החלטות ועדה
סימוכין:2023-055667
ירושלים, י"ז באייר תשפ"ג
08 במאי 2023
סיכום דיון
מיום שני, י"ז באייר תשפ"ג, 8.5.2023 בנושא:
ענף החלב בישראל – דוח שנתי של מבקר המדינה מאי 2022
ח"כ מיקי לוי-יו"ר הוועדה – דו"ח זה מתפרסם בדיוק בזמן העלאת מחירים בישראל, והעלאה משפיעה על כל בית ובית בישראל. מחירי מוצרי החלב עלו בשבוע שעבר, ואין לי אלא להגדיר זאת כמצב מטורף. הממשלה לא מתעסקת ביוקר מחיה, והמחירים לא עוצרים. העליה הצפויה במחירי החלב היתה ידועה כבר לפני 4 חודשים ולא טופלה, עליית מחירים קיצונית שמקרינה החוצה כלפי מוצרים נוספים. 2-3 יבואנים גדולים לא טומנים ידם בצלחת וגם העלו מחירים ב- 25%, כמו: דיפלומט ושסטוביץ. הציבור ימרוד ואין לי ספק בכך. הממשלה חייבת לעשות שינויים מערכתיים, למה משרד האוצר נזכר ברגע האחרון להתערב? איך יכול להיות שהכשרות מייקרת ב 10% את המחירים ביחס לאירופה?! שוק הייבוא חייב לקבל תפנית, חייבים לשבור את השוק הקיים שבבעלות 2-3 יבואנים גדולים שקובעים את הטון. הרבה נושאים נפתחו לייבוא אך זה לא מספיק. הרבנות הראשית העדיפה לא להגיע לישיבה וזה חבל מאוד. אני מייצג את אזרחי המדינה שקיבלו תוספת יוקר של 9% והחקלאות המקומית כי אם יהיה משבר צריך תוצרת מקומית.
משרד מבקר המדינה - יובל חיו-מנהל חטיבה – הדו"ח פורסם לפני מס' ימים אך אין קשר בין עריכת הדו"ח לעליית המחירים. הביקורת הזו נעשתה בשנה האחרונה לאחר ביקורות קודמות בנושא זה. חלק ממדיניות המבקר היא לעסוק גם ביוקר המחיה. בדו"חות קודמים עסקנו בשרשרת הייצור, כולל יצרנים. עיסוקו של דו"ח זה במקטע הרפתות ובמודל מדיניות של מחיר מטרה מול חלופות אחרות. מחיר החלב קשור בשרשרת שלמה שמובילה בסופה לתוצאה. הדו"ח נכון לסוף שנת 2022, והוא הונח על שולחנו של רה"מ בפברואר 2023. אנו מציגים את עיקרי הדברים, אך חשוב להגיד שהוא מעביר אמירות ב-4 תחומים: 1. מעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות באופן הדרגתי, המדיניות הזו צריכה להיבחן והיא מחייבת רמת אמינות גבוהה של הממשלה.
2. הרחבת הבקרה על סקר עלויות יצור החלב וקביעת חובת השתתפות של רפתות בסקר - להבנתנו ועדת הההיגוי הממשלתית צריכה להפעיל מתודולוגיות בקרה על הסקר הזה. לטעמנו זה לא מספיק.
3. מענה למקרים של מחסור בחלב ומוצרי חלב בתקופות מסוימות.
4. פעולות לשיפור רווחתן של הפרות באמצעות הגברת הפיקוח על המצב ברפתות וקידום אסדרה חוקית מתאימה.
המציאות שבה אנו נמצאים מחייבת פעולה מסוימת.
יואל פוקס–מנהל ביקורת - הביקורת נעשתה באוקטובר 2021 עד נובמבר 2022.
נושאים שנבדקו:
מנגנון קביעת מחיר המטרה.
סמכויות מועצת החלב בניהול משק החלב.
השפעת דרישות הכשרות והוראות הדין על ייצור מוצרי חלב.
