חומר רקע

דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ ג | נובמבר2022 נושאים מערכתיים הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים | 27 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים קיומם של מקורות אשראי, כגון לקיחת הלוואות וגיוס חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב (להלן - ,)אג"ח הוא נדבך מהותי לכל ישות כלכלית באשר היא. מצד אחד, מינוף נכון ומבוקר יכול .לגשר על בעיות תזרימיות, להשיא את רווחי הישות ולאפשר את פיתוחה ושגשוגה מצד שני , מינוף ברמת סבירות שאינה הולמת טומן בחובו סיכונים רבים, כמו חוסר יציבות כלכלית ובמקרה הגרוע- .פשיטת רגל חוק מילווה המדינה, התשל"ט- 1979 , מאפשר לממשלה ללוות כספים לטובת כלל צורכי המדינה .ובכך למקסם את התועלות הנובעות מהנפקת איגרות חוב ,בהתאם לכך גיוס החוב של הממשלה נעשה באופן מרוכז על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. לעומת זאת, ישויו ת שונות- חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריי ם - רשאיות להנפיק אג"ח וליטול הלוואות במגבלות מסוימות. לרשות ישויות אלה עומדות כמה אפשרויות מימון : בנקים, שוק ה הלוואות ה פרטי (מ שקיעים מ וסדיים - קרנות ,פנסייה חברות ביטוח, קרנות השתלמות וקופות גמל ), אג"ח המונפקת למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקת בבורסה בהנפקה ציבורית. דוח זה סוקר את דרכי המימון של חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות ,חולים ותאגידים סטטוטוריים ומפרט בנוגע לשאלות עד כמה השתנו דרכי המימון במ שך השנים, ועד כמה התאימו את עצמן לשינויים שהתרחשו בשוק האשראי. | 28 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים 80 מיליארד ש״ח 15 מיליארד ש״ח 2.01% 82% סך גיוס אג"ח קונצרני בשנת2021 בכלל המשק עומס המלוות1 של הרשויות המקומיות ל - 31.12.19 יחס החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל (נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה - OECD ) 2 מההלוואות שאושרו על ידי משרד הפנים ,לרשויות המקומיות בסכום של כ - 12.8 ,מיליארד ש"ח נלקחות מארבעה בנקים מבין15 בנקים קיימים 63% רק4 100% 2,076 מיליון ש״ח שיעור החוב הנסחר מסך האג"ח של החברות הממשלתיות, לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני, שהוא 92% נכון לשנת2021 רשויות מקומיות הנפיקו אג"ח .מוניציפליות הנפקות אלו בוצעו לפני שנת 2006 . זאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארצות הברית בסכום של4 טריליון דולר לשנת2021 ממקורות המימון של קופות החולים בשנת2020 מבוססים על מסגרות אשראי ( לטווח הקצר709 מיליון ש"ח ) הוצאות המימון של חברות ממשלתיות בשנת2020 פעולות הביקורת בחודשים יולי2021 עד מרץ2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בדרכי המימון השונות של מגוון ישויות: חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריי ם . הבדיקה כללה סקירה של מסלולי המימון הפוטנציאלי י ם והתחרותיים העומדים לרשות הישוי ות האמורות : אשראי בנקאי ,אשראי מוסדי ו אשראי חוץ - בנקאי, אג"ח המונפק ות למ שקיעים מ וסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפק ות בבורסה .בהנפקה ציבורית הבדיקה נעשתה בגופים האלו: במשרד הפנים- באגף בכיר לתאגידים 1 יתרת המלוות שעל כל רשות מקומית להחזיר בשנים הבאות . 