חומר רקע

דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ ג | נובמבר2022 נושאים מערכתיים הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים | 27 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים קיומם של מקורות אשראי, כגון לקיחת הלוואות וגיוס חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב (להלן - ,)אג"ח הוא נדבך מהותי לכל ישות כלכלית באשר היא. מצד אחד, מינוף נכון ומבוקר יכול .לגשר על בעיות תזרימיות, להשיא את רווחי הישות ולאפשר את פיתוחה ושגשוגה מצד שני , מינוף ברמת סבירות שאינה הולמת טומן בחובו סיכונים רבים, כמו חוסר יציבות כלכלית ובמקרה הגרוע- .פשיטת רגל חוק מילווה המדינה, התשל"ט- 1979 , מאפשר לממשלה ללוות כספים לטובת כלל צורכי המדינה .ובכך למקסם את התועלות הנובעות מהנפקת איגרות חוב ,בהתאם לכך גיוס החוב של הממשלה נעשה באופן מרוכז על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. לעומת זאת, ישויות שונות- חברות ממשלתיות, רשויות מקומי ות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריי ם - רשאיות להנפיק אג"ח וליטול הלוואות במגבלות מסוימות. לרשות ישויות אלה עומדות כמה אפשרויות מימון : בנקים, שוק ה הלוואות ה פרטי (מ שקיעים מ וסדיים - קרנות פנסייה, חברות ביטוח, קרנות השתלמות וקופות גמל ), אג"ח המונפקת למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקת בבורסה בהנפקה ציבורית. דוח זה סוקר את דרכי המימון של חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות ,חולים ותאגידים סטטוטוריים ומפרט בנוגע לשאלות עד כמה השתנו דרכי המימון במ שך השנים, ועד כמה התאימו את עצמן לשינויים שהתרחשו בשוק האשראי. | 28 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים 80 מיליארד ש״ח 15 מיליארד ש״ח 2.01% 82% סך גיוס אג"ח קונצרני בשנת2021 בכלל המשק עומס המלוות1 של הרשויות המקומיות ל - 31.12.19 יחס החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל (נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה - OECD ) 2 מההלוואות שאושרו על ידי משרד הפנים ,לרשויות המקומיות בסכום של כ - 12.8 ,מיליארד ש"ח נלקחות מארבעה בנקים מבין15 בנקים קיימים 63% רק4 100% 2,076 מיליון ש״ח שיעור החוב הנסחר מסך האג"ח של החברות הממשלתיות, לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני, שהוא 92% נכון לשנת2021 רשויות מקומיות הנפיקו אג"ח .מוניציפליות הנפקות אלו בוצעו לפני שנת 2006 . זאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארצות הברית בסכום של4 טריליון דולר לשנת2021 ממקורות המימון של קופות החולים בשנת2020 מבוססים על מסגרות אשראי ( לטווח הקצר709 מיליון ש"ח ) הוצאות המימון של חברות ממשלתיות בשנת2020 פעולות הביקורת בחודשים יולי2021 עד מרץ2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בדרכי המימון השונות של מגוון ישויות: חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריי ם . הבדיקה כללה סקירה של מסלולי המימון הפוטנציאלי י ם והתחרותיים העומדים לרשות הישוי ות האמורות : אשראי בנקאי ,אשראי מוסדי ו אשראי חוץ - בנקאי, אג"ח המונפק ות למ שקיעים מ וסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפק ות בבורסה .בהנפקה ציבורית הבדיקה נעשתה בגופים האלו: במשרד הפנים- באגף בכיר לתאגידים 1 יתרת המלוות שעל כל רשות מקומית להחזיר בשנים הבאות . 2 נתונים הנכונים לשנת 2018 . | 29 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עירוניים ובאגף בכיר לתקציבים; במשרד האוצר- באגף החשב ;הכללי ובאגף התקציבים במשרד הבריאות - באגף לפיקוח על הקופות ושירותי בריאות נוספים (שב"ן); ברשות החברות הממשלתית, לרבות יחידת ההנפקות וברשות שדות התעופה. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובמרכז השלטון המקומי. תמונת המצב העולה מן הביקורת יחסי החוב של הרשויות המקומיות – י תרת המלוות שעל ה רשו יו ה ת מקומי ו ת להחזיר בשנים הבאות (עומס המלוות) ב- 31.12.19 הייתה כ- 15 מיליארד ש"ח; רובו המוחלט של .עומס המלוות מבוסס על אשראי בנקאי עבור הרשויות המקומיות האשראי הוא מקור מימון לשם השגת יעדים של התייעלות פיננסית ותפעולית וכן לשם ביצוע פרויקטי פיתוח התורמים לצמיחה הכלכלית של הרשות. היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לתוצר ( בישראל2.01% ) 3 נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . גם היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לחוב הציבורי ( בישראל2.83%) נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . הליך האישור והבקרה למתן היתר אשראי לרשויות המקומיות על ידי משרד הפנים - בשנים 2019 - 2021 אישר משרד הפנים לרשויות המקומיות היתרים למלוות בסכום כולל של כ- 15 מיליארד ש"ח . בביקורת עלה כי )(א נוהל העבודה של משרד הפנים לאישור אשראי לא הופץ לרשויות המקומיות ואינו מפורסם באתר משר;ד הפנים )(ב הנוהל לא עודכן משנת2010 , וזאת למרות התמורות והשינויים שחלו בשוק האשראי ); (ג מטה משרד הפנים לא גיבש נוהל לכלל המחוזות לגבי אופן בדיקת הבקשה להיתרי אשראי - מרגע הגשת הבקשה על ידי הרשות המקומית ועד אישורה על ידי הגורם המוסמך - וכל מחוז במשרד הפנים בודק את ההיתר על פי שיקול דעתו המקצועי( ;ד ) הבדיקה של משרד הפנים לגבי ההלוואה כמעט זהה לבדיקה שמבצעים המחוזות עצמם ויוצרת בירוקרטיה מיותרת . משך הזמן של אישור בקשות הרשויות המקומיות לנטילת הלוואה על ידי משרד הפנים - עול ה כי משך ה זמן הממוצע של אישור בקשה כאמור - ממועד הגשתה על ידי מחוז הצפון למטה מ י נהל משרד הפנים ועד למועד אישורה על ידי מטה מ י נהל משרד הפנים- הוא 49 ימים. יש לציין כי משך זמן זה אינו כולל את משך זמן ה בדיק ה של בקשת .ההלוואה על ידי המחוז עצמו ,כמו כן אותרו חמישה מקרים ( 13% )ש בהם אושרה בקשה לאחר100 יום . אישור בקשת הלוואה לאחר פרק זמן ממושך מעכב את הליך קבלת .ההלוואה ,כמו כן בפרקי זמן שכאלה תנאי ההלוואה שמציעים הבנקים יכולים להשתנות מהותית, והבנקים אף יכולים לבקש להתחיל את תהליך אישור ההלוואה מחדש ולעכב שוב את ההליך. 3 ה נתונים נכונים ל שנת 2018 . | 30 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים קביעת פרמטרים או מגבלות על ידי משרד הפנים לגבי מסלולי הלוואות שלוקחות רשויות מקומיות - עלה כי קיימת שונות בין תנאי ההלוואות אשר אושרו ל רשויות המקומיות ; כך, נמצא כי הריבית המרבית שניתנה על הלוואות שאינן על בסיס ריבית משתנה לפי פריים היא 7% , ואלו הריבית המרבית שניתנה בגין הלוואה שהי א על בסיס משתנה לפי פריים היא3.38% .עם זאת, משרד הפנים לא קבע פרמטרים או מגבלות לגבי מסלולי ההלוואות שנוטלות הרשויות המקומיות. מסלול ההלוואה (הצמדה למדד, ריבית משתנה וכד') עלול להשפיע על איתנותה הפיננסית של הרשות המקומית ועל הסיכון שהיא חשופה אליו. לדוגמה, הלוואות לפיתוח הן לרוב הלוואות הניתנות בהיקפים ניכרים .ולתקופות ארוכות במשך תקופה ההלוואה צפויים שינויים רבים בשוק, למשל שינויים ,בריבית בנק ישראל, שינויים בשיעורי האינפלציה או שינויים בתשואות האג"ח הממשלתיות והם עשויים להשפיע באופן ישיר על תמחור ההלוואות . גיוון מקורות האשראי מהבנקים על ידי הרשויות המקומיות ומיחזור הלוואות - הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ- 82% :מהלוואות שלהן מארבעה בנקים'בנק א , בנק 'ב , 'בנק ג ו בנק ד4, זאת מבין15 .בנקים קיימים נמצא כי אין הנחיות של משרד הפנים לרשויות המקומיות השונות בדבר הצורך בביצוע השוואה בין הבנקים השונים בטרם לקיחת האשראי ,ו למעשה רשות מקומית יכולה לפנות רק לבנק אחד ולקחת ממנו הלוואה, בלי לבדוק הצעות מחיר מבנקים אחרים . עוד עלה מ כי הלוואות בסך כ - 15 מיליארד ש"ח שנטלו ,הרשויות המקומיות48 רשויות ביצ ו מ ע י חזור חוב בסכום של כ- 2.1 מיליארד ש"ח (כ- 15% מכלל היקף ההלוואות שנלקחו ) בשנים2021 - 2019 . משרד הפנים לא הוציא בשנים האחרונות הנחיות רוחביות לרשויות המקומיות בדבר אפשרויות לחיסכון בהוצאות ה מימון על ידי מ י חזור הלוואה בשל סביבת ריבית נמוכה . הנפקת אג"ח על ידי רשויות מקומיות - משנת2006 לא הונפקו אג"ח מוניציפליות על .ידי רשויות מקומיות רק ארבע מ- 257 רשויות מקומיות גייסו חוב באמצעות הנפקת א ג"ח מוניציפליות. ה גיוסים האמורים בוצעו רק בשנים2005 - 2006 . סך הערך הנקוב שהונפק היה כ- 470 מיליון ש"ח , זאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארה"ב בסכום של כ- 4 טריליון דולר בשנת2021 .עוד עלה כי כדי להנפיק אג"ח נדרשת הרשות המקומית לפרסם תשקיף שיכלול דוחות כספיים הערוכים על פי כללי החשבונאות המק .ובלים עם זאת ,עלה כי ,הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אינם ערוכים על פי כללי החשבונאות המקובלים ולכן לא ניתן להגישם לצורך פרסום תשקיף לשם הנפקת אג"ח. היתרי אשראי לתאגידים עירוניים - 59% מסכום היתרי ההלוואות ש ניתנו לתאגידים עירוניים בשנת2020 הם של עיר יית תל אביב- .יפו כמו כן עלה כי ארבעה תאגידים עירוניים איתנים נדרשו לפנות למשרד הפנים בבקשה לקבלת היתרי אשראי להנפקת ערבויות בסכומים שאינם מהותיים (בין9,000 ש"ח ל- 47,000 ש"ח) ל עומת היקף פעילותן הכספי,ת המסתכ מת בעשרות עד מאות מיליוני ש"ח ו זאת לשם השתתפות בק ולות קוראים ו ב מכרזים ממשלתיים . 4 י צוין כי בנק'ד מעמיד הלוואות לרשויות ה מקומיות אשר מצויות בתוכניות הבראה , ו כנגד ן ניתנו ת לו המחאות זכות בשיעור 25% - 45% ממענק האיזון של .הרשויות המקומיות מקבלות ההלוואה | 31 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים דרכי המימון של קופות החולים - קופות החולים אינן משתמשות בחלופות מימון נוספות מלבד הסדרת מסגרות אשראי לטווח קצר בסך כולל של709 מיליון ש"ח נכון ל- 31.12.20 . מכבי שירותי בריאות היא היחידה מבין קופות החולים המציגה בדוחותיה הכספיים הלוואות לטווח ארוך, שכן חברות המוחזקות על ידה לוקחות הלוואות לטווח ארוך, בו- 31.12.20 הסתכמה יתרת הלוואות אלו בכ- 461 מיליוני ש"ח. הבדל זה באופן לקיחת ההלוואות יכול ליצור בטווח הארוך פער בין שירותי הבריאות הניתנים לציבור המטופלים, שכן קופה ה לוקחת הלוואות לטווח ארוך תוכל לבצע מינוף נכון ולאפשר את הרחבת שירותי הבריאות לכלל מבוטחיה, ואילו קופה שאינה לוקחת הלוואות לטווח ארוך תתקשה יותר בבניית פרויקטים ארוכי טווח. דרכי המימון של רשות שדות התעופה - הגם שוועדת הכספים של רשות שדות התעופה המליצה בספט מבר2020 ,להיערך לגיוס אג"ח רצף מוסדי לטווח הארוך עד ל - 24.5.21 נוצל על ידי הרשות סכום של 465 מיליוני ש"ח ממסגרות האשראי לטווח קצר . יצוין כי לאחר מועד ,סיום הביקורת בסוף חודש יוני2022 יצאה הרשות להנפקה למשקיעים מוסדיים . עלויות הנפקת אג "ח בחברות ממשלתיות לעומת הנפקת אג"ח מדינה - ב - 31.12.21 ,היקף האג"ח של ה חברות ה ממשלתיות עומד על כ- 32 .מיליארד ש"ח מניתוח הנפקות של חברות ממשלתיות )(חנ"י, חח"י, מקורות, רפאל, נתג"ז, תש"ן ורכבת ישראל בשנים2019 - 2021 עולה כי ממוצע המרווחים שלהן לעומת "תשואת אג ח ממשלתית הוא 0.73% .עקב כך העלות המימונית של גיוס ים אלו בחברות הממשלתיות ולא באמצעות המדינה מוערכת במיליוני "ח ש. נוהל להפצת תשקיף מדף בחברות ממשלתיות - אחד האמצעים להגדלת נגישות התאגידים לשוק ההון ולהקלת המגבלות הוא פרסום תשקיף מדף שמאפשר לתאגיד להציע על בסיסו ניירות ערך לציבור בכל עת במהלך תקופה של 24 חודשים ממועד פרסומו . על פי תקנות ניירות ערך (תקופה להגשת הזמנות לניירות ערך המוצעים בתשקיף ,)התשס "ו- 2005 , בהרחבת סדרה של ניירות ערך חברה יכולה לבצע הנפקה בתום שבע שעות, המ ן חמש שעות למסחר, כלומר מדו בר בהליך שאמור להיות קצר .מיסודו עם זאת, ברשות החברות הממשלתית אין נוהל לגבי הגורמים שלהם יש להפיץ את תשקיף המדף ואת כל המסמכים הרלוונטיים. כמו כן, רשות החברות הממשלתית אינה קוצבת זמנים לקבלת תשובות משרדי הממשלה הרלוונטיים, ותהליך האישור יכול להתארך. עקב כ ך תוספת הזמנים להנפקה על בסיס תשקיף המדף עבור חברות ממשלתיות היא בפועל כעשרה ימים עד שבועיים, ואף יותר מכך במקרים שבהם מתקבלות הערות מן המשרדים הרלוונטיים. שיעור אג"ח סחיר של חברות ממשלתיות - בסוף שנת2021 שיעור האג"ח שמנפיקות החברות הממשלתיות לציבור הוא 52% , ואילו36.59% מונפקים ברצף מוסדיים . זאת לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני , שהיה 92% בשנת2021 .עם זאת , יצוין כי ב שבע השנים האחרונות גדל שיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות פי3.25 , משיעור של16% לשיעור של52% . | 32 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים פעילותה של יחידת ההנפקות ברשות החברות הממשלתיות - משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות ה של יחידת ההנפקות לעודד חברות ממשלתיות לגוון את מקורות האשראי שלה ן . היתרון הגלום ביחידה האמורה הוא ה ייעוץ שהיא נותנת לחברות ממשלתיות בשאיפה ל השאת תשואות מרביות הלו גבלות פחותות ככל האפשר . עיקרי המלצות הביקורת מומלץ כי משרד הפנים יבחן את נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז עצמו והן על ידי המטה, כ די שהליך אישור המלוות יתבצע בצורה יעילה שאין בה כדי לגרום לנטל בירוקרטי .עודף על הרשויות ,כמו כן מומלץ למטה משרד הפנים לבחון מדי פעם בפעם את המדיניות בנוגע לאישור ההלוואות ואת הפרמטרים לאישורן, לפרסם נוהל לכלל המחוזות והרשויות בנושא ולפקח על מימוש המדיניות ב מחוזות. מומלץ כי משרד הפנים יבחן גיבוש מדיניות לגבי תמהיל ההלוואות של הרשויות המקומיות והחשיפה שלהן לשינויים בגובה הריבית ובמדד (בדומה למגבלות שקבע בנק ישראל בתחום המשכנתאות .) ומ מלץ כי משרד הפנים י שקול מתן הנחיות לכלל הרשויות המקומיות לקבל הצעת מחיר מכמה נותני אשראי, וזאת כדי לקבל את תנאי האשראי הטובים ביותר. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקלה בדרישות מתאגידים עירוניים המבקשים היתרים להלוואות או לאשראי , ובפרט בסכומים נמוכים, ויקבע קריטריונים שונים, כגון סכום ההלוואה וסוג התאגיד העירוני (כפי שקיים ברשויות ה מקומיות, המחולקות לרשויות איתנות ושאינן איתנות.) מומלץ כי רשות החברות הממשלתית ומשרד האוצר יבחנו מודלים להפחתת העלויות .העודפות של חברות ממשלתיות למול גיוס ההון באמצעות המדינה עוד מומלץ כי רשות החברות הממשלתיות תמשיך לעודד חברות ממשלתיות להנפיק אג "ח לציבו ר במקרים המתאימים תו גבש נוהל עבודה כדי לייעל את הליך קבלת אישורי המשרדים הממשלתיים הרלוונטיים בעת הנפקת אג"ח של חברות ממשלתיות בכל הנוגע לפרט מטעה. מומלץ כי משרד הפנים - בשיתוף החשב הכללי, אגף התקציבים והגורמים הרלוונטיים בשלטון המקומי - יבחן מתווה להנפקות אג"ח של רשויות מקומיות, דבר שיכול להביא .לגיוון מקורות המימון לשלטון המקומי עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן את מעבר הרשויות המקומיות לדיווח על בסיס תקינה חשבונאית ממשלתית ויציג א ת הנתונים בדוחות הכספיים על בסיס מצטבר. הדבר,, בין היתר יקל על הרשויות לעמוד בתנאים הנדרשים להנפקת ניירות ערך בבורסה. לחלופין, מומלץ כי רשות ניירות ערך תשקול, בשיתוף משרד הפנים, אסדרה ייעודית ל גבי גיוס אג"ח מוניציפלי, תוך שימת לב לחשבונאות המקובלת כיום ברש ויות המקומיות . | 33 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים על פי נתוני .משרד האוצר, בעיבוד משרד המבקר המדינה התפתחות החוב של הרשויות המקומיות ו תאגידים ציבוריים ,נוספים שחובותיהם נכללים בחוב הציבורי2010 - 2021 )(במיליארדי ש"ח | 34 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים סיכום הרחבתם של מקורות המימון של הישויות הממשלתיות השונות וגיוונם חשובים ביותר לשם חיזוק הצמיחה במשק, עידוד ושכלול של שוק ההון הסחיר והבלתי סחיר ויצירת חלופה נוספת למימון הבנקאי. שכלול ופיתוח של שוק ההון בישראל צפוי ים ,לקדם את הנזילות בשוק ההון הישראלי להגדיל את מחזורי המסחר בבורסה ולשפר את רמת האטרקטיביות של שוק ההון המקומי .למשקיעים שימוש של כלל הישויות הממשלתיות במקורות מימון כגון מימון מהגופים המוסדיים ומציבור המשקיעים בשוק ההון יכול ליצור חלופה למימון הבנקאי ובכך להגדיל את התחרות .בשוקי החוב ולהביא לשיפור גם בתהליך קביעת הריבית במסלולים הבנקאיים הביקורת העלתה חסמים שונים ובירוקרטיה המוטלת על הישויות הממשלתיות, הגורמים לכך שמרבית הישויות הממשלתיות (מלבד החברות הממשלתיו ת ) בוחרות בחלופת המימון הקלָסית - הלוואות מהבנקים. כמו כן, חלק מהמאסדרים האחראים לישויות הממשלתיות אינם מעודדים .מציאת פתרונות מימוניים אחרים מלבד נטילת הלוואות מהבנקים מומלץ כי משרד האו צר, רשות החברות הממשלתית, משרד הפנים והמאסדרים הרלוונטיים של הישויות הממשלתיות השונות יבצעו חשיבה משותפת לצורך מציאת אלטרנטיבות מימוניות נוספות עבור הישויות הממשלתיות ויפעלו לאתר את החסמים המונעים מישויות אלו פנייה ,לאפיקי מימון נוספים (גודל הישות הממשלתית דרישות סף גבוהות מדי, חוסר התאמה בין )'עלויות האסדרה הקיימות לגודל הישות הממשלתית וכו . | 35 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מבוא קיום אפיקי מקורות אשראי (לקיחת הלוואות וגיוס חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב בבורסה או למוסדיים וכיוצא באלה) מהותי לכל ישות כלכלית באשר היא. מצד אחד, מינוף נכון ומבוקר ,יכול לגשר על בעיות תזרימיות, להשיא את רווחי הישות ולאפשר את פיתוחה ושגשוגה. מנגד מינוף טומ ן בחובו סיכונים רבים, כמו הובלה לחוסר יציבות כלכלית ובמקרה הגרוע - לפשיטת .רגל ,חוק מילווה המדינה התשל"ט- 1970, מאפשר לממשלה ללוות כספים ל טובת כלל צורכי המדינה ובכך למקסם את התועלות הנובעות מהנפקת איגרות חוב. הליך גיוס איגרות חוב נעשה במרוכז על ידי החשב הכל לי במשרד האוצר , וזאת לשם ניהול החוב של המדינה וב התאם לכללים החשבונאיים המקובלים . בהתאם לכך, משרדי הממשלה השונים אינם רשאים להנפיק בעצמם יא גרות חוב ולא לגייס משאבים תקציבי י ם לשם מימון פעולות ספציפיות. לעומת זאת, ישויות שונות - חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות , תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריי ם - רשאיות להנפיק איגרות חוב (להלן- אג"ח) וליטול הלוואות במגבלות מסוימות. לרשות ישויות אלה עומדות כמה אפשרויות מימון : בנקים, שוק ה הלוואות ה פרטי (מ שקיעים מ וסדיים - קרנות פנסיה, חברות ביטוח, קרנות השתלמות וקופות גמל ), אג רות חוב המונפקת למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקת בבורסה בהנפקה ציבורית. החוב הממשלתי הוא סך ה התחייבויות הכספיות של משרדי הממשלה בגין מלוות מקומיים ומלוות מחו"ל ופיקדונות של גופים שונים ה מוחזקים אצל החשב הכללי (בעיקר בתחומי הביטוח והפנסיה). החוב הציבורי כולל את החוב הממשלתי5 , וכולל גם את החוב של הרשויות המקומיות ואת החובות של גורמים ציבוריים אחרים, כמו מוסדות ללא כוונת רווח שעיקר הכנסותיהם מתקציב המדינה כגון קופות חולים ואוניברסיטאות6. ל הלן נתונים על אודות התפתחות החוב הציבורי אל מול החוב הממשלתי משנת2011 ועד שנת2021 : 5 החוב הממשלתי כולל רק חובות של חברות המתוקצבות על ידי הממשלה ב- 100% שהינן- חברת רכבת ישראל .וחברת עמידר 6 בפועל , לקופות החולים ולאוניברסיטאות אין חובות ולכן הפער שבין החוב הציבורי לחוב הממשלתי נובע מהחובות .