הפיקוח על רווחת בעלי החיים ברפתות.
ישראל מתכננת את ענף החלב לאורך שרשרת הייצור עוד לפני קום המדינה. התכנון מיושם באמצעות פיקוח על:
כמויות ייצור החלב - מכסות.
המחיר שמשלמות המחלבות לרפתנים - מחיר המטרה.
היקף היבוא של מוצרי החלב.
המחיר לצרכן - מחיר מפוקח.
נתוני מפתח – 77% הפער בין מחיר ליטר חלב רגיל לצרכן (הגבוה) בישראל למחיר הממוצע במדינות האיחוד האירופי.
24% הפער בין מחיר החלב הגולמי הגבוה בישראל, למחיר הממוצע במדינות האיחוד האירופי.
41.2% מיוצר ברפתות במגזר המשפחתי (מושבים), והיתר - במגזר השיתופי (קיבוצים).
12% שיעור ההוצאה על מוצרי החלב מכלל הוצאות המזון הביתיות בישראל בשנת 2020.
686 רפתות בישראל.
מחיר החלב הגולמי בישראל נאמד בכ-62.04 יורו למאה ק"ג חלב (כ-219 ש"ח) הגבוה בשיעור של כ-24% מהממוצע במדינות האיחוד האירופי שנאמד בכ-50.17 יורו למאה ק"ג חלב (כ-177 ש"ח).
גורמים מרכזיים המשפיעים על עלות ייצור חלב ומחירו:
עלויות המזון לפרות בישראל הגבוהות בכ-33.3% יותר מאשר באיחוד האירופי.
חלק מהמחיר הגבוה בישראל אפשר לייחס לעלויות הנובעות מתנאי מזג האוויר. במדינות שבהן חם יותר, המחיר יקר יותר.
המחיר בחלק מהמדינות באירופה נמוך יותר גם בשל תמיכות ישירות שמקבלים הרפתנים. שיעור התמיכות לחקלאים בישראל הוא 91% לעומת באירופה הוא 23%.
תנובת החלב הגבוהה בישראל (41.2% יותר ממדינות האיחוד האירופי) יכולה ללמד על הפוטנציאל הקיים להפחתת מחיר החלב הגולמי בישראל לעומת מדינות האיחוד שבהן מחיר החלב נמוך יותר.
גם היתרונות לגודל של הרפת הישראלית לעומת רפתות במדינות איחוד האירופי שבהן מחיר החלב נמוך יותר, מלמדים על הפוטנציאל הקיים להפחתת מחיר החלב הגולמי בישראל. הרפת בישראל גדולה פי 10 מהרפת באירופה.
מומלץ שמשרד החקלאות ומשרד האוצר יישמו את המלצות ה-OECD, המלצות מבקר המדינה משנת 2018 והתחייבויות ישראל ל-WTO בעניין צמצום התמיכות העקיפות והרחבת התמיכות הישירות. זאת במטרה להוזיל את מחיר החלב הגולמי והענקת התמיכות על פי קריטריונים ברורים ושקופים, באופן שיגיעו לרפתנים הרלוונטיים תוך שמירה על הייצור המקומי של חלב בישראל וחיזוקו.
בקרה על הליך סקר החלב – סקר עלויות ייצור החלב ברפתות מהווה בסיס לקביעת מחיר המטרה של החלב בישראל.
ועדת ההיגוי אינה מקיימת הליך בקרה על עבודת הסקר שתוצאותיו משפיעות על מחיר המטרה אלא נשענת על בדיקות סבירות כלליות בלבד. ההתקשרות עם הספק המבצע את הסקר הוארכה בפטור ממכרז כמה פעמים. מומלץ כי משרד החקלאות ומועצת החלב יישמו בקרה נאותה על עבודת הסקר.
כמו כן, כ-22% בממוצע מהרפתות שעלו במדגם סירבו להשתתף בסקר, זאת מאחר שעד כה לא הוסדרה חובתן להשתתף בו. מומלץ שמשרד החקלאות יבחן את הצורך לאסדר את חובת השתתפות הרפתות בסקר.
