חומר רקע

י' סיוון, תשפ"ג 30 במאי 2023 לכבוד ח"כ צביקה פוגל יו"ר הוועדה לביטחון לאומי הכנסