרויקטים ייחודיים המותאמים לצורכי העיר או המטרופולין שבהן הם .מוקמים ההבדלים בין פרויקטים באים לידי ביטוי בתחומים שונים- סוג הרכבת, תוואי הרכבת, מאפיינים פיזיים, מאפיינים פיננסיים, ארגון וניהול, מרחק בין תחנות, סטנדרטים, ממשל תאגידי ותהליכים .כפי שיובהר להלן 74 Eno Center for Transportation, Saving Time and Making Cents: A Blueprint for Building Transit Better, 2021 . | 1174 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן 1 . :סוג הרכבת ניתן להבחין בחמישה סוגים של מערכות רכבת עי רוניות, כפי שמראה לוח 19 . לוח19 : סוגי מערכות רק"ל עיקריים במדינות שונות סוג המערכת תפוסת הנוסעים המרבית (נוסעים לשעה )לכיוון זכות דרך בלעדית מאפיינים טכניים מרכזיים חשמלית ( Street car or tram ) עד5,000 אין הפרדה בולטת מעברי רחוב רבים במפלס הרחוב קרון אחד רכבת קלה (Light rail train) 10,000 - 12,000 הפרדה חלקית בעיקר במפלס הרחוב 1 - 2 קרונות רכבת פרברית (Electric commuter rail) כ- 30,000 הפרדה מלאה מרחקים גדולים בין תחנות בעיקר במפלס הכביש מטרו קל (Medium capacity light metro) 15,000 - 30,000 הפרדה מלאה תת-קרקעי או גשרים מטרו ( Heavy metro ) 60,000 ויותר הפרדה מלאה תת- קרקעי או גשרים כולל עבודות נרחבות של הנדסה אזרחית ( על פי נתוני הבנק העולמיThe World Bank ,) 2010 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה במחקר מטעם הבנק העולמי נסקרו מערכותLRMT :שמוגדרות באופן הזה | 1175 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תרשים6 : סוגי מערכות ה רכבת ה עיקריים במדינות שונות אשר נכללות בהגדרת הרק"ל ( על פי נתוני הבנק העולמי2010 .), בעיבוד משרד מבקר המדינה לרכבת הקלה של מטרופולין תל אביב ובפרט לקו האדום שלה מאפיינים ש ל רכבת מסוג LRT ( light rail train ) אבל גם מאפיינים של מטרו קל (פרט לקיבולת), בעיקר משום שכמחצית מתוואי הקו הוא תת-קרקעי וחלק ניכר מהתחנות שלה תת- קרקעיות. שני סוגי ( המערכות האמורים נבחנו במחקר מטעם הבנק העולמי2010 ) כמערכות רק"ל LRMT ( .(Light Rail Light Metro Transit 2 . :תוואי הרכבת על פי מחקר הבנק העולמי, תוואי הרק"ל משפיע במידה רבה ביותר על עלויות הקמת מערכות הרכבת. לפי המחקר, עלות התוואי במפלס הגבוה ממפלס הרחוב ( elevated ) פי שניים עד פי שלושה מעלות התוואי במפלס הרחוב. עלות ההקמה בתוואי תת- קרקעי היא הגבוהה ביותר ועשויה להיות פי ארבעה עד פי שישה מעלות ההקמה בתוואי במפלס רחוב. נתונים דומים עולים גם מניתוח אחר שהוצג במחקר של ארגוןENO בשנת 2021 . הניתוח האמור של ארגוןENO בחן68 )פרויקטים להקמת רכבות אורבניות (רק"ל ומטרו בארה"ב ו- 112 פרויקטים במדינות אחרו ת. נמצא כי עלות הקמת רכבת שבה20% עד80% מהמסילות תת ה-קרקע י ות בארה"ב גבוהה פי2.7 מעלות הרכבת שבה פחות מ- 20% מסילות בתוואי תת- קרקעי. במדינות אחרות הפער המקביל היה פי3.5 . כאשר80% או יותר מתוואי הרכבת היו תת- קרקעיים הן בארה"ב והן במדינות אחרות, הייתה עלות הרכבת גבוהה פי4.3 .ביחס לעלות הרכבת בתוואי עילי 3 . :מאפיינים פיזיים נוספים מאפיינים פיזיים של הפרויקט משפיעים על עלותו. על פי ( המחקר של הבנק העולמי, נודעת משמעות מכרעתdominant ) להיותו של פרויקט רכבת .חדש או הרחבה של קווים קיימים עלות הפרויקט מושפעת במידה רבה מאוד מהמורכבות ההנדסית: מספר הגשרים, מספר המעברים, אם החלק תת ה-קרקעי ג דול וכדומה. המחקר מייחס חשיבות רבה למגבלות אורבניות או טופוגרפיות שבסביבת הפרויקט וכן לדרישות הבטיחות שהפרויקט נדרש לעמוד בהן. דרישות לצי הרכבות ולגמרים בתחנות, מיזוג .וכדומה משפיעים על הפרויקט במידה מועטה עד בינונית על פי המחקר | 1176 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן 4 . :מאפיינים פיננסיים מחקר הב נק העולמי מייחס חשיבות בינונית להיבטים של מחיר הקרקע, התחרותיות בשוק הצי הנייד והתחרותיות בין קבלנים. הוא מייחס חשיבות בינונית עד נמוכה לעלויות ההעסקה במשק שבו מוקם הפרויקט, והשפעה מועטה בלבד לעלויות .ההובלה ולמיסים 5 . :הארגון והניהול מחקר הבנק העולמי מייחס חשיבות מכרעת לטיב ניהול הפרויקט .ולארגון הגוף שמקים את הפרויקט 6 . המרחק בין התחנות : המחקר של ארגוןENO הצביע על השפעה מסוימת של המרחקים .בין התחנות, אולם לפי ממצאי המחקר האמור ההשפעה הזאת הייתה מצומצמת יחסית במחקר עלה כי בארה"ב המרחקים בין התחנות גדולים יותר, אך עלות הקווים גבוהה יותר .ביחס לפרויקטים במדינות אחרות שנבדקו 7 . ( סטנדרטים, ממשל תאגידיgovernance ) :ותהליכים המחקר של ארגוןENO הציג מאפיינים נוספים שמשפיעים על עלויות הפרויקט ועל הזמן הנדרש לביצועו. בקטגוריות ,האלה נכללים בין היתר תהליכי רכש, הפקעות מקרקעין, אסדרה בתחום הגנת הסביבה מעורבות הקהילה, המבנה הארגוני של הגוף המוביל את הפרויקט, דרישות המכרזי ,ם .העדפה לשוק המקומי, הוראות שינוי להתקשרויות המורכבות של פרויקט הרק"ל של מטרופולין תל אביב בכלל והקו האדום בפרט, מאפיינת גם פרויקטים אחרים בעולם, ורבים מגורמי ההשפעה שריכזו המחקרים הבין- לאומיים מופיעים .בפרויקט הישראלי להלן בלוח20 דוגמ אות לפרו י קטים שהס תיימו בשנים2018 - 2020 שממחישים את ההבדלים .