נתוני סקר החלב – לצורך חישוב מחיר המטרה ועדת ההיגוי משתמשת בשכר הממוצע במשק שהיה 12,522 ש"ח לחודש (יוני 2022) כאשר השכר הממוצע בענף החקלאות היה 8,432 ש"ח לחודש (יוני 2022).
הרפתות המשפחתיות הקטנות היו לפי הסקר הפסדיות בממוצע. לעומתן, הרפתות הקיבוציות היו רווחיות בממוצע. הכללתן של הרפתות המשפחתיות ההפסדיות בחישוב מחיר המטרה מעלה את מחיר המטרה ותוצאה זו עשויה לשקף את היתרון בתמיכות ישירות על פני משק מתוכנן באמצעות מחיר מטרה. מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יבדקו את האופן שבו נקבע מחיר המטרה ויבחנו פתרונות לעדכון החישוב באופן שישרת את המטרות של תכנון הענף.
מחסור בחלב בתקופת החגים – עקב מיעוט מספר ימי עבודה בתקופת החגים נוצר מחסור בכמה מוצרי חלב. למשרד החקלאות ולמועצת החלב חסרות סמכויות שיכלו לסייע בהתמודדות עם המחסור:
* אין סמכות לקבל מידע עדכני ושוטף (ברמה שבועית או יומית) על נתוני הייצור של המחלבות.
* אין סמכות להורות למחלבות לווסת חלב גולמי בדרך של העברת עודפי ייצור למחלבות אחרות.
המלצות דוח מועצת החלב בעניין המחסור בתקופת החגים טרם נבחנו.
למשרד החקלאות אין נתונים על תוספת העלות לציבור בגין כשרות מהודרת שמשפיעה גם על מחיר המטרה. מוצע שמשרד החקלאות יבדוק מה תוספת העלות לציבור עקב היעדר ההבחנה בין מחיר מוצרים מפוקחים שבכשרות מהודרת למחיר מוצרים מפוקחים שבכשרות רגילה, ויבחן דרכים להפחתת הנטל המוטל על הצרכנים שאינם זקוקים לכשרות מהודרת.
רווחת עגלים ופרות – להערכת אגף רווחת בעלי חיים בשו"ט, בכ-20% מכלל הרפתות יש פגיעה חמורה ברווחת הפרות.
משרד החקלאות לא קידם משנת 2016 התקנת תקנות שיעניקו לו סמכות אכיפה בנוגע לרווחת עגלים ופרות.
אכיפה בתחום רווחת עגלים ופרות – בשנים 2017 - 2021 התקיימו רק 7 חקירות שהובילו להגשת תביעה פלילית אחת ולהליך אכיפה מינהלי אחד וזאת בעקבות תלונות שהוגשו. בשנים 2017 - 2021 הוטל על רפתות רק קנס פלילי אחד בגובה של 29,200 ש"ח.
משרד החקלאות ופיתוח הכפר – אורי צוק בר-סמנכ"ל בכיר למחקר כלכלה ואסטרטגיה- – אנו מודים למשרד מבקר המדינה על שיתוף פעולה פורה והעבודה שנעשתה. להלן התייחסותינו:
סקר הרפת – היו לנו שיח ארוך עם אנשי המבקר ונתנו להם נתוני הצלבות שונים. נתוני הסקר נעשים בקפידה רבה, ואנו בוחרים מדגם מייצג של רפתות. אין 100% שיתוף פעולה של הנסקרים. יש רפתות שבתהליך הסקירה נסגרו או פירקו שותפות. כשרפת נגרעת מהסקר, נכנסת רפת אחרת במקומה. הסקירה נעשת ע"י חברה פרטית, והשנה החלפנו חברה בהמלצת מבקר המדינה.
