חומר רקע
כ"ג אייר, תשפ"ג
14 במאי 2023
לכבוד
ח"כ ישראל אייכלר
יו"ר ועדת העבודה והרווחה
שלום רב,
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק העונשין (תיקון – עבירה כלפי קשיש או חסר ישע), התשפ"ג-2022
הצעת החוק שבנדון מבקשת לקבוע בחקיקה חזקה חלוטה שלפיה עבירות קבלת דבר במרמה ותחבולה שנעשות כלפי זקנים או חסרי ישע יהיו עבירות כאמור בנסיבות מחמירות. בנוסף, מוצע לקבוע בעניינן חובה של הטלת מאסר בפועל, אלא בהתקיים טעמים מיוחדים.
הסניגוריה הציבורית מבקשת להביע את התנגדותה העקרונית להצעת החוק, ובתוך כך תרחיב על הסתייגויותיה וחששותיה מפני קביעת עונשי מינימום ועונשי חובה בספר החוקים הישראלי.
הצעת חוק זו – בדומה להצעות חוק נוספות המועלות בימים אלה לדיונים בוועדות הכנסת – ממחישות את החשש הכבד עליו התרענו בשנים האחרונות מפני 'מדרון חלקלק' בתחום הענישה הפלילית. להערכתנו, 'פריצת הסכר' בתחום זה תביא בתורה (ולמעשה היא כבר החלה להביא) להגשת שלל הצעות חוק שטיבן החמרה בענישה במגוון רחב מאד של עבירות פליליות – לרבות תוך קביעת עונשי מינימום וחובת הטלת מאסר בפועל.
להלן נעמוד על הבעייתיות העקרונית והמעשית הגלומה בעונשי מינימום ובעונשי חובה; על כך שהחקיקה הפלילית הקיימת ממילא נותנת כלים הולמים לענישה בעבירות המדוברות; ונזכיר כי הגדלת ההרתעה לא תושג באמצעות החמרה בענישה, זאת להבדיל משיפור האכיפה. לבסוף נתייחס למרכיב הנוסף בהצעת החוק המתייחס לקביעת החזקה של נסיבות מחמירות.
הבעייתיות העקרונית והמעשית הגלומה בעונשי מינימום ובעונשי חובה:
העמדה העקרונית המסתייגת מקביעתם של עונשי מינימום ועונשי חובה מקובלת מזה שנים רבות בשיטת המשפט הישראלית – גם כאשר מדובר בעבירות חמורות.
מלאכת גזירת העונש משקפת שיקולים שונים ומגוונים המאזנים בין חומרת המעשה לבין עקרון האינדיבידואליות בענישה, והתייחסות לנסיבות האישיות של הנאשם, ולאפשרויות השיקום העומדות לפניו. עקרונות אלה שורטטו גם על ידי המחוקק הישראלי בחוק העונשין בפרק הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה – והם נועדו להבטיח שהעונש שיוטל על הנאשם יהיה הולם ומאוזן בנסיבות הייחודיות של כל מקרה.
עונשי מינימום – ועל אחת כמה וכמה עונשי חובה של הטלת מאסר בפועל – חותרים תחת עקרונות אלה, ובמידה רבה פוגעים ביכולתו של בית המשפט לעשות צדק ולנקוט בענישה המתאימה למקרה הספציפי. הקושי בקביעת עונשי מינימום מתעורר בעיקר (אבל לא רק) באותם המקרים בהם מכלול הנסיבות אינו מצדיק שליחתו של אדם לכלא, למשל בשל נסיבות הקשורות בביצוע העבירה או במבצע העבירה או בצורך לשקמו. לכן קביעת עונש מינימום עלולה להביא לענישה קשה שאינה הולמת את נסיבות המקרה הספציפי. קושי זה מתחדד ומתעצם כשמדובר בהגבלה משמעותית של שיקול הדעת בדמות חובת הטלת מאסר, כפי שמוצע לעשות בהצעת החוק הנוכחית. לעניין זה יש גם להזכיר כי מנעד נסיבות הביצוע של עבירות המרמה והתחבולה הינו רחב ביותר, כלומר בעבירות אלו עשויים להיכלל מקרים קלים וחמורים כאחד.
קושי נוסף העולה מאימוץ שיטה של עונשי מינימום הוא שהצרת שיקול הדעת השיפוטי בענישה דווקא מחזקת עד מאוד את כוחה של התביעה, שלבחירתה בסעיף אישום כזה או אחר השפעה משמעותית על סוג העונש ומידתו. תופעה זו בדיוק התרחשה בארצות-הברית ובהקשרים קודמים גם בישראל, בעקבות חקיקתם של עונשי מינימום והסדרים אחרים המצרים את שיקול הדעת השיפוטי בענישה. התובעים הפכו הלכה למעשה לגוזרי הדין, וכוח המיקוח שלהם במשא ומתן להסדר טיעון הפך לכזה שדחף נאשמים רבים להודות בעבירה פחותה, תוך ויתור על טענות חפות, רק כדי להימנע מן הסיכון של עונש המינימום. מחקרים רבים מראים כי כבילת שיקול הדעת של בית המשפט מעבירה כוח רב מאוד לידי התביעה, שהחלטתה לגבי בחירת סעיף האישום וניסוח עובדות כתב האישום אינה כפופה להבניות החוקיות הללו.