בין פרויקטים בערים שונות | 1177 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לוח20 : רשימת הפרויקטים להקמה או להרחבה של הרק"ל בלבד בערים שונות העיר קופנהגן Copenhagen אוטווה Ottawa שרלוט Charlotte פניקס Phoenix דנוור Denver פריז Paris קנברה Canberra ווטרלו Waterloo המדינה דנמרק קנדה ארה"ב ארה"ב ארה"ב צרפת אוסטרליה קנדה סוג הפרויקט חדש חדש הרחבה הרחבה הרחבה הרחבה חדש חדש שנת ההשלמה 2020 2019 2018 2019 2019 2019 2019 2019 זמן ההקמה )(בחודשים 106 77 54 31 36 38 33 58 האורך *)(ק"מ 15.5 12.6 15.5 * 3.1 3.7 6.6 11.9 19.0 מספר התחנות 17 13 11 2 3 11 13 19 שיעור המנהור 100% 20% 1% - - - - - סוג הפרויקט ** Metro Tram- Train LRT LRT LRT Tram- Train LRT LRT כמות ציוד נייד )(קרונות ** אין מידע 34 18 0 *** 0 *** 15 14 14 + אופציה ל- 14 נוספים העלות לק"מ (במיליוני דולר )ארה"ב **** 244.1 152.2 87.6 61.5 49.7 55.3 39.8 39.8 על פי נתוני המחקר של ארגוןENO ., ותשובת נת"ע בעיבוד משרד מבקר המדינה * לפי1.61 .ק"מ למייל ** .לפי תשובת נת"ע *** לפי תש ו בת נת"ע לא נמצאו תוספות ציוד נייד/קרונות שנרכשו במסגרת פרויקט הארכה וככל הנראה .הסתמכו על צי נייד קיים :**** המחיר לק"מ חולץ מהמחיר למייל למייל עלות 1.61 יש לקחת בחשבון את המאפיינים השונים של הפרויקטים בעת בחינת העלות לק "מ וכי העלות מובאת כמידע בלבד. | 1178 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ניתן לראות מלוח20 את ההבדלים בפרויקטים בנוגע לסוג הפרויקט (חדש או הרחבה ), אורך ,הפרויקט, שיעור המנהור, מספר התחנות, וכמות הציוד הנייד. הבדלים אלה יכולים בנוסף ,לגורמים אחרים שצוינו לעיל .להסביר הבדלים בעלות הפרויקטים ובזמן ההקמה שלהם לנוכח האמור, גם אם ני תן להשוות בין פרויקט רק"ל במטרופולין תל אביב לבין פרויקטים בתחום רק"ל במדינות אחרות, יש לעשות זאת בזהירות ומתוך הבנה שאין פרויקט אחד זהה למשנהו וכל שכן לפרויקט במדינה אחרת או ביבשת אחרת. יתר על כן, פרויקטים שונים מבוצעים בתקופות שונות, במטבעות שונים וכן בס ביבת מחירים שונה. לאור האמור משרד מבקר המדינה ביצע השוואה של פרויקטים בישראל אל מול נתונים על טווחי עלויות של קבוצות פרויקטים השוואתיים כפי שנבחנו במחקר מטעם הבנק העולמי- פרויקטיםLRMT על פי הגדרות המחקר מטעם הבנק העולמי כפי שהוצגו בתרשים6 לעיל. בהשוואה נבחנו מערכותLRMT חדשות בלבד. על פי נתוני המחקר מטעם הבנק העולמי עלות הרחבת המערכות עשויה להיות .נמוכה יותר מזו שהוצגה במחקר בתשובת נת"ע נמסר כי נוסף לע ה השפעות האמורות שהובאו במחקרים שנסקרו בביקורת קיימות השפעות נוספות שלדעת החברה משפיעות על עלויות הפרוי:קטים ובהן 1 . הבדלים בעלויות בין תוואי רכבת קלה עירוני לתוואי רכבת קלה בי ן-עירוני - תמחור עלויות התוואי הבי ן-עירוני נמוכות מעלויות התוואי העירוני וזאת בשל יחה סכון בעלויות העתקת ה תשתיות, הסדרי ה תנועה ואף שיטת הנחת ה מסילה הנהוגה ברכבות בתוואי בי ן - עירוני מסוג Ballast ,אשר זולה משמעותית מהנחת מסילה בשיטת Ballastless הנהוגה .בתוואי העירוני 2 . סוג ה טכנולוגיות של המערכות והציוד הרכבתי אשר יושם בפרויקט - וב כלל זה: )(א שיטת הנחת המסילה; (ב) מערכת החשמל - על פי רוב נהוג לחשמל פרויקט רק"ל במערכת במתח750 ,וולט ו בתל אביב מתח המערכת1,500 וולט; )(ג מערכת האיתות (המערכת אשר שולטת על ה בקרה ו ה ניהול של הנסיעה ו על מרחקי הבטיחות בין ה רכבות לאורך תוואי הפרויקט,) טכנולוגיות שליטה שונות לרבות שליטה ידנית של הנהג אשר מאוד נפוצה במערכות רק"ל, עד מערכת אוטומטי ות מתקדמות אשר פועלות ללא מעורבות נהג. 3 . היקף צי הציוד הנייד בפרויקט - היקף זה נקבע על בסיס תחזיות ה ביקושים, זמני סבב ותדירות השירות הנדרשת ב כל פרויקט בהתאם למאפיינים ספציפי י ם- נושא זה בעל השפעות מכריעות על תמחור עלויות ההקמה בפרויקט . 4 . מאפייני מתחמי התחזוקה ו ה דיור של )הרכבות בפרויקט (מתחמי הדפו - אשר ,מושפעים ממיקום מתחם הדפו מ גודל הבניינים במתחם הדפו ומהתכנון שלהם, ממספר הרכבות שנדרש ו ת לו ו פע מ .התחזוקה הנדרשות להתבצע במתחם הדפו ע וד נמסר מנת"ע כי כדי לבצע השוואה בין- לאומית יש לתת את הדעת על כלל המאפיינים .הייחודיים של פרויקט הרק"ל במטרופולין תל אביב כאמור לעיל, ה השוואה בין פרויקטים בתחום ה רק"ל בערים שונות בעולם היא אכן מורכבת, וקיים קושי אינהרנטי לאתר פרויקטים שיהיו זהים או דומים במידה מספקת כדי לבצע השוואה מדויקת. ל נוכח האמור נהוג להשוות פרויקטים מסוג זה ל טווח רחב של פרויקטים בעלי מאפיינים דומים וכך בוצע גם מחקר הבנק העולמי. כך למשל, כמתואר בלוח20 ש לעיל, על פי המחקר | 1179 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מטעם הבנק העולמי במסגרת פרויקטים מסוגLRMT שטווח עלותם שימש להשו ואה מול פרויקט הרק"ל בגוש דן מובא ים בחשבון שלושה סוגי מערכות: רכבת קלה(LRT) , רכבת פרברית ( חשמליתElectric Commuter Rail ( ) ומטרו קלGrade Separated Medium Capacity "light" Metro .) במחקר נוסף75 שבוצע עבור הבנק העולמי בשנת2000 , שעליו מתבסס המחקר מטעם הבנק העולמי משנת2010 (להלן - המחקר שלHalcrow Fox, (2000) ) 76 , עולה כי ניתנה תשומת לב .לנושא של תדירות השירות וסוג הציוד הנייד נבחנו בין היתר מערכות של רכבות באורך של 60 מטר (אורך הרכבות בגוש דן70 מטר) שמעבירות כ- 18,000 נוסעים לכיוון לשעה; רכבות עם כ- 275 נוסעים שתדירותן כל80 ( שניות12,000 נוסעים לכיוון לשעה); רכבות בנות כ- 60 מטר שמסוגלות להסיע עד400 נוסעים בתדירות של כל2 דקות (בדומה למתוכנן ברק"ל בתל )אביב - תדירות שמושגת באמצעות כ - 180 - 200 מער כות רכבת; וכן רכבות קטנות יותר ש תדירותן רכבת אחת בדקה. כלומר, במחקר שלHalcrow Fox, (2000) הובא בחשבון מערכות ,שונות מאוד עם ציוד נייד בגדלים שונים, לרבות בגודל דומה לזה של מערכת רק"ל בגוש דן ( וכן מערכות המפעילות רכבות שתדירותן עד רכבת אחת בדקה60 רכבות וי .)ותר בשעה למותר לציין כי תחזוקת צי הרכבות כאמור מחייבת שירותי דיפו ברמה המספקת תמיכה .