של הרשויות המקומיות | 36 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 1 : התפתחות החוב הממשלתי והחוב הציבורי , 2011 - 2021 (במיליארד י )ש"ח על פי נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד המבקר המדינה. מהתרשים ניתן לראות כי נכון לסוף שנת2021 הס תכם החוב הממשלתי בכ- 1,044 מיליארד ש"ח, גידול של6.1% לעומת שנת2020 . להלן נתונים על אודות התפתחות החוב של הרשויות המקומיות ושל תאגידים ציבוריים נוספים שחובותיהם נכללים בחוב הציבורי משנת2011 ועד שנת2021 : | 37 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 2 : התפתחות החוב של הרשויות המקומיות ושל תאגידים ציבוריים נוספים שחובותיהם נכללים בחוב הציבורי , 2011 - 2021 (במיליארד י )ש"ח על פי נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. נכון לסוף שנת2021 חוב הרשויות המקומיות ותאגידים ציבוריים נוספים שחובותיהם נכללים בחוב הציבורי עמד על סך של28.3 מיליארד ש"ח, גידול של כ- 32.5% לעומת שנת2020 . שנת2021 הייתה שנת שיא מבחינת היקף ההנפקות בשוק החוב בכלל המשק. סך הגיוס באמצעות אג"ח קונצרני7 בשנת2021 הסתכם בכ- 80 מיליארד ש"ח בהשוואה להיקף של כ- 55 מיליארד ש"ח בשנת2020 וכ- 72 מיליארד ש"ח בשנת2019 :. יש להבחין בין שני סוגי הנפקות הנפקות לכלל הציבור והנפקות למשקיעים מוסדיים או כשירים שהונפקו באמצעות מערכת המסחר למשקיעים (להלן- רצף מוסדיים). רצף מ וסדיים היא מערכת למסחר באיגרות חוב שלא הונפקו לציבור, הנסחרות בשיטה הדומה למסחר באיגרות החוב שהונפקו לציבור. הנגישות למסחר ברצף מוסדיים מתאפשרת, באמצעות חברי הבורסה, רק למשקיעים כשירים8 כמשמעותם בסעיף15 ()א(ב1) ו-( 2) לחוק ניירות ערך , התשכ"ח- 1986 (להלן- ח)וק ניירות ערך - בהם משקיעים מוסדיים ומשקיעים כשירים נוספים. מערכת רצף מוסדיים הוקמה במסגרת יישום המלצות הוועדה לבחינת דרישות הגילוי בתשקיף הצעה של ניירות ערך מסחריים או איגרות חוב שאינן ניתנות להמרה משנת2003 (להלן- הוועדה). הוועדה המליצה לאפשר למשקיעים מוסדיים לסחור ביניהם באיגרות חוב ובניירות ערך שאינם רשומים למסחר, אינם ניתנים להמרה במניות ואינם מוחזקים על ידי הציבור הרחב, במגמה לשפר את האטרקטיביות .של אפיק זה בשוק ההון 7 איגרת חוב סחירה המונפקת על ידי חברה . 8 משקיעים .אשר עומדים בהגדרות שנקבעו בתוספת הראשונה לחוק ניירות ערך | 38 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הפעילו ת הערה בשוק האשראי החוץ-בנקאי מתנהלת בשנים האחרונות על רקע שיעורי הריבית והמרווחים הנמוכ ים המאפיינים את השוק המקומי. רמת הנזילות הגבוהה בשוק וצורכי המחזור הגבוהים של החברות הביאו לשנת שיא (שנת2021 ) בהיקף הנפקות האג"ח. תנאי המימון הנוחים לחברות מנפיקות ורמת הנזילות הגבוהה של המשקיעים המוסדיים איפשרו גיוס חוב בתנאי מימון נוחים לכלל החברות המנפ:יקות. להלן הנתונים תרשים 3 : ההיקף השנתי של אג"ח חברות - 2021 (ב מיליארד י ש )"ח על פי נתוני הבורסה לניירות ערך בעיבוד משרד מבקר המדינה. יצוין כי94% מן ההנפקות בשוק הקונצרני בשנת2020 היו של חברות ציבוריות אחרות ו- 6% מהן היו של .חברות ממשלתיות להלן פירוט ההנפקות של ה חברות הממשלתיות בשנת2021 (כולל אג"ח שהונפק ה לציבור ואג"ח ל משקיעים)מוסדיים : | 39 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 4 : אג "ח שהנפיקו חברות ממשלתיות , 2021 (במיליונ י )ש"ח .על פי נתוני רשות החברות הממשלתית, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים זה עולה כי77% מסך א י גרות החוב שהונפקו בשנת2021 על ידי החברות הממשלתיות הונפקו לכלל הציבור ואילו23% מסך איגרות החוב הונפקו בידי חברת רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן- )רפאל.ויועדו למשקיעים מוסדיים פעולות הביקורת בחודשים יולי2021 עד מרץ2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בדרכי המימון השונות של מגוון ישויות: חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריי ם . הבדיקה כללה סקירה של מסלולי המימון הפוטנציאלי י ם והתחרותיים העומדים לרשות הישויות האמורות : אשראי בנקאי ,אשראי מוסדי וחוץ-בנקאי, אג"ח המונ פק ות למ שקיעים מ וסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפק ות .בבורסה בהנפקה ציבורית הבדיקה נעשתה בגופים האלו: אגף בכיר לתאגידים עירוניים ואגף בכיר לתקציבים במשרד הפנים, משרד האוצר- החשב הכללי, משרד האוצר- ,אגף התקציבים משרד הבריאות- האגף לפיקוח על הקופות ושירותי ב ריאות נוספים - שב"ן, רשות החברות הממשלתית לרבות יחידת ההנפקות ורשות שדות התעופה. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובמרכז ה שלטון ה מקומי בישראל. חלופות המימון העומדות לרשות גופים שונים גופים שונים יכולים לממן את עצמם באמצעות שלושה מקורות מימון עיקריים: הון עצמי (הרווחים .)שהישות צברה), גיוס הון זר לזמן קצר, וגיוס הון זר לזמן ארוך (מעל שנה גיוון מקורות המימון הוא מהותי לכל חברה עסקית , ,וכך גם לגבי הישויות הנזכרות בדוח זה אינן שונות בכך , מ לבד מגבלות סטטוטורי ות על לקיחת הלוואות והנפקת אג"ח שהוטלו עליהן חו מכ חוק ים שונים כגון ,חוק יסודות התקציב ה תשמ"ה- 1985 )(להלן: חוק יסודות התקציב. | 40 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מאפייני חלופות המימון בגופים שונים לפני גוף הזקוק למימון ולאשראי עומדות כמה חלופות לשם השגת ם , הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך. בטווח הקצר מקובל להתייחס לשלוש אפשרויות מימון: מימון באמצעות מסגרת אשראי בנקאית, הלוואה פרטית חוץ- בנקאית והנפקת ניירות ערך מסחריים (להלן - )נע"ם - איגרות חוב לטווח קצר שהן חלק ממקורות המימון של תאגידים לצורך הפעילות השוטפת ולצורך הרחבת .עסקיהם כל אחת מהחלופות נבדלת מרעותה בפרמטרים שונים: הגוף המלווה, תקופת ההלוואה, גובה הריבית, דירוג נדרש, האפשרות לפירעון מוקדם, הב י טחונות הנדרשים, אמות מידה פיננסיות .נדרשות, גובה העלויות הנלוות, דרישות הגילוי והשקיפות לדוגמה , בתזכיר חוק נ ,יירות ערך בדבר ניירות ערך מסחריים צוין כי בנוגע לגיוס הון לטווח קצר גיוס אשראי באמצעות הנפקת נע"ם, שהם למעשה איגרות חוב לטווח קצר, הוא חלופה מתחרה במישרין באשראי הבנקאי לזמן קצר ומהווה .אשראי שוטף לניהול פעילות יש לציין כי העלויות הנלוות הן יקרות יותר (ש כר עורכי דין וחתמים, אגרות וכד'). כמו כן, בחלופה זו לא ניתן לפרוע את החוב לפני תום תקופת הנע"ם. חלופת מסגרת האשראי הבנקאי היא "הנוחה ביותר" שכן היא הנגישה ביותר עבור הגופים. בארצות הברית ובאירופה מהווה שוק ניירות הערך המסחריים רכיב מרכזי בשוק הכסף והוא מתא פיין בנזילות גבוהה וביציבות יחסית. לעומת זאת, שוק ניירות .הערך המסחריים בישראל אינו מפותח דיו, והוא אינו מהווה תחרות לאשראי הבנקאי כמו כן ,מסקירת רשות שדות התעופה לגבי חלופות מימון שונות צוין כי בנוגע לגיוס הון לטווח ארוך, לקיחת אשראי לזמן ארוך באמצעות גיוס איגרות חוב בשוק הציבורי היא לרוב חלופה זולה יותר מאשר לקיחת הלוואה לטווח ארוך מהבנק , אך יש לה עלויות כספיות נרחבות יותר ועלויות .נלוות כגון הפיכת החברה לתאגיד מדווח על כל המשתמע מכך אסטרטגיית ניהול האשראי אמורה להינקט על ידי הנהלת הגוף ולקבל אישור מהדירקטוריון או מהנהלת הישות האמורה, תוך ראייה כוללת של כלל האשראי הנלקח על ידי הישות . התפתחות מימון החוב העסקי במהלך השנים- תמונת מצב הרכב מקורות המימון של המגזר העסקי בישראל בעשור האחרון השתנה- ממק ורות בנקאיים בעיקרם ליותר מימון מהגופיים המוסדיים ומשוק ההון הישראלי. להלן תרשים המתאר את התפתחות החוב העסקי לפי מלווים משנת1992 עד שנת2018 : | 41 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 5 : ,החוב של המגזר העסקי, לפי מלווים ספטמבר1992 - דצמבר2018 .המקור: בנק ישראל על ,פי נתוני בנק ישראל בתחילת שנות האלפיים עמד שיעור החוב הבנקאי על 75% מסך מימונו של המגזר העסקי ,ושיעור החוב החוץ- )בנקאי המקומי (לגופים מוסדיים ולמחזיקי אג"ח אחרים עמד על כ- 5% .לעומת זאת , בסוף2018 כ- 50% מ מקורות המימון של המגזר העסקי היו חוב לבנקים, ו- 35% נבעו ממימון חוץ-בנקאי ,מקומי מתוכם כ- 73% מימון באמצעות .אג"ח להלן נתונים על אודות התפלגות אפיקי הגיוס של המגזר העסקי9 , נכון לסוף שנת2019 וסוף שנת2020 : לוח 1 : נתוני החוב העסקי בהתאם למקור המימון לסוף שנת2019 ו - 2020 יתרות ,סוף תקופה ,מיליארדי ש"ח 12/2019 12/2020 הלוואות מהבנקים 459 ( 48% ) 487 ( 49% ) אג "ח סחירות בישראל 205 ( 21% ) 212 ( 22% ) אג "ח לא סחירות והלוואות חוץ- בנקאיות מזה :הלוואות מהגופים המוסדיים 116 ( 12% ) 87 112 ( 11% ) 86 סכומים שגויסו בחו"ל 183 ( 19% ) 174 ( 18% ) סך החוב של המגזר העסקי 962 ( 100% ) 986 ( 100% ) על פי נתוני בנק ישראל, דין וחשבון2020 , פרק ד: ההתפתחויות בשוק האשראי של המגזר העסקי ומשקי .הבית, בעיבוד משרד מבקר המדינה 9 .ללא הבנקים וחברות ביטוח | 42 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים בלוח זה ניתן לראות את גיוון מקורות המימון של המגזר העסקי בשנת2020 : 49% מהחוב העסקי הם חובות לבנקים , 22% מהחוב הם סכומים ש ,גויסו באמצעות אג"ח סחירות בישראל11% מהחוב הם סכומים שגויסו באמצעות אג"ח לא סחירות והלוואות חוץ-בנקאיות ו- 18% מהחוב הם סכומים ש .גויסו בחו"ל לגיוס אג"ח בידי חברות ציבוריות יתרונות ברורים: עלות נמוכה יותר של הנפקת אג"ח עבור חברות שכבר הנפיקו אג"ח בעבר וחלה ,עליהן חובת דיווח לעניין חוק ניירות ערך התשכ"ח- 1986 ,נזילות הנובעת מהסחירות, תמחור נמוך של החוב הבא לידי ביטוי בהוזלת הוצאות המימון .'וכו ה התרחבות של גיוון מקורות האשראי מובילה לצמיחה: בשנים אחרונות התפרסמו מחקרים שעל פיהם הרחבה של ה אשראי באמצעות מימון חו ץ- בנקאי משפיעה לחיוב על הצמיחה10 . הרחבת האשראי הניתן גם ל גופים ציבורים שונים ובהם חברות ממשלתיות, תאגידים עירוניים ורשויות .מקומות עשויה לתרום גם היא להגברת הצמיחה ,בפרקים הבאים ייסקרו דרכי המימון של חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים, וייבדק עד כמה השתנו דרכי המימון במהלך השנים ועד .כמה התאימו את עצמן לשינויים שהתרחשו בשוק האשראי דרכי המימון של הרשויות המקומיות בישראל פועלות כיום257 ,רשויות מקומיות מהן 75 ,עיריות128 מועצות מקומיות ו- 54 מועצות .אזוריות רשויות מקומיות ,רשאיות ב כפוף ל אישור שר הפנים ובמקרים מסוימים גם לאישור שר האוצר, ללוות כספים ולקבל אשראי11. ההלוואות והאשראי שמקבלות הרשויות המקומיות יכול ים להיות לטווח קצר (להלן- הלוואות לטווח קצר) או ל טווח ארוך (להלן- .)מלוות הלוואות לטווח קצר מיועדות למ ומי ה ן פעילות ה שוטפת של הרשות המקומית .בתקציב הרגיל המלוות מיועד ים לכמה מטרות: מלוות לאיזון התקציב השוטף של הרשות המקומית (להלן- ,)מלוות לאיזון תקציבי מלוות לכיסוי הגירעון המצטבר של הרשות המקומית (להלן - מלוות )לכיסוי גירעון, מלוות להקמה ולפיתוח של תשתיות ומיזמים (להלן- )מלוות לפיתוח, מלוות י למ חזור הלוואות קיימות שנטלה הרשות המקומית (להלן- מלוות למ י חזור) ומלוות אחרים .למטרות מיוחדות השלטון המקומי במדינת ישראל מגלם עוצמה כלכלית, חברתית ופוליטית אשר מש פיעה על .רמת חיי האזרחים ואיכות חייהם ועל תחומים חשובים אחרים כגון חינוך, רווחה, תרבות ועוד עבור הרשויות המקומיות האשראי הוא מקור מימון לשם השגת יעדים של התייעלות פיננסית .ותפעולית וכן לשם ביצוע פרויקטי פיתוח התורמים לצמיחה הכלכלית של הרשות נטילת מלוות באו פן לא מבוקר ופירעונם ללא התחשבות ביכולת הכספית של הרשות עלולים להביא להידרדרותן הכספית של הרשויות המקומיות ולפגוע במתן ה שירותים לתושבים. לפיכך, בכל 10 ,בעניין זה ראו בנק ישראל דוח יציבות פיננסית2018 ', פרק ד', עמ105 . 11 סעיף 45 ב וסעיף46א ל ,חוק יסודות התקציב ה תשמ"ה- 1985 . | 43 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים נקודת זמן קיימת משמעות ליתרת המלוות שעל כל רשות מקומית להחזיר בשנים הבאות (להלן - עומס המלוות .) להלן נתונים ,על אודות התפלגות עומס המלוות בהתאם לסוג הרשויות: מועצות מקומיות מועצות אזוריות ועיריות, נכון לסוף שנת2019 :, בהתאם לדוחות הכספיים תרשים 6 : עומס המלוות של הרשויות המקומיות, סוף שנת2019 (במיליונ י )ש"ח .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי סך עומס המלוות הכולל של הרשויות המקומיות לסוף שנת2019 12 עמד על כ- 15.13 מיליארד ש"ח. כלומר, ז ו יתרת החוב שעל כלל הרשויות המקומיות להחזיר בשנים הבאות נכון לסוף שנת2019 13 . 12 בהתאם לדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות לשנת2019 .נכון למועד סיום הביקורת 13 קיים פער בין עומס המלוות(המוצג בגרף זה ועומד על כ- 15 מיליארד ש"ח ומהווה את יתרת ההלוואות כפי שנמדדת בדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות ) לבין אומדן האשראי העומד על כ- 18 מיליארד ש"ח המהווה את אומדן .האשראי לרשויות המקומיות מנקודת המבט של המלווים | 44 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים היקף שוק האשראי ברשויות המקומיות להלן פירוט יתרות האשראי שלקחו כלל הרשויות המקומיות מהבנקים במהלך השנים 2008 - 2021 : תרשים 7 : ,יתרות האשראי מהבנקים לרשויות מקומיות2008 - 2021 (במיליארד י )ש"ח על פי ( נתוני בנק ישראל לוח 2 : יתרות האשראי מהמלווים במשק ,החטיבה למידע ולסטטיסטיקה .יחידת שוק ההון, בנקאות וביטוח), בעיבוד משרד מבקר המדינה כפי ,שניתן לראות מתרשים זה לאורך 14 שנים החוב הבנקאי של הרשויות המקומיות עלה בכ- 30% והסכום עומד על18 מיליארד ש "ח נכון לספטמבר 2021 . | 45 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים פוטנציאל התרחבות שוק האשראי ברשויות המקומיות חוב הרשויות המקומיות ביחס לתוצר וביחס לחוב הלאומי תרשים 8 : חוב הרשויות המקומיות ביחס לתוצר וביחס לחוב הלאומי14 , מדינות ה- OECD מהתרשים ( עולה כי היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל2.01% ) נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . גם היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לכלל החוב של הציבור בישראל ( 2.83% )נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . בנובמבר2018 הוגש למשרד הפנים דוח שבחן את נושא האשראי ברשויות המקומיות בישראל וכן המלצות למדיניות. דוח זה כלל ניתוח של פוטנציאל ההתרחבות המימונית של כל הרשויות .המקומיות הניתוח הציע בחינת שני פרמטרים לצורך הבדיקה של פונטציאל ההתרחבות : הראשון - החוב המצרפי (המורכב מעומס המלוות, הגירעון הסופי בתקציב הבלתי רגיל והגירעון המצטבר בתקציב הרגיל) לא יעלה על70% מההכנסות העצמיות; השני- עומס המלוות לא יעלה על50% מסך ההכנסות של הרשו.ת על פי מבחנים אלו והניתוח שערך משרד מבקר המדינה, נראה כי פוטנציאל ההתרחבות המימונית של כלל הרשויות המקומיות עומד על כ- 9.3 מיליארד ש"ח. 14 נתונים הנכונים לשנת2018 . | 46 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים משרד מבקר המדינה נפגש עם כמה .בנקים הנותנים הלוואות לרשויות מקומיות הבנקים מסרו למשרד מבקר המדינה כי ממחקרים שערכו עולה כי פוטנציאל התרחבות האשראי של הרשויות המקומיות יכול להגיע לעד כ- 15 .מיליארד ש"ח בשנה הגבלות חוב של הרשויות המקומיות בעולם- סקירה בין- לאומית :ישנן שלוש שיטות עיקריות להגביל את חובן של הרשויות המקומיות 1 . :הגבלת יתרת החוב המצטבר לשנה הנוכחית יתרת החוב מוגבלת לשיעור קבוע מההכנסות של השנה הקודמת או מההכנסות הצפויות לשנה הרלוונטית. מגבלה כזאת .קיימת באסטוניה, ליטא, פולין, פורטוגל, סלובקיה, סלובניה, ספרד אוסטריה וגרמניה 2 . :הגבלת החזרים קבועים על הלוואות שנלקחו החזר ההלוואה (קרן וריבית) הקבוע מוגבל כאחוז מההכנסות של השנה הקודמת או כאחוז מההכנסות הצפויות לשנה ,הרלוונטית. המגבלה קיימת בבולגריה, צ'כיה, אסטוניה, הונגריה, איטליה, ספרד, פולין .רומניה, סלובקיה וסלובניה 3 . :הגבלה על לקיחת הלוואות נוספות .ההגבלה קיימת בספרד, ליטא, אירלנד ולטביה להלן תרשים המתאר את אופן הטלת המגבלות על הרשויות המקומיות בישראל ובמדינות ה- OECD : תרשים 9 : מגבלות על נטילת הלוואות ברשויות המקומיות, ישראל ומדינות ה- OECD 15 המקור: דוח בחינת נושא אשראי ברשויות המקומיות בישראל והמלצות למדיניות, נובמבר2018 . 15 סכום המשקולות עולה על100% מפ .ני שבחלק מהמדינות חל יותר מדפוס יחיד של מגבלות | 47 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מהתרשים עולה כי ב- 36% ממדינות ה- OECD לא מוטלת על הרשויות המקומיות מגבלה ( על לקיחת הלוואות. עוד עלה כי ישראל, נמצאת בקבוצה קטנה של מדינות12% ממדינות ה- OECD ) אשר בהן השלטון המרכזי בוחן באופן פרטני כל בקשה להלוואה של הרשות .המקומית החלטת הממשלה675 מ- 21.11.21 בנושא ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת קובעת כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה ומנכ"ל משרד הפנים יקימו ועדה משותפת בהשתתפות מנכ"לי משרדים ממשלה נוספים אשר יגבשו המלצות לביזור סמכויות מן השלטון המרכזי בתחומי העיסוק של המשרדים הרלוונטיים. בין היתר, הוטל על הועדה לגבש המלצות בנושא הפח תת הנטל הרגולטורי בממשקים שבין משרדי הממשלה האמורים למוסדות השלטון המקומי, לרבות באמצעות ביטול הצורך באישור מוקדם של המשרדים האמורים לפעולות .מסוימות של מוסדות השלטון המקומי נוכח החלטת ה ממשלה ,האמורה מומלץ כי הוועדה שהוק מה במסגרת ההחלטה האמורה ת בחן בין ה יתר מתן הקלות רגולטוריות בכל הקשור לאישור הלוואות לרשויות מקומיות . מערכת ממוחשבת לקליטת הבקשות להיתרי מלוות של הרשויות המקומיות ומעקב אחריהן כאשר רשות מקומית מעוניינת לקחת הלוואה עליה להגיש בקשה לקבל היתר אשראי בצירוף מסמכים רלוונטיים למחוז משרד הפנים אליה היא משתייכת. הבקשה מוגשת באמצעות דואר אלקטרוני או פקס למחוז הרלוונטי. הבקשה נבדקת על ידי המחוז הרלוונטי ולאחר אישור הבקשה נשלח דואר אלקטרוני למטה משרד הפנים בצירוף בקשת ההלוואה והמסמכים .הרלוונטיים נמצא כי אין במשרד הפנים- במטה ובמחוזות מערכת ממוחשב ת לקליטת הבקשות להיתרי אשראי המאפשרת מעקב אחר הבקשות וסטטוס טיפולן. פועל יוצא הוא שמשרד הפנים לא יכול לאתר בכל נקודת זמן שהיא את כמות הבקשות שהוגשו ומה משך הטיפול הממוצע בהן, ולפיכך, בין היתר, המשרד לא יכול לעשות מעקב ובקרה אחר הליכי אישור .ההלוואות מומל ץ כי משרד הפנים יבחן הקמת מערכת ממוחשבת לצורך ביצוע מעקב ובקרה אחר תהליכי קבלת כלל הבקשות להיתרי אשראי של הרשויות המקומיות ואישורן. משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2022 (להלן- )תשובת משרד הפנים כי הוא מקבל את המלצת ,משרד מבקר המדינה וכי אכן ,קיים צורך בפיתוח מערכת ממוחשבת לצורך ביצוע מעקב ובקרה בנוגע ל .תהליכי קבלת כלל הבקשות להיתרי אשראי משרד הפנים הוסיף כי לפיכך הוא .יפעל מול יחידת המחשוב להקמת מערכת כזאת הקמת מערכת זו תיכנס .לתכנית עבודה ובהתאם להכרעתו של המנכ"ל תתוזמן בנייתה | 48 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים ניתוח שיעור עומס המלוות של הרשויות המקומיות שיעור עומס המלוות מתוך ההכנסות הוא פרמטר הבוחן את היקף יתרת החובות הקיימים ביחס לסך .ההכנסות של הרשות המקומית משרד מבקר המדינה בדק את שיעור עומס המלוות בכלל :הרשויות המקומיות על פי דוחותיהן הכספיים. להלן הניתוחים תרשים 10 : שיעור עומס המלוות, לפי מגזר על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה . מנתונים אלו עולה כי במגזר הדרוזי שיעור עומס המלוות הגבוה ביות ר (כ- 19% בשנת 2019) ואילו במגזר הבדואי (כ- 6% בשנת2019 .) שיעור עומס המלוות הנמוך ביותר החלטת ממשלה מספר2397 בנושא תכנית לפיתוח כלכלי חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב2017 - 2021 מיום12.02.17 קבעה כי על ממשלת ישראל לפעול לחיזוק הרשויות המקומי ו ת הבדואיו ת כדי לשפר את מצבן הכלכלי ולבסס את ההיבט המינהלי והארגוני שלהן. סעיף11 להחלטה קובע כי משרד הפנים, משרד החקלאות ופיתוח הכפר ואגף התקציבים במשרד האוצר יקימו צוות שמטרתו העצמת הרשויות המקומיות של יישובי הבדואים בנגב (להלן- .)