ויוזכר: אף בדוח הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים (להלן – דוח ועדת דורנר), אשר אומצה בהחלטת ממשלה בשנת 2016, הומלץ במפורש להימנע מקביעת עונשי מינימום (קל וחומר מעונשי חובה של מאסר בפועל), מאחר והם מסכלים את האפשרות לנקוט בענישה האינדיבידואלית ומקשים על בתי המשפט להתאים את הענישה לעקרון ההלימה ולמטרות הענישה האחרות.
החקיקה הפלילית הקיימת נותנת כלים הולמים לענישה בעבירות כלפי קשישים וחסרי ישע:
במישור העקרוני, בטרם ההכרעה בשאלה האם יש מקום לשקול להחמרת הענישה הקבועה כיום בחוק, ראוי לבחון את רמת הענישה הנהוגה בעבירות הנדונות, תוך בחינת המענים העונשיים הניתנים בכלים החקיקתיים הנוכחים.
אחת הקביעות החשובות בדוח ועדת דורנר, אשר אף היא אומצה בהחלטת ממשלה מס' 1840, היא כי בכל מקרה בטרם יוצע שינוי ביחס לחקיקת עבירות ועונשים (ובפרט כאשר מדובר בקביעת עונש מזערי), יש צורך לבחון את רמות הענישה הנהוגות בעבירה הרלוונטית, להציג את העלות המשוערת של השינוי המוצע ולוודא האם המצב המשפטי הקיים אכן אינו מאפשר לבתי המשפט להטיל עונשים העומדים בעקרון ההלימה.
בניגוד גמור למשתמע מהצעת החוק, הניסיון מלמד כי בתי המשפט נוהגים להטיל ענישה מחמירה (ובכלל זה מאסרים בפועל) בעבירות מרמה כלפי קשישים וחסרי ישע, ולתת משקל גדול מאוד לחומרת המעשים ולשיקולי ההרתעה. הצעת החוק אינה מלווה בתשתית עובדתית כלשהי התומכת בשינוי המוצע ומתעלמת מכך שהחקיקה הקיימת כיום כבר מאפשרת לבתי המשפט לקבוע כי התקיימו נסיבות מחמירות, וכפועל יוצא להטיל ענישה הולמת במקרים של עבירות מרמה ותחבולה כלפי קשישים וחסרי ישע – וכך אכן נעשה במקרים רבים.
הגדלת ההרתעה לא תושג באמצעות החמרה בענישה, זאת להבדיל משיפור האכיפה:
מדברי ההסבר להצעת החוק, עולה כי מטרת ההצעה היא ליצור הרתעה בכל הנוגע לעבירות אלו. אם כן, בבסיס הצעת החוק מונחת הנחת היסוד לפיה החמרה בענישה – ובפרט קביעת עונשי מינימום – אכן תוביל להרתעה ולמיגור התופעה.
ואולם, מחקרים רבים שנערכו בארץ ובעולם מלמדים כי החמרת הענישה אינה מקדמת את אלמנט ההרתעה או את המאבק בפשיעה, וזאת להבדיל מוודאות האכיפה והגדלת סיכויי העבריין להיתפס. קביעה זו אף היא אוזכרה בדוח הוועדה לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק.
יתרה מכך, החמרה בענישה עלולה להביא לעלייה משמעותית במספר הכלואים ולהקצאת יותר משאבים לבתי הכלא, וזאת ללא צמצום של התופעה העבריינית. מגמת ההחמרה בענישה ושימוש מואץ במאסרים כרוכה במחירים משפטיים וחברתיים כבדים. כך למשל, בארצות-הברית מגמה זו הביאה לאינפלציה חדה בשיעורי הכליאה, לפגיעה באוכלוסיות מיעוט וקבוצות מוחלשות, וכן להפניית משאבים רבים לבנייה ולאחזקה של מוסדות כליאה, על חשבון חינוך, השכלה גבוהה ומטרות חברתיות אחרות.
על כן, לדעת הסניגוריה הציבורית הפתרון הראוי וגם היעיל יותר לצמצום הבעיה העבריינית אינו נעוץ בהחמרה בענישה, אלא בקידום פתרונות במישור האכיפתי והמניעתי.
החזקה המוצעת בדבר התקיימותן של נסיבות מחמירות מיותרת, ואף עלולה לגרום לעיוותי דין
קביעת החזקה המוצעת – החורגת מעקרונות יסוד של המשפט הפלילי ושל דיני הראיות בישראל – הינה מיותרת וכלל אינה נדרשת, שכן המקרים המוזכרים בדברי ההסבר להצעת החוק ממילא מסווגים פעמים רבות כמעשים בעלי חומרה מיוחדת (בין אם באמצעות עבירת המרמה המוחמרת ובין אם באמצעות שיקולי הענישה המחמירים הקבועים בתיקון 113 לחוק העונשין). כל זאת, כמובן, במקרים המתאימים ובהתאם לנסיבות הספציפיות של המעשה.
יתרה מכך, קביעת חזקה חלוטה זו אך עלולה לגרום לעיוותי דין ולתוצאות בלתי צודקות, וזאת בייחוד לנוכח היקפן הרחב של עבירות המרמה והתחבולה ונסיבות ביצוען.
בכבוד רב ובברכה,
עו"ד ישי שרון
מנהל מחלקה – חקיקה ומדיניות
הסניגוריה הציבורית הארצית