לתדירות הנסיעות הנדרשת ,משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח הקושי הקיים בהשוואה בין מערכות הרק"ל השונות בעולם מתודולוגיית המחקר מטעם הבנק העולמי אשר מתייחס למגוון רחב של מע רכות רק"ל (ש ה פערים בין מחיר המקסימום למחיר המינימום שלהם מגיעים ל- 200% ברק"ל עילי במפלס רחוב, דרך250% ב רק"ל עילי מופרד בגישור ועד300% ברק"ל תת- קרקעי), מאפשרת השוואה בסיסית אל מול מספרי השוואה בין- לאומיים לצורך קבלת סדרי גודל של ה פערים בעלויות בין הפרויקט.ים המקודמים בישראל לבין טווח העלויות שצוין במחקר הבנק העולמי ( מספרי השוואהbenchmark) בין-לאומיים משרד מבקר המדינה בדק את עלויות הפרויקט של הקווים האדום, הירוק והסגול ואת זמן הקמת ם אל מול פרויקטים דומים ככל הניתן. בניתוח התוצאות הובאו בחשבון התאמות בשל .שינויים במדד מחירי התשומה בסלילה ובגישור ובשערי חליפין רלוונטיים בלוח21 מוצגת העלות לק"מ של מערכות הרכבת הקלה כפי שמצא מחקר הבנק העולמי ועלות לק"מ של אומדני הקווים האדום, הסגול וה ירוק של הרק"ל במטרופולין תל אביב. יצוין כי כדי להקיף פרויקטים רבים ככל הניתן הוצגו נתוני העלות במחקר הבנק העולמי במחירי שנת2000 . כדי להשוות את האומדנים של קווי הרק"ל בישראל התאים משרד מבקר המדינה את האומדנים 75 Halcrow Fox, 2000. Department for International Development–World Bank Urban Transport Strategy Review: Mass Rapid Transit for Developing Countries. Washington, DC: World Bank and U.K. Department for International Development. 76 המסמך יועד עבור מדינות מתפתחות אך כלל דוגמאות של פרויקטים ג ם במדינות מפותחות. כמו כן במחקר צוין כי העלויות אינן משתנות באופן ניכר כתלות בהכנסה בערים השונות שנבדקו וזאת בגלל שחלק גדול מהעלויות הן עלויות מפעילות של חברות בינלאומיות שה ן דומות בכל העולם. ראו: ,Halcrow Fox, (2000) 'עמ184 . עוד הוצג במחקר זה הבדלים ביחס י עלות לפי תוואי הקרקע ובין ערים מתפתחות לערים מפותחות ראו פירוט בהמשך פרק :זה וכאן,Halcrow Fox, (2000) 'עמ47 . | 1180 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן של קווי הרק"ל העדכניים למועד סיום הביקורת בפברו אר2022 למחירי שנת2000 77 . ההתאמה נעשתה על בסיס מדד מחירי התשומה בסלילה וגישור78 בין המדד הידוע לינואר2022 למדד הממוצע לשנת2000 . לוח21 מציג את האומדנים העדכניים של קווי הרק"ל במדינות אחרות ואומדנים מתואמים למדד הממוצע של שנת2000 .ואת העלות לק"מ בכל קו לוח21 : עלות ממוצעת של מערכות רכבת קלה חדשות במדינות אחרות בחלוקה לפי פריסת סוג התוואי )(עלות לק"מ סוג תוואי הרק"ל העלות הממוצעת (במיליוני דולר ארה"ב, במחירי2000 ) העלות הממוצעת (במיליוני ש"ח, במחירי2000 ) עילי- מפלס הקרקע 15 עד30 61 עד122 עילי- מעל מפלס הקרקע 30 עד75 122 עד306 תת- קרקעי 60 עד180 245 עד734 ( על פי המחקר מטעם הבנק העולמי2010 .), בעיבוד משרד מבקר המדינה * חושב לפי שער החליפין הממוצע של הדולר בשנת2000 (כ- 4.077 .)ש"ח לדולר בתשובת נת"ע נטען כי כדי לבצע השוואה נאותה נדרש לנטרל חלק מעלויות הקווים בפרויקט רק"ל בגוש דן. בכלל זה הציעה נת"ע לנטרל את עלויות המע"ם; את עלויות התכנון, הניהול והיועצים של הרשות המנהלת אשר לדעתה אינן נכללות בעלויות הביצוע הישירות של קבלני הפרויקט; את עלויות ההפקעות .מלבד אומדן הקו האדום; ואת עלויות תוספת שירות התח"ץ משרד מבקר המדינה מצין כי לפי מחקר הבנק העולמי ( 2010) ו לפי המחקר הנוסף שבוצע עבור הבנק העולמיHalcrow Fox, (2000) שמבסס את טווחי העלויות המצוינים במחקר הבנק העולמי ( 2010 ), טווחי העלויות הוגדרו כעלות כוללת in cost") - ("All 79 . ב מחקרים אלה צוין גם מה הם המשתנים המשפיעים על העלות הכוללת ו מה מידת השפעתם על עלות זו. משתנים אלה כוללים: פרויקט חדש לעומת פרויקט המשכי80 , תנאי הקרקע, מגבלות עירוניות ומגבלות ,טופוגרפיות, מאפייני מערכת הרק"ל, דרישות תכנון ובטיחות, משתנים פיננסיים, עלויות קרקע מידת התחרותיות בשוק ספקי המערכות לרק"ל, עלויות שכר, מיסים, עלויות הובלה ו איכות 77 במחקר של הבנק העולמי הובאה עלות ממוצעת של פרויקטים במחירי שנת2000 . מכיוון שמדובר בפרויקטים ממדינות שונות ולא הובאו במחקר פרטים של המדינות ש בהן הוקמו הפרויקטים , לא התאפשרה הצמדה למדדים הרלוונטיים לאותן מדינות ו לא ניתן להציג את הנתונים במונחים של שנת 2022 .לכן ,כדי לאפשר השוואה של פרויקטי הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב , הוצמדו האומדנים של הפרויקטים במטרופולין תל אביב למחירי שנת2000 . 78 פרויקטים בתחום ה תשתיות מוצמדים לסלי הצמדה הכוללים לע י תים קרובות כמה מדדים שונים שעליהם הוסכם בהסכמי ה ה .)תקשרות בין הגוף היוזם (משרדי ממשלה ונת"ע) לבין הגופים המבצעים (זכיינים, קבלנים, קבלני משנה ההצמדה למדד התשומה בסלילה וגישור נועדה להמח יש את עדכוני העלות ו היא מ אפשר ת להשוות את עלויות הפרויקטים במטרופולין ת ל אביב .לעלויות פרויקטים דומים במדינות שונות 79 ( הבנק העולמי2010 ), לוח2.1 'עמ30 ; Halcrow Fox, (2000) , לוח3.5 'עמ47 . 80 העלות הכוללת("All-in Cost") מוגדרת כעלות פרויקט חדש. על פי המחקרים של הבנק העולמי עבור פרויקט המשכי העלויות נמוכות יותר מהעלויות שצוינו כ- "All-in Cost" . | 1181 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הניהול והארגון של הגוף המיישם את הפרויקט81 . נתונים אלה מלמדים כפי שמוצג להלן כי לפחות עבור חלק מהפרויקטים כל העלויו ת האמורות או חלקן הובא בחשבון, וביחד עם עלויות ההקמה הישירות הן מסמנ ות את גבולות טווחי .