הצוות נקבע כי הצוות יגבש בתוך100 ימים ת ו כנית לחיזוק מעמדה של הרשות המקומית. במסגרת הת ו כנית יגובשו צעדים לשיפור השירותים המוניציפליים ולפיתוח כלכלי וארגוני של הרשויות המקומיות וייקבעו יעדים להגדלת ההכנסות העצמיות של הרשו יו ת לצד ניהול כספי וארגוני תקין. | 49 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים בביקורת עלה כי שלא בהתאם ל החלטת ממשלה מיום12.2.2017 לגיבוש תכנית לחיזוק מעמד הרשות המקומית י בי שובי הבדואים לא הוקם צוות שידון בנושא ולא נבחנה יכולתן של רשויות בדואיות בנגב להשתמש בהלוואות ובעיקר בהלוואות לפיתוח כדי למנף את הישגיהן בשנים הבאות . על משרד הפנים לפעול בהתאם להחלטת הממשלה ולהקים את הצוות האמור ולבחון את יכולת הרשויות הבדואיות להשתמש בהלוואות לצורך מינוף הישגים ושיפור מצבן .הכלכלי של הרשויות המקומיות האמורות החלטת ממשלה מספר550 : התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית עד לשנת 2026 מי ום24.10.2021 קובעת כי משרד הפנים ומשרד האוצר יפעלו, בתוך60 יום, לקידום מסלול מהיר לקבלת אישור לנטילת הלוואות בנקאיות בידי רשויות התוכנית המורחבת לצורכי כיסוי גירעון ולצורכי פיתוח, בכפוף לקביעת תבחינים ופרמטרים המביאים בחשבון את מצבה הכספי של הרשות המקומי .ת, היקף הגירעון הנצבר, זמינות פרויקטי פיתוח עוד נקבע כי משרד הפנים יפעל בהמשך לכך, לפרסום חוזר מנכ"ל על המסלול האמור ותנאיו בתום ה- 60 .יום נכון למועד סיום הביקורת לא קודם מסלול מהיר לאישור נטילת הלוואות עבור רשויות מקומיות בחברה הערבית בהתאם להחלטת הממשלה 550 מ- 2021 ולא פורסם חוזר מנכ"ל .משרד הפנים בנושא על משרד הפנים לפעול בהתאם להחלטת הממשלה האמורה ולקדם מסלול מהיר לנטילת הלוואות של הרשויות המקומיות בחברה הערבית. | 50 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 11 : ,שיעור עומס המלוות לפי סוג הרשות2017 - 2019 .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה תרשים 12 :שיעור עומס המלוות לפי אשכולות סוציו - ,אקונומיים 2017 - 2019 .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 51 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מתרשימים אלו ניתן לראות כי לא קיים הבדל עקבי בשיעורי עומס המלוות השונים בין סוגי הרשויות ובין האשכולות הסוציו- אקונומיים הוא נע בין12 אחוזים ל- 16 אחוזים בשנת 2019 . להלן התפלגות עומס המלוות של ארבע הרשויות המקומיות הגדולות בישראל, בהשוואה לכלל :הרשויות המקומיות תרשים 13 : התפלגות עומס המלוות של ארבע הרשויות המקומיות הגדולות בישראל מתוך ,כלל עומס המלוות ברשויות המקומיות2019 .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי35% מעומס המלוות הם של ארבע הרשויות המקומיות הגדולות בישראל, אף שחלקן מכלל כמות האוכלוסייה עומד על21% . | 52 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים :להלן ממוצע משוקלל של שיעור עומס המלוות של כלל הרשויות לשנים נבחרות תרשים 14 : ,הממוצע המשוקלל של שיעור עומס המלוות בכלל הרשויות2004 ו כן2013 - 2019 .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה ניתן לראות כי שיעור עומס המלוות של כלל הרשויות המקומי ות מתוך הכנסותיהן ירד בין השנים2004 ל- 2019 מכ- 45% לכ- 17% (ירידה של יותר מ- 60% .) מומלץ כי משרד הפנים יבדוק מעת לעת את המגמות השנתיות בשיעור עומס המלוות וזאת לצורך בדיקה האם השלטון המקומי מתנהל בצורה כלכלית ויעילה בניהול כספיו לטובת פיתוח השירותים הנלווים לתושביו . משרד הפנים ציין בתשובתו כי אחת לשנה אגף בכיר לביקורת מפרסם את התוצאות השנתיות של עומס המלוות בפילו חים שונים, .לשימוש משרד הפנים וגורמים שונים | 53 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הגבלות המוטלות על רשויות מקומיות בעת לקיחת הלוואות חוק יסודות התקציב16, פקודת העיריות17 ופקודת המועצות המקומיות18 מגבילים את הרשויות המקומיות בנטילת אשראי ובשעבוד נכסים או זכויות כנגדו ומחייבים אותן לקבל היתר (להלן- היתרים למלוות). על פי רוב, ההלוואו ת ניתנות למטרה ספציפית ולכן השימוש בהן מוגבל .למטרה שעבורה התקבלה ההלוואה במסמך פנימי שבו פורטה מדיניות משרד הפנים בד בר היקפי האשראי לרשויות מקומיות משנת 2010 נקבע כי מסגרת האשראי לטווח ארוך של רשות מקומית לא תעלה על70% מסך ההכנסה השנתית שלה (לפני מענקים לכיסוי גירעון והנחות ארנונה, מחושב על פי הדוח הכספי השנתי האחרון). כמו כן, ההלוואות יאושרו לתקופה של10 עד15 שנים לל א אפשרות לדחיית מועד .פירעונן הליך אישור ההלוואות סעיף46 (ב) לחוק יסודות התקציב קובע כי מי ששר הפנים ושר האוצר הסמיכו לכך, רשאי לתת היתר לקבלת אשראי לרשות מקומית או לתאגיד הנשלט בידי רשות מקומית. פקודת המועצות המקומיות19 וצו המועצות המקומיות (מועצות אזורי )ות20 קובעים כי מועצה מקומית ומועצה אזורית המבקשות ללוות כסף זקוקות לאישורו של הממונה על המחוז21 . בפקודת העיריות לא הוקנתה לממונה על המחוז סמכות דומה אך הסמכה .שכזאת ניתנה בהמשך באמצעות נוהל ההסמכה שר האוצר ושר הפנים קבעו בנוהל (להלן - נוהל ההסמכה) כי הם מסמיכים את מנכ"ל משרד ,הפנים או את הממונה על המחוז לתת היתר כזה. זאת למעט במקרים שבהם הרשות המקומית ,על פי מצבה הכספי והתנהלותה אינה עומדת בתנאים שנקבעו בנוהל לקבלת אישור למלווה . במקרים אלה נדרשת גם חתימת הממונה על התקציבים במשרד האוצר: מלווה לאיזון, מלווה לכיסוי גירעון מצטבר של רשות מקומית שאינו במסגרת תוכנית הבראה או תוכנית התייעלות תקפה, הלוואה לצורכי מימון תקציב בלתי רגיל בתנאים מסוימים והלוואה לזמן קצר. חוזר מנכ"ל משרד הפנים22 קובע כי ר שות מקומית המעוניינת לקבל מלווה, חייבת לאשרו במליאת מועצת .הרשות 16 סעיף45 ב, סעיף46 (ב) וסעיף46א(ב) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 . 17 סעיף201 .)לפקודת העיריות (נוסח חדש 18 סעיף13 .)לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש 19 סעיף13 .)לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש 20 סעיף135(ב) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958 . 21 על פי פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח- 1948 החליטה ממשלת ישראל לתחום את השלטון המקומי בישראל לשישה מחוזות ואזור מינהלי אחד: מחוז ירושלים, מחו ז צפון, מחוז חיפה, מחוז המרכז, מחוז תל אביב ומחוז הדרום .ואזור מינהלי יהודה ושומרון 22 'חוזר מנכ"ל מס7/2005 מ- 4.9.05 . | 54 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הליך האישור והבקרה למתן היתר אשראי על ידי משרד הפנים נמצא כי רשות מקומית, מועצה אזורית ומועצה מקומית המעוניינת לקבל היתר אשראי ממשרד הפנים נדרשת להגיש את הבקשה למחוז משרד הפנים שאליו היא מש ויכת. לאחר אישור הבקשה על ידי המחוז הרלוונטי מועברת הבקשה לבדיקה נוספת במטה משרד הפנים וזאת למרות שעל פי החוק ונוהל ההסמכה כאמור , האישור יינתן על ידי מנכ "ל משרד הפנים או הממונה על המחוז . משרד מבקר המדינה פנה למטה משרד הפנים לשם לקבלת נוהל העבודה בעת אישור המלוות של הרשויות המקומיות על ידו. נוהל העבודה שהתקבל הוא נוהל עבודה משנת2010 הקובע את עקרונות היסוד לאישור אשראי לזמן ארוך - בנוהל נקבע בין היתר כי שיעור עומס המלוות לא יעלה על70% מסך ההכנסה השנתית של הרשות. עוד נקבעו בנוהל פרמטרים נוספים לאישור, ובהם הגירעון המצטבר, האיזון התקציבי, הפירעון השנתי, התייחסות למטרת ההלוואה (פיתוח, כיסוי גירעון, מיחזור הלוואות) ו ה אם הרשות בתוכנית הבראה. נוהל זה מיושם על ידי .מטה מנהל משרד הפנים בעת אישור ההלוואות באופן פרטני עלה כי נוהל העבודה של משרד הפנים לאישור אשראי לא הופץ לרשויות המקומיות ולא מפורסם באתר משרד הפנים. עוד עלה כי הנוהל לא עודכן משנת2010 וזאת למרות .התמורות והשינויים שחלו בשוק האשראי .משרד מבקר המדינה בדק את הליך אישור הבקשה להיתר האשראי על ידי המחוז נמצא כי מטה משרד הפנים לא גיבש נוהל לכלל המחוזות לגב י אופן בדיקת הבקשה להיתרי אשראי מרגע הגשת הבקשה על ידי הרשות המקומית ועד אישורה על ידי הגורם המוסמך וכל מחוז במשרד הפנים בודק את ההיתר על פי שיקול דעתו המקצועית כך .שתהליך הבדיקה אינו זהה בכלל המחוזות עוד נמצא כי בדיקת בקשת ההלוואה המתבצעת על ידי המטה כמעט זהה לבדיקה המתבצעת על ידי המחוזות עצמם. פועל יוצא של הדברים הוא כי מטה משרד הפנים דורש מסמכים שכבר הוגשו למחוז ונבדקו על ידי המחוז, בודק ושואל את הרשויות המקומיות שאלות שכבר נשאלו על ידי המחוזות. בדיקה כפולה זו יוצרת עבור הרשויות המקומית בירוקרט יה מיותרת ומייתרת הלכה למעשה את הבדיקה המקצועית שמבצע המחוז23 . משרד מבקר המדינה בדק40 בקשות שהוגשו במחוז צפון במשרד הפנים. מחוז צפון מבצע רישום על גבי קובץ אקסל של כל הבקשות שהוגשו למחוז ונתונים אודות מועד שליחת הבקשה למטה משרד הפנים ואת מועד קבלת אישור ה היתר על ידי מטה משרד הפנים. מבדיקה שנערכה עולה כי משך זמן הממוצע של אישור הבקשה ממועד הגשתה על ידי המחוז למטה מנהל משרד הפנים ועד למועד אישורה על ידי מטה מנהל משרד הפנים עומד על49 ימים בממוצע. יש לציין 23 ( על הכפילות בין מטה משרד הפנים והמחוזות ראו גם בדו"ח מבקר המדינה על השלטון המקומי2022 ,) תקציבים בלתי רגילים ברשויות המקומיות ', עמ939 - 944 . | 55 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים כי משך זמן זה אינו כולל את משך זמן בדיקת בקשת ההלוואה על ידי המחוז עצמו. אותרו5 מקרים ( 13% ) בהם אושרה בקשה לאחר100 יום24 . עוד נמצא כי קיים במינהל מחוז צפון נוהל פנימי אחיד אותו גיבש המחוז בדבר אישור ההלוואה וכי המחוז מוציא המלצה מפורטת למטה משרד הפנים בה הוא מפרט את הבדיקה המקיפה שנעשתה- מטרת הלוואה, מקור .ות המימון החילופיים ויכולת הפירעון של הרשות משרד מבקר המדינה פנה ביולי2021 למטה למשרד הפנים בבקשה לקבל את משך הטיפול הממוצע בבקשות להיתרי הלוואה. משרד הפנים השיב כי אין באפשרותו להוציא נתונים אודות .משך הטיפול עלה כי אישור בקשת הלוואה לאחר פרק זמן ממו שך ( למשל אישור ההלוואות המתקבלות ממחוז צפון לאחר כ- 49 ימים) מעכב את הליך קבלת ההלוואה. בפרקי זמן שכאלה אף תנאי ההלוואה המוצעים על ידי הבנקים יכולים להשתנות מהותית והבנקים יכולים לבקש להתחיל את תהליך אישור ההלוואה מחדש ולעכב שוב את ההליך. הורדת הכפילות באיש ,ור ההלוואות ומעבר למערכת ממוחשבת יחסכו זמן ומשאבים ,עשוי ים לתרום לקבלת תנאי הלוואה טובים יותר ויאפשר ו .פיקוח ובקרה אפקטיבי יותר אחר ההלוואות מומלץ למשרד הפנים לבצע בחינה של נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז עצמו והן על ידי המטה, כך שהליך אישור המלוות יתבצע בצורה יעילה שאין בה כדי לגרום לנטל .בירוקרטי עודף על הרשויות עוד מומלץ למטה משרד הפנים ל בחון מעת לעת את המדיניות בנוגע לאישור ההלוואות ואת הפרמטרים לאישורן ולפרסם נוהל לכלל המחוזות והרשויות בנושא ,ולפקח על מימוש המדיניות במחוזות . משרד הפנים ציין בתשובתו כי הוקם צוות לבחינת ביזור סמכויות, בהתאם להחלטת ה ממשלה 675 שבה נבחנת בין היתר המדיניות בנוגע לאישור ההלוואות . ,כמו כן משרד הפנים בוחן את נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז והן על ידי המטה ו כן בוחן.את משך התהליך ויעילותו מעורבות החשב הכללי באישור חוב ל רשויות מקומיות מנתוני משרד הפנים עולה כי בשנים 2019 - 2021 אישר המשרד לרשויות מקומיות היתרים למלוות בסכום כולל של כ- 14.669 מיליארד ש"ח, לפי החלוקה הבאה : מלוות לפיתוח- 6.833 מיליארד ;ש"ח הלוואות חח"ד25 - 4.192 מיליארד ש"ח, מלוות למיחזור- 106 . 2 מיליארד ;ש"ח מלוות לכיסוי גירעון- 604.2 מיליוני ש"ח; מלוות לאיזון תקציבי- 387.8 מיליוני ש"ח; אשראי 24 .ראו דוגמה להלן בתת הפרק שעוסק חסכון ובהתייעלות של רשויות מקומיות בעת לקיחת הלוואות 25 הלוואת חח"ד )(חשבון חוזר דביטורי היא מסגרת האשראי הניתנת ללקוחות עסקיים , אשר בדרך כלל גדולה יותר מזו של חשבונות עו"ש . | 56 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים )תקציבי (ביוב- 16.5 )מיליוני ש"ח; אשראי תקציבי (כיסוי גירעון- 83.72 ;מיליוני ש"ח הלוואות שעה26 - 409 מיליוני ש "ח ומלוות אחרות - 35 מיליוני .ש"ח את החוב הממשלתי (שלא כולל את חוב הרשויות המקומיות) מנהלת יחידת ניהול החוב מ המ שלתי בחטיבת המימון שבאגף החשב הכללי במשרד האוצר. החשב הכללי הוסמך על ידי שר האוצר, בהתאם לסעיף45 וסעיף46 לחוק יסודות התקציב, לתת היתרים להלוואות של .גופים נתמכים ושל תאגידים הנשלטים בידי גופים נתמכים עלה כי הנתונים על החוב של הרשויות המקומיות מועברים מבנק ישראל לחשב הכללי כפי שהם, ומתווספים לנתוני החוב הממשלתי לצורך הצגת החוב הציבורי בכללותו, וכי לחשב הכללי אין נגיעה מקצועית בנושא אישור היתרי האשראי של הרשויות המקומיות שכן הסמכות בהתאם לנוהל ההסכמה לאישור היתרים אלה היא של מנכ"ל משרד הפנים .או במקרים מיוחדים של אגף התקציבים ומנכ"ל משרד הפנים יחד באוקטובר2021 קיים משרד מבקר המדינה פגישה עם החשב הכללי ובה ציין החשב הכללי כי לדעתו, בהסתכלות רוחבית על כלל החוב הציבורי של המדינה, קיימת חשיבות שהבדיקה של היתרי האשראי לרשויות המק ומיות תהיה אף היא תחת סמכות החשב הכללי ולא תחת אגף התקציבים או משרד הפנים, שכן לחשב הכללי יש הסתכלות מאקרו כלכלית רוחבית על כלל מצב המשק. לדעתו, יש לפעול להעברת הסמכות לחשב הכללי, כפי שבסמכותו, לפי סעיף45 ,לחוק יסודות התקציב, להעניק היתרי אשראי לגוף נתמך לחברה מוגבלת בערבות ולתאגיד .הנשלט בידי גוף נתמך בינואר2022 קיים משרד מבקר המדינה פגישה עם נציגת אגף התקציבים שמסרה כי קיימת חשיבות לכך שאגף התקציבים יהיה מעורב בהליך אישור ההלוואות המיוחדות (כגון הלוואה ,לכיסוי גירעון) שכן אם הרשות המקומית תפשוט את הרגל אגף התקציבים יהיה זה שיצטרך .להידרש לנושא מומלץ כי שרי הפנים והאוצר יבחנו את הצורך במידת שיתופו ומעורבותו של החשב הכללי באישור הלוואות של רשויות מקומיות במיוחד בהלוואות גדולות בהיקפן, מאחר שיש לחוב זה השפעה על החוב הציבורי בכללותו, ומאחר שיש בידיו כלים מק צועיים לבחינת תנאי .ההלוואות משרד הפנים ציין בתשובתו כי הוא ומשרד האוצר יבחנו את הצורך במעורבות החשב הכללי באישור הלוואות גדולות בהיקפן לרשויות המקומיות. אגף התקציבים ציין בתשובתו מיוני2022 כי בימים אלו צוות בין - משרדי של משרד האוצר ומשרד הפנים סיי ם את ביצועה של עבודת מטה ב.נושא ביזור סמכויות לשלטון המקומי בין היתר נבח נה בעבודת המטה הפחתת האסדרה ב לג י .מתן אישור ההלוואות של הרשויות המקומיות 26 הלוואה שהרשות המקומית יכולה לקחת מהב נק שבו מוחזק חשבון הרשות המקומית, ובלבד שסכום ההלוואה לא יעלה בשום זמן על חמישה אחוזים מההכנסה המשוערת של הרשות המקומית לתקופה אשר לה נערך התקציב .השוטף, וסך כל ההלוואות ייפרע מתוך ההכנסה של אותה תקופה כאמור ובתוך אותה תקופה | 57 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים ,לדברי אגף התקציבים משרד האוצר רואה חשיבות בהפחתת האסדרה והבירוקרטיה ב נוגע ל נטילת הלוואות לפיתוח על ידי רשויות מק .ומיות אגף החשב הכללי ציין בתשובתו מיוני2022 כי חשוב שהוא יהיה מעורב בהליך של מתן היתרי אשראי לרשויות מקומיות, שכן לחשב הכללי יש הסתכלות מַקרו - כלכלית רוחבית על כלל מצב החוב במשק, ובפרט על מתן היתרי אשראי לגופים נתמכים. מעורבות זו של החשב הכללי יכולה להיות במקרים שבהם נדרש אישור שר האוצר, כגון בהלוואות איזון. החשב הכללי הוסיף כי אף במקרים שלא נדרש אישור שר האוצר, למשל במקרה של היתר אשראי לרשות המקומית בסכום .מהותי, יכולה להיות חובת דיווח לחשב הכללי התפלגות סוגי תנאי ההלוואות בהיתרי האשראי משרד מבקר המדינה פילח א ת כלל היתרי הבקשות להלוואות שביקשו הרשויות המקומיות ואושרו על ידי משרד הפנים אל מול תנאי הריבית הממוצעת שהוצעו על ידי הבנקים. פילוח זה בוצע על בסיס מאגר הבקשות להיתרי אשראי שמנהל משרד הפנים. להלן הנתונים על עשר הבקשות להלוואות הגדולות והקטנות ביותר שהוגשו על ידי הרשויות המקומיות למשרד הפנים בין השנים2019 - 2021 : תרשים 15 : ,פילוח מספר ההיתרים שנתן משרד הפנים, לפי תנאי ההלוואה 2019 - 2021 .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 58 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מהתרשי ם ניתן לראות כי שיעורם של היתרים להלואוות צמודות מדד ו בריבית ק בועה מבחינת מספר ההיתרים הוא מעל50% מסך ההיתרים לרשויות. ההיתרים על בסיס ריבית משתנה לפי פריים הם כ- 40% מכלל ההיתרים, כך שיחדיו שני סוגי היתרים אלו הם כ- 90% .מסך ההיתרים משרד מבקר המדינה בדק מהי הריבית הממוצעת27 שאושרה ל רשויות המקומיות בין השנים 2019 - 2021 תוך הבחנה האם מדובר בהלוואה שהינה בריבית על בסיס פריים או בהלוואה בתנאים :אחרים (ריבית צמודה למדד או ריבית שקלית קבועה). להלן הנתונים לוח2 : ריבית מקסימלית וריבית ממוצעת על הלוואות שאושרו לרשויות המקומיות בין השנים2019 - 2021 יתר ת ההלוואות הלוואות על בסיס ריבית משתנה לפי פריים ריבית מקסימלית 7% 3.38% ריבית ממוצעת 2.28% 1.29% מהלוח עולה כי הריבית המקסימלית שניתנה על הלוואות שאינן על בסיס ריבית משתנה לפי פריים עומדת על7% ואילו הריבית המקסימלית שניתנה בגין הלוואה שהינה על בסיס משתנה לפי פריים היא3.38% ,. יש לציין כי תנאי הריבית יכולים להשתנות כנגזרת של סוג ההלוואה איתנותה הפיננס .ית של הרשות המקומית, כוח המיקוח מול הבנק ותנאים נוספים משרד מבקר המדינה פילח את כלל ההלוואות המאושרות של הרשויות המקומיות אל מול תנאי הריבית הממוצעת28 שהתקבלו על ידי הבנקים. להלן נתוני סך ההלוואות שאושרו לעשר הרשויות להן סך היתרי ההלוואות הוא הגדול והקטן ביותר בין השנים2019 - 2021 : 27 החישוב בוצע על בסיס מאגר נתו נים שהתקבל ממשרד הפנים. החישוב אינו כולל הלוואות חח"ד והלוואות שעה. יש לציין כי במאגר זה לא נכללות רשויות מקומיות שאינן נדרשות לקבל היתר ממשרד הפנים, כגון עיריית תל אביב- יפו. הנחת החישוב הייתה ריבית פריים של1.6% . 28 החישוב כלל את כלל מסלולי הלוואות כגון- הלוואה בריבית פריים, הלוואה בריבית קבועה, הלוואה בריבית קבועה צמודה וכיוצא בזאת. הממוצע שבוצע הינו ממוצע אריתמטי בלתי משוקלל המתקבל מחיבור של סכומי הריביות .וחלוקתם במספר הפריטים שבאותה סדרה | 59 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 16 :עשר הרשויות שאושרו להן היתרי ההלוואות הגדולות ביותר ותנאי הריבית הממוצעת (במיליונ י )ש"ח על פי נתוני משרד הפני .ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה תרשים 17 : עשר הרשויות שאושרו להן היתרי ההלוואות הקטנות ביותר ותנאי הריבית הממוצעת (במיליונ י )ש"ח .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה * רל'ג'ר .ובאר טוביה אין נתוני ריבית אודות ההלוואות שאושרו ** ישנן28 .רשויות מקומיות שבתקופה שנבדקה לא אושרו להן הלוואות | 60 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מהתרשימים עולה כי אין הלימה בין סכום ההלוואה שאושר לבין תנאי הריבית. לדוגמה, לעיריית אשדוד אושרו היתרים להלוואות בסך של כ- 240 מיליון ש"ח ב ריבית ממוצעת של1.8% , ואילו למועצה אזורית ברנר אושרו היתרים להלוואה בסך של כ- 2.8 מיליון ש"ח בריבית ממוצעת של 1.91% . הלוואות בריבית פריים הן הלוואות הצמודות לריבית בנק ישראל בתוספת מרווח של1.5% וללא הצמדה למדד. ריבית זו עשויה להשתנות שכן היא תלויה בשינויים בריבית בנק ישראל. נכון למועד הביקורת, ריבית בנק ישראל עומדת על0.1% (וריבית הפריים על1.6% ). במצב זה ככל ש לאורך חיי ההלוואה תעלה ריבית בנק ישראל ריבית הפריים תעלה אף היא29 . עלה כי קיימת שונות בין תנאי ההלוואות אשר אושרו ל רשויות המקומיות. כך נמצא כי הריבית המקסימלית שניתנה על הלוואות שאינן על בסיס ריבית משתנה לפי פריים עומדת על7% ואילו הריבית המקסימלית שניתנה בגין הלוואה שהינה על בסיס משתנה לפי פריים היא3.38% .