2 נתונים הנכונים לשנת 2018 . | 29 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים עירוניים ובאגף בכיר לתקציבים; במשרד האוצר- באגף החשב ;הכללי ובאגף התקציבים במשרד הבריאות - באגף לפיקוח על הקופות ושירותי בריאות נוספים (שב"ן); ברשות החברות הממשלתית, לרבות יחידת ההנפקות וברשות שדות התעופה. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובמרכז השלטון המקומי. תמונת המצב העולה מן הביקורת יחסי החוב של הרשויות המקומיות – י תרת המלוות שעל ה רשו יו ה ת מקומי ו ת להחזיר בשנים הבאות (עומס המלוות) ב- 31.12.19 הייתה כ- 15 מיליארד ש"ח; רובו המוחלט של .עומס המלוות מבוסס על אשראי בנקאי עבור הרשויות המקומיות האשראי הוא מקור מימון לשם השגת יעדים של התייעלות פיננסית ותפעולית וכן לשם ביצוע פרויקטי פיתוח התורמים לצמיחה הכלכלית של הרשות. היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לתוצר ( בישראל2.01% ) 3 נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . גם היחס בין החוב של הרשויות המקומיות לחוב הציבורי ( בישראל2.83%) נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD . הליך האישור והבקרה למתן היתר אשראי לרשויות המקומיות על ידי משרד הפנים - בשנים 2019 - 2021 אישר משרד הפנים לרשויות המקומיות היתרים למלוות בסכום כולל של כ- 15 מיליארד ש"ח . בביקורת עלה כי )(א נוהל העבודה של משרד הפנים לאישור אשראי לא הופץ לרשויות המקומיות ואינו מפורסם באתר משר;ד הפנים )(ב הנוהל לא עודכן משנת2010 , וזאת למרות התמורות והשינויים שחלו בשוק האשראי ); (ג מטה משרד הפנים לא גיבש נוהל לכלל המחוזות לגבי אופן בדיקת הבקשה להיתרי אשראי - מרגע הגשת הבקשה על ידי הרשות המקומית ועד אישורה על ידי הגורם המוסמך - וכל מחוז במשרד הפנים בודק את ההיתר על פי שיקול דעתו המקצועי( ;ד ) הבדיקה של משרד הפנים לגבי ההלוואה כמעט זהה לבדיקה שמבצעים המחוזות עצמם ויוצרת בירוקרטיה מיותרת . משך הזמן של אישור בקשות הרשויות המקומיות לנטילת הלוואה על ידי משרד הפנים - עול ה כי משך ה זמן הממוצע של אישור בקשה כאמור - ממועד הגשתה על ידי מחוז הצפון למטה מ י נהל משרד הפנים ועד למועד אישורה על ידי מטה מ י נהל משרד הפנים- הוא 49 ימים. יש לציין כי משך זמן זה אינו כולל את משך זמן ה בדיק ה של בקשת .ההלוואה על ידי המחוז עצמו ,כמו כן אותרו חמישה מקרים ( 13% )ש בהם אושרה בקשה לאחר100 יום . אישור בקשת הלוואה לאחר פרק זמן ממושך מעכב את הליך קבלת .ההלוואה ,כמו כן בפרקי זמן שכאלה תנאי ההלוואה שמציעים הבנקים יכולים להשתנות מהותית, והבנקים אף יכולים לבקש להתחיל את תהליך אישור ההלוואה מחדש ולעכב שוב את ההליך. 3 ה נתונים נכונים ל שנת 2018 . | 30 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים קביעת פרמטרים או מגבלות על ידי משרד הפנים לגבי מסלולי הלוואות שלוקחות רשויות מקומיות - עלה כי קיימת שונות בין תנאי ההלוואות אשר אושרו ל רשויות המקומיות ; כך, נמצא כי הריבית המרבית שניתנה על הלוואות שאינן על בסיס ריבית משתנה לפי פריים היא 7% , ואלו הריבית המרבית שניתנה בגין הלוואה שהי א על בסיס משתנה לפי פריים היא3.38% .עם זאת, משרד הפנים לא קבע פרמטרים או מגבלות לגבי מסלולי ההלוואות שנוטלות הרשויות המקומיות. מסלול ההלוואה (הצמדה למדד, ריבית משתנה וכד') עלול להשפיע על איתנותה הפיננסית של הרשות המקומית ועל הסיכון שהיא חשופה אליו. לדוגמה, הלוואות לפיתוח הן לרוב הלוואות הניתנות בהיקפים ניכרים .