העלות עוד יצוין כי מכיוון שהמחקר מטעם הבנק העולמי ( 2010 ) מתייחס למגוון רחב של פרויקטים , מתבסס על נתונים שונ ים ונוקט טווח עלויות רחב שמגיע לכדי פער של 300% בין ה עלות ה מזערית לעלות ה מרבית לק ילומטר תת-קרקעי, טווח העלות בו כולל את המרכיבים שלדעת נת "ע נדרש לנטרל אותם. להלן דוגמאות לעלויות נוספות המופיעות במחקר הבנק העולמי ( 2010 ) ובמחקר הנוסף שבוצע עבור הבנק העולמיHalcrow Fox, (2000) . עלויות תכנון , יועצים , ניהול והפקעות: תכנון הוא חלק מעלות הקמת הפרויקט. התכנון מתחלק בין המדינה המזמינה לבין הזכיין בפרויקטים מסוגPPP , וכולו באחריות המדינה בפרויקטים תקציביים כגון פרויקט הקו האדום או השלב הראשון אינפרא1 בפרויקט הקווים ( הסגול והירוק. מחקר הבנק העולמי2010 ) והמחקר הנוסף שבוצע עבור הבנק העולמי 2000) ( Halcrow Fox, הגדירו כאמור את עלויות הפרויקט שהובאו בלוח21 בדוח כ-" in Cost - All " 82 . במחקרHalcrow Fox, (2000) )הובא ניתוח של כמה מחקרים נוספים, ואלה היו מסקנותיו: (א העלות הסופית של פרויקט תלויה במשתנים רבים- תלות קריטית בארגון וניהול יעיל ואם מדובר בפרויקט הרחבה של מ ערכת קיימת או מערכת חדשה. (ב) במחקרHalcrow Fox, (2000) נבחן מחקר עלויות שערך בשנת2000 ארגון83 ITA והציג עלויות הקמת מערכות רק"ל ב- 18 ,מדינות מרביתן מדינותOECD . מחקרHalcrow Fox, (2000) בחן את תוצאות המחקר האמור וציין כי העלויות המוצגות בו חסרות מכיוון ש הן בוודאות אינן כוללות את הציוד הנייד, וככל הנראה אינן כוללות חלק מהעלויות שהמחקר המקורי מגדיר כ- All-in Cost ,, לרבות: עלויות פיתוח הפרויקט ,הפקעות ופיצויים, העתקת תשתיות, תמיכה בתשתיות ציבוריות, תכנון, עבודות הנדסה אזרחית הספקת מערכות, יועצים, עלויות ניהול הפרויקט ועלויות מימון. המסקנה במחקר הבנק העולמי ( 2010 ) ובמחקר הנוסף שבוצע עבור הבנק העולמיHalcrow Fox, (2000) היא כי עלויות ה-" All- in Cost " כוללות תכנון, ייעוץ, ניהול וגם הפקעות. יתרה מזו, גם בדוגמאות לפרויקטים קונקרטיים ששימשו לאמידת טווח העלויות צוין ב מפורש כי עלות הפרויקט כוללת את עלות ההפקעות ומיסים84 . עוד צוין במחקרHalcrow Fox, (2000) כי העלויות תלויות באופן ק ריטי באיכות הארגון והניהול85, וכי טווח העלויות שהוצג ושהוגדר כ- in Costs - All כולל לעיתים עלויות נסתרות של המגזר הציבורי(hidden public sector costs) 86 . פרויקט חדש אל מול פרויקט המשך: כאמור, עלות פרויקט חדש גבוהה מזו של פרויקט ( המשך. על פי מחקר הבנק העולמי2010) והמחקר הנוסף שבוצע עבור הבנק העולמי 81 ( הבנק העולמי2010 ), לוח2.2 'עמ31 ; Halcrow Fox, (2000) , לוח3.2 'עמ45 . 82 ( הבנק העולמי2010 ), לוח2.1 'עמ30 ; Halcrow Fox, (2000) , לוח3.5 'עמ47 . 83 International Tunneling Association 84 ( הבנק העולמי2010 '), עמ226 , 237 , 242 85 Halcrow Fox, (2000) ', עמ44 . 86 'שם, עמ120 . | 1182 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן 2000) ( Fox, Halcrow טווח העלויות המוצג הוא טווח העלויות של פרויקטים חדשים87 , כמו אלה בגוש דן, ואילו עלות בפרויקטים המשכיים תהיה נמוכה מזו המובאת בטבלה88 . ימ סים : עבור חלק מהפרויקטים צוין במפורש כי הזכיינים שהקימו אותם שילמו את מלוא המיסים ,ולחלופין קיבלו פטור מחלק מהמיסים. לדוגמה בקשר לפרויקטMRT3 במנילה צוין כי הזכיין .שילם את מלוא המיסים למעט מכס על הציוד הנייד המיובא ומס הכנסה על רווחיו מהפרויקט "דוגמה נוספת: לגבי פרויקטים בקואלה לומפור צוין כי הזכיין קיבל פטור ממכס ומהמע ם המקומי וזאת בצד הנחה של70% במס הרווח- כל אלה, כך לפי ה "מחקר, היו "תמריץ נוסף עבור הזכיין. במערכת רק"ל נוספת בבנגקוק הזכיין קיבל פטור מחלק מהמכסים ופטור זמני "ממס הכנסה על רווחיו מהפרויקט. לאור האמור נראה כי מיסים, לרבות מע ם , הובאו בחשבון .לפחות בחלק מהפרויקטים ששימשו לאמידה של טווח עלויות הפרויקט עלויות תגבור :שירותי תח"ץ לא נמצאה עדות כי עלויות מסוג זה נכללו בטווח העלות שהוצג במחקר מטעם הבנק העולמי, ולפיכך עלויות אלה בסך80 מיליון ש"ח בכל אחד מהקווים הירוק .והסגול נוטרלו ממספרי ההשוואה בעולם לוח22 מציג את עלויות קווי הרק"ל ( במטרופולין תל אביב כנגד מספרי השוואהbenchmark) בין - ל אומיים שהוצגו במחקר הבנק העולמי ובעיבוד משרד מבקר המדינה כפי שהצגנו בלוח21 .לעיל לוח22 : בחינת האומדנים של קווי הרק"ל במטרופולין תל אביב מול מספרי השוואה בין- לאומיים(במיליארדי ש"ח) קו הרק"ל האומדן המאושר האומדן המאושר (במחירי 2000 *) מספר הקילומטרים עיליים במפלס הקרקע ( At-grade ) מספר הקילומטרים בגשרים (Elevated) מספר הקילומטרים התת- קרקעיים (Underground) מזה שיקוע קו עילי עלות פרויקטים במדינות אחרות על בסיס מספרי ההשוואה במחקר הבנק העולמי אדום 18.7 7.89 12 0 12 0 3.67 עד 10.27 סגול 11.2 4.69 24.5 1 1.5 1.5 1.99 עד 3.67 ירוק 18.3 7.68 29 3 7 3 3.85 עד 8.13 נתוני העלות לק"מ שעולים ממחקר הבנק העולמי, נתונים על סוגי התוואי בקווים שהתקבלו מנת"ע, בעיבוד .משרד מבקר המדינה * חושב לפי שינויים במדד מחירי התשומה בסלילה וגישור בין מדד ינואר2022 למדד ממוצע לשנת2000 . 87 ( הבנק העולמי2010 '), עמ30 . 88 'שם, עמ47 . | 1183 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן העלות על בסיס מספרי ההשוואה חושבה באופן זה: הגבול ה תחתון- חיבור המכפלה של מספר הקילומטרים בתוואי העילי בעלות מזערית לק"מ לתוואי עילי על פי מספרי ההשוואה עם המכפלה של הקילומטרים בתוואי התת-קרקעי בעלות מזערית לק"מ תת- קרקעי על פי מספרי ההשוואה, עם מכפלה של מספר קילומטרים בגישור בעלות מזערית של ק"מ בגישור ועם מכפלה של מספר קילומטרים בשיקוע בעלות מזערית של התוואי התת- קרקעי. הגבול העליון - ,באופן דומה, חיבור המכפלה של העלות המרבית לק"מ במספר הק"מ לפי סוג התוואי. עם זאת בעלות ק"מ תוואי שיקוע הובאה בחשבון העלות המזערית של התוואי התת- קרקעי גם עבור קביעת הגבול העליו ן, וזאת בהנחה ששיקוע הוא עבודה תת- קרקעית בעומק קטן ולמרחק קצר יחסית ולכן לא סביר להניח שעלות העבודה על התת-קרקעי כמו זו במנהור בעומק האדמה89 . יצוין כי עלויות כל הקווים הן בגדר אומדן ו הן עשו יות להשתנות עם התקדמות הפרויקט בעיקר בקווים הסגול והירוק אשר הפעלתם צפויה בשנים2026 - 2027 בהתאמה. על פי הניסיון של החריגות שהצטברו בקו האדום, לפי והמחקר הנוסף שבוצע עבור הבנק העולמיHalcrow Fox, 2000) ) 90 ( , ולפי בנק ישראל2010 ) 91 לא מן הנמנע שבקווים אלה עלולות להיווצר חריגות בעלויות והעלויות הסופיות יהיו גבוהות יותר מאומ דני העלויות בלוח22 . ניתן לראות כי ביחס למספרי ההשוואה שנגזרו מהנתונים שהובאו במחקר מטעם הבנק העולמי, אומדני הקו הירוק והקו האדום נמצא ים בתוך טווח העלויות בפרויקטים דומי ם; ו אומדן הקו הסגול העילי גבוה משמעותית ממספרי ההשוואה. להמחשה, האומדנים ומספרי ההשוואה מוצגים בתרשים7 :להלן 89 כך לדוגמה ( הערך התחתון של הקו האדום3.67 מיליארדי ש"ח) חושב באופן הבא במיליוני ש"ח במחירי שנת2000 : .61*12+245*12=3,672 90 Halcrow Fox, (2000) ', עמ64 - 65 , 72 . 91 https://www.boi.org.il/he/newsandpublications/pressreleases/pages/100322t.aspx . | 1184 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תרשים7 : ה אומדנים של קווי הרק"ל במטרופולין תל אביב מול מספרי השוואה בין- לאומיים(במיליארדי ש״ח במחירי שנת2000 ) נתוני העלות לק"מ שעולים ממחקר הבנק העולמי, נתונים על סוגי התוואי בקווים שהתקבלו מנת"ע, בעיבוד .משרד מבקר המדינה ממצאי הבדיקה העלו כי אומדן העלות של פרויקט הקו הסגול של הרק"ל גבוה ביחס למספרי ההשוואה במדינות אחרות במחירי שנת2000 ולאחר תקנון אורך הקווים (הש פעת ,המחיר). אומדני עלות הקו הירוק והקו האדום נמצאים בטווח מחירים של מספרי ההשוואה ועלות הקו הירוק קרובה לגבול העליון של טווח העלויות (כ- 94.5% ). אומדן עלות הקו הירוק הוא כ- 18.3 מיליארד ש"ח (כ- 0.47 )מיליארד ש"ח לק"מ ו במחירי שנת2000, כ- 7.68 מיליארד ש"ח (כ- 0.2 מיליארד ש"ח לק"מ), היה נמוך בכ- 5.5% וגבוה בכ- 99.4% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות; אומדן עלות הקו הסגול הוא כ- 11.2 ( מיליארד ש"ח0.41 )מיליארד ש"ח לק"מ ו במחירי2000, כ- 4.69 ( מיליארד ש"ח0.17 מיליארד ש"ח לק"מ), היה גבוה ב כ- 27.8% ובכ- 135.9% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות. כלומר אומדן הקו הסגול העילי גבוה משמעותית ממספרי ההשוואה במחקר הבנק העולמי. אומדן עלות הקו האדום הוא כ- 18.7 מיליארד ש"ח (כ- 0.78 מיליארד ש"ח לק"מ) במחירי2000, כ- 7.89 מיליא( רד ש"ח0.33 מיליארד ש"ח לק"מ), בטווח העלויות של פרויקטים דומים במדינות אחרות, והיה נמוך בכ- 23.2% וגבוה בכ- 115.0% מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה .לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות | 1185 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תרשים8 מציג את הקשר בין המורכבות ההנדסית של כל קו המיוצגת על ידי ה שיעור של ה )מנהור והגישור לבין מיקום אומדן העלות של כל קו בטווח העלויות או מחוצה לו (אחוזון ( בפרויקטים לפי מחקר הבנק העולמי2010 ) תרשים8 : המורכבות ההנדסית (שיעור ה מנהור ו ה ,גישור) של הקווים האדום הירוק והסגול ועלותם בהשוואה בין- לאומית (שיעור מערך מרבי במספרי ההשוו )אה עלויות בין - לאומיות ממחקר הבנק העולמי ונתונים על שיעור הגישור והמנהור שהתקבלו מנת"ע, בעיבוד .משרד מבקר המדינה מתרשים8 ש לעיל עולה כי בישראל אומדני עלות ה קווים ה מורכבים הנדסית נמצאים בטווח ה עלויות המופיע ,במחקר הבנק העולמי ו בפרט הקו האדום שאומדן עלותו ה ו א כ- 77% מהערך ( המרבי של קבוצת ההשוואה במחקר הבנק העולמי2010 ). ככל שהקו הוא בעל מורכבות הנדסית מצומצמת יותר כגון הקו הסגול, עלותו גבוהה משמעותית ביחס למספרי ההשוואה העולמיים. מסקנה דומה עולה גם מהמחקרHalcrow Fox, (2000) שלפיו קיימת עדות כי בערים מפותחות שבהן עלויות הקרקע גבוהות ומופעלים בהן אמצעים רבים לשימור איכות הסביבה במהלך הקמת פרויקטים, מצטמצם הפער בין עלויות ה תוואי תת ה-קרקעי ו בין עלויות ה תוואי ה עילי. ככלל יחסי העלות של1 : 3 : 6 עבור תוואי ה רק"ל ה עילי- מפלס קרקע, תוואי ה רק" ל ה עילי- מעל מפלס הקרקע ותוואי ה רק"ל תת ה- קרקעי בהתאמה בערים מתפתחות משתנה ליחסי עלות של1 : 2 : 4.5 בהתאמה עבור ערים מפותחות92 . 92 Halcrow Fox, (2000) ,עמ ' 47 . | 1186 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן אומדן עלויות הקו האדום והקו הירוק נמצא בטווח העלויות בהשוואה במחקר הבנק העולמי והוא כ- 77% וכ- 94% בהתאמה מהעלות המרבית של קבוצת ההשוואה במחקר ( הבנק העולמי2010). לעומתם אומדן עלות הקו הסגול גבוהה ב- 28% בקירוב מהעלות המרבית במספרי ההשוואה שהם כמיליארד ש"ח (במחירי2000 ) 93 . בתשובה נוספת של נת"ע מיולי2022 היא ציינה כי היא מסכימה מאוד עם התובנה לפיה פרויקטים מורכבים יקרים פחות בישראל ביחס לעולם מפרויקטים פחות מורכבים וזאת לדעתה מאחר ועלות שיפור המרחב העירוני והתשתיות החוצות המוטל על פרויקטי הסעת המונים בישראל גבוה יותר מעלויות אלה בעולם . עוד עולה מממצאי הבדיקה של משרד מבקר המדינה שבפרויקט הקו האדום, שהוא עתיר תוואי תת-קרקעי (מחצית מהתוואי הוא תת- קרקעי), אומדן עלות הפרויקט נמצא בטווח העלויות בפרויקטים דומים שנבחנו במחקר הבנק העולמי, ואילו אומדן העלות של פרויקט הקו הסגול, שהוא עילי לאורך כל התוואי (למעט שיקוע של כ- 1.5 ק"מ וגישור של1 ,)ק"מ גבוה בשיעור ניכר מאומדני העלות של פרויקטים דומים במדינות אחרות. בקו הירוק, שיש בו כ- 4 ק"מ של תוואי תת- ,קרקעי3 ק"מ שקועים וכ- 3 ק"מ גישור, לא נרשמה חריגה בהשוואה לפרויקטים דומים. ממצאים אלה יכולים ללמד על מידת ההבדלים בעלויות הקמת פרויקטים תת-קרקעיים בישראל ופרויקטים עיליים. כלומר, אומדן עלויות ההקמה של פרויקט הרק"ל העילי בגוש דן גבוהה מעלות הקמת פרויקטים דומים במדינות אחרות ועלות הקמת פרויקטי רק"ל מורכבים יותר, שבהם מרכיב תת- קרקעי גדול דומה יותר .לעלות הקמתם במדינות אחרות משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה ולמשרד האוצר לבחון את הפערים בעלויות פרויקטים של רק"ל בתוואי העילי ביחס למדינות אחרות, לבחון כיצד ניתן למזער את הפערים האלה ולהשתמש בניתוח שיבוצע ככלי התומך בהחלטת לגבי חלופות .לפרויקטים תחבורתיים עתידיים לרבות בחירת תוואי הקרקע של הפרויקט לוחות הזמנים להקמת פרויקטים- השוואה בין- לאומית המחקר של ארגוןENO ,מצא קשר בין זמן ההקמה של פרויקט תשתיות לבין עלות הפרויקט ִזאת מכיוון שחלק מהתשומות תלויות בזמן הביצוע ולא רק בהיקפו. לדוגמה, העלות של מ נהלת הפרויקט, של חברת הפיקוח ושל חברת הבקרה תלויה באופן ישי ר בזמן הפעלתן. המחקר של ארגוןENO ריכז נתונים של עשרות פרויקטים בארה"ב ובמדינות אחרות והציג אותם בתרשים .כמובא להלן 93 כאמור בעלות ק"מ תוואי שיקוע הובאה בחשבון העלות המזערית של התוואי התת- קרקעי גם עבור קביעת הגבול העליון, וזאת בהנחה ששיקוע הוא עבודה תת- קרקעית בעומק קטן ולמרחק קצר יחסית ולכן לא סביר להניח שעלות העבודה על התת-קרקעי כמו זו במנהור בעומק האדמה . בניתוח רגישות שביצע משרד מבקר המדינה לעלות שיקוע לפי עלות מרבית של התוואי התת- קרקעי עבור קביעת הגבול העליון עלו התוצאות הבאות: הקו האדום והקו הירוק בטווח העלויות בהשוואה במחקר הבנק העולמי כ- 77% וכ- 80% בהתאמה מהעלות המרבית של קבוצת ההשוואה ואומדן עלות הקו הסגול גבוה ב- 6% .בקירוב מהעלות המרבית במספרי ההשוואה | 1187 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תרשים9 : עלות פרויקטים וזמן הקמתם- השוואה בין -לאומית המקור: המחקר שלENO . ( במחקר מצוין כי קיים קשר ברורclear relationship ) בין זמן ההקמה של פרויקט לבין העלות הסופית של הפרויקט. יחד עם זאת, במחקר לא נטען כי הקשר הקיים מובהק והוסבר שחלק .מהקשר עשוי להיות מיוחס למורכבות הפרויקט ולסוג תוואי הפרויקט נוסף על העלות הישירה של הפרויקט, זמן ההקמה של פרויקטים בתחום תשתיות תחבורה משפיע על העלויות המשקיות של הפרויקט, וכרוך גם באובדן תועלת למשק בסכום של מאות מיליוני שקלים בכל שנה שהפרויקט מתעכב, כפי שהובא לעיל. משום כך נודעת חשיבות רבה .לצמצום זמני הביצוע של הפרויקטים הקו האדום מקרה מבחן - המיני - מטרו של קופנהגן בקופנהגן שבדנמרק הוקם פרויקט שדומה במאפייניו לפרויקט הקו האדום במטרופולין תל אביב. בשנת2002 ( נחנכו שני קווים ראשונים של מטרו קלM1 ו- M2 .) במטרופולין קופנהגן | 1188 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תמונה2 : מפת המטרו הקל של קופנהגן (קוM1 - ירוק, קוM2 – צהוב) .המקור: אתר מטרו קופנהגן במרשתת אורך הקווים ושיעור המנ הור בהם - אורך הקווים כ- 21 ק"מ ומהם כ- 48% תת- קרקעיים (לעומת24 ק"מ ו- 50% מנהור בקו אדום, בהתאמה). לשני קווי המטרו22 תחנות, מהן תשע תחנות תת- קרקעיות (לעומת34 ו- 10 .)בקו אדום, בהתאמה שיטת המכרזים - הפרויקט בקופנהגן הוקם בשיטתDB על ידי חברה בבעלות משותפת ש ל עיריית קופנהגן, של עירייה נוספת במטרופולין ושל ממשלת דנמרק. גם פרויקט הקו האדום .מוקם על ידי חברת נת"ע הממשלתית מאפייני המשק וערי המטרופולין - מאפיין נוסף העשוי לסייע בהשוואה הוא רמות המחירים בדנמרק הדומות לאלה שבישראל. על פי מדד רמת המחירים האחרון שפרס םOECD ב- 2017 המותאם ליוקר המחייה(PPP), רמת המחירים בשתי המדינות היו זהות וגבוהות בכ- 20% מהממוצע ב- OECD. רמות המחירים בתחום הבנייה בדנמרק היו גבוהות מהממוצע ב- OECD בכ - 13% ובישראל בכ- 15% . מטרופולין קופנהגן קטנה ממטרופולין תל אביב, גרים בה כשני מיליון תושבים, ובמטרופולין תל אביב גרים יותר מארבעה מיליון תושבים. בגלעין של מטרופולין קופנהגן- בעיר קופנהגן- מתגוררים כ- 650,000 תושבים, ובעיר בתל אביב-יפו כ- 460,000 .תושבים צ י הקרונות - קרונות המטרו הקל של קופנהגן הם קרונות חשמליים ללא נהג. כל רכבת מורכבת משלושה קרונות שרוחבם2.65 מ' ואורכם כ- 39 מ', קיבולתם היא300 נוסעים. הרכבות בקו האדום יכללו שני קרונות גדולים יותר ויופעלו בידי נהגים. אורכה של הרכבת כ- 70 'מ וקיבולתה תעמוד ע ל450 .נוסעים | 1189 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן תמונות3 , 4 : רכבת המטרו הקלה בקופנהגן, הרכבת הקלה דנק"ל בתל אביב .המקור: אתר היצרן היטאצ'י רייל איטליה במרשתת .המקור: חשבון הפייסבוק של נת"ע בחישוב שביצע משרד מבקר המדינה עלה כי עלות פרויקט הקו האדום (כ- 18.7 מיליארד ש )"ח גבוהה במקצת מ אומדן עלות הפרויקט בקופנהגן (כ- 18.1 )מיליארד ש"ח לאחר התאמתו לשע ר הח ליפים , למדדי ה מחירים ה מקומיים של ה הנדסה ה אזרחית בדנמרק, תקנון לפי מספר ק"מ של הקו האדום והתאמה ליחס רמת המחיריםPPP בבני יה (Construction) בין ישראל לדנמרק המחושב על ידי ארגון ה- OECD 94 . לוח23 .להלן מציג פרטים נוספים על הפרויקט בקופנהגן וכן השוואה לתקופות מקבילות בישראל לוח23 : השוואה של מועדי ביצוע אבני דרך מרכזיים בקוויםM1 ו- M2 והקו האדום *קופנהגן תל אביב הפער בשנים החלטת הממשלה/הפרלמנט על הקמת הקווים 1992 1997 5 הקמת חברת הביצוע 1993 1997 4 תחילת עבודות ההקמה 1997 2015 18 הפעלה מסחרית 2002 ** 2022 *** 20 * הנתונים מהאתר הרשמי של המטרו בקופנהגןmetro/facts/history/ - the - https://intl.m.dk/about . ** הקווים הופעלו באוקטובר2002 , הרחבת אחד הקווים הסתיימה ב- 2007 . *** .מועד הפעלה משוער 94 יצ וין כי התוצר המקומי לנפש של דנמרק במונחי כוח הקנייה ב- 2020 היה60,244 דולר ארה"ב ואילו בישראל הוא עמד על39,492 .דולר ארה"ב | 1190 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הלוח מראה כי חברת נת "ע הוקמה ב- 1997 , כארבע שנים לאחר הקמת החברה המקבילה בדנמרק ,אך המועד המשוער של הפעלת הקו האדום צפויה להתרחש יותר מ- 20 שנים לאחר מועד הפעלת הקווים בקופנהגן. כמו כן ניתן לראות כי עבודות ההקמה בפועל הסתיימו בקופנהגן בחמש שנים וצפויות להסתיים רק בתום למעלה משבע שנים במטרופולין תל אביב. א ורך הקו בקופנהגן קצר בשלושה ק"מ בלבד מהקו האדום, כמחציתו תת- קרקעי וגם הוא עובר במרכז מטרופולין מרכזי ויש בו תשע תחנות תת- קרקעיות. עוד יצוין כי קווי המטרו בקופנהגן אוטונומיים והחשמול שלה נעשה בטכנולוגיה מתקדמת של מסילה מחושמלת במתח של750 וולט, לעומת החשמול של הרק"ל במטרופולין תל אביב שייעשה בהזנה עילית במתח1,500 וולט באמצעות עמודים וכבלים בתוואי .הרכבת השוואה נקודתית של לוחות הזמנים להקמה ל פרויקט של פרויקט הקו האדום לפרויקט בקופנהגן העלתה כי שלב ההיערכות, התכנון והביצוע של הקו האדום נמשך כ- 16 שנים יותר מ שנמשך הפרויקט המקביל (שאף הוא הראשון מסוגו במדינה שבה הוקם )ועבודות ההקמה בפועל ארכו למעלה .משנתיים יותר ממשך העבודות בפועל בפרויקט בקופנהגן משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע, למשרד התחבורה ולמשרד האוצר לבחון כיצד ניתן לקצר את תהליכי העבודה ,לרבות למול פ רויקטים דומים שבוצעו בעולם . בפרט מומלץ לבחון את סיבות השורש לעיכובים בשלב המעבר מהתכנון העקרוני לתכנון המפורט .ולביצוע בפועל, ולבחון דרכים לצמצום השלב הזה הקו הסגול בשנת2016 אישרה הממשלה לקדם את הקמת הקו הסגול וב- 2018 הציגה נת"ע לוחות זמנים משוערים להקמתו, ולפיהם השלמת הקו הייתה צפויה ב- 2025 . אף על פי כן, כבר בפברואר 2020 הגישה נת"ע בקשה לדחיית הפעלת הקו הסגול ל- 2026. השלמת הקו צפויה להידחות בשנה נוספת לפחות, לנוכח העובדה שהזוכים במכרזPPP נבחרו רק בינואר2022 , וההערכה בפברואר2020 הייתה שההכרזה תיעשה בדצמבר2020 . לוח24 מציג כמה דוגמאות לקווי רק"ל הדומים לקו הסג ול במספר מאפיינים עיקריים: פרוי קטים /+ עיליים ללא מנהור או הכוללים מנהור בשיעור נמוך, אורך (בטווח של- 25% מאורך הקו הסגול), מרחק בין תחנות של1.5 ק"מ לכל היותר. יחד עם זאת, כאמור לעיל פרויקטים של רק"ל הם בעלי מאפיינים שונים וההשוואה שתוצג להלן היא לצורך קבלת סדרי גודל. כך למשל מבדיקה של כ- 350 פרויקטים של רכבות בפרסום ובנתוניENO ומאגר נוסף לא נמצאו פרויקטים ב.רי השוואה לקו הירוק שבהקמה | 1191 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן לוח24 : פרויקטים מסוג רק"ל שחלק מה מ אפיינים שלהם דומים לקו הסגול העיר והמדינה הפרויקט אורך הקו )(ק"מ שיעור המנהור מרחק בין תחנות )(ק"מ זמן ההקמה )(בחודשים זמן הקמה לק"מ )(חודשים ,הדסון ברגן ארה"ב Hudson-Bergen light rail 27.4 5% 1.14 165 6.0 ,פאלרמו איטליה Palermo Tram Network 23.3 0% 0.53 99 4.2 תל אביב ישראל הקו הסגול 27 6% 0.63 96 * 3.7 ,פורטלנד ארה"ב Westside 28.5 17% 1.43 62 2.2 בריטניה Tramlink 28 0% 0.8 40 1.4 ,לונדון בריטניה Croydon Tramlink 28 0% 0.8 40 1.4 סולט לייק סיטי, ארה"ב Blue line (החלק )הראשון 24.1 0% 1.5 32 1.3 ,מונפלייה צרפת Line 2 20 0% 0.6 22 1.1 ממוצע ללא ישראל 2.5 על פי נתוני המחקר של ארגוןENO .ונת"ע, בעיבוד משרד מבקר המדינה * בהתאם לאומדן .עדכני ותוספת חריגה מלוחות הזמנים שטרם אושרה ניתן לראות מהלוח כי זמן הקמת קו הרק "ל העילי הסגול ב מטרופולין תל אביב (שמונה שנים) צפוי להיות ארוך במידה רבה מזמן ההקמה של רוב ה קווים שנבדקו עם מאפיינים דומים במדינות אחרות, כ- 3.7 חודשים לק"מ בקו הסגול בישראל ל עומת כ- 2.5 חודשים לק"מ בממוצע במדינות אחרות (כ- 48% יותר מ הממוצע ב קווים במדינות אחרות ) וזמן .ההקמה הוא השלישי הארוך ביותר מתוך שמונה קווים שנבדקו יצוין כי על פי ההערכות של חברת הבקרה, תיתכן דחייה גדולה יותר, בעיקר בשל הרכיב התת- .קרקעי של הקו הירוק במטרופולין תל אביב | 1192 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן הבדיקה העלתה כי הזמן הדרוש להקמת פרויקט בתחום רק"ל עילי בישראל ארוך במידה רבה מהמקובל במדינות אחרות לרבות ארה"ב, והפערים עשויים להגיע לעשרות אחוזים (כ- 48% ), כל זאת כבר בשלב מוקדם יחסית של הפרויקט של הקו הסגול. ממועד החלטתה של הממשלה ועד ההכרזה על הזוכים במכרז לביצוע שלב אינפרא2 עברו שש .שנים, פרק זמן אשר במהלכו הסתיימו מרבית הפרויקטים בהיקף דומה במדינות אחרות לקראת הרחבת מערכת הסעת ההמ ,ונים במטרופולין תל אביב והקמת קווי רק"ל נוספים וביתר שאת לקראת הקמת קווי המטרו במטרופולין תל אביב, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה, משרד האוצר ולנת"ע לבחון את הניסיון הבין- לאומי בהקמת מערכות רק"ל ולהפיק ממנו לקחים שיסייעו בקיצור לוחות הזמנים של השלמת הקו הסגול וקווי רק"ל עיליים עתידיים על מנת להקדים את הפקת התועלת המשקית הנובעת מהפעלת .