עם ,זאת משרד הפנים לא קבע פרמטרים או מגבלות לגבי מסלולי ההלוואות שנוטלות הרשויות המקומיות . מסלול ההלוואה (הצמדה למדד, ריבית משתנה .וכד') עלול להשפיע על איתנותה הפיננסית של הרשות ועל הסיכון שהיא חשופה אליו לדוגמה, הלוואות לפיתוח הן לרוב הלוואות הניתנות בהיקפים משמעותיים ולתקופות ארוכות. לאורך תקופה זו צפויים שינויים רבים בשוק, למשל שינויים בריב ,ית בנק ישראל שינויים בשיעורי האינפלצי ה או שינויים בתשואות האג"ח הממשלתיות, והם עשויים להשפיע באופן ישיר על תמחור ההלוואו ת . ,לשם השוואה יצוין כי המפקח על הבנקים קבע מגבלות למתן הלוואות לדיור30 , שלפיהן לפחות שליש מסך המשכנתא יינתן בריבית קבועה, ובריבית משת נה יינתנו לכל היותר שני שלישים .מהסכום משרד הפנים ציין בתשובתו כי מניסיו,נו ב שיקולים של גזברות הרשות המקומית בבחירת מסלול הלוואה לטווחי הזמן האמורים מובאים בחשבון ה ציפיות להשתנות שערי הריביות במשק וה רצון לוודאות בדבר גובה הפירעון השנתי (ריבית קבועה )ותנאי האשראי המוצעים לרשות בכל מסלול. משרד הפנים הוסיף כי משתנ ים מהותי ים נוס פים הם שיעור עומס המלוות והפירעון השנתי מסך תקציב הכנסות הרשות או מידת המינוף מההכנסה הקיימת ברשות, המשפיעה על מידת הסיכון בחשיפה להשתנות פערי הריביות. במקרים ש בהם שיעור עומס המלוו ת ו שיעור הפירעון מסך הכנסות הרשות הם גבוהים ,המשרד יבחן אפשרות להגבלת .התמהיל מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הצורך בגיבוש הנחיות לגבי תמהיל ההלוואות של הרשויות המקומיות ו החשיפה של הן לשינויים ב גובה הריבית ו במדד (בדומה למגבלות שקבע בנק ישראל בתחום המשכנתאות .) 29 יצוין כי באפריל2022 עלתה ריבית בנק ישראל בשיעור של0.25% , ובמאי2022 עלתה בשיעור נוסף של0.4% . ריבית הפריים עלתה בהתאם לשיעור של2.25% . על מסלולי הריבית ברשויות ראו גם בדוח מבקר המדינה שלטון המקומי( 2022 '), תקציבים בלתי רגילים ברשויות המקומיות, עמ 935 - 939 . 30 ראו הוראת ניהול בנקאי תקין מספר329 - .""מגבלות למתן הלוואות לדיור | 61 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים גיוון מקורות האשראי מהבנקים על ידי הרשויות המקומיות משרד מבקר המדינה בדק את אופן גיוון לקיחת ההלוואות מהבנקים על ידי ה רשויות המקומיות בשנים2019 - 2021 . :להלן הנתונים תרשים 18 : התפלגות הבקשות להיתרי אשראי בין הבנקים השונים על ידי הרשויות המקומיות בין השנים2019 - 2021 .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ- 82% מהלוואות שלהן מארבעה :בנקים'בנק א , 'בנק ב , 'בנק ג ,'ובנק ד9% מהלוואות מבנק ה' ובנק ו', ו- 9% מהלוואות על ידי תשעה בנקים אחרים . יש לציין כי בנק'ד מעמיד הלוואות לרשויות מקומיות אשר נמצאות בתוכניות הבראה ש כנגד ן ניתנו ת לו המחאות זכות בגובה25% - 45% ממענק .האיזון של הרשויות המקומיות מקבלות ההלוואה משרד מבקר המדינה בדק מול מנהל השלטון המקומי במשרד ה פנים האם קיימות הנחיות לגיוון .מקורות האשראי של הרשויות המקומיות | 62 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים נמצא כי אין הנחיות של משרד הפנים לרשויות המקומיות השונות בדבר הצורך בביצוע השוואה בין הבנקים השונים בטרם לקיחת האשראי, כך שלמעשה רשות מקומית יכולה לפנות רק לבנק אחד ולקחת ממנו הלוואה בלי לבדוק הצעות מחיר נוספות מבנקים .אחרים משרד הפנים ציין בתשובתו כי כחלק מהליך ה בחינה ו ה אישור של מתן האשראי הוא מבקש מהרשות המקומית לקבל לפחות שלוש הצעות מבנקים שונים, כדי לוודא כי נעשה הליך מ קדים של התמחרות בין הבנקים השונים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לעגן מתן הנחיות לכלל הרשויות המקומיות לקבל הצעת מחיר ממספר נותני אשראי, וזאת על מנת לקבל את תנאי האשראי הטובים .ביותר פיקוח אחר מימוש היתרי המלוות של הרשויות המקומיות ,משרד הפנים מנהל קובץ אקסל ממוחשב שבו מפורט סכום המלווה שאושר לכל רשות מקומית ייעוד המלווה, מועד אישורו, תקופת הפירעון ושיעור הריבית. בהיתרים למלוות שמוציא משרד הפנים נקבע כי על הרשות המקומית לדווח על היקף המימוש של המלווה בתוך חודשיים מיום .קבלת ההיתר נמ צא כי מטה משרד הפנים אינו עוקב אחר מימוש ההיתרים. כמו כן, משרד הפנים אינו בודק אם הרשויות המקומיות עושות שימוש בכספי המלוות בהתאם לייעוד שנקבע בהיתרים. עוד נמצא כי לא קיימת מערכת ממוחשבת שבה ניתן לעקוב אחר סטטוס ה אשראי .העדכני של הרשויות המקומיות כך, הנתו נים על אודות היקף המלוות והפירעונות מדווחים על ידי הרשויות המקומיות במסגרת הדוחות הכספיים שלהן במערכת דיווחים נפרדת ואין בידי משרד הפנים ריכוז מידע שוטף על .פערים בין לקיחת ההלוואות בפועל לבין ההיתרים שניתנו משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים להשלים מעקב ש וטף אחר מימוש ההיתרים וייעוד ההלוואות של הרשויות המקומיות על מנת לטייב הבקרה אחר התנהלותן הכלכלית ואיתנותן הכספית של הרשויות. עוד מומלץ להקים מערכת מחשוב אשר במסגרתה ישולבו .הליכי הגשת הבקשות ע"י הרשויות באופן מקוון, מתן האישורים והפיקוח והבקרה משרד הפנים ציין בתשובתו כי יבחן דרכים לבצע מעקב ובקרה לגבי מימוש הלוואות . תמרוץ ללקיחת הלוואות לצורך הגדלת מענק האיזון מענק האיזון הוא מענק ממשלתי שמועבר דרך משרד הפנים כדי לפצות רשויות בגין מצב כלכלי נחות והכנסות עצמיות נמוכות, וכן בכדי לסייע בפתרון בעיות ייחודיות. גובה תקציב מענק האיזון | 63 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הכולל בשנת2022 עומד על3.3 מיליארד ש"ח. בראשית שנות האלפיים הוכנסו שינויים בחישוב מ ענק האיזון בעקבות מסקנות ועדת סוארי והמלצות ועדת גדיש31 (לדוגמא- קריטריון .)הכנסה וזאת על מנת לגבש קריטריונים יעילים ומתאימים יותר. ועדת גדיש קבעה כי יש להקצות את .מענק האיזון לפי נוסחה שנקבעה על מנת ליצור תמריץ להתייעלות הרשות המקומית סכום מענק האיזון הו א ההפרש בין ההוצאה הנורמטיבית להכנסה הפוטנציאלית שחישובם עבור כל רשות נעשה בהתאם לנוסחת המודל. הנוסחה מחשבת מספר פרמטרים: חישוב ההוצאה לנפש32 , חישוב ההכנסה לנפש33 .וחישוב ההוצאה לפירעון מלוות וההוצאה לפנסיה החלק של פירעון המלוות המוכר לחישוב ההוצאות נקבע לפי אשכול כלכלי חברתי כמפורט בלוח הבא (אשכול1 - :)האשכול הנמוך ביותר לוח 3 : שיעור פירעון המלוות המוכר לחישוב ההוצאות אשכול האחוז המוכר לחישוב ההוצאות מסך כל המלוות של הרשות 1 15% 2 14% 3 13% 4 12% 5 11% 6 10% 7 9% 8 8% 9 7% 10 6% מהטבלה האמורה ניתן לראות כי ככל שהרשות נמצאת באשכול חברתי כלכלי נמוך יותר, חלק .גדול יותר של פירעון המלוות שלה מוכר לחישוב ההוצאות 31 )(ועדות אשר עסקו בקביעת קריטריונים ברורים להקצאת מענק האיזון לרשויות המקומיות . ועדת סוארי הוקמה בשנת 1992 והגישה את המלצותיה באוגוסט1993 . ועדת גדיש מונתה בשנת2000 והגישה את המלצותיה בספטמבר2001 . 32 ההוצאה לנפש מחושבת לפי נוסחת המודל על בסיסי מקדמי העדפה להוצאה הכוללים בין היתר, מקדם לאשכול המדד החברתי- כלכלי; מקדם שונות המדד החברתי- כלכלי; מקדם העדפה בהוצאה לחינוך; מקדם העדפה .בהוצאות לרווחה; קווי עימות ויש"ע ומקדם העדפה להוצאות קליטה 33 הכנסה ל נפש מחושבת לפי נוסחת המודל מהכנסות הרשות מארנונה, מהכנסות עצמיות אחרות ומענקים ממשלתיים .ייעודים | 64 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים פועל יוצא הוא שהחזר מלוות גדול יותר מגדיל את ההוצאות המחושבות של הרשות ולכן גם מגדיל את מענק האיזון שלה. כך למעשה, עלול להי ווצר תמריץ לרשויות מקומיות מאשכול כלכלי חברתי נמוך לקחת מלוות, לכאורה גם שלא לצורך (ולאו דווקא מלוות פיתוח היכולים להועיל לרשות המקומית לטווח ארוך), וזאת כדי להגדיל את מענק האיזון .שלהן עוד עלה כי בשנת2021 , מתוך סכום של466 מיליון ש"ח אשר חולק לרשויות בפועל כשיפוי על פירעון מלוות , 52 ( מיליון ש"ח11% )מסך כל המענקים ברכיב זה חולקו לרשויות הערביות אשר חלקן באוכלוסייה עמד על21.3% בשנת2021 והיות והרשויות הערביות נמצאות בדירוג סוציו- אקונומי נמוך מצופה היה כי חלקם בשיפוי של מענק האיזון יהיה אף גדול יותר מחלקם באוכלוסייה . יצוין כי בבדיקה שנערכה על ידי המרכז המקצועי לקידום הרשויות המקומיות הערביות יחד עם הוועד הארצי לראשי הרשויות הערביות בישראל העלו הגזברים ברשויות הערביות מספר קשיים בעת לקיחת הלוואות כגון פרק הזמן הממושך עד לקבלת התשובה34 ,בנוגע לבקשת ההלוואה העדר מודעות לאפשרות לקחת הלוואות גם כאשר אין גירעון35 . משכך, קיים חשש לפיו רשויות מקומיות מרקע כלכלי חברתי נמוך נפגעות כתוצאה מנוסחת האיזון הנוכחית שכן, לרוב, אין באפשרותן לקבל מלוות ואילו רשויות מקומיות מרקע כלכלי .חברתי גבוה מקבלות היקפים גבוהים יותר של מלוות במרץ 2022 מינתה שרת הפנים בהסכמת שר האוצר ועדה לבדיקת נוסחת מענקי האיזון לרשויות מקומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדה לבחון את נוסחת האיזון נוכח .התמריץ השלילי שניתן ללקיחת הלוואות על ידי רשויות מקומיות משרד הפנים ציין בתשובתו כי בימים אלו בוחנת ועדה את המרכיבים של מענק האיזון . צעדים לעידוד רשויות מקומיות להתנהלות כלכלית מ יטבית בעת לקיחת הלוואות משרד מבקר המדינה פנה למשרד הפנים ובדק אילו צעדים לעידוד רשויות מקומיות להתנהלות כלכלית מיטבית בעת לקיחת הלוואות הוא מבצע. צעדים אלו דרושים במיוחד עבור רשויות .שבהן קיימת חולשה בדרג המקצועי 34 במענה לשאלה אחרי כמה זמן התקבלה תשובה בנוגע לבקשת ההלוואה התשובות היו כי47.1% מהרשויות קיבלו ,תשובה תוך חודש ימים23.5% ,בתוך חודשיים עד שלושה17.6% בין ש ,לושה עד שישה חודשים11.8% מעל .לשישה חודשים 35 במענה לשאלה כי במידה ולא הוגשה בקשה :להלוואה, מה היו הסיבות לאי הגשה50% ענו שאין גירעון ואין צורך להלוואה , 25% ,ענו שעקב מדיניות פיננסית / כלכלית פנימית לרשות המקומית12.5% ענו שהרשות המקומית הגישה בקשה להלו ואה בשנים עברו אך ההלוואה לא אושרה, ו12.5% השיב ו שהסיבה לאי- הגשת בקשה להלוואה היא .אובדן כושר ההחזר | 65 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עלה כי משרד הפנים לא נוקט פעולות לחשיפה ש ל רשויות מקומיות למכלול האפשרויות ללקיחת אשראי, כגון הפצת מידע, השתלמויות לבעלי תפקידים ברשות, עריכת כנסים וחשיפת רשויות לפרויקטים כלכליים מוצלחים שמימנו רשויות אחרות באמצעות לקיחת .הלוואות מומלץ כי משרד הפנים י בצע פעולות הדרכה לגזברים העוסקים בתחום כך ש יהיו בעלי הכשרה מקצועית מתאימה ועדכנית בנושא לקיחת הלוואות יעילות ו "נכונות" עבור הרשות .המקומית שעל תקציבה הם אמונים שיפור השירות לרשויות המקומיות משרד מבקר המדינה העלה בדוח מ - 2020 36 כי בישראל רובץ על עסקים נטל בירוקרטי גבוה בכמה תחומים. לפיכך, המליץ משרד מבקר המדינה כי על כל השירות הציבורי, בהובלת משרד ראש הממשלה, להירתם למשימת הקטנת העומס הרגולטורי על עסקים באמצעות שיפורים טכנולוגיי ם , תיאום בין הרגולטורים ופעילות משותפת וקביעת יעדים .לצמצום דרישות לא נחוצות מצבים שבהם רשויות מקומיות נדרשות לצרף מסמכים המצויים בידי משרד הפנים או שנמסרו להן בעבר הם דוגמאות לנטל בירוקרטי מיותר. נטל זה כולל תוספת שעות עבודה, תשלום לעורכי דין ולרואי חשבון לשם טיפול בכלל הדיווחים ועיסוק של הרשויות המקומיות בעבודה :מול רשויות הממשלה. להלן דוגמה להטלת נטל בירוקרטי עודף מצד משרד הפנים הגשת בקשות להיתרי אשראי על ידי רשויות מקומיות העומדות בהקלות שנקבעו בחוק יסודות התקציב רש ויות מקומיות אשר עומדות באמות מידה כלכליות שנקבעו בחוק יסודות התקציב37 אינן נדרשות לפנות למשרד הפנים לצורך קבלת היתר לקבלת מלווה. הבחינה אמורה להתבצע מדי .שנה על בסיס הנתונים הכספיים של השנה הקודמת נמצא כי משרד הפנים לא מפרסם רשימה של הרשויות המקומיות העומדות בהקלות שנקבעו בחוק יסודות התקציב לעניין פטור מבקשה להיתרי אשראי ,וכך למעשה רשויות לו א ממשיכות ,בין היתר בגלל חוסר ידע ,להגיש בקשות להיתרי אשראי למרות שהן אינן נדרשות לכך. מבדיקה מדגמית שערך משרד הפנים לגבי בקשות להיתרים שהוגשו לו בשנים 2017 - 2021 עלה כי 133 מתוך 257 הבקשות להיתר הוגשו על ידי רשויות הפטורות מהגשתן (כ- 51% מכלל הבקשות) . 36 ,מבקר המדינה דוח שנתי 70א ( 2020 ,"), "פעולות הממשלה לצמצום הנטל הבירוקרטי המוטל על העסקים 'עמ325 . 37 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , סעיף45 .ב | 66 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מומלץ כי משרד הפנים יבחן דרכים לעדכון הרשויות הרלוונטיות העומדות בתנאי סעיף 45 ב(א) וסעיף45 ב(ג) לחוק יסודות התקציב בכך שאינן נדרשות לפנות לצורך קבלת היתרים. מיקוד פעילות המשרד ברשויות הנדרשות לקבלת היתר י אפשר לייעל את הטיפול בבקשות אלו . משרד הפנים ציין בתשובתו כי נושא זה נבחן בין היתר במסגרת עבודת צוות ביזור סמכויות . פעולות לחיסכון והתייעלות של הרשויות המקומיות בלקיחת הלוואות לאור סביבת הריבית הנמוכה בשנים האחרונות, מומלץ כי רשות מקומית המעוניינת למחזר ה לוואה תבחן מספר פרמטרים: סיכונים העולים בעקבות שינוי תמהיל ההלוואה, תיאבון הסיכון של הרשות המקומית, עלויות נלוות ותמהיל ההלוואה שנותרה לתשלום. גם מחזור הלוואה דורש .הפניית בקשה למשרד הפנים וקבלת אישורו להלן נתונים על מחזורי הלוואות שביצעו רשויות מקומיות בין השנים2019 - 2021 : לוח 4 : מחזורי הלוואות שביצעו רשויות מקומיות בין השנים2019 - 2021 מספר רשויות שביצעו מחזורי הלוואות מספר ההלוואות שנלקחו לצורך מחזור הלוואות ישנות ס"ה סכומי ההלוואות שנלקחו 48 83 2.1 מיליארד ש"ח .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי מתוך היקף הלוואות של כ- 15 מיליארד ש "ח שניטלו ע "י הרשויות המקומיות , 48 רשויות ביצוע ימ חזור חוב בהיקף של כ- 2.1 מיליארד ( 15% )ש "ח בין השנים 2019 - 2021 . להלן פילוח של הריביות :השונות שניתנו לרשויות בגין הלוואות למחזור חובות | 67 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 19 : פילוח סוגי ריביות של הלוואות שמוחזרו )(בהתאם למספר ההלוואות .על פי נתוני משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי מרבית ההלוואות שמוחזרו על ידי רשויות מקומיות ( 46 )נלקחו בריבית משתנה על בסיס ריבית הפריים , ומיעוטן ניתנו בריבית קבועה . כך לדוגמא, מועצה מקומית בצפון פנתה בדצמבר2021 לבנק על מנת למחזר הלוואה בסך8 מיליון ש"ח שנלקחה בתנאי ריבית של פריים פלוס1.75% ל- 10 שנים . שינוי תנאי ההלוואה לריבית פריים מינוס0.2% 38 , יכול היה להוביל לחיסכון של כ- 620 אלף ש"ח בגין אותה הלוואה (משך תקופת ההלוואה לא השתנה). הבקשה לקבלת היתר הלוואה הוגשה למחוז צפון ב- 09.01.22 וה ועברה למטה משרד הפנים ב- 03.02.22. נכון ל- 23.03.22 הבקשה טרם אושרה על ידי מטה משרד הפנים וזאת למרות שהבקשה אושרה על ידי מחוז צפון של משרד הפנים היות .ומדובר בפעולה החוסכת סכום משמעותי למועצה המקומית עלה כי משרד הפנים לא הוציא בשנים האחרונות הנחיות רוחביות לרשויות המקומיות בדבר אפשרויות לחיסכון בהוצאות מימון על ידי מחזור הלוואה בשל סביבת ריבית נמוכה . כן, עלה כי משרד הפנים דרש כי המסלול לאישור מחזור הלוואה יהיה זהה למסלול אישור .הלוואה חדשה מבחינת יתרת שנות ההלוואה שנותרו 38 ריבית הפריים באותו מועד עמדה על1.6% מינוס0.2% קרי ריבית של1.4% . | 68 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מומלץ כי משרד הפנים יבחן מעת לעת את התפתחות הריבית במשק ואת המשמעויות הנגזרות על תנאי ההלוואו ת של הרשויות המקומיות ובהתאם לכך יוציא הנחיות לרשויות ,המקומיות לבחון את ההלוואות שנלקחו על ידן. כמו כן מומלץ כי משרד הפנים ישקול מיסוד מסלול מקוצר לאישור מחזור הלוואות שכן מדובר בהלוואות החו סכות הוצאות מימון ואין בהן אלא פעולה של התייעלות וחיסכון מצד הרשות המקומית . משרד הפנים ציין בתשובתו כי בהנחיות התקציב המופצות לרשויות המקומיות בכל שנה יש התייחסות מפורשת לצורך בבחינת נתוני האשראי, לרבות בחינת כדאיות מחזור ההלוואות לאור שינויים בסביבת הריבי ת. כמו כן, קיים נוהל שמתייחס לנושא מחזור ההלוואות, ואף קיים קובץ שמסייע לרשויות ה .מקומיות לבחון את כדאיות ביצוע מחזור ההלוואות אפיקי מימון נוספים ברשויות מקומיות עלה כי סך האשראי שלקחו הרשויות המקומיות בשנת 2020 עמד על כ- 15 מיליארד ש ,"ח וכולו היה אשראי בנקאי .הרשויות המקומיות אינן פונות לאפיקי מימון נוספים כגון הלוואות פרטיות ממשקיעים מוסדיים ,הנפקת אג ,"ח הנפקת ניירות ערך מסחריים39 וכיוצא ב אלו . תופעה זו מאפשרת למערכת הבנקאית להעמיד בפני הרשויות דרישות כגון מתן ביטחונות כתנאי ,למתן האשראי ו הרשויות המקומיות נאלצות להיענות ל הן. זאת לצד היתרון המשמעותי שיש לבנקים המנהלים את חשבונות העו"ש של הרשויות. נוסף על כך, הלוואות בנקאיות בדרך כלל מוגבלות עד15 שנים, ואינן מתאימות למשל לפרויקטי פיתוח של רשויות מקומיות, שטוו ח הזמנים שלהם עשוי להגיע ל- 25 .שנה ומעלה ,בעשור האחרון ניכרת מגמת עלייה בהשקעות של הגופים המוסדיים בנכסים לא סחירים בישראל ובמדינות מפותחות אחרות. השינוי בתמהיל ההשקעה של הגופים המוסדיים בא לידי ביטוי בדוגמה מובהקת- בגידול ההשקעה של הגופים המוסדיים באפיק הלא סחיר, כפי שהוא .בא לידי ביטוי בתרשים להלן 39 ניירות ערך מסחריים הם איגרות חוב לטווח קצר המהווים חלק ממקורות המימון של תאגיד, הנדרש להם לצורך .הפעילות השוטפת ולצורך הרחבת עסקיהם | 69 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 20 : תמהיל החוב המצרפי של הגופים המוסדיים40 , 2011 - 2020 המקור: נתוני רשות שוק ההון, פרק ז: תיקי ההשקעות של הגופים המוסדיים, דוח הממונה לשנת2020 . מתרשים זה עולה כי חל שינוי בתמהיל פעילותם של הגופים המוסדיים בתחום מתן ההלוואות הישירות (בעיקר לחברות מקומיות) על חשבון אגרות חוב קונצרניות . הסיבה המשמעותית לשינוי זה נובעת מיישום מסקנות "הוועדה לקביעת פרמטרים להתייחסות גופים מוסדיים המעמידים אשראי באמצעות רכישת איגרות חוב לא- "ממשלתיות41 שפורסם בפברואר2010 שבמסגרתה נקבעו התניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות בנוגע להשקעה באגרות חוב קונצרניות . עוד המליצה הוועדה על מספר כלים לצורך שיפור הליך העמדת האשראי על ידי הגופים .המוסדיים במחקר שערכו רשות שוק ההון ובנק ישראל בשנת2021 נמצא כי לאחר יישום המלצות הוועדה הגופים המוסדיים שינו את תמהיל ההשקעות שלהם בחוב הקונצרני והסיטו את ההשקעות שלהם לאפיק הה.לוואות הפרטיות 40 קרן פנסיה חדשה, קופת גמל, ביטוח חיים, קרן פנסיה ותיקה, נוסטרו- .מבטיח תשואה, נוסטרו ביטוח 41 .דו"ח זה הוגש לממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון והעומד בראשה היה עו"ד דוד חודק | 70 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים נמצא כי על אף הגידול בהלוואות שנותנים הגופים המוסדיים, הן אינן ניתנות לרשויות המקומיות כחלופה לאשראי הבנקאי, למרות שהסיכון במתן הלוואות לרשויות מקומיות .