ולתקופות ארוכות במשך תקופה ההלוואה צפויים שינויים רבים בשוק, למשל שינויים ,בריבית בנק ישראל, שינויים בשיעורי האינפלציה או שינויים בתשואות האג"ח הממשלתיות והם עשויים להשפיע באופן ישיר על תמחור ההלוואות . גיוון מקורות האשראי מהבנקים על ידי הרשויות המקומיות ומיחזור הלוואות - הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ- 82% :מהלוואות שלהן מארבעה בנקים'בנק א , בנק 'ב , 'בנק ג ו בנק ד4, זאת מבין15 .בנקים קיימים נמצא כי אין הנחיות של משרד הפנים לרשויות המקומיות השונות בדבר הצורך בביצוע השוואה בין הבנקים השונים בטרם לקיחת האשראי ,ו למעשה רשות מקומית יכולה לפנות רק לבנק אחד ולקחת ממנו הלוואה, בלי לבדוק הצעות מחיר מבנקים אחרים . עוד עלה מ כי הלוואות בסך כ - 15 מיליארד ש"ח שנטלו ,הרשויות המקומיות48 רשויות ביצ ו מ ע י חזור חוב בסכום של כ- 2.1 מיליארד ש"ח (כ- 15% מכלל היקף ההלוואות שנלקחו ) בשנים2021 - 2019 . משרד הפנים לא הוציא בשנים האחרונות הנחיות רוחביות לרשויות המקומיות בדבר אפשרויות לחיסכון בהוצאות ה מימון על ידי מ י חזור הלוואה בשל סביבת ריבית נמוכה . הנפקת אג"ח על ידי רשויות מקומיות - משנת2006 לא הונפקו אג"ח מוניציפליות על .ידי רשויות מקומיות רק ארבע מ- 257 רשויות מקומיות גייסו חוב באמצעות הנפקת א ג"ח מוניציפליות. ה גיוסים האמורים בוצעו רק בשנים2005 - 2006 . סך הערך הנקוב שהונפק היה כ- 470 מיליון ש"ח , זאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארה"ב בסכום של כ- 4 טריליון דולר בשנת2021 .עוד עלה כי כדי להנפיק אג"ח נדרשת הרשות המקומית לפרסם תשקיף שיכלול דוחות כספיים הערוכים על פי כללי החשבונאות המק .ובלים עם זאת ,עלה כי ,הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אינם ערוכים על פי כללי החשבונאות המקובלים ולכן לא ניתן להגישם לצורך פרסום תשקיף לשם הנפקת אג"ח. היתרי אשראי לתאגידים עירוניים - 59% מסכום היתרי ההלוואות ש ניתנו לתאגידים עירוניים בשנת2020 הם של עיר יית תל אביב- .יפו כמו כן עלה כי ארבעה תאגידים עירוניים איתנים נדרשו לפנות למשרד הפנים בבקשה לקבלת היתרי אשראי להנפקת ערבויות בסכומים שאינם מהותיים (בין9,000 ש"ח ל- 47,000 ש"ח) ל עומת היקף פעילותן הכספי,ת המסתכ מת בעשרות עד מאות מיליוני ש"ח ו זאת לשם השתתפות בק ולות קוראים ו ב מכרזים ממשלתיים . 4 י צוין כי בנק'ד מעמיד הלוואות לרשויות ה מקומיות אשר מצויות בתוכניות הבראה , ו כנגד ן ניתנו ת לו המחאות זכות בשיעור 25% - 45% ממענק האיזון של .הרשויות המקומיות מקבלות ההלוואה | 31 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים דרכי המימון של קופות החולים - קופות החולים אינן משתמשות בחלופות מימון נוספות מלבד הסדרת מסגרות אשראי לטווח קצר בסך כולל של709 מיליון ש"ח נכון ל- 31.12.20 . מכבי שירותי בריאות היא היחידה מבין קופות החולים המציגה בדוחותיה הכספיים הלוואות לטווח ארוך, שכן חברות המוחזקות על ידה לוקחות הלוואות לטווח ארוך, בו- 31.12.20 הסתכמה יתרת הלוואות אלו בכ- 461 מיליוני ש"ח. הבדל זה באופן לקיחת ההלוואות יכול ליצור בטווח הארוך פער בין שירותי הבריאות הניתנים לציבור המטופלים, שכן קופה ה לוקחת הלוואות לטווח ארוך תוכל לבצע מינוף נכון ולאפשר את הרחבת שירותי הבריאות לכלל מבוטחיה, ואילו קופה שאינה