הפרויקט | 1193 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן סיכום תל אביב היא המטרופולין הגדולה בישראל. היקף תשתיות התחבורה בישראל ובמטרופולין תל אביב נמוך יחסית לערי מטרופולין במדינות מפותחות אחרות וגודש התנועה במטרו פולין תל אביב גדול ביחס לערים אחרות. בשנים הקרובות צפויה מדינת ישראל להשקיע במספר פרויקטים גדולים בתחום תשתיות התחבורה. ו פרויקט הקווים האדום, הסגול והירוק הם מן הפרויקטים הגדולים והמורכבים במדינת ישראל ועלותם הכוללת מסתכמת ב- 48 .מיליארד ש"ח ויותר הביקורת מצאה ליקויים בקידום פרויקט הרק"ל במטרופולין תל אביב: למעלה מ- 20 שנה ממועד הקמת נת"ע טרם נחתם הסכם המסגרת בין משרדי התחבור ה ו האוצר לבין ;החברה מועד השלמת הקמת הקו האדום נדחה שש פעמים בחמש שנים בקירוב במצטבר (חמש מתוך שש הדחיות ארעו בשנים2010 עד2013 לפני תחילת עיק ר עבודות ההקמה שהחלו בשנת2015 ); פתיחת הקו הסגול נדחתה מ- 2025 ל- 2026 ופתיחת הקו הירוק נדחתה מ- 2025 ל- 2027 ועשויה לחול דחייה של שנה נוספת לפחות לנוכח דחייה של ההכרזה על זוכה בפרויקט ה- PPP ביותר משנה ודחיות נוספות, בפרט בקו הירוק; ב פרויקט הקו האדום בוצעו12 עדכונים לכל הפחות באומדן הפרויקט ולפחות בשמונה מהם עודכנה .עלות הפרויקט הכוללת בעדכון האחרון עמד אומדן העלות על כ- 18.7 מיליארד ש"ח, סכום הגבוה בכ- 8 מיליארד ש"ח מאומדן העלות המקורי (כ- 75% ), ובניכוי השפעת ה התייקרויות ו ה ירידה ב מע"ם אומדן העלות גדל בכ- 7.5 מיליארד ש"ח (כ- 70% ) 95 ; בקווים הירוק והסגול נעשו שינויים רבים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח הן באומדן הכולל של עלות הפרויקט והן בין אומדני הסעיפים התקציביים של הפרויקט; חלק מהשינויים שביצעה נת"ע אינם מתועדים, ופרטים מלאים על נסיבות השינויים לא דווחו למשרדי התחבורה והאוצר; אומדן עלו יות הקמ ה של פרויקט ה רק"ל ה עילי בגוש דן גבוהה מעלות הקמת פרויקטים דומים במדינות אחרות בכ- 28% עד136% מערכי המקסימום והמינימום של העלויות במספרי השוואה במדינות אחרות ועלות הקמת פרויקטי רק"ל הכוללים מרכיב תת קרקעי גדול דומה יותר לעלות הקמתם במדינות אחרות . אף שכל אחד מקווי הרכבת הקלה עובר בשטחן של רשויות רבות במטרופולין וקשרי ִהתחבורה ביניהן הדוקים, אין במטרופולין רשות תחבורה מטרופולינית ואף אין בה מ נהלת ,פרויקט רק"ל שתרכז את כל אשר קשור לפרויקט. נמצאו הבדלים בהסכמים בין נת"ע משרדי התחבורה ו האוצר לבין הרשויות ה מקומיות בין היתר בנושאים האלה: הבדלים ב שיעור ה ה שתתפות ב מימון העתקת תשתיות ;ובפיתוח הסביבתי ברשויות השונות הבדלים בכלים לסיוע לעסקים הסמוכים למקטעים התת- קרקעיים ברשויות מקומיות .שונות; אין הסכמי אמנת שירות בין חברות התשתיות לבין נת"ע 95 ההצמדות והפרשי השער בפרויקט הסתכמו ב- 0.671 מיליארד ש"ח ,בקירוב הו"ירידה במע ם מ- 18% ל- 17% בשנת 2016 הסתכמה בכ- 0.128 מיליארד ש"ח . אומדן העלות בניכוי השפעת ההתייקרויות והמע"ם גדל בכ- 7.5 מיליארד ש"ח (כ- 70% ) . | 1194 | התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן משרד מבקר המדינה ממליץ לנת"ע ולמשרדי התחבורה והאוצר לפעול לעמידה בלוחות הזמנים ולמניעת דחיות בהפעלת הקווים הירוק והסגול הן כדי לנצל את התועלות מפעילות הקווים והן כדי לחסוך בעלויות נוספות בשל עיכובים בלוחות הזמנים; לפעול לחתימה על הסכם המסגרת בין נת"ע לבין משרדי התחבורה ו האוצר ול קבוע נוהלי עבודה לעדכון התקציב ולוחות הזמנים ולדיווח עליהם; לפעול מול הרשויות המקומיות לקידום הסיוע לעסקים בכלל הרשויות המקומיות שבתוואי קווי הרק"ל התת- ;קרקעיים בתנאים שוויוניים לבחון כיצד ניתן לקצר את תהליכי העבודה .לביצוע פרויקטי הרק"ל במטרופולין משרד מ בקר המדינה ממליץ לנת"ע לפעול להצגת אומדן תקציב מדויק ככל הניתן כדי לאפשר לממשלה לקבל החלטות תקציביות על בסיס נתונים נאותים שיאפשרו לה לבחון ;את הכדאיות הכלכלית של הפרויקטים ולהקצות להם משאבים בהתאם לבחינה לקדם הסכמי אמנת שירות עם חברת החשמל ועם חברות תשתית נוספות שיסייעו בקידום הפרויקט; להקים מאגר מידע מרוכז ,על חסימת הכניסה לעסקים בתוואי הרכבת הקלה לקבוע בשיתוף משרד התחבורה ומשרד האוצר קריטריונים מדידים לבחינת ההשפעה .הכלכלית של החסימה על העסקים ולבחון את תמהיל הפיצויים ביחס להשפעה האמורה משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה, לנת"ע ולרשויות בתוואי הקווים הסגול והירוק - חולון, ראשון לציון, הרצלייה, יהוד- ,מונוסון, אור יהודה, קריית אונו, גבעת שמואל רמת גן, גבעתיים - ,שטרם חתמו על הסכמי מסגרת להעברת זכות שימוש במקרקעין .לפעול לחתימה על ההסכמים ביניהם ישראל נתו נה בעיצומו של שדרוג המערכות להסעת המונים באמצעות שילוב קווי רק"ל במטרופולינים הגדולים תל אביב וירושלים. תיקון הליקויים שהועלו בדוח זה עשוי להביא לשיפור ניהול הפרויקט, לש י ופ ,ר איכות החיים של משתמשי התח"ץ במטרופולין תל אביב לצמצ ו ם הקשיים שחווים תושבי המטרופו לין בתוואי הקווים בשלב ההקמה ולחסוך עלויות גבוהות למשק. נוסף על כך מומלץ שמשרדי התחבורה והאוצר יקיימו תהליכי הפקת לקחים מהחלקים שבוצעו בפרויקט הרק"ל ויישמו אותם בחלקים המתוכננים של הרק"ל .ובפרויקטים עתידיים להסעת המונים כגון המטרו עוד מומלץ כי בעת הבאת פרו יקטים תחבורתיים לאישור הממשלה או לאישור שינויים תקציביים בפרויקטים מסוג זה משרדי .התחבורה והאוצר יציגו הפקת לקחים מפרויקטים דומים