נמוך יחסית משרד הפנים ציין בתשובתו כי נושא גיוון מקורות האשראי ולקיחת הלוואות מגופים מו סדיים מצריך בחינה מעמיקה. מומלץ כי משרד הפנים בשילוב הרשויות המקומיות יבחן אפשרויות לגיוון מקורות האשראי וזאת באמצעות בחינת אפשרויות ללקיחת הלוואו ת מהגופים המוסדיים . הנפקת איגרות חוב על ידי הרשויות המקומיות הדרך המקובלת בעולם לגיוס הון מהציבור עבור הרשויות המקומיות היא באמצעות הנפקת ניירות ערך הנקראים "איגרות חוב מוניציפליו ת" 42 . שיטת מימון זו מקובלת בעיקר בשוק האמריקאי, אך קיימת גם באירופה וביפן. להלן סקירה של סוגי האג"ח המוניציפליות האפשריות .להנפקה ברשויות המקומיות 1 . אג"ח מגובה בתזרימי ארנונה : התשלו ם לבעלי האג"ח נעשה מתוך תשלומי ארנונה המשולמים בגין נכסים ש עליהם הוסכם מראש בין הרשות המקומית והמלווים. ה הסכמה מגובה בהטלת שעבודים ספציפיים. .הנפקה כזו לא הייתה בישראל 2 . אג"ח פרויקטלי: האג"ח מונפק למטרת מימונו של פרויקט מניב שמקימה הרשות המקומית. החוב משולם למלווים מתוך .ההכנסות המתקבלות מהפעלת הפרויקט יש לציין כי הנפקה מסוג זה אושרה בישראל אך לא יצאה לפועל: בשנת2001 אישר משרד האוצר לעיריית תל אביב-יפו להנפיק אג"ח לצורך הקמת חניון תת קרקעי ע ם כ- 1,200 מקומות חנייה מתחת למתחם תיאטרון הבימה, בעלות משוערת של20 מיליון דולר , אך, כאמור ההנפקה לא יצאה לפועל . 3 . אג"ח כלליות ( General Obligation Bonds :) באג"ח מסוג זה מקור החזר החוב הוא הכנסותיה השוטפות של הרשות המקומית, ללא שריון תזרימים מסוימים. בהתאם ל ,כך נדרשת יציבות פיננסית של הרשות המקומית .כתנאי לשימוש במכשיר זה בהתאם ל הוראות סעיף46 )א(ב ל חוק יסודות התקציב, מותנית הנפקת האיגרות המוניציפליות .באישורם של שרי האוצר והפנים הביקוש למימון מצד רשויות מקומיות יכול לנבוע ממחזור חוב ,קיים בחוב "זול" יותר מ מחזור חוב קיים בחוב ארוך יותר תוך התאמת מועד פירעונו לתזרים מזומנים מפרויקט מסוים ו מ.הגדלת הביקוש לאשראי 42 ראו "הנפקת איגרות חוב מוניציפליות- המלצות לשינוי חקיקה", מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, ענת בביץ וקובי .נבון | 71 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הבניית הליך גיוס הון ברשויו ת המקומית כאמור, על פי ניתוח נתוני משרד הפנים , האשראי המקובל ברשויות המקומיות הוא אשראי לטווח ארוך . עפ "י דוח פנימי של משרד הפנים הגופים המוסדיים בשוק ההון מתמחים במתן אשראי לטווחים אלו, מאחר ש ,בידיהם מקורות אשר הופקדו לטווחים ארוכים. במערכת הבנקאית לעומת זאת, מופקדים מקורות לטווחים קצרים יחסית, כך שמ ערכת זו מוגבלת ביכולתה להעמיד אשראי לטווח ארוך, ולצורך העמדתו עליה ליטול סיכונים הנוגעים לחידוש הפיקדונות במהלך .תקופת האשראי ,לצד זאת לבנקים קיימת יכולת לתת אשראי לרשויות מקומיות בסביבת ריבית נמוכה מאוד מכמה סיבות: א. יחס הון מזערי- בהתאם להוראות המפקח על הבנקים ביחס לחישוב יחס ההון המזערי, על הבנקים לשקלל את סכום ההלוואה שלוקחת הרשות המקומית בשיעור של50% וזאת למול ה שיעור ה משוקלל הנדרש בהיקף של 100% ביחס להלוואות הניתנות לתאגידים פרטיים. המשמעות היא כי עלות ריתוק ההון של הבנק לרשויות המקומיות קטנה בחצי מול ריתוק ההון לתאגידים פרטיים, דבר שמוזיל את שיעורי הריבית. ב. סבסוד צולב - לבנק קיים תמריץ להוזיל את עלויות הריבית שכן הוא מעוניין בניהול פעילות הרשות המקומית ובקבלת עמלות מצד הרשות. ג. יכולת קיזוז - )הרשות המקומית מנהלת את פעילותה השוטפת (או חלקה בבנק המלווה. כך למעשה, לבנק ישנה יכולת ל עקוב אחר מצבה הפיננסי של הרשות המקומית ו ליהנות מ.קדימות בהחזר החוב עוד יצוין כי להנפקת אג"ח מוניציפלי ת יכולות להיות השלכות ניכרות על היקף הנכסים .המשועבדים שכן , כיום מתנים הבנקים את העמדת האשראי לרשויות מקומיות בהטלת שעבוד ,צף על כל הכנסותיה של הרשות לעיתים ללא פרופורציה לסכום האשראי ובהיקפים גדולים ביחס לבטוחה הנדרשת לצורך הבטחת החזר החוב. כאמור, בשנים האחרונות חל שינוי דרמטי בשוק האג"ח בישראל. יישום הרפורמה ב קרנות הפנס י ה, הגורם לגופים המוסדיים להשקיע סכומים גדולים מאוד ב רכישה של אג"ח סחירות בשוק ההון, יציאת הממשלה משוק ההון וה הפחתה ה ניכרת בהיקף הגיוסים הממשלתיים הביאו לשחרור מקורות לטווח ארוך לשוק ההון, ליצירת שוק אשראי חוץ- בנקאי משמעותי ולהנפקת איגרות חוב של הסקטור העסקי בהיקפים חסרי תקדים43 . מהלך של גיוס הון באמצעות הנפקת איגרות חוב מוניציפליות מורכב מ פעולות אחדות: בשלב הראשון מגובשת הצעה בדבר מבנה ההנפקה, בדגש על הנכסים המאוגחים והבטוחות, ונקבעים המאפיינים השונים, כגון סכום הגיוס, השימושים בסכום שיגויס וכדומ ה. מבנה ההנפקה והפרטים הנוספים מגובשים במסגרת תהליך ש בו נוטלים חלק הרשות המקומית, היועצים .המשפטיים, החתמים וחברת הדירוג על סמך מאפיינים אלה נקבע דירוג האג"ח שתונפק,, המשפיע על היתכנות ההנפקה על מידת האטרקטיביות עבור הגופים המוסדיים ו על שיעור הריבית שידרש ו .המלווים 43 השפעות ועדת חודק על ההשקעה של הגופים המוסדיים בחוב הקונצרני ., בנק ישראל ורשות שוק ההון | 72 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים ניסיונו ת עבר להנפקות איגרות חוב מוניציפליות נמצא כי4 מ- 257 רשויות מקומיות ,גייסו חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב מוניציפליות וכי גיוסים אלו בוצעו בשנים2005 - 2006 .סך הערך הנקוב שהונפק עמד על כ- 470 מיליון ש"ח. להלן בלוח5 :פירוט הרשויות המקומיות שהנפיקו אג"ח ואופן ההנפקה לוח 5 :הנפקות איגרות חוב מוניציפליו ת רעננה רמלה יהוד אילת סוג ההנפקה General Obligation איגוח ארנונה איגוח ארנונה איגוח ארנונה תאריך ההנפקה יולי 2006 נובמבר 2005 אוגוסט 2006 אוקטובר 2006 הריבית 5.35% 5.9% 5.8% 5.7% המרווח מעל אג "ח ממשלתיות במועד הגיוס 1.35% 2.4% 1.8% 1.7% היקף הגיוס (מיליוני ש)"ח 150 140 100 80 מטרת ההנפקה מיחזור חלקי של אשראי והשקעה בפיתוח מיחזור חלקי של אשראי והקטנת ההתחייבות לספקים ולנושים מיחזור חלקי של אשראי והקטנת ההתחייבות לספקים ולנושים מימוש תוכנית הבראה ושיפור מתן שירותים .המקור: אתר מעלות, סיכום שנתי של מעלות בתחום האג"ח המוניציפלי עיריית רמלה הייתה הראשונה להנפיק איגרות חוב מוניציפליות וזאת לאחר תהליך שארך .למעלה משנתיים עלה כי מרווח הריבית מעל האג "ח הממשלתי של רמלה גבוה יחסית( 2.4% ) בהשוואה למרווחי הריבית של ההנפקות האחרות ( 1.35% - 1.8% ) .כמו כן ,עיריית רעננה שהנפיקה אגרות חוב כלליות .זכתה למרווח הריבית הנמוך ביותר יצוין כי מטרת ההנפקה של עיריית רעננה נבעה משיקולים של תכנון פיננסי והתמקדות בפרויקטים, בעוד שבעיריית אילת ההנפקה נבעה ממצוקה פיננסית ובעיריות רמלה ויהוד תכלית ההנפקה הייתה בחלקה שיפור היחס השוטף והמשך קבלת אשראי מספק ים. מטרת ההנפקה .יכולה להסביר בין היתר את ההבדלים במרווחים | 73 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עוד יש לציין כי פרמיית הסיכון על א י גרות החוב מגובות הארנונה שהנפיקה עיריית יהוד ירד ה לעומת הפרמיה שנגבתה בהנפקת עיריית רמלה וייתכן שבשל ה ראשוניות שבהנפקת אג"ח מוניציפלי ת מגובה בארנונה על ידי עיריי,ת רמלה אשר .גבתה פרמיה נוספת של חדירה לשוק חסמים העומדים בפני הרשויות המקומיות בעת הנפקת אג"ח משרד מבקר המדינה סקר את החסמים שיכולים לעמוד בפני רשות מקומית בבואה להנפיק איגרת חוב מוניציפלי ת :. להלן החסמים דירוג רשויות מקומיות נציגי משרד הפנים וגורמים במערכת הבנקאית מסרו לצוות הביקורת כי לרוב רשויות מקומיות לוות כספים לטווחים שבין10 ל- 15 שנים באופן המתאים במיוחד למשקיעים מוסדיים המעוניינים .להשקיע בנכסים פיננסיים ארוכי טווח בדירוג אג"ח מוניציפליות ובפתיחת ערוצי גיוס ממוסדיים טמ .ונים יתרונות הן מבחינת פיזור מקורות המימון והן בהיבט כוח המיקוח בהליך ההתמחרות הנפקת תעודת התחייבות לציבור תהיה כרוכה בגילוי רחב יותר דבר אשר יחייב את הרשות .המקומית לשמור על ממשל תאגידי נאות ותשפר את האתיקה והשקיפות לציבור דירוג האשראי הוא חוות דעת מומח ים שמטרת ו להעריך את יכולת בעל החוב לעמוד במסגרת התחייבותו החוזית אל מול הנושים. את חוות הדעת מספקות חברות דירוג אשראי המתמחות בתהליך תיווך המידע בין המלווים והלווים, וכך הן מצמצמו ת את אי- הסימטריה במידע על ידי שימוש במתודולוג יה סדורה המאפשרת השוואת אספקטים .מסוימים של סיכון אשראי משרד מבקר המדינה בדק כמה מתוך כלל הרשויות המקומיות פנו לחברות דירוג לצורך דירוג :אשראי בשנים האחרונות. להלן הנתונים לוח 6 : פירוט הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים בעלי דירוג אשראי שם הרשות ה דירוג תאריך הדירוג האחרון החברה למימון רמלה בע "מ ilAAA יולי 2021 עיריית באר שבע ilAAA דצמבר 2021 עיריית בני ברק ilAAA דצמבר 2021 עיריית הרצליה ilAAA אוגוסט 2021 עיריית רעננה ilAAA מרץ 2021 עיריית תל אביב- יפו ilAAA דצמבר 2021 | 74 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עלה כי5 רשויות וחברה עירונית אחת בלבד מתוך257 .רשויות הן בעלות דירוג אשראי היעדר הדירוג מהווה חסם ,להנפקת אג"ח ואף עלול ל מנוע הוזלת המחיר של האשראי הבנקאי מאחר שקיימת אי-ודאות בנוגע לסיכון ב מתן הלוואה לרשות שאיננה מדורגת. דירוג רשויות מקומיות בארצות הברית כמקרה בוחן: הנפקת איגרות חוב מוניציפליות בארצות מפותחות היא מנוף מרכזי לגיוס כספים לשם פיתוח ואחזקה של תשתיות וכן למימון צרכים תפעוליים. שוק איגרות החוב המוניציפליות האמריקאי הוא הגדול והמפותח בעולם. שוק זה הוא שוק איגרות החוב השני בגודלו בארצות הברי ת (לאחר ה - Treasury Bonds - איגרות של האוצר האמריקאי) והשני בגודלו בעולם כשוק הון לאיגרות חוב ומוערך בסכום של כ- 4 טריליון דולר (ערך נקוב של אגרות חוב מוניציפליות נכון לסוף שנת2021 .) על פי סקירה שנערכה על ידי רשות ניירות ערך בישראל בשנת 2013 , בארצות הברית פועלות כמה סוכנויות גדולות לדירוג איגרות חוב מוניציפליות הבודקות את הסבירות לאי - פירעון של איגרות חוב בשל אי- יכולתה של הרשות המקומית לעמוד בהתחייבויותיה, את היקף ואת אופי .ההתחייבויות של הרשות וכן את מצב הביטחונות ואת מעמד החוב במקרה של חדלות פירעון היסטורי ת, הסיכון לפשיטת רגל אצל המנפיקים של האג"ח המוניציפלי ת הוא נמוך. מחקר של סוכנות לדירוג אשראי בארצות הברית מהשנים2007 ו - 2008 הראה כי עבור אג"ח מוניציפלית שקיבלו דירוג שלBaa/BBB או גבוה יותר היה שיעור נמוך יותר מפשיטת רגל בהשוואה לאג"ח של תאגידים עם דירוגAaa/AAA . האג"ח המוניציפל ית בארצות הברית מוחזק ברובו על ידי משקיעים פרטיים. החתמים קונים את .האג"ח מהמנפיק (מדינות, עיריות, תאגידים עירוניים וכו') ומוכרים אותו לציבור המשקיעים המשקיעים הפרטיים מוצאים באג"ח המוניציפלי ת יתרון נוכח הטבת המס שגלומה בו, בהשוואה לדיבידנדים בשוק ההון הכפופים לניכוי מס, שכן לרוב הריבית המשולמת על חשבון האג"ח המוניציפלי ת פטורה מתשלום מס. כמו כן, האג"ח המוניציפלי ת נחשב כבעל סיכון נמוך יותר מהשקעה בתאגידים .פרטיים עלה כי נכון לסוף שנת2021, שוק האג"ח המוניציפלי בארצות הברית מסתכם בכ- 4 .טריליון דולר ערך נקוב של אג"ח מוניציפלי מומלץ כי משרד הפנים יבחן דרכים לעודד את הרשויות המתאימות לקבל דירוג אשראי .כדי לאפשר להקטין את עלויות המימון שלהן רישום חשבונאי של מלוות כדי להנפיק אג"ח, נדרשת הרשות המקומית לפרסם תשקיף. כדי לפרסם תשקיף על הרשות להגיש דוחות כספיים הערוכים על פי כללי החשבונאות המקובלים. ואולם, הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אינם ערוכים על פי כללי החשבונאות המקובלים, ולכן לא ניתן להגישם לצורך תשקי .ף | 75 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים "הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות במדינת ישראל ערוכים על בסיס דיווח מזומן "מותאם - ההכנסות נרשמות על בסיס מזומן וההוצאות על בסיס מצטבר. הלוואות לזמן ארוך שהרשות ,לוקחת נזקפות בעת קבלתן להכנסות, ולכן ההתחייבות בגינן, שאינה נרשמת על בסיס מצטבר אינה משתקפת במערכת הנהלת החשבונות ובדוחות הכספיים של הרשות, ומקבלת ביטוי בנספח לדוח הכספי תחת עומס מלוות . )פירעון המלוות (לרבות הקרן, הריבית והפרשי ההצמדה .נרשם כהוצאה שוטפת ,משכך הדוח השנתי הכספי של הרשויות המקומיות :כולל שני מרכיבים ,)הדוח הכספי המבוקר, הכולל את מאזן הדוחות על הפעילויות (התקציב הרגיל והבלתי רגיל ,והביאורים לדוח הכספי, שהם נספחים לדוח הכספי הכוללים נתוני הלוואות לזמן ארוך אשר .אינם חלק ממאזן הרשות משרד מבקר המדינה ציין בדוחותיו הקודמים44 כי "מידע מהי ו מן מקיף הוא תנאי לאסדרה יעילה ותכליתית. שיטת הדיווח הכספי של הרשויות המקומיות במתכונת הנוכחית אינה מספקת תשתית עובדתית מהימנה לשם קבלת החלטות מושכלות, וכתוצאה מכך נפגעות יעילותן של ."פעולות הפיקוח והבקרה על מצבן הכספי של הרשויות המקומיות ועל נכסיהן משרד מ בקר המדינה המליץ בדוחותיו הקודמים כי משרד הפנים יבחן את מעבר הרשויות .המקומיות לדיווח על בסיס תקינה חשבונאית ממשלתית ויציג את הנתונים על בסיס מצטבר בדוחות קודמים של מבקר המדינה עלה כי הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשויות המקומיות אינם ערוכים על פי כללי חשבו.נאות מקובלים משרד הפנים ציין בתשובתו כי הנושא נבחן לעומק בעבר בשתי ועדות מקצועיות. ,כמו כן אגף בכיר לביקורת ברשויות ה מקומיות מעלה סוגיה זו לסדר היום בדיונים שונים, כדי לבחון אם בחלוף השנים, ועם התפתחות השווקים הפיננסי ים, היתרונות בבסיס הדיווח הקיים עדיין גובר ים על החסרונות .המסקנה העיקרי ת שעולה היא כי שיטת החשבונאות הנהוגה כיום ברשויות ה מקומיות מדליקה נורות אדומות של חוסר יציבות פיננסית הרבה לפני החשבונאות המצטברת , וזה המידע המשמעותי לחלק ניכר מ ,משתמשי הדוחות הכספיים (משרד הפנים משרד ,האוצר ה ,בנקים רשויות וכד' ), כך שלעת עתה לא עלתה סיבה משכנעת לשנות את השיטה הנהוגה .כיום החשב הכללי ציין בתשובתו כי הוא תומך בעדכון שיטת הדיווח הכספי של הרשויות המקומיות ובגיוון מקורות האשראי .שלהן משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן פעם נוספת את מעבר הרשויות המ קומיות לדיווח על בסיס תקינה חשבונאית ממשלתית ויציג את הנתונים על בסיס מצטבר . הדבר גם יקל על הרשויות לעמוד בתנאים הנדרשים לצורך הנפקת ניירות ערך .בבורסה לחילופין מומלץ כי רשות ניירות ערך ת שקול, בשיתוף משרד הפנים, אסדרה ייעודית לגיוס אג"ח מוניציפלית תוך שימת לב לחשבונאות המקובלת כיום ברשויות המקומיות . 44 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 63 ג ( 2013 ,"), "היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסר של השלטון המקומי 'עמ1272 ,; מבקר המדינה דוח שנתי 70 ב ( 2020 ), "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום31.12.2018 '", עמ46 . | 76 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים "גישה לשוק המוסדי לרשויות "קטנות ובינוניות מקורות ההכנסה של רשויות מקומי ו ת קטנות ובינוניות מוגבלים ביחס לרשויות המקומיות הגדולות ומשכך, הדבר עלול ל הציב חסם בפניה ן בבואן לגוון את מקורות האשראי שלהן , ומשכך .המערכת הבנקאית היא מקור האשראי היחיד הזמין להן מומלץ כי משרד הפנים יבחן פתרונות חלופיים עבור רשויות קטנות ובינוניות לצורך כניסה לשוק המוסדי ,למשל איגום של כמה רשויות מקומיות יחדיו . שוק אגרות החוב המוניציפליות בישראל אינו מפותח , ההנפקות האחרונות שבוצעו היו בשנת2006 ובוצעו רק על ידי ארבע רשויות מקומיות . כאמור ,החסמים הקיימים לרשויות המקומיות להנפקה הם בין היתר, דיווח חשבונאי ייחודי, העדר דירו ג אשראי ,גודלן של הרשויות המקומיות והעדר מומחי.ות נדרשת בחלק מהרשויות משרד מבקר המדינה פנה למשרד הפנים ובדק מדוע רשויות מקומיות אינן מנפיקות אג"ח. ל דברי משרד הפנים, הנפקת אג"ח של רשויות המקומיות אינה רלוונטית ואף רשות מקומית לא פנתה בשנים האחרונות לצורך ביצוע הנפקת אג"ח. כמו כן, ל דברי משרד הפנים, לאור תנאי הריבית הזולים במשק כיום, אין יתרונות ממשיים ביציאה להנפקה על כל העלויות והחבויות המשפטיות .הנגזרות מכך יצוין כי במרץ 2015 פנה מרכז השלטון המקומי למנהל השלטון המקומי וציין כי יש צורך בקידום נושא האיגוח המוניציפלי נוכח הקמתו של צוות ,בין משרדי של בנק ישראל, רשות ניירות ערך משרד האוצר, משרד המשפטים ורשות המסים האמון על קידום האיגוח בישראל . עם זאת, עלה כי הצוות שהוקם לא התייחס לאג"ח המוניציפלי ת ,בין היתר בגלל שעיקר החסמים הקיימים בתחום האיגוח המוניציפלי ומרבית הפתרונות להם ייחודיים, ו מ צויים בידי הרגולטור של השלטון המקומי- .משרד הפנים עוד יצוין כי סמנכ"לית כלכלה (בפועל) ב מרכז השלטון המקומי מסר ה לצוות הביקורת ב מרץ 2022 כי ישנה חשיבות לנושא האיגוח המוניציפלי שכן מדובר בכלי חשוב המאפשר את גיוון מקורות האשראי לרשויות המקומיות ויצירת תחרות לבנקים, וכפועל יוצא כלי התורם להוזלת .עלות מימונם של השירותים המוניציפליים לציבור רשות מקומית המנפיקה אג"ח מוניציפלי ת עשויה להוזיל את עלויות האשראי של ה, לגוון את מקורות המימון שלה ולהפחית את התלות שלה ב מערכת הבנקאית . יתרונות נוספים להנפקת אג"ח מוניציפליות הם הארכת תקופת פירעון ההתחייבויות והקלה על העומס הכספי של הרשות ,)(חיסכון בעלויות מימון ופריסת החוב על פני שנים ארוכות יותר צמצום היקפי השעבודים ש הרשות המקומית מעמידה לצורך גיוס כספים והגברת השקיפות וחיזוק הממשל התאגידי . משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים, בתיאום עם החשב הכללי, אגף התקציבים והגורמים הרלוונטיים בשלטון המקומי, ישתפו פעולה לצורך בחינת מתווה להנפקות אג"ח .של רשויות מקומיות, דבר שיכול להביא לגיוון מקורות המימון לשלטון המקומי | 77 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים קידום הליך הנפקת אג"ח המוניציפליות יאפשר את הגדלת זמינות המקורות הפיננסיים העומדים לרשות הרשויות המקומיות ועשוי לתרום לשיפור יכולתן להעניק לתושבי הן שירותים בהיקפים נרחבים ובאיכות גבוהה . הדבר אף יגביר את רמת התחרותיות בין המלווים הפוטנציאליים השונים ויאפשר לשלטון המקומי לשפר את תנאי המשא ומתן ולהקטין את שיעורי ה ריבית. אומנם, בסביבת הריבית הנמוכה שקיימת בשנים האחרונות נראה כי לרשויות המקומיות אין צורך בנגישות לשוק ההון, אך גיוון מקורות האשראי הוא ,מהותי לכל ארגון .וצפוי לתרום להערכות מיטבית לשינויים ככל שיהיו בסביבת הריבית עוד מומלץ שמשרד הפנים ומשרד האוצר ישקלו מ תן ייעוץ מימוני ותמיכה לרשויות המקומיות בנושאים הקשורים לחיסכון בעלויות מימון לרבות בדבר יציאה מחוץ לאופציות מימון ,בנקאיות ומחזור חובות בדומה לקיים ברשות החברות הממשלתית שבה קיימת יחידת הנפקות המסייעת לחברות ממשלתיות במציאת אופציות מימון נוספות, כפי שיפור ט להלן . משרד הפנים השיב כי יש מקום לקדם חשיבה על חדשנות פיננסית בשוק האשראי של הרשויות המקומיות, לרבות דרכים שיאפשרו ניהול סיכונים מושכל ושיתוף פעולה רחב יותר בין ספקי ה אשראי , הגדלת היצע האשראי האפשרי לרשויות המקומיות ועלותו וכן שכלול אפשרויות זרימת .המידע בין הגופים משרד הפנים הוסיף כי הכדאיות שבמתן אפשרות לרשויות המקומיות לגייס הון כחלופה לאשראי הקיים צריכה לה י בחן בין השאר בהתייחס לסביבת ריבית השוק הקיימת, למצבה הפיננסי של הר שות המקומית ולאטרקטיביו ת של האג "ח שיונפק , לעומת חלופות ה השקעה ה קיימות. בשנים האחרונות בשל סביבת הריבית הנמוכה לא בטוח כלל ש.אפשרות זו הייתה נוחלת הצלחה .החשב הכללי ציין בתשובתו כי הוא תומך בגיוון מקורות האשראי של הרשויות המקומיות דרכי המימון של תאגידים עירוניים .רשויות מקומיות רבות מקימות מתוקף סמכותן תאגידים עירוניים שיפעלו כזרוע הארוכה שלהן התאגידים העירוניים פועלים לרוב בתחומים כמו פיתוח עירוני, הקמת תשתיות, אחזקה ופיתוח ,של נכסי הרשות, הוצאה לפועל של יוזמות כלכליות ומתן שירותים בתחומי החינוך התרבות .