לוקחת הלוואות לטווח ארוך תתקשה יותר בבניית פרויקטים ארוכי טווח. דרכי המימון של רשות שדות התעופה - הגם שוועדת הכספים של רשות שדות התעופה המליצה בספט מבר2020 ,להיערך לגיוס אג"ח רצף מוסדי לטווח הארוך עד ל - 24.5.21 נוצל על ידי הרשות סכום של 465 מיליוני ש"ח ממסגרות האשראי לטווח קצר . יצוין כי לאחר מועד ,סיום הביקורת בסוף חודש יוני2022 יצאה הרשות להנפקה למשקיעים מוסדיים . עלויות הנפקת אג "ח בחברות ממשלתיות לעומת הנפקת אג"ח מדינה - ב - 31.12.21 ,היקף האג"ח של ה חברות ה ממשלתיות עומד על כ- 32 .מיליארד ש"ח מניתוח הנפקות של חברות ממשלתיות )(חנ"י, חח"י, מקורות, רפאל, נתג"ז, תש"ן ורכבת ישראל בשנים2019 - 2021 עולה כי ממוצע המרווחים שלהן לעומת "תשואת אג ח ממשלתית הוא 0.73% .עקב כך העלות המימונית של גיוס ים אלו בחברות הממשלתיות ולא באמצעות המדינה מוערכת במיליוני "ח ש. נוהל להפצת תשקיף מדף בחברות ממשלתיות - אחד האמצעים להגדלת נגישות התאגידים לשוק ההון ולהקלת המגבלות הוא פרסום תשקיף מדף שמאפשר לתאגיד להציע על בסיסו ניירות ערך לציבור בכל עת במהלך תקופה של 24 חודשים ממועד פרסומו . על פי תקנות ניירות ערך (תקופה להגשת הזמנות לניירות ערך המוצעים בתשקיף ,)התשס "ו- 2005 , בהרחבת סדרה של ניירות ערך חברה יכולה לבצע הנפקה בתום שבע שעות, המ ן חמש שעות למסחר, כלומר מדו בר בהליך שאמור להיות קצר .מיסודו עם זאת, ברשות החברות הממשלתית אין נוהל לגבי הגורמים שלהם יש להפיץ את תשקיף המדף ואת כל המסמכים הרלוונטיים. כמו כן, רשות החברות הממשלתית אינה קוצבת זמנים לקבלת תשובות משרדי הממשלה הרלוונטיים, ותהליך האישור יכול להתארך. עקב כ ך תוספת הזמנים להנפקה על בסיס תשקיף המדף עבור חברות ממשלתיות היא בפועל כעשרה ימים עד שבועיים, ואף יותר מכך במקרים שבהם מתקבלות הערות מן המשרדים הרלוונטיים. שיעור אג"ח סחיר של חברות ממשלתיות - בסוף שנת2021 שיעור האג"ח שמנפיקות החברות הממשלתיות לציבור הוא 52% , ואילו36.59% מונפקים ברצף מוסדיים . זאת לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני , שהיה 92% בשנת2021 .עם זאת , יצוין כי ב שבע השנים האחרונות גדל שיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות פי3.25 , משיעור של16% לשיעור של52% . | 32 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים פעילותה של יחידת ההנפקות ברשות החברות הממשלתיות - משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות ה של יחידת ההנפקות לעודד חברות ממשלתיות לגוון את מקורות האשראי שלה ן . היתרון הגלום ביחידה האמורה הוא ה ייעוץ שהיא נותנת לחברות ממשלתיות בשאיפה ל השאת תשואות מרביות הלו גבלות פחותות ככל האפשר . עיקרי המלצות הביקורת מומלץ כי משרד הפנים יבחן את נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז עצמו והן על ידי המטה, כ די שהליך אישור המלוות יתבצע בצורה יעילה שאין בה כדי לגרום לנטל בירוקרטי .