ועדת ההיגוי מורכבת מאנשי מקצוע מתחום החקלאות והכלכלה. אנו ניקח חברה נוספת שעוסקת בתחום ראיית חשבון שתעשה בקרה מקדמית. אנו עושים את המקסימום לשמור על סודיות.
ימי עבודה – אין מרכיב רווח, הרפתן מתוגמל על בסיס ריבית ההון הפעיל. העבודה העצמית של בעל הרפת רחוקה מלהתאים לשכר הממוצע בחקלאות. השכר הממוצע מאפיין עובדים זרים ופועלים פלסטינאים.
נתוני ההשוואה ל- OCD מתאימים לשנת 2017 (השוואת כח קניה).
מחיר חקלאי - השוואת האיחוד האירופי נכונים לפברואר 2023, מחיר בישראל ברמת המשק 57.98 סנט יורו.
מדינות ספרד, מלטה ובולגריה הן גבוהות יותר מאיתנו, בישראל 7.3% יותר גבוה מאירופה. בישראל יש מע"מ על מוצרי החלב, באירופה המע"מ נע בן 0% ל- 17% מלבד דנמרק. שער המטבע השתנה מאוד, בתקופת הדו"ח היורו היה פחות בהשוואה לעכשיו.
כשרות - המחלבות עובדות 5.5 ימים בשבוע, ולכן יש תהליך שלם של חזרה לעבודה בימי ראשון כי המערכת נעצרה. היקף העבודה קטן בהשוואה למחלבות במדינות באירופה שמתמחות רק במוצרים מסוימים. יש לנו גם כמה סוגי כשרויות בישראל: מהדרין, בד"ץ ורבנות. כל כשרות עולה כסף.
בקרה על הסקר ונושא המדגם – אנו לוקחים בחשבון את הערות המבקר ונעשתה בקרה מחמירה יותר.
בנוגע ליתר הדברים - אין כאן משהו שאנו לא עושים לא בסדר.
חשוב לציין יש גם מרכיבים של ארנונה ומים שמייקרים את התעשיה.
בישראל הפרות לא אוכלות את האוכל ישירות מהשדה, ולכן שיטת התמיכות הישירות לא מתאימה.
אנו ממתינים להתייחסות למכתב שנשלח למשרד האוצר.
ד"ר אסף לוי-סמנכ"ל גורמי ייצור – התנובה לחלב בפרה גבוהה בישראל בגלל שמשקיעים בה יותר: צינון, איוורור, האכלה במזון מרוכז ועוד. ההשקעה עולה כסף שמשתרשת בסוף למחיר שהצרכן משלם. באירופה רוב ההאכלה נעשת בשדות.
משרד מבקר המדינה - יובל חיו-מנהל חטיבה – תגיעו למשרדנו ותקבלו את כל התיעוד. בדו"ח הנוכחי התייחסנו לרפתות.
אני מציע שההתייחסות לנושא זה לא תהיה לפי רבעון אחרון של שנת 2022 או רבעון ראשון של שנת 2023. מחיר מטרה בעשור האחרון – 30% פער. לא נכון להתייחס לרבעון מסוים, יש בעיית מחירים. אני סבור שהממשלה לא יכולה לשקוט על השמרים ולבחון כל העת פתרונות. אנו בשלב שהמעבר לתמיכות ישירות חייב להיבחן. יש הסכמה ברשות המבצעת שצריך להתחיל לצעוד לכיוון הזה. לביקורת המדינה יש מחויבות לרפתנים וגם לעיירות הפיתוח, ולכן לא צריך לראות את המלצתנו העיקרית לעבור לתמיכות ישירות פגיעה ברפתנים.
הערה עקרונית: אנו מבקשים שכל תהליך של בחינת מדיניות תעשה על בסיסי נתונים של לפחות 5 שנים אחורה.