והספורט הוראת סעיף21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 קובעת כי תאגיד עירוני הינו חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה או הזכות למנות יותר ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי רשות מקומית או בידי רשות מקומית יחד עם המדינה או עם חברה עירונית אחרת או חברת בת ע ירונית45 . על פי נתוני משרד הפנים, קיימים כ- 380 תאגידים עירוניים וכ- 220 תאגידים עירוניים שאינם בשליטה46 , שהיקף פעילות סך התאגידים העירוניים נאמד במעל14 מיליארד ש"ח מדי שנה47 .החובה לקבל אישור אשראי , הלוואות וערבויות של תאגיד י ,ם עירוניים חלה על 45 סעיף21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 . כמו כן, סעיף249 א בפקודת העיריות(נוסח חדש), קובע כי חברה עירונית היא חברה שמטרותיה הן במסגרת סמכויות העירייה ותפקידיה ויש בידי העירייה מחצית ההון לפחות או .מחצית כוח ההצבעה בתאגיד לפחות 46 תאגיד עירוני שאינו בשליטה- תאגיד שבו רשות מקומית מחזיקה לפחות חלק מהונו, מכוח ההצבעה בו או מהכוח .למנות לו דירקטורים 47 סעיף45ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 . | 78 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים פי החוק רק על תאגידים עירוניים כהגדרתם לעיל (כ- 380 ,)תאגידים תאגיד עירוני המעוניין לקבל היתר אשראי נדרש לקבל אישור ממשרד הפנים48 . אגף בכיר לתאגידים עירוניים שבמשרד הפנים אחראי ל ביצוע רגולציה ובקרה על התנהלות התאגידים ,העירוניים וזאת כדי לוודא מינהל תקין, מ קצועיות ויעילות בפעילותם. להלן ההליך הנדרש בפרקטיקה הנוהגת :מתאגיד עירוני לשם קבלת היתר אשראי תרשים 21 : הליך לקבלת היתר אשראי בתאגיד עירוני .המקור: הנחיות משרד הפנים 48 באופן דומה לרשויות המקומיות, גם תאגידים עירונ יים אשר עומדים באמות מידה כלכליות שנקבעו בחוק יסודות .התקציב אינם נדרשים לפנות למשרד הפנים לצורך קבלת היתר לקבלת מלווה | 79 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מדיניות משרד הפנים היא לאשר לתאגידים עירוניים ליטול הלוואות לצורך ביצוע פרויקטים בליווי תוכנית עסקית כאשר כל בקשת הלוואה נבחנת לגופה . בשנת2020 ניתנו כ- 67 היתרים ללקיחת אשראי לתאגידים עירוניים בהיקף כולל של כ- 1.2 מיליארד ש"ח . יוער, כי התאגידים, בשונה מהרשויות עצמן, אינם עוברים דרך המחוזות אלא פונים ישירות .למטה משרד הפנים הת פלגות היתרי אשראי משרד מבקר המדינה בדק את סכומי ההיתרים לאשראי שניתנו לתאגידים עירוניים על ידי משרד הפנים בשנת2020 ואת התפלגותם על פי הרשות המקומית שאליה התאגידים משתייכים. להלן :הנתונים תרשים 22 :פילוח סכום היתרי האשראי שניתנו לתאגידים עירוניים ,לפי הרש ות המקומית , 2020 באחוזים .המקור: נתוני משרד הפנים בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים זה עולה כי59% מסכום היתרי ההלוואות בשנת 2020 ניתנו לתאגידים עירוניים של עיריית תל אביב-יפו , בהיקף כספי של 730 מיליון ש ,"ח על פי הפירוט הבא : 500 מיליון ש "ח לחברת "עתידים חברה לתעשיות עתירות מדע בע"מ" ; 101 מיליון ש"ח ל " אקספו תל אביב - המרכז הבינלאומי לכנסים ותערוכות" , 70 מיליון ש "ח לחברת "אתרים בחוף תל אביב חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל אביב- יפו בע"מ" , 30 מיליון ש "ח לחברת "היכל ספורט תל אביב- יפו בע "מ" ; 26 מיליון ש "ח לרשות לפיתוח כלכלי תל אביב , ו- 3 מיליון ש"ח למוזיאון ארץ ישראל תל .אביב | 80 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים משרד מבקר המדינה בדק את היתרי ההלוואות שניתנו ל תאגידים עירוניים של רשויות יהודיות ו של )רשויות שאינן יהודיות (כולל ערביות, דרוזיות ובדואיות49 ומצא כי בשנת2020 אף תאגיד עירוני של רשו ת לא יהודית לא קיבל .היתר אשראי משרד הפנים ציין בתשובתו כי לגבי תאגידים עירוניים במגזר הלא יהודי לא התקבלו בקשות כלשהן לקבלת אישור אשראי כאלו ולכן אף תאגיד של רשות שאינה יהודית לא קיבל היתר אשראי . הליכי קבלת היתר אשראי להם נדרשים סוגי התאגידים העירוניים השונים כיום, כמעט בכל תחומי הפעילות של תאגידים עירוניים, הדין וההנחיות עבור כלל התאגידים העירוניים זהים, ללא קשר להיקף הפעילות שלהם ולאיתנות הפיננסית של הרשות המקומית שאליה הם משתייכים. כאמור, לגבי הרשויות המקומיות עצמן קיים שוני באישורים הרגולטוריים הנדרשים: רשויות מקומיות אשר עומדות בתנאים שנקבעו בהוראת החוק יקבלו הקלות .רגולטוריות ולא יידרשו לקבל את אישורם של שר האוצר ושר הפנים לקבלת מלוות משרד מבקר המדינה פנה לאגף בכיר לתאגידים עירוניים שבמשרד הפנים לצורך איתור מקרים שבהם תאגידים עירוניים בעלי איתנות פיננסית הגישו בקשה למשרד הפנים. להלן יפורטו מקרים :אלה 1 . :החברה הכלכלית לאילת בע"מ בדצמבר2020 הגישה החברה בקשה לאישור ערבות עבור זרוע העבודה במשרד לשירותים חברתיים לשם חידוש הרישיון להעסקת עוב דים כקבלן כוח אדם. הערבות עמדה על סך של כ- 47,000 ש"ח, והחברה הכלכלית לאילת בע"מ ניהלה באותו מועד מחזור פעילות של כ- 140 מיליון ש"ח, לרשותה עמד עודף מצטבר של17 מיליון ש"ח והיא החזיקה באותה העת בכ- 12 מיליון ש"ח (במזומנים ושווי .)מזומנים ובפיקדונות 2 . החברה הכל :כלית לפיתוח עמק יזרעאל בע"מ בדצמבר2021 הגישה החברה בקשה לאישור ערבות עבור משרד האנרגיה לשם השתתפות בקול קורא להתקנת מתקני טעינה עבור רכבים חשמליים במרחב הציבורי. הערבות עמדה על סך של כ- 9,000 .ש"ח החברה הכלכלית ניהלה באותו מועד מחזור פעילות של כ- 6.6 מיליו ן ש"ח, לרשותה עמד עודף מצטבר של כ- 800,000 ש"ח, והיא החזיקה באותה העת בכ- 900,000 ש"ח (במזומנים .)ושווי מזומנים ובפיקדונות לטווח קצר 3 . :החברה הכלכלית לפיתוח התיירות בחבל איילות בע"מ בדצמבר2019 הגישה החברה בקשה לאישור ערבות עבור משרד האנרגיה לשם השתתפות בקול קורא לשם התקנת מתקני טעינה עבור רכבים חשמליים במרחב הציבורי. הערבות עמדה על סך של כ- 11,000 ש"ח. החברה הכלכלית ניהלה באותו מועד מחזור פעילות של כ- 30 ,מיליון ש"ח לרשותה עמד עודף מצטבר של כ- 4,400 ש"ח, והיא החזיקה באותה העת כ- 600,000 ש"ח (במזומנים ושווי מזומני .)ם ובפיקדונות לטווח קצר 49 שיעור היתרי ההלוואות של הרשויות המעורבות בשנת2020 עמד על0.29% . | 81 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים 4 . :ה.ל.ר :החברה לפיתוח רחובות בע"מ בדצמבר2019 הגישה החברה בקשה לאישור ערבות עבור משרד האנרגיה לשם השתתפות בקול קורא לשם התקנת מתקני טעינה עבור רכבים חשמליים במרחב הציבורי. הערבות עמדה על סך של כ- 26,000 .ש"ח החברה הכלכלית ניהלה באות ו מועד מחזור פעילות של כ- 111 מיליון ש"ח, לרשותה עמד עודף מצטבר של כ- 10,000 ש"ח, והיא החזיקה באותה העת כ- 900,000 ש"ח (במזומנים ושווי .)מזומנים ובפיקדונות לטווח קצר עלה כי ארבעה תאגידים עירוניים איתנים נדרשו ל ת פנו למשרד הפנים בבקשה לקבלת היתרי אשראי להנפקת ערבויות בסכומים שאינם מהותיים (בין9,000 ש"ח ל- 47,000 )ש"ח ביחס להיקף פעילות ם הכספי, המסתכם בעשרות עד מאות מיליוני ש ,"ח זאת לשם השתתפות בקולות קוראים ומכרזים ממשלתיים . מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקלה בדרישות מתאגידים עירוניים המבקשים היתרים להלוואות או לאשראי ובפרט בסכומים נמוכים וליצור קריטריונים שונים כגון סכום ההלוואה וסוג התאגיד העירוני (כפי שקיים ברשויות המקומיות המחולקות לרשויות איתנות ושאינן איתנות). הדבר יסייע להפחית את הנטל הבירוקרטי המוטל על תאגידים עירוניים בעת בחינות בקשות להלוואות ואשראי . עוד מומלץ כי החשב הכללי יבחן מתן אפשרות ,לתאגידים עירוניים להמציא הוראת קיזוז של התאגיד או הרשות כחלף לערבות בנקאית .בעת הגשת הצעות לקולות קוראים של משרדי ממשלה משרד הפנים ציין בתשובתו כי מזה מספר שנים שוקד המשרד יחד עם הגופים המייצגים של השלטון המקומי ע ל רפורמה מקיפה בתחום התאגידים העירוניים. בין הצעדים המומלצים במסגרת הרפורמה ישנה התייחסות גם לביזור סמכויות לאישור היתרי אשראי לתאגידים עירוניים איתנים ברשויות איתנות כחלף לאישור שר הפנים. כל זאת לצד יצירת מנגנוני בקרה ומעקב .אפקטיביים במשרד הפנים אגף החשב הכללי ציין בתשובתו כי הרגולטור המאשר לתאגידים עירוניים להנפיק ערבויות הוא משרד הפנים ובסמכותו להקל על תאגידים מקומיים לפי סוג ההיתר וסוג התאגיד. כיום נעשית עבודה לפרסום הוראת תכ"ם חדשה בה תיבחן האפשרות לשנות את הדרישות לערבות .השתתפות של גופי שלטון מקומי במסגרת קולות קוראים של משרדי הממשלה דרכי ה מימון של קופות ה חולים קופות החולים (להלן- הקופות) הן גופים דו מהותיים- שהיבטים רחבים וחשובים בפעילותם הם ציבוריים. בכל הנוגע למתן שירותי בריאות על פי החוק, קופות החולים מתוקצבות מסל הבריאות שמקורו בכספים מהציבור. מאחר שהן ממלאות תפקיד מרכזי במערכת הבריאות, יש חשיבות מיוחדת לשמירה על תקינות פעולתן, על ניהולן המקצועי לטובת ציבור מבוטחיהן ועל נורמות של מינהל .תקין וטוהר מידות בפועלן, ובכלל זה שמירה על זכויות המבוטחים חוק יסודות התקציב קובע בסעיף45 ,(א), בין היתר כי תאגיד ה נשלט בידי גוף נתמך לא יקבל אשראי במישרין או בעקיפין מתאגיד בנקאי או מאדם אחר שעיסוקו, כולו או מקצתו, במתן אשראי, אלא על פי היתר מיוחד משר האוצר בהתאם לסעיף46 לחוק זה ,. ארבע קופות החולים | 82 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מוגדרות כאמור בחוק יסודות התקציב כגוף נתמך, ולכן הן נדרשות ל קבלת היתר אשראי מ אגף החשב הכללי במשרד האוצר . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי קופות החולים כמעט שאינן נוטלות הלוואות לטווח ארוך, למעט ניצול של :מסגרות אשראי, כפי שיוצג להלן לוח 7 : מסגרות האשראי והשעבודים של קופות החולים, נכון ליום31.12.20 מסגרת אשראי שעבודים כנגד קופת חולים לאומית 107 מיליון "ח ש נכסי מקרקעין שעבוד על הכנסות הקופה מביטוח לאומי קופת חולים מאוחדת 100 מיליון "ח ש נכסי מקרקעין קופת חולים כללית50 402 מיליון "ח ש להבטחת פירעון התחייבות בגין אשראי שקיבלה ח רה ב מאוחדת, נרשמו שעבודים קבועים ושוטפים על נכסי החברה המאוחדת קופת חולים מכבי 100 מיליון "ח ש השעבודים הקיימים הם של חברת הבת אסותא סה"כ 709 מיליון ש"ח על פי הדוחות כספיים של קופות החולים ל- 31.12.2020 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי נכון לסוף שנת2020 עמד סך היקף מסגרות האשראי השוטפות המנוצלות של קופות החולים על709 .מיליוני ש"ח בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה עם אגף לפיקוח על הקופות ושירותי בריאות נוספים - שב"ן שבמשרד הבריאות עלה כי לא קיימת מדיניות בנושא לקיחת הלוואות לטווח ארוך או פתיחת ערוצי מימון נוספים לקופות החולים (כגון הנפקת איגרות חוב למשקיעים מוסדיים או ,לציבור). כמו כן, לא קיימת התייעצות שוטפת בין משרד האוצר, הממונה על מתן ההיתר בפועל לבין אגף.הפיקוח וקופות החולים משרד הבריאות מסר בתשובתו למבקר המדינה ממאי2022 כי כי מכיוון שמדובר במקרים שקורים בתדירות נמוכה ומצריכים אישור פרטני לכל מקרה, לא קיימת מדיניות בנושא לקיחת .הלוואות לטווח ארוך :משרד מבקר המדינה סקר את מדיניות האשראי של שלוש מקופות החולים. להלן הנתונים א. קופת חולים כללית : הקופה מממנת את פעילותה השוטפת באשראי ב נקאי (לא צמוד) לזמן קצר בלבד. לכללית הסכמים עם בנקים על מרווח קבוע בין שיעור 50 לחברות הבנות של כללית: ש.ל.ה וכללית הנדסה רפואית היו נכון ל- 31.12.2020 היתרי אשראי מהאוצר בסך55 מיליון ש"ח ו- 40 מיליון ש"ח בהתאמה. הניצול המקסימלי של חברות אלה הסתכם בכ- 17 מיליוני ש"ח ובכ- 0.8 מיליון .ש"ח בהתאמה | 83 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים ריביתOn Call (ריבית על פי קריאה - מבוססת על ריבית הפריים ובמרווחים קטנים .מאוד מעל או מתחת לפריים) לבין ריבית בנק ישראל ב. קופת חולים לאומית : בשנים1995 - 1996 נחתמו בין הקופה ובין הממשלה הסכמים להבראת הקופה. במסגרת הסכמים אלו העבירה הממשלה לקופה הלוואות אשר יתרתן הסתכמה נכון ל- 31.10.03 בסך של כ- 291 מיליון ש"ח. בסוף שנת2003 נחתם הסכם הבראה שבו נקבעו תנאי החזר שלפיהם ההלוואה תישא הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן וריבית שנתית צמודה בשי עור של4% , החל ממועד העברת כל סכום על חשבון ההלוואה ועד למועד פירעונו בפועל. במהלך השנים2014 - 2019 לא העבירה הקופה את תשלומי הקרן והריבית בגין הלוואת החשב הכללי לידי המדינה. בדצמבר2019 החליט החשב הכללי, לאחר שקיבל את המלצת הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים, על מחיקה של כ- 136 מיליון ש"ח מתוך החוב .הנ"ל של הקופה ג. בפברואר2020 נחתם הסכם בין החשכ"ל לבין הקופה על מחיקת הסכום האמור ועל פריסת סכום של9 מיליון ש"ח שייפרע בתשעה תשלומים עד לסוף שנת2020 . נכון .לתאריך המאזן ההלוואה נפרעה במלואה ד. קופת חולים מכבי : קופת החולים לא לוקחת הלוואות. חברות בת של מכבי לוקחות הלוואות לצורך פרויקטים ארוכי טווח. להלן הנתונים מהדוחות הכספים :)המאוחדים של קבוצת מכבי שירותי בריאות (באלפי ש"ח לוח 8 :הלוואות של קבוצת מכבי לשנים 2019 - 2020 (באלפי ש )"ח 2020 2019 הלוואות לזמן ארוך להקמת מבנה אשדוד - 142,183 הלוואות לזמן ארוך 529,965 498,331 ניכוי חלויות שוטפות ( 68,856 ) ( 64,917 ) סה "כ 461,109 575,597 משרד מבקר המדינה מציין את פעולתה של החברה המאוחדת של קופת חולים מכבי למיחזור החוב במהלך השנים. כך לדוגמה, ביוני2012 פרעה החברה הלוואות בסכום כולל של697,000 ש"ח ומנגד לקחה הלוואות בסכום של710,000 ש"ח. ביוני2015 הופחתו שיעורי הריבית על ההלוואות לשיעורים שבין3.5% לכ- 4.5% (הטווח הקודם היה בין4.4% לכ- 5.4% .) ✰ | 84 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עלה כי קופות החולים אינן עושות שימוש בחלופות מימון נוספות מלבד הסדרת מסגרות אשראי לטווח קצר בסך כולל של709 מלש"ח נכון לתאריך31.12.20 . קופת חולים מכבי היא היחידה מבין קופות החולים המציגה בדוחותיה הכספיים הלוואות לטווח ארוך שכן חברות המוחזקות על ידה לוקחות הלוואות לטווח ארוך ונכון ל - 31.12.20 יתרת הלוואות אלו הסתכמה בכ- 461 מלש"ח. הבדל זה באופן לקיחת ההלוואות יכול ליצור בטווח הארוך פער בין שירותי הבריאות הניתנים לציבור המטופלים, שכן קופה שתי קח הלוואות יכולה לבצע מינוף נכון ולאפשר את הרחבת שירותי הבריאות לכלל מבוטחיה, ואילו קופה שאינה .לוקחת הלוואות לטווח ארוך תתקשה יותר בבניית פרויקטים ארוכי טווח מומלץ כי משרד הבריאות והחשב הכללי יבחנו את מצבן הפיננסי של קופות החולים ויבדקו אם הן עשויות לקח ת הלוואות שיכולות לקדם את מצבן הפיננסי לטווח ארוך ולחסוך מהן .עלויות שונות כגון עלויות מימון דרכי ה מימון של תאגידים סטטוטוריים נכון למועד סיום הביקורת בשנת2021 פעלו בישראל54 תאגידים ציבוריים, ובהם רשות שדות התעופה, המועצה להסדר הימורים בספורט, מגן דוד אדום, רשות הטבע והגנים, מכון התקנים .הישראלי והמוסד לביטוח לאומי משרד מבקר המדינה בדק אילו מהתאגידים הסטטוטוריים האמורים נטלו הלוואות לטווח קצר ולטווח ארוך בשנת2020 .עלה כי ההלוואה המשמעותית היחידה שנלקחה היא של רשות שדות התעופה51 . ,רשות שדות התעופה (להלן: הרשות) היא תאגיד ציבורי שהוקם על פי חוק רשות שדות התעופה התשל"ז - 1977 (להלן- חוק הרשות), ומתפקידיו להחזיק, ל הפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה שמפורטים בתוספת לחוק על פי הצווים שהוצאו מכוח חוק הרשות, לבצע בהם פעולות תכנון ובנייה ולתת להם שירותים נלווים. כמו כן, מוטל על רשות שדות התעופה לתכנן ולהקים שדה תעופה כפי שנקבע בתוכנית האב של שדות התעופה שאישר שר התחבורה וכ ן לנקוט אמצעים .לביטחונם של שדות התעופה ושל בני האדם, הטובין, כלי הטיס, המבנים, המתקנים והציוד שבהם .הכנסות רשות שדות התעופה הן מאיגרות ושירותים למוטסים ולנוסעים וכן מפעילות מסחרית .המימון של שדות התעופה, ההפעלה והפיתוח שלהם נעשה בידי הרשות ומתקציבה הכנסות רשות שדות התעופה בשנת2020 הסתכמו ב- 1,003 מיליונ י ש"ח והוצאות רשות שדות התעופה הסתכמו ב- 2,419 מיליונ י ש"ח. בעקבות משבר הקורונה, ירדו הכנסות רשות שדות התעופה בשנת2020 ב- 76% בהשוואה לשנת2019 וזאת בשל ירידת תנועת הנוסעים ב- 81% ביחס לתקופה המקבילה בשנת2019 . 51 כמו כן, נכון ל- 31.12.2020 לתאגיד השידור הישראלי חוב בסך60.479 מי ליוני שקלים למדינה. ההלוואה האמורה בסך70 מיליון ש"ח ניתנה לתאגיד לצורך הפקת תחרות האירוויזי ון בישראל, והיא צמודה למדד ונושאת ריבית של 1.75% . | 85 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים להלן נתונים מתוך הדוחות הכספיים של הרשות ליום 31.12.20 ו - 31.12.19 (במ י ליוני ש)"ח לוח 9 :התחייבויות שוטפות ולא שוטפות ל- 31.12.19 ו- 31.12.20 31.12.20 31.12.19 התחייבויות לא שוטפות: התחייבויות לתאגידים בנקאיים 141 170 התחייבויות שוטפות: אשראי מתאגידים בנקאים 19 20 בסעיף41 לחוק הרשות נקבע כי ה רשות רשאית, בכפוף לאמור בכל חוק, לקבל מלוות למטרות פיתוח ולהנפיק למטרה זו איגרות חוב (ולא לשם מימון הוצאותיה השוטפות). לאור השלכות משבר הקורונה על מצבה הפיננסי של הרשות אושרה באוגוסט2020 הוראת שעה לחוק הרשות כדי לאפשר לה לגייס באופן זמני חוב חיצוני גם לצו רכי מימון הוצאותיה השוטפות. הוראת השעה קבעה כי רשות שדות התעופה יכולה לקבל מלוות למטרות פיתוח ולמטרות מימון ה פעילות ה שוטפת ולהנפיק למטרות אלה אג"ח, ובלבד שהסכום הכולל של המלוות שתקבל ושל ה אג"ח שתנפיק לא יעלה על3.1 .מיליארד ש"ח עוד קובעת ההוראה כי הרשות רשאית לקבל מלוות מיום תחילת החוק ועד ליום30.06.22 . המלוות ותנאיהם והנפקת ה אג"ח ותנאיה טעונים אישור מ ,ממשלה התלוי ב מצבה הכספי של הרשות ו ב צפי למידת יכולתה לעמוד בהתחייבויותיה וכן ב .צפי היקף הפעילות בענף התעופה החלטת ממשלה מספר510 מיום08.11.2020 " :בנושא אישור קבלת מלוות לאור משבר נגיף הקורונה- רשות שדות התעופה" קובעת כי בהתאם להוראת השעה ולהצעת שרת התחבורה והבטיחות בדרכים ושר האוצר, יאושר לרשות שדות התעופה לקבל מסגרות אשראי חתומות מהמערכת הבנקאית בהיקף של עד2 מיליארד ש"ח במצטבר. תנאי הקצאת מסגרות האשראי .ייקבעו באמצעות הליך תיחור בין הבנקים בהתאם לכך, חתמה הרשות על מסגרות אשראי לזמן קצר עם כמה תאגידים בנקאיים, בהיקף כולל של2 מיליארד ש"ח. מטרת מסגרות ה אשראי הייתה לממן את פעילותה של הרשות בטווח הקצר נוכח משבר הקורונה, וזאת לתקופה של עד שנה , עד מועד סיום עבודת המטה של הנהלת הרשות לגיוס חוב לטווח ארוך . במסגרת הדיונים על החלופות העומדות לפני הרשות בגיוס אשראי, הוצגו החסרונות והיתרונות של כל חלופה לגיוס אשראי לזמן קצר (מסגרת אשראי, הלוואה פרטית ונע"ם) ולזמן ארוך .)(הלוואה פרטית, אג"ח מוסדי ואג"ח סחיר המלצת ישיבת ועדת הכספים של הרשות מספטמבר2020 הייתה כי לאור מצבה התזרימי של ,הרשות יהיה עליה להיערך לגיוס חוב מ י ידי באמצעות גיוס מסגרות אשראי חתומות לטווח הקצר או בינוני , ובמקביל להיערך לגיוס אג"ח מגופים מוסדי ים .לטווח הארוך בפרוטוקול ועדת הכספים מאוקטובר2020 ציין סמנכ"ל הכספים של הרשות כי: "הבקשה למימון לזמן קצר מתייחסת לשנת2021 בלבד, כאשר במהלך השנה הן תוחלפנה בגיוס לזמן ארוך באמצעות רצף מוסדי... סבור כי התנהלות נכונה ועניינית תישא תוצאות ללא קשיים, כאשר סביר שההנפקה תצא לפועל בסביבות יוני2021 ."