עודף על הרשויות ,כמו כן מומלץ למטה משרד הפנים לבחון מדי פעם בפעם את המדיניות בנוגע לאישור ההלוואות ואת הפרמטרים לאישורן, לפרסם נוהל לכלל המחוזות והרשויות בנושא ולפקח על מימוש המדיניות ב מחוזות. מומלץ כי משרד הפנים יבחן גיבוש מדיניות לגבי תמהיל ההלוואות של הרשויות המקומיות והחשיפה שלהן לשינויים בגובה הריבית ובמדד (בדומה למגבלות שקבע בנק ישראל בתחום המשכנתאות .) ומ מלץ כי משרד הפנים י שקול מתן הנחיות לכלל הרשויות המקומיות לקבל הצעת מחיר מכמה נותני אשראי, וזאת כדי לקבל את תנאי האשראי הטובים ביותר. עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקלה בדרישות מתאגידים עירוניים המבקשים היתרים להלוואות או לאשראי , ובפרט בסכומים נמוכים, ויקבע קריטריונים שונים, כגון סכום ההלוואה וסוג התאגיד העירוני (כפי שקיים ברשויות ה מקומיות, המחולקות לרשויות איתנות ושאינן איתנות.) מומלץ כי רשות החברות הממשלתית ומשרד האוצר יבחנו מודלים להפחתת העלויות .העודפות של חברות ממשלתיות למול גיוס ההון באמצעות המדינה עוד מומלץ כי רשות החברות הממשלתיות תמשיך לעודד חברות ממשלתיות להנפיק אג "ח לציבו ר במקרים המתאימים תו גבש נוהל עבודה כדי לייעל את הליך קבלת אישורי המשרדים הממשלתיים הרלוונטיים בעת הנפקת אג"ח של חברות ממשלתיות בכל הנוגע לפרט מטעה. מומלץ כי משרד הפנים - בשיתוף החשב הכללי, אגף התקציבים והגורמים הרלוונטיים בשלטון המקומי - יבחן מתווה להנפקות אג"ח של רשויות מקומיות, דבר שיכול להביא .לגיוון מקורות המימון לשלטון המקומי עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן את מעבר הרשויות המקומיות לדיווח על בסיס תקינה חשבונאית ממשלתית ויציג א ת הנתונים בדוחות הכספיים על בסיס מצטבר. הדבר,, בין היתר יקל על הרשויות לעמוד בתנאים הנדרשים להנפקת ניירות ערך בבורסה. לחלופין, מומלץ כי רשות ניירות ערך תשקול, בשיתוף משרד הפנים, אסדרה ייעודית ל גבי גיוס אג"ח מוניציפלי, תוך שימת לב לחשבונאות המקובלת כיום ברש ויות המקומיות . | 33 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר2022 ה תקציר | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים על פי נתוני .משרד האוצר, בעיבוד משרד המבקר המדינה התפתחות החוב של הרשויות המקומיות ו תאגידים ציבוריים ,נוספים שחובותיהם נכללים בחוב הציבורי2010 - 2021 )(במיליארדי ש"ח | 34 | הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים סיכום הרחבתם של מקורות המימון של הישויות הממשלתיות השונות וגיוונם חשובים ביותר לשם חיזוק הצמיחה במשק, עידוד ושכלול של שוק ההון הסחיר והבלתי סחיר ויצירת חלופה נוספת למימון הבנקאי. שכלול ופיתוח של שוק ההון בישראל צפוי ים ,לקדם את הנזילות בשוק ההון הישראלי להגדיל את מחזורי המסחר בבורסה ולשפר את רמת האטרקטיביות של שוק ההון המקומי .למשקיעים שימוש של כלל הישויות הממשלתיות במקורות מימון כגון מימון מהגופים המוסדיים ומציבור המשקיעים בשוק ההון יכול ליצור חלופה למימון הבנקאי ובכך להגדיל את התחרות .בשוקי החוב ולהביא לשיפור גם בתהליך קביעת הריבית במסלולים הבנקאיים הביקורת העלתה חסמים שונים ובירוקרטיה המוטלת על הישויות הממשלתיות, הגורמים לכך שמרבית הישויות הממשלתיות (מלבד החברות הממשלתיו ת ) בוחרות בחלופת המימון הקלָסית - הלוואות מהבנקים. כמו כן, חלק מהמאסדרים האחראים לישויות הממשלתיות אינם מעודדים .מציאת פתרונות מימוניים אחרים מלבד נטילת הלוואות מהבנקים מומלץ כי משרד האו צר, רשות החברות הממשלתית, משרד הפנים והמאסדרים הרלוונטיים של הישויות הממשלתיות השונות יבצעו חשיבה משותפת לצורך מציאת אלטרנטיבות מימוניות נוספות עבור הישויות הממשלתיות ויפעלו לאתר את החסמים המונעים מישויות אלו פנייה ,לאפיקי מימון נוספים (גודל הישות הממשלתית דרישות סף גבוהות מדי, חוסר התאמה בין )'עלויות האסדרה הקיימות לגודל הישות הממשלתית וכו .