התאחדות יצרני החלב- ליאור שמחה-מנכ"ל - שלוש פעמים פתחו איתנו את ההסכם, והרפורמה האחרונה הבטיחה תמיכות ישירות. אנו נשמח לקבל כסף ומענקי השקעה, אך צריך לזכור שגם אם נסגור את הפער של 13%, נניח שנוכל להוריד 5.2, מה יואילו חכמים בצדקתם? זה לא הנתיב הקריטי. אנחנו הראשונים בעד רפורמות, אך לעשות זאת לא כדי להוביל אג'נדה של סגירה.
לגבי הנתונים - ההשוואה בעיניי לא במקומה. קרה משהו גדול בעולם בשנת 2022 - המלחמה באוקראינה הקפיצה את המחירים במאות אחוזים.
ראוי להגיד ישראל שונה ממדינות באיחוד האירופי, יש להשוות תנאים לתנאים. המחירים יקרים בעשרות אחוזים לליטר חלב מישראל.
רפתות – במגמה של 10 שנים הפערים הולכים ומצטמצמים בגלל הנטל הבלתי נסבל על הרפתות. בזמן שהשכר עולה מורידים בכל שנה 2% מליטר חלב, ולכן רואים שרפתות הולכות ונסגרות. הרפתן הישראלי עובד כמעט 24/7 ולא מרוויח מהרפת.
התפקיד של המדינה הוא שענף החלב יהיה חזק. אם הענף יגדע, יהיה חלש ויצטרך לרדוף אחרי הייבוא, הרפתנים לא ישקיעו ברווחת בע"ח, איכות הסביבה וברפת. יש חשיבות לתעסוקה בפריפריה וגם לאנשים הקטנים, וזה לא קורה! זה נשמע כאילו סימנתם מטרה ובניתם אידאולוגיה סביבה.
כל העולם בא ללמוד מאיתנו על הפרה הישראלית, ואסור לנו לפגוע בזה.
נושא נוסף שלא מדברים עליו זה הרשתות.
ח"כ רם בן ברק – אנו מסתכלים על הדו"ח הזה שמתפרסם לציבור ונותן את הרושם שהחקלאי אחראי למחיר של המוצר, וזה לא נכון. הרווח של החקלאי הוא קטן מאוד בסופו של דבר. בישראל רוצים שנמכור בזול, והם מסתכלים על מודל האירופי אך לא מממשים אותו. הגורמים שמשפיעים על מחיר החלב: אין תמיכה ישירה, מע"מ, כשרות וכו'. רפת שאינה עומדת בתנאים צריכה להיסגר. במידה ויהיה הסכם תמיכות ישירות, עפ"י המודל האירופי, החקלאים יתמכו בו.
ח"כ יסמין פרידמן – אני בעד חקלאות מקומית, אבל חשוב לציין שקשה לפרה הישראלית במשק משום שמזריעים אותה בכח, ואחרי שהיא ממליטה לא נותנים לה חסד של כמה שעות והגור שלה נלקח ממנה אחרי דקות ספורות.
לא הגיוני שחלפו 30 שנה מחקיקת חוק צער בע"ח ואין ברפתות תקנה על צער בע"ח. 130 רפתות נבדקו והוכח שאין בהן תנאים מינימליים לרווחת בע"ח וזה מהווה פגיעה בריאותית. עשרות תלונות הגיעו למשרד החקלאות, אך אף תלונה לא נבדקה. יש אפס אכיפה ואכפתיות. באף דיון אין מי שיגן על בע"ח.
מועצת החלב – איציק שניידר-מנכ"ל– ענף החלב נמצא בתהליך. אני מציע למחוק את המספר 77%, המספרים עומדים על 40%. בנוגע למחיר - אנו מדברים על 17% מע"מ, 10% עלות כשרות והבדלים בשערי המטבע.
יש כיום 500 רפתות וחלה ירידה במספרם בשנים האחרונות (מעל 500 רפתות נסגרו בעשור האחרון), וכן יש פתיחה לייבוא ללא מכס.
עבדנו באמון רב ובפתיחות מול המבקר, אך הדו"ח לא מעודכן. העולם השתנה בשנתיים האחרונות.