... | 86 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עלה כי הגם שוועדת הכספים של רשות שדות התעופ ה המליצה בספטמ בר2020 להיערך ,לגיוס אג"ח רצף מוסדי לטווח הארוך עד ל- 24.05.21 נוצל על ידי הרשות סכום של 465 מ לש"ח (כ- 23% ) ממסגרות האשראי לטווח קצר ו ,נכון למועד סיום הביקורת לא יצאה הרשות להנפקה למשקיעים מוסדיים או לציבור . בהתאם לתנאי ההסכמים שנחתמו, האשראי יינתן לתקופה של עד12 חודשים, כלומר על הרשות יהיה להחזיר את הכספים אותם תנצל מתוך המסגרות המאושרות, עד תום תקופת מסגרות האשראי. כמו כן, הרשות תשלם בגין המסגרות המנוצלות ריבית שנתית בשיעור של פריים מינוס0.8% , ובגין יתרת המסגר ות הלא מנוצלות תישא בעמלת אי-ניצול בשיעור ש נתי של0.11% . מומלץ כי רשות שדות התעופה ת שלים את היערכותה לגיוס חוב לטווח ארוך שכן מטרת מסגרות האשראי היו מימון פעילותה של הרשות בזמן קצר ותבחן את גיוון תמהיל מקורות האשראי בין אשראי לזמן קצר לאשראי לזמן ארוך . רשות שדות התעופה ציינה בתשובתה כי המלצות הדוח מקובלות עליה, ולראיה ההחלטות שקיבלו מוסדות הרשות בנושא בתקופת משבר הקורונה, ובכלל זה החלטות בדבר הרחבת מקורות המימון וגיוונם, כפי שמצוין בטיוטת הדוח. הרשות ציינה כי היא גיבשה מתווה מימון באמצעות הנפקת איגרות חו ב ברצף המוסדי, כדי לספק מענה לטווח הארוך, ובכך להפחית .מעומס החוב לטווח הקצר המוטל עליה ולגוון את מקורות האשראי לטענת הרשות, עקב גלי התחלואה החוזרים ונשנים בקורונה ומצב אי- הוודאות ששרר בתקופת המשבר לגבי השפעותיו על היקפי פעילות הרשות, היה נכון להמתין ככל ש ניתן עם הגיוס לטווח ארוך עד להתבהרות המצב ולעיתוי הנכון מבחינת תנאי השוק. הרשות הוסיפה כי דאגה לכריות ביטחון למימון ,הפעילות בטווח הקצר ובטווח הביניים באמצעות מסגרות אשראי חתומות מהמערכת הבנקאית .עד להמרתן בחוב לטווח ארוך עוד ציינה רשות שדות התעופה בתשובת ה כי לקראת סוף דצמבר2021 , לאחר שנראה כי גל התחלוא ה החמישי פגע בפעילותה פחות מהגלים הקודמים, אישרה מועצת הרשות את מתווה הגיוס לטווח הארוך. יו"ר המועצה פנה בינואר2022 אל שרת התחבורה ואל שר האוצר בבקשה להמליץ לממשלה לפעול לגיוס חוב לטווח ארוך באמצעות הנפקה ברצף המוסדי, בהתאם .למתווה שאישרה מועצת הרשות לדברי הרשות, נכון למאי2022 טרם פנו השרים לממשלה לצורך אישור מתווה הגיוס הארוך לרשות, ועבודת משרדי הממשלה מתעכבת. הרשות ציינה כי יו"ר מועצת הרשות פנה לשרת התחבורה במרץ2022 לצורך תיקון המועד האחרון שנקבע בחוק לגיוס אג"ח לשם מימון הפעילות השוטפת של הרשות מ- 30.6.22 עד31.12.23 . יצוין כי בסוף חודש יוני2022 גייסה רשות שדות התעופה אג"ח בהיקף של מיל י ארד שקלים .בשוק המוסדי | 87 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הרכב מועצת רשות שדות התעופה על פי סעיף8 לחוק הרשות, מועצת הרשות תהיה מורכבת מ- 15 חברים שימנה שר התחבורה באישור הממשלה: יו"ר המועצה, שבעה נציגי ציבור ושבעה נציגי מדינה. במועצת הרשות שבע ועדות שונות וכל אחת מהן מתכנסת לדיונים מקצועיים בתחום אחריותה. ההחלטות המתקבלות בוועדות מוגשות לאישור מועצת הרשות. מועצת הרשות מתווה את האסטרטגי ה ואת המ דיניות .של הרשות בתחומי הניהול, התפעול והפיתוח של שדות התעופה ומסופי הגבול שבאחריותה מועצת הרשות על ועדותיה השונות היא האחראית לפיקוח ולבקרה שוטפים על יישום המדיניות .בפועל על ידי הנהלת הרשות מנתונים שמסרה הרשות לצוות הביקורת בפברואר2022 עולה כי בדיונים שקיימה המועצה על אופן מימון הרשות בעקבות הגירעון שנוצר במשבר הקורונה, מנתה מועצת הרשות שבעה עד שמונה חברים מתוך15 .חברים הנדרשים בחוק נמצא כי נכון לסיום מועד הביקורת, מועצת הרשות פועלת בהרכב חסר בתקופה בה .חוותה הרשות ירידה בהיקף הכנסות בצל משבר הקורונה על שרת .התחבורה לפעול למינוי מספר חברי מועצה לפי הקבוע בחוק דרכי ה מימון של חברות ממשלתיות נכון לסוף שנת2020 , הממשלה מחזיקה במניות של71 חברות ממשלתיות. לחברות אלו מטרות מגוונות והן עוסקות בנושאים רבים: ביטחון, אנרגיה, תחבורה, בינוי ושיכון, חקלאות, תייר ,ות חינוך, תרבות ועוד. חברות ממשלתיות כפופות להוראת חוק החברות, התשנ"ט- 1999 (להלן - חוק החברות), לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- )חוק החברות הממשלתיות ולחוזרים ולהנחיות של רשות החברות הממשלתיות . סעיף92 לחוק החברות קובע כי אחד מתפקידיו של הדירקט וריון הוא לבדוק את מצבה הכספי של החברה ולקבוע את מסגרת האשראי שהיא רשאית ליטול. סעיף32 ()(א7 ) לחוק החברות הממשלתיות קובע בהוראה משלימה כי אחד מתפקידיו של דירקטוריו ן החברה הממשלתית הוא .לאשר מתן הלוואות והפקדת כספים החורגים מהמהלך הרגיל של עסקי החברה | 88 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים נתוני מפתח על אודות כלל החברות הממשלתיות :להלן כמה נתוני מפתח על אודות החברות הממשלתיות תרשים 23 : ההכנסות, הרווח התפעולי וההון העצמי של החברות הממשלתיות בשנים2018 - 2020 (במיליונ י )שקלים .על פי נתוני רשות החברות הממשלתית, בעיבוד משרד המבקר המדינה | 89 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשי ם 24 : סך האשראי לזמן קצר של החברות הממשלתיות בשנים 2018 - 2020 (במיליונ י )שקלים על פי נתוני רשות החברות הממשלתית, .בעיבוד משרד המבקר המדינה תרשים 25 : סך הוצאות המימון של החברות הממשלתיות בשנים 2018 - 2020 (במיליוני )ש"ח .על פי נתוני רשות החברות הממשלתית, בעיבוד משרד המבקר המדינה | 90 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 26 : החוב הפיננסי נטו* של כלל החברות הממשלתיות לשנת 2020 52 .על פי נתוני רשות החברות, בעיבוד משרד מבקר המדינה * סך ההתחייבויות הפיננסיות של החברה בניכוי הנכסים הפיננסיים של ה. מהתרשים עולה כי החוב הפיננסי של חברת החשמל הוא 64% מסך החוב הפיננסי של כלל החברות הממשלתיות, החוב של מקורות הוא 19% מסך החוב הפיננסי ויתרת החוב הפיננסי של כלל החברות הממשלתיות - 17% - מתחלקת חברת נתיבי הגז הטבעי (להלן- בין נתג ,"ז חברת רכבת ישראל (להלן- רכבת יש)ראל , עמידר, רפאל .והחברה למתנ"סים הנפקות אג"ח על ידי חברות ממשלתיות חברות ממשלתיות יכולות לגייס מימון חיצוני באמצעות הנפקת איגרות ,חוב לציבור פעולה המפחיתה את עלויות המימון לחברה, מגבירה את שקיפותה של החברה לציבור ומשפרת את .האוריינטציה העסקית שלה הנפ קה של איגרות חוב היא מכשיר לגיוס הון בסכומים מהותיים ל חברות ממשלתיות. הנפקת איגרות חוב היא למעשה קבלת הלוואה מהציבור הכללי (או מציבור משקיעים מסוים). הנפקת 52 .לחברת דואר ישראל ולתעשייה האווירית יש סדרות אג"ח בשנה זו אך לחברות אלו יש חוב פיננסי נטו שלילי | 91 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים איגרות חוב לציבור הופכת את החברה הממשלתית לתאגיד מדווח על פי הכללים החלים בדיני :ניירות ערך על חברה ציבורית. להלן תרשים המתאר את הליך הנפקת אג"ח בחברה ממשלתית תרשים 27 :אופן אישור הליך הנפקת אג"ח לראשונה לציבור53 המקור: מדריך לדירקטור בחברות ממשלתיות, רשות החברות הממשלת .ית שיקול מרכזי שעל הדירקטוריו ן של החברה הממשלתית לשקול בבואו לבצע הנפקה של איגרות חוב הוא עד כמה גיוס ההון בדרך האמורה טוב ויעיל יותר מגיוס הון אלטרנטיבי- בנקאי או ,אחר. הפרמטרים להשוואה הם שונים: שיעורי הריבית, תקופת ההחזר, הביטחונות הדרושים עלות התהליך ., הדרישה לעמידה בתנאים פיננסים ושיקולים נוספים 53 ( הנפקה לראשונה לציבורIPO ) - הנפקה ש בה חברה פר טית מציעה בפעם הראשונה את מניותיה למכירה לציבור . | 92 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים יש לציין כי כבר במועד קבלת ההחלטה העקרונית על ידי הדירקטוריו ן , נציג רשות החברות .הממשלתית בחברה הרלוונטית, מודע לרצון החברה לבצע הנפקה לצד היתרונות של יציאה להנפקה, על הדירקטוריון לשקול גם את עלויות ההנפ קה, שכוללות בדרך כלל שכר טרחה ליועצי ההנפקה (עורכי דין, רואי חשבון וחתמים), אגרות שיש לשלם לרשות54 ,ולבורסה55 .ועלויות נוספות. העלויות מושפעות ממבנה ההנפקה ומהיקפה מגמות בהנפקות אג"ח של חברות ממשלתיות בשנים האחרונות בשנים האחרונות ביצעו החברות הממשלתיות (בעידוד רשות החברות הממשלתית ) הנפקות אג"ח לציבור, ולא רק באמצעות רצף מוסדיים. יש לציין כי מגמה זו קיימת גם בשוק איגרות החוב :הקונצרניות אך בצורה מתונה יותר. להלן הנתונים תרשים 28 :שיעור החוב הנסחר מתוך סך האג"ח של הח ברות הממשלתיות ,וסך האג"ח הקונצרני2015 - 2020 .המקור: נתוני רשות החברות הממשלתית 54 .אגרת בקשה למתן היתר לפרסום ואגרה שנתית לתאגיד מדווח 55 דמי בדיקה לתאגיד חדש, דוח הצעת מדף, דמי רישום למסחר ואגרה שנתית. תאגיד שגם מניותיו וגם איגרות החוב שלו רשומות למסחר ישלם אגרה שנתית לבורסה הן בגין ה .מניות והן בגין איגרות החוב | 93 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מהתרשים עולה כי שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרנית שעומד על92% בשנת 2021 גבוה באופן ניכר משיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות, שעומד על52% . עם זאת במהלך שש השנים האחרונות שיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות גדל פי3.25 : משיעור של16% לשיעור של52% . נכון ליום31.12.21 , היקף איגרות החוב בחברות ממשלתיו ת עומד על כ- 32 .מיליארד ש"ח להלן הנתונים56 : לוח 10 :סיכום נתוני האג "ח שהנפיקו חברות ממשלתיות , נכון ליום31.12.21 שם החברה דירוג מעלות דירוג מדרוג ערך נקוב )(במיליוני ש"ח ציבורי/ מוסדי חברת החשמל AA + AA + Aa1 Aa1 סה "כ 10,637 2,167 13,254 ציבורי מוסדי מקורות AAA AAA סה "כ 2,866 5,654 8,520 ציבורי מוסדי נמלי ישראל AAA Aa1 4,360 ציבורי נתיבי הגז הטבעי AA + AA + Aa1 Aa1 סה "כ 1,527 1,303 2,830 ציבורי מוסדי רפאל Aaa 1,876 מוסדי התעשייה האווירית AA + 309 ציבורי עמידר AAA Aaa 650 ציבורי תשתיות נפט ואנרגיה Aaa 350 מוסדי רכבת ישראל AA + Aa1 100 ציבורי סה "כ אג "ח ציבורי 20,449 63.41% סה "כ אג"ח מוסדי 11,800 36.59% .המקור: נתוני רשות החברות הממשלתית 56 נתוני איגרות החוב המוצגים מתייחסים רק לאיגרות החוב הנסחרות בבורסה לניירות ערך בתל אביב ואינן כוללות את איגרות החוב של חברת החשמל שהונפקו בחו"ל במסגרת תכנית ה- GMTN . | 94 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מנתונים אלו עולה כי שיעור האג"ח שמנפיקות החברות הממשלתיות לציבור עומד על 63.41% , ואילו36.59% .מונפקים ברצף מוסדיים מומלץ כי רשות החברות הממשלתיות תמשיך לעודד חברות ממשלתיות להנפיק אג"ח לציבור במקרים המתאימים . רשות החברות הממשלתיות ציינה בתשובתה מיוני2022 (להלן - תשובת רשות החברות) כי היא "תומכת בהנפקות לציבור וגיוסי חוב סחיר מתוך רצון לקדם ערכים של שקיפות, יעילות וממשל תאגידי ועל מנת לשפר את ביצועיהן, רווחיותן ויעילותן של החברות הממשלתיות .ובתוך כך את היקף הדיבידנד ורמת השירות שאזרחי המדינה מקבלים מחברות הממשלתיות הרשות תמשיך בעידוד ג יוס חוב סחיר כברירת מחדל לחברות המבקשות לגייס חוב, תוך ."שמירה על גיוון מקורות המימון, הפחתת עלויות והתאמת מקורות לשימושים להלן נתונים מתוך הדוחות הכספיים על יתרת האג"ח של החברות הממשלתיות57 , נכון לסופי השנים2018 - 2020 : 57 נתוני האג"ח כפי שמוצגים בדוחות הכספיים שונים מיתרות הערך הנקוב של האג"ח וזאת בשל הבדלים בהצגה .הנובעים מאופן הצגה של כללי החשבונאות המקובלים | 95 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים תרשים 29 : יתרות האג"ח ,של החברות הממשלתיות לסופי השנים 2018 , 2019 ו - 2020 , במיליוני ש"ח :המקור רשות החברות הממשלתית . בתרשים זה ניתן לראות את מגמת ירידת יתרת החוב של חברת החשמל במהלך השנים58 . סך יתרות האג"ח נכון לסוף שנת2020 עומד במאזן המאוחד של כלל החברות הממשלתיות על 48,600 מיליונ י .ש"ח היבטים בהנפקות של איגרות חוב ממשלתיות מ שרד מבקר המדינה בדק היבטים אחדים בנושא הנפקה של איגרות חוב על ידי החברות :הממשלתיות. להלן הפירוט שימוש בתשקיף מדף להנפקה על ידי ח ברות ממשלתיות הנפקה לראשונה לציבור (להלן - IPO ) היא תהליך משמעותי בחייו של תאגיד ומושקעים בו עלויות כספיות משמעותיות ומשאבי זמן. על פי רשות ניירות ערך, תהליך ה- IPO (הנפקה ראשונית לציבור) אמור לארוך כחודשיים עד שלושה חודשים. בחברה ממשלתית נוסף שלב 58 ראו בעניין זה מבקר המדינה ,דוח שנתי72א - חלק שני ( 2021 " ,)ניהול החוב בחברת החשמל לישראל בע ,""מ עמ ' 1425 - 1519 . יש לציין כי ההבדלים בסכומי האג"ח של חברת החשמל נובעים מאי- הכללת סדרות אג"ח .הנסחרות בחו"ל | 96 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים ,ייחודי טרם שליחת הטיוטה הראשונה לרשות ניירות ערך, והוא מעבר של גורמי המדינה .הרלוונטיים על התשקיף מפגישות שנערכו ברשות החברות הממשלתיות נמסר לצוות הביקורת כי .הליך פנימי זה מוסיף ללוחות הזמנים בין שבועיים לחודש אחד האמצעים להגדלת נגישות התאגידים לשוק ההון ולהקלת המגבלות הוא פרסום תשקיף מדף. תשקיף מדף59 מאפשר לתאגיד להציע על בסיסו ניירות ערך לציבור בכל עת במשך תקופה של24 חודשים ממועד פרסומו. הצעת ניירות הערך במהלך תקופה זו תיעשה באמצעות דוח הצעת מדף וללא צורך בקבלת היתר רשות ניירות ערך לכך. ההנפקה באמצעות תשקיף מדף מבוססת על הגילוי שניתן על ידי התאגיד ב מסגרת תשקיף המדף לצד הגילויים השוטפים - .דוחות רבעוניים ודוחות מידיים תקנות ניירות ערך (תקופה להגשת הזמנות לניירות ערך המוצעים בתשקיף), התשס"ו- 2005 קובעות כי התקופה להגשת הזמנות בהצעה לציבור לפי דוח הצעת מדף בהצעה אחידה60 תסתיים לא לפני תום שבע שעות, מתוכן חמש שעות למסחר לפחות, ממועד פרסום דוח הצעת המדף ולא יאוחר מ- 45 .ימים מיום פרסומו כלומר, על פי תקנות ניירות ערך, בהרחבת סדרה של ניירות ערך, חברה יכולה לבצע הנפקה בתום שבע שעות ומתוכן חמש שעות למסחר, כלומר מדובר בהליך שאמור להיות .קצר מיסודו חוק החברות המ משלתיות מונה את ההחלטות שחברה ממשלתית נדרשת לאישור הממשלה .כדי לקבלן חברה ממשלתית המבצעת הרחבה של סדרת אג"ח קיימת נדרשת, נוסף על התהליך הרגיל שעוברת חברה רגילה, לשלוח לרשות החברות הממשלתיות את המסמכים הא מורים: דוח הצעת מדף, דיווחים מי דיים שהתרחשו בתקופה הא מורה (מרגע פרסום תשקיף .המדף ועד מועד דוח הצעת המדף), הדוח השנתי האחרון והדוחות הרבעוניים האחרונים סעיף31 לחוק ניירות ערך קובע כי למי שחתם על תשקיף לפי סעיף22 אחריות כלפי מי שרכש ניירות ערך במסגרת המכירה על פיו, וכלפי מי שמכר או רכש ניירות ערך תוך כדי המ סחר בבורסה או מחוצה לה אם נגרם להם נזק .מחמת פרט מטעה שהיה בתשקיף סעיף31 ()(א2 ) לחוק קובע כי אחריות זו תחול גם על בעלי שליטה- קרי המדינה. יש לציין כי הוראות סעיף 38 ג(ב) לחוק ניירות ערך נותנות למדינה, במעמדה כבעלת שליטה, פטור מאחריות לפרט מטעה בדיווחים שוט פים (דיווחים תקופתיים ומידיים) של החברה הממשלתית. פטור דומה לא קיים בנוגע לתשקיף. כלומר, המדינה כבעלת שליטה אחראית לנזק שנגרם בשל פרט מטעה בתשקיף. סעיף23 א(ז) קובע כי דין הצעת מדף כדין תשקיף. לפיכך למדינה כבעלת שליטה אחריות הן לתשקיף, הן לתשקיף מדף והן לד .וחות הצעת המדף שיפורסמו על פי תשקיף המדף ,לנוכח האחריות המוטלת על המדינה רשות החברות הממשלתיות נוקטת בהליכים שונים בטרם פרסום תשקיף ההנפקה לראשונה של הציבור על ידי החברות הממשלתיות על מנת להבטיח את נאותות הגילוי אשר ניתן במסגרתם. רשות החברות הממשלתית שולחת את התשקיף 59 סעיף23 .א לחוק ניירות ערך 60 הצעה זו מאפשרת לתאגיד להציע ניירות ערך לציבור במחיר אחיד. ההצעה האחידה פתוחה לכל אדם ומתבצעת בדרך של מכרז על מחיר היחידה- התאגיד המנפיק מציע כמות של ניירות ערך להנפקה והמשתתפים מגישים הצעות .למחירים ולכמויות | 97 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים ,והמסמכים למשרדי הממשלה הרלוונטיים לאישור (כגון משרד האוצר על אגפיו השונים ,המשרד הממשלתי האחראי על ענייני החברה, משרד המשפטים, המשרד לאיכות הסביבה רשות מקרקעי ישראל וכדומה) ולחברות ממשלתיות שלחברה המנפיקה יש קשר עמן, לשם קבלת הערות מהם בנוגע לתשקיף, שכן ה אחריות לנזק שייגרם כתוצאה מהנפקת התשקיף .תוטל על המדינה נמצא כי אין ברשות החברות הממשלתית נוהל לגבי הגורמים שלהם יש להפיץ את תשקיף המדף ואת כל המסמכים הרלוונטיים. כמו כן, רשות החברות הממשלתית אינה קוצבת בזמנים את קבלת תשובות המשרדים הרלוונטיים, ותהליך האיש ור יכול להתארך. תוספת הזמנים להנפקה על בסיס תשקיף מדף עבור חברות ממשלתיות עומדת בפועל על כעשרה ימים עד שבועיים, ואף יותר מכך במקרים שבהם מתקבלות הערות מן המשרדים .הרלוונטיים כך למעשה, יתרונות ההנפקה על בסיס תשקיף מדף עבור חברות ממשלתיות הולכים ,ומצטמצמים שכן מהירות הליך ההנפקה, שהיא גורם מהותי עבור חברה שרוצה לבצע הרחבה לסדרות אג"ח קיימות, יורדת כאשר המידע על ההנפקה יוצא מרשות החברה ומועבר לאישור הגורמים הרגולטורי ם הרלוונטיים . יש לציין כי בפועל, במהלך השנים הוגשה כנגד המדינה תביעה ייצוגית אחת בשל פרט מטעה .בתשקיף לאור האמור לעיל ,הציעה רשות החברות הממשלתית בדצמבר2019 בפנייתה למשרד המשפטים לפעול לשינוי חקיקתי לפיו למדינה לא תהיה אחריות בנוגע למידע המופיע בדיווחים השוטפים אליהם מפנה דוח הצעת מדף . כלומר , בנוסף להיעדר אחריות המדינה לדיווחים השוטפים ,המדינה גם לא תהיה אחראית למידע המופיע בדוחות אלו ,כאשר הם נכללים על דרך ההפניה בדוחות הצעת המדף. משרד המשפטים ציין בתשובתו מיוני2022 (להלן - תשובת משרד המשפטים) כי תיקון כזה מצוי באחריות שר האוצר ולא באחריות .משרד המשפטים משרד המשפטים הוסיף כי הציע לרשות החברות הממשלתית לשוחח בנושא עם רשות ניירות ערך . סיכון משמעותי המושת על החברות הממשלת יות כתוצאה מהתארכות תהליך ההנפקה הוא הסיכון לחשיפה של מידע פנימי, שכן קיים מעגל רחב של גורמים המודעים להרחבת הסדרה בחברה הממשלתית- ,חתמים עורכי הדין, דירקטורים של החברה, ההנהלה ועובדי מדינה .רלוונטיים רשות החברות הממשלתיות ציינה בפנייתה כי : "ישנן השלכות כלכליות לפרק הזמן החולף בין החלטתה של חברה להנפיק באמצעות דוח הצעת מדף לבין מועד ביצוע ההנפקה בפועל ... קיימות ראיות אמפיריות לירידת מחירי איגרות החוב של חברות בין המועד בו החליטה ."...על ההנפקה לבין המועד בו התבצעה הנפקה בפועל .ההשלכה הפרקטית של מידע על הרחבת סדרה היא ירידה במחיר האג"ח של הסדרה הקודמת משקיעים המודעים לכך שחברה הולכת להרחיב סדרה קיימת י מכרו את האג"ח (שנכון לאותה עת- מחירן עדיין גבוה) וינסו לרכוש אותן בהמשך, לאחר ההנפקה של הסדרה החדשה, במחיר נמוך יותר. במ קרה של הרחבת סדרה, החברה קובעת מחיר מינימום (הנמוך ממחיר השוק) שבו | 98 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים היא מוכנה להנפיק עוד אג"ח מאותה סדרה, והמכרז הוא על מחיר האג"ח. לרוב , מחיר האג"ח בהנפקה יהיה נמוך ממחיר השוק טרם ההרחבה. מידע בדבר הנפקה עתידית שמגיע לשוק מוריד את מחיר השוק של האג"ח הקיימות. ככל שהמידע נמצא בשוק לפני ההנפקה, כך מחיר השוק לפני ההנפקה יורד (וממילא בהנפקה עצמה בה יש הנחה מסוימת על מחיר השוק התמורה המתקבלת נמ .)וכה יותר לפיכך ,למהירות הליך אישור התשקיף על ידי נציגי המדינה קיימת חשיבות כלכלית . מומלץ כי רשות החברות הממשלתית תגבש נוהל עבודה כדי לייעל את הליך קבלת אישורי המשרדים הממשלתיים הרלוונטיים. בנוהל מוצע לשלב לוח זמנים למתן תשובות על ידי המשרדים השונים וכן לבחון את מספר הגורמים אליהם נדרש לפנו ת ,. כמו כן מומלץ כי רשות החברות הממשלתית תשקול יחד עם משרד המשפטים אם ניתן לעבור על כלל הדיווחים הרלוונטיים במהלך תקופת הדיווח השוטפת, כך שבעת קבלת תשקיף לא .יצטרכו גורמי המדינה לעבור על דיווחים אלו רשות החברות המ משלתית ציינה בתשובתה כי קיים הלכה למעשה נוהל עבודה שעל פיו היא נוהגת. רשות החברות הממשלתית הוסיפה כי התארכות התהליך מעבר למשך הזמן שמקציבה הרשות נובעת במקרים רבים מקבלת תגובות מאוחרות מגורמי המדינה או מהתייחסויות של המאסדר שנדרש לגביהן להגיע להסכמות טרם פר ,סום דוח הצעת המדף. לדברי הרשות התקיימו דיונים עם החשב הכללי, רשות ניירות ערך ומשרד המשפטים בנוגע לאפשרות להקל .את ההליכים שמנהלת הרשות מומלץ כי הגורמים האמונים בעניין- משרד המשפטים, רשות ניירות ערך ורשות החברות הממשלתי ות , יבחנו דרכים חלופיות על מנת לה תמודד עם סוגית האחריות המוטלת על המדינה בשל נזק של פרט מטעה בתשקיף, שיביאו לייעול ההליכים מבלי לפגוע .באינטרסים של המדינה משרד המשפטים ציין בתשובתו כי האחריות לטיפול בתשקיפים , לרבות אחריות המדינה בשל .נזק בגין פרט מטעה בתשקיף, מוטלת על רשות החברות הממשלתיות משרד המשפטים הוסיף כי ב דיון שהתקיים בנושא עם רשות החברות הממשלתית ורשות נ י ירות ערך אצל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט כלכלי) בסוף שנת2020, סוכם כי רשות החברות הממשלתית תגב ש נוהל לטיפול בבדיקת המידע בתשקיפים ובדוחות הצעת מדף, ותעביר למשרד המשפטים את .טיוטת הנוהל לבחינה לדברי משרד המשפטים, עד כה טרם התקבלה מרשות החברות הממשלתית .טיוטת נוהל לבחינה .רשות החברות הממשלתית ציינה בתשובתה כי היא מקבלת את המלצת משרד מבקר המדינה הרשות הוסיפה כי היא מקיימת דיונים עם רשות ניירות ערך ומשרד המשפטים כדי למצוא פתרון למורכבות וההתארכות של הליך הנפקת ניירות ערך לציבור, באופן שיאפשר לחברות הממשלתיות להשתמש ביתרונות ההנפקה על בסיס תשקיף מדף, תוך שמירת האינטרס .הממשלתי | 99 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים שכלול מידע, יצירת תחרות בין נותני השירות בתחום הנפקות האג"ח וראייה כוללת של השוק בשנת2015 הקימה חברת ענבל חברה לביטוח בע"מ יחידה אשר תסייע לרשות החברות הממשלתית בכל הנוגע ליישום או ביצוע ת וכניות הנפקות מיעוט בחברות ממשלתיות61 במסגרת הסכם ליישום הוראות רשות החברות (להלן - יחידת ההנ פקות). היחידה המקצועית האמורה מסייעת בפעילותה של רשות החברות הממשלתית גם בכל הנוגע להנפקה של איגרות חוב של .חברות ממשלתיות משרד מבקר המדינה בדק היבטים אחדים :בפעילות היחידה חיסכון בעלויות ההנפקה: כאמור, עלויות ההנפקה מורכבות בדרך כלל משכר טרחה ליועצי ההנפ קה (עורכי דין, רואי חשבון וחתמים), מאגרות שיש לשלם לרשות ולבורסה ומעלויות .נוספות באוגוסט2020 הנפיק ה חברת תשתיות אנרגיה בע"מ אג"ח בהיקף של350 מיליון ש"ח, שנועד לממן בין היתר את החיבור של תחנות הכוח הפרטיות בישראל לרשת הדלק הארצית של החברה, כדי להבטיח ביטחון אנרגטי למשק הישראלי62 . במסגרת עלויות ההנפקה נדרשה החברה לשלם שכר טרחה לחתם63 ; ש כר הטרחה היה אמור לעמוד על 0.5% .מעלות ההנפקה החברה פנתה לי חידת ההנפקות בשאילתה על עלויות ההנפקה. בסופו של דבר סוכם על שכר טרחה נמוך יותר ב- 30% .משכר הטרחה המקורי עידוד חברות ממשלתיות להישאר סחירות: דוגמה לפעילות יחידת ההנפקות כדי לעודד חברות ממשלתיות להישאר חברות ציבוריות היא גיוס איגרות החוב בחברת רכבת ישראל. בש נת 2020, לא הצליחה רכבת ישראל לבצע גיוס חוב נוסף )(בשל מערכות הבחירות החוזרות , והפירעון האחרון של סדרות האג"ח הקיימות בוצע . משמעות הדבר הייתה שרכבת ישראל לא היתה בסטטוס של חברה ציבורית . כדי להימנע ממצב זה, ביצעו יחידת ההנפקות ורכבת ישראל שני מהלכים- הארכת מועד הפירעון של האג"ח הקיים בתשעה חודשים וגיוס של אג"ח חדש .המיועד למשקיעים מוסדיים בי וני 2021 הנפיקה רכבת ישראל סדרה חדשה של אג"ח צמודות מדד ל משקיעים .מוסדיים האג"ח הונפק ו בתשואה שלילית של0.8% , שהיא התשואה השלילית הנמוכה ביותר שהונפקה בסדרת אג"ח בבורס .ה 61 תוכנית שלפיה חברות ממשלתיות שבהן שלמדינה אינטרס בשמירה על שליטה ממשלתית בהן לטווח הארוך, יימכרו חלק מאחזקות המדינה באמצעות הצעה או הצעות לציבור, לבד או בשילוב עם גיוס הון לחברה, בדרך של הנפקת ניירות ערך לציבור, על פי תשקיף בבורסה לניירות ערך בתל אביב (להלן- הנפקה), בשיעור כולל שבין עשרים ( וחמישה אחוזים25% ( ), בדילול מלא, לבין ארבעים ותשעה אחוזים49% ), בדילול מלא, מהון המניות של החברות (להלן- .)הנפקת מיעוט 62 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי67 ( א2016 ), "תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ- פיתוח ואחזקת תשתיות אחסנת דלקים ."והולכתם 63 גוף אשר מתחייב כלפי החברה העומדת להנפיק ניירות ערך לציבור, לעזור לה בהפצת ניירות הערך, או לרכוש ממנה כל כמות של ניירות הערך, אשר הוצעה לציבור במסגרת ההנפקה, ואשר לא נרכשה. החותם חותם גם הוא על תשקיף החברה. | 100 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עידוד חברות ממשלתיות להנפיק אג "ח ציבורי: במהלך השנים האחרונות מסייעת יחידת ההנפקות לחברות ממשלתיות בעידוד רשות החברות הממשלתית לבצע מעבר מגיוס אג "ח מהגופים המוסדיים להנפקה לכלל ה ציבור .פעולות אלו באות לידי ביטוי בשיעור החוב הציבורי של החברות הממשלתיות מתוך כלל הגיוסים , שעמד על כ- 63% בשנת2021 . יצירת סטנדרט של שטרות נאמנות לחברות ממשלתיות לשוק הסחיר: לאור ראייה רוחבית של כלל ההנפקות של החברות הממשלתיות, בנתה היחידה מאגר מידע המכיל את המידע העדכני על הנדרש מ חברה ממשלתית המעוניינת לבצע הנפקה בשוק הסחיר . כך לדוגמה ,הסטנדרט שנוצר בהנפקות של חברות ממשלתיות החל משנת2018 הוא היעדר ביטחונות והיעדר מתן אמות מידה פיננסיות64 .בהנפקה משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות ה של יחידת ההנפקות כדי לעודד חברות ממשלתיות לגוון את מקורות האשראי שלה ן . היתרון הגלום ביחידה האמורה הוא ייעוץ לחברות ממשלתיות מ תוך שאיפה ל השאת תשואות מקסימליות ול הגבלות פחותות ככל האפשר .היחידה יצרה מוקד ידע רוחבי שהחברות הממשלתיות יכולות להשתמש בו לטובתן וכך לנצל את הראייה הרוחבית ואת יתרון ה גודל אך ליהנות גם מראייה פרטנית של כל .חברה בפני עצמה נוכח הידע המקצועי שנצבר ביחידת ההנפקות המסייעת ל רשות החברות הממשלתיות , מומלץ כי חברה ממשלתית המעוניינת לגייס חוב תיעזר בשירותיה של ה יחידה . רשות החברות הממשלתית ציינה בתשובתה כי היא מיישמת את המלצת משרד מבקר המדינה הלכה למעשה כבר כיום: נציגי רשות החברות הממשלתית היושבים בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות ונחשפים לכוו נת החברות לצאת למהלך של גיוס חוב, מיידעים את יחידת ההנפקות, וזו יוצרת קשר עם היחידה הרלוונטית בכל חברה, ומכאן מתחיל תהליך של ליווי .החברה המנפיקה בכל שלבי ההנפקה, עד להשלמתה מעבר להנפקות של איגרות חוב סחירות כאמור, יש להבחין בין שני סוגי הנפקות אג"ח: הנפ קה המיועדת לגופים מוסדיים בלבד, והנפקה המיועדת לכלל הציבור. להלן פירוט ההבדלים העיקרים:בין שני סוגי ההנפקות לוח 11 : ההבדלים בין הנפקת אג"ח לציבור להנפקת אג "ח למוסדיים הנפקה לכלל הציבור הנפקה למשקיעים מוסדיים מסמך הצעה תשקיף מתאר הנפקה פרטית מורכבות הביצוע מורכבת יותר פשוטה יחסית 64 אמות מידה פיננסיות הם פרמטרים פיננסיים שונים שעל המנפיק לעמוד בהם, כגון סכום הון עצמי שלא יפחת מסכום .'המוגדר מראש, שיעור רווחיות תפעוליות מסוים וכו | 101 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עלויות כספיות מהותיות עמלת התחייבות מוקדמת עמלת רשות ניירות ערך לא מהותיות שיעור הריבית נמוך יחסית להנפקה למשקיעים מוסדיים גבוה יחסית להנפקה לכלל הציבור חובת דיווח של חברה ציבורית יש אין מורכבות עסקאות בעלי שליטה השפעה והתערבות מהותית אין השפעה מעורבות רשות ניירות ערך יש אין רישום למסחר יש אין מסחר ורציפות מסחר רגיל רצף מוסדיים חיתום יש ,יש הפצה65 אין , יש הפצה כאמור, חיסכון כלכלי משמעותי במעבר לחוב סחיר הינו רכיב הוצאות המימון. משרד מבקר המדינה פנה לרשות החברות הממשלתית לצורך אמידה של פרמיית אי- הסחירות הממוצעת בחברות ממשלתיות. לצורך חישוב זה נלקחה הנחה מהותית בהתאם למקובל בשוק ובהתאם למודלים כלכליים מקובלים חישוב זה התבסס על ההנחה כי גובהה של פרמיית אי- הסחירות (פרמיה הנובעת מכך שרק הגו פים המוסדיים יכולים לסחור באג"ח האמורה ולכן היא פחות נסחרת) הוא0.5% . תחת כמה הנחות כאמור חישב משרד מבקר המדינה את החיסכון בהוצאות המימון האפשרי של החברות הממשלתיות בהח לפת איגרות החוב הלא- נסחרות באיגרות חוב נסחרות, והוא עומד על סכום של כ- 232 מיליונ י ש"ח בהנחת פרמיית אי סחירות של0.3% , של כ- 309 מיליון בהנחת פרמיית אי סחירות של0.4%, ושל כ- 386 מיליון ש"ח בהנחת פרמיית אי סחירות של0.5% 66 . יש לציין כי נוסף על החיסכון בעלויות המימון במעבר לאג"ח ציבורי סחיר, בשל הנחיות רשות .ניירות ערך והממשל התאגידי החל על החברה, המעבר גם משפר את שקיפות החברות לציבור משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות החברות הממשלתית להמשיך לפעול ליידוע החברות הממשלתיות בדבר כלל אופציות גיוס החוב, בדגש על הנפקה לכל .ל הציבור רשות החברות הממשלתית ציינה בתשובתה כי היא מקבלת את המלצת משרד מבקר המדינה ופועלת כבר כיום כדי שתימשך מגמת השיפור בשיעור איגרות החוב של החברות הממשלתיות .הנסחרות לציבור 65 מי שלא התחייב בהתחייבות חיתומית על פי התשקיף , אך התחייב לפעו ל כדי למכור את ניירות הערך המוצעים , כולם או חלקם ,בתמורה לעמלת הפצה 66 .ביחס לכלל החברות הממשלתיות שהאג"ח שלהן לא נסחר ובהתחשב במשך החיים הממוצע של האג"ח | 102 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים ניתוח פרמיית הסיכון של גיוס הון באמצעות אג"ח ממשלתיות אחת ההשוואות המקובלות בוחנת את רמות הסיכון והתשואה של אג"ח לא ממשלתיות מול אג"ח ממשלתיות שנסחרות לטווח זמן דומה. הפער בין הריביות על שני סוגי האג"ח נקרא מרווח . אג"ח בדירוג גבוה י י סחר ו במרווח קט ן יותר לעומת אג"ח ממשלתיות ולהפך, וזאת כדי לשקף נכונה את פרמיית הסיכון המתאימה לה ן . המרווח עשוי להיפתח או להצטמצם לאורך חיי האיגרת בהתאם לשינויים בתנאי החברה ו השוק ו ל .נתוני המאקרו להלן ניתוח של הנפקות של חברות ממשלתיות בין השנים2019 - 2021 המבטאות את תוספת :רמת הסיכון של החברה הממשלתית על פני אג"ח ממשלתי לוח 12 : ,ניתוח ההנפקות של חברות ממשלתיות ומרווח הגיוס2019 - 2021 שנה חברה סדרה תאריך סך תמורה )(אלפי ע.נ מרווח מוסדי מח"מ בהנפקה 2019 חנ"י 1 )(נע"מ פבר- 19 400,000 0.28% 1.0 2019 חח"י 0620 )(נע"מ יונ- 19 220,000 0.20% 1.0 2019 מקורות 10 יונ- 19 328,000 0.47% 6.5 2019 מקורות 11 יונ- 19 670,000 1.24% 14.9 2019 חח"י 0719 )(נע"מ יול- 19 200,000 0.28% 1.0 2019 חנ"י 'ב דצמ- 19 1,037,165 0.89% 9.3 2019 חנ"י 'ג דצמ- 19 288,184 0.36% 3.4 2020 מקורות 10 פבר- 20 196,850 0.67% 5.9 2020 מקורות 11 פבר- 20 808,510 1.02% 15.4 2020 רפאל נע"מ מאי- 20 100,000 0.50% 1.0 2020 חח"י 30 מאי- 20 134,429 0.59% 3.7 2020 חח"י 31 מאי- 20 731,481 1.28% 9.5 2020 רפאל נע"מ מאי- 20 110,000 0.50% 1.0 2020 נתג"ז 'ד יול- 20 406,835 0.87% 8.8 2020 תשן 'א אוג- 20 350,000 1.28% 11.0 2020 חנ"י 'ב אוק- 20 655,594 0.75% 8.6 | 103 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים שנה חברה סדרה תאריך סך תמורה )(אלפי ע.נ מרווח מוסדי מח"מ בהנפקה 2021 מקורות 10 פבר- 21 144,290 0.39% 4.9 2021 מקורות 11 פבר- 21 786,092 0.80% 15.0 2021 חנ"י 'ד אפר- 21 400,000 0.89% 16.8 2021 רפאל 'ג אפר- 21 253,846 0.83% 6.6 2021 רפאל 'ד אפר- 21 310,944 0.90% 6.2 2021 רפאל 'ה אפר- 21 162,260 0.54% 2.8 2021 רכבת 'ג יונ- 21 100,000 0.44% 5.4 2021 חח"י 32 יול- 21 532,352 0.85% 5.9 2021 חח"י 33 יול- 21 638,094 1.43% 13.7 מרווח ממוצע 0.73% המקור : עיבוד של רשות החברות הממשלתית לבקשת משרד מבקר המדינה. נכון ליום 31.12.21 ,היקף איגרות החוב בחברות ה ממשלתיות עומד על כ- 32 מיליארד ש."ח מניתוח הנפקות של החברות ממשלתיות שביצעו הנפקה מהשנים 2019 - 2021 עולה כי ממוצע המרווחים של הן למול תשואת אג "ח ממשלתית הוא 0.73% .משכך, העלות המימונית ש ל גיוס באמצעות חברות ממשלתיות אלו ולא באמצעות המדינה מוערכת ב מיליוני ש ."ח מומלץ כי רשות החברות ה ממשלתית ומשרד האוצר יבחנו מודלים להפחתת העלויות .העודפות של חברות ממשלתיות למול גיוס ההון באמצעות המדינה רשות החברות הממשלתית ציינה בתשובתה כי היא רואה ערך בגיוס חוב ציבורי על ידי החברות הממשלתיות, בשל השקיפות והשיפור בממשל התאגידי הנלווים להפיכתה של חברה ממשלתית לחברה מדווחת. רשות ,החברות הממשלתית הוסיפה כי היא פועלת ותמשיך לפעול עם החברות המאסדרים והמשרדים הרלוונטיים להפחתת העלויות העודפות, בין היתר על ידי חיזוק איתנותן .הפיננסית של החברות גיוס אג"ח המתבסס על החזר ממשלתי רכבת ישראל ועמידר הן חברות ממשלתיות המתו קצבות ב- 100% על ידי המדינה. בשנים האחרונות ביצעו שתי החברות הנפקות בסכומים מהותיים : חברת עמידר גייסה במרץ2018 אגרות חוב בהיקף של כמיליארד ש"ח, וחברת רכבת ישראל גייסה ביוני2021 אג"ח בערך נקוב של100 מיליון ש"ח בתשואה שלילית של0.8% . משרד מבקר המדינה בדק את ההנפקה .שביצעה עמידר | 104 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים בחודש מרץ2018 ביצעה החברה הנפקה ראשונה של איגרות חוב לציבור. תמורת ההנפקה נועדה לרכישת דירות עבור הדיור הציבורי. באמצעות כספי ההנפקה נרכשו כ- 700 דירות למלאי הדיור הציבורי. לאחר מכן, הגיש מש רד הבינוי והשיכון לממשלה הצעת החלטה לצורך הגדלת היצע הדיור הציבורי בהיקף משמעותי, ולשם כך נדרשו סכומים מהותיים הנאמדים במיליארדי .שקלים בשנה בהצעת ההחלטה נאמר כי הממשלה תתחייב לשלם לעמידר תשלומים עבור הדירות שיירכשו על יד יה עבור המדינה לפי תזרים תשלומים שהמדינה יכולה לעמוד בו ואשר מיועד לממן את תשלומי הקרן והריבית. אחד מהכלים שפורטו בהצעת ההחלטה כלל גיוס איגרות חוב באמצעות .חברת עמידר לצורך הגדלת היצע הדיור הציבורי עמדתם המקצועית של מנכ"ל משרד האוצר, החשב הכללי והממונה על התקציבים הייתה כי במקרה זה אין מקום לגיוס אג"ח על ידי החברה הממשלתית המתוקצבת, וכי הדבר עומד .בסתירה לעקרונות יסוד בניהול תקציב ויש בו כדי לגרום לנזקים משמעותיים לניהול התקציב לטענתם , הקצאת איגרות חוב בהיקף של מיליארדי ש"ח פותרת באופן מלאכותי את הבעיה התזרימית בהיעדר תקציב מדינה ומאפשרת למשרד הממשלתי הרלוונטי לגייס הון לשם מימון מטרה ספציפית. מימון כאמור יוצר מקורות תקציבים יש מאין, בניגוד לאופן הפעולה הרגיל של .הממשלה לאור עמדתם המקצועית של מנכ"ל משרד האוצר, החשב הכללי והממונה על התקציבים ההנפקה הנוספת של עמידר לא יצאה לפועל. רשות החברות הממשלתית צ יינה בתשובתה כי לעמדתה, בתנאים מסוימים נכון שגם חברות .מתוקצבות יגייסו חוב, בשל יתרונות משמעותיים שיש בכך בנוגע לממשל התאגידי ולשקיפות גיוס הון על ידי חברה ממשלתית שמתבסס על החזר ממשלתי עלול להיות כלי לעקיפה תקציבית , בפרט בשנים שבהן לא מאושר תקציב המדינ ה . מומלץ כי רשות החברות הממשלתיות תגבש כללים לחברות הממשלתיות בדבר גיוס הון, באופן שהגיוס לא .יתבסס על החזר ממשלתי שימוש בניירות ערך מסחריים בחברות ממשלתיות ככלי להפחתת עלויות מימון כאמור, נע"ם ,הם למעשה איגרות חוב לטווח קצר. מנקודת מבטה של הישות הממשלתית נע"ם מתחרה במישרין באשראי הבנקאי לזמן קצר ומספק לה אשראי שוטף לניהול פעילותה. מנקודת .מבטם של המשקיעים, נע"ם הוא תחליף ישיר לפיקדון בנקאי, המספק תשואה גבוהה יותר בשנים האחרונות גיוונו חברות ממשלתיות את תיק האשראי שלהן באמצעות נע"ם. כך לדוגמה הנפיקה חברת רפאל מערכות מתקדמות בע"מ נע"ם בהיקף של210 מיליון ש"ח ערך נקוב לשם מיחזור חוב ומימון צרכיה השוטפים של החברה. ניירות הערך המסחריים נושאים ריבית שנתית משתנה בשיעור של ריבית בנק ישראל בתוספת מרווח של0.5% .לשנה | 105 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים יש לציין כי שימוש במקורות אשראי נוספים מלבד מסגרת בנקאית יכול להביא להוזלת הריבית ,במסלול הבנקאי. לדוגמה חברת נמלי ישראל שיפרה את תנאי הריבית השוטפים , וזאת בשל .הנפקת נע"ם שביצעה בדצמבר2016 אישרה מליאת רשות ניירות ערך מתווה לפיתוח שוק ניירות הערך המסחריי ם ולהורדת חסמים המונעים את פיתוח השוק. בין היתר, הציעה רשות ניירות ערך לאפשר מיחזור אוטומטי של המכשיר לתקופות נוספות של עד שנה אחת ועד חמש שנים בסך הכול, זאת לעומת שנה אחת בלבד כיום. כמו כן, הוצע להפחית את שיעורי האגרה בצורה משמעותית, מ- 0.03% ל- 0.01% . עוד הוצע לפטור את התאגיד מתשלום אגרה נוספת בעת גידול אוטומטי של נייר .הערך עלה כי לצורך מתווה זה נדרשה הצעת חקיקה וזו טרם .קודמה פיתוח שוק הנע"ם והורדת החסמים יכולים להביא לתחרות עם האשראי הבנקאי ולהוזלת העלויות לחברות. לפיכך, מומלץ כי רשות ניירות ערך תמשיך ל פעול לקדם אסדרה של פיתוח שוק ניירות הערך הסחירים בהמשך לאישור מליאת .רשות לנירות ערך | 106 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים סיכום הרחבתם של מקורות המימון של הישויות הממשלתיות השונות וגיוונם חשובים ביותר לשם חיזוק הצמיחה במשק ולשם עידוד ושכלול שוק ההון הסחיר והבלתי סחיר ויצירת חלופה נוספת למימון הבנקאי. שכלול ופיתוח שוק ההון בישראל צפוי לקדם את הנזילות בשוק ההון הישראלי, להגדיל את מחז ורי המסחר בבורסה ולשפר את רמת האטרקטיביות של .שוק ההון המקומי למשקיעים בסביבת ה ריבית ה נמוכה כיום עלול להיווצר מצג שלפיו אין צורך בנגישות לשוק ההון, אך סביבה זו אינה צפויה להישאר כפי שהיא לאורך זמן. שימוש של כלל הישויות הממשלתיות במקורות מימון כגון מימון מ הגופים המוסדיים ומהציבור הרחב המשקיעים בשוק ההון יכול ליצור חלופה למימון הבנקאי וכך להגדיל את התחרות בשוקי החוב ולהביא לשיפור גם בתהליך קביעת הריבית במסלולים הבנקאיים. פניית המגזר העסקי בשנים האחרונות לאפיקי מימון נוספים לצד האשראי הבנקאי יכולה להצביע על כ ך שגם ישויות ממשלתיות .נדרשות לבצע שינוי מחשבתי, תחת הזהירות הנדרשת והמגבלות המתאימות ,ממצאי הביקורת העלו חסמים שונים ובירוקרטיה המוטלת על הישויות הממשלתיות המובילים לכך שמרבית הישויות הממשלתיות (מלבד החברות הממשלתיו ת ) בוחרות בחלופת המימון הקלסית- הלוואו ת מהבנקים. כמו כן, חלק מהרגולטורים האחראים על הישויות הממשלתיות אינם מעודדים מציאת פתרונות מימוניים נוספים לצד נטילת הלוואות .מהבנקים מומלץ כי משרד האוצר, רשות החברות הממשלתית, משרד הפנים והרגולטורים הרלוונטיים של הישויות הממשלתיות האמורות יבצעו חשיבה משו תפת לצורך מציאת אלטרנטיבות מימוניות נוספות עבור הישויות הממשלתיות ויפעלו לאתר את החסמים ,הקיימים המונעים מישויות אלו פנייה לאפיקי מימון נוספים (גודל הישות הממשלתית דרישות סף גבוהות מדי, חוסר התאמה בין עלויות הרגולציה הקיימות לגודל הישות .)'הממשלתית וכו לצ ,ורך הגדלת אפשרויות המימון מומלץ כי הגורמים הרלוונטיים יפעלו להעלות את .המודעות בקרב הישויות הממשלתיות מומלץ לחשוף את הישויות הממשלתיות ליתרונות .הנובעים מגיוון מקורות האשראי, ולהעניק הכשרות מתאימות נדרשת ראייה ממשלתית כוללת של יתרונות לקיחת אשראי על ידי י שויות ממשלתיות במקרים המתאימים תוך הפחתת הנטל הבירוקרטי. כדי לייעל את פעילותן המימונית של הישויות הממשלתיות, מומלץ כי משרד האוצר בשילוב עם הרגולטורים הרלוונטיים ישקלו מתן ייעוץ מימוני משלים ותמיכה לישויות הממשלתיות בנושאים הקשורים לחיסכון בעלויות מימון בעק בות יציאה מחוץ לאפשרויות המימון הקלסיות. יצוין כי ברשות החברות הממשלתית קיימת כאמור יחידת הנפקות המעניקה שירותים כאלה, אך הם ניתנים ,לחברות הממשלתיות ואינם מעוגנים בצורה רשמית כחלק מתחום פעילותה של יחידה זו שהוקמה כאמור לצורך הפרטת חברות ממשלתיות .