בנוגע לתמיכות ישירות - אנו לא מאמינים לממשלות לאורך השנים בגלל שההסכמים נפרצים בכל פעם.
איגוד יצרני החלב – בסוף שנת 2020 צפינו שמחיר החמאה יעלה ב- 20% והוא עלה ב- 70%. יש 848 רפתות בכל המשק המשפחתי, וכעת רוצים להגביר את הלחצים על הרפתנים.
משרד האוצר – אוהד מרדכי-רפרנט תמ"ס באג"ת – הדו"ח רציני ומעמיק, חלק מהדברים אנו מכירים וחלקם אנו לומדים אותם. הדרגים במשרד תמכו לאורך השנים למעבר של תמיכות ישירות וזה יעיל לענף. אנו מתכוונים לעבוד בשת"פ עם הענף ועם משרד החקלאות כדי לשפר את הענף ולעבור לתמיכות ישירות.
האינטרס שלנו - דריה שלייפר – ההמלצה של ה- OCD לישראל להפוך את ענף החלב לפחות ריכוזי. אנו רואים נתונים מקצועיים מהדו"ח שברור מה הם הכשלים שיש.
אנימלס- עו"ד שירה הרצנו – לא הותקנו תקנות מינימום להחזקת בע"ח ברפתות. ברוב הרפתות לא בוצעה ביקורת על תנאי אחזקתם. אנו מבקשים לעקוב אחרי המסקנות בנושא זה.
החברה הקיבוצית – המחיר של החמאה היה כפול מייבוא. הוסר הפיקוח על החמאה הישראלית ונשאר מחירה כמו שהיה. ניתן להוריד את המע"מ לחלב.
ח"כ אלון שוסטר – יש פרה מעולה, יש רפתנים ויצרני חלב מעולים. אני לא מצליח להבין את העליהום על הענף. מרווח הפעולה המעשי, התפעולי הוא אפס. מותר להגיד שזה המחיר שאנו מסוגלים באמצעותו לייצר. אני מציע לתת לכולם לעבוד ולהמשיך בהידברות, ואם צריך אפשר לייבא לאזרחי ישראל.
מכון יסודות – עמית בן-צור-מנהל – חשוב שנדון ברווחת האזרחים היום וגם בשנים הבאות. אנו צריכים לדבר על מחירים לצרכן גם בעוד 10 שנים. חשוב ללמוד ממה שקרה ממדינות אירופה – כאשר הן הסירו את ידן ממשק החלב, מה שהן קיבלו זו תנודתיות אדירה במחירים. חשוב גם גובה המחיר וגם יציבותו וזה נכס אסטרטגי שמבטיח חלב לדורות הבאים. לממשלה יש לגיטימציה להציב יעדים אך יש לבצע אותם. באיחוד האירופי כשקובעים מדיניות, קובעים אותה 7 שנים קדימה. ענף חלב שהחזר ההון שלו לוקח 15-17 שנים חייב וודאות כדי שיהיה יציב. יציבות דורשת אמון, והאמון בין הממשלה לחקלאים הוא קריטי.
הארגונים החברתיים בכנסת - דוד דהן – אני קורא לפנות לשרים כדי שיכינו תכנית בנושא "שינוע לאומי", להוציא מהידיים הפרטיות ולהחזיר לידי המדינה, וכך לחסוך את ה- 53% לטובת הציבור.
בתום הישיבה הגיעה הוועדה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה תזמן את משרד החקלאות ומשרד האוצר לפגישה בנושא.
הוועדה סבורה שבסמכותו הבלעדית של משרד האוצר לטפל בנושא התמיכה הישירה.
הוועדה מבקשת ממשרד מבקר המדינה להפגש שוב עם משרד החקלאות ופיתוח הכפר והתאחדות יצרני החלב לטייב את הנתונים.
הוועדה רואה חשיבות בשימור שוק החלב והרפתות.
בעוד 3 חודשים הוועדה תקיים ישיבת מעקב בהשתתפות ראש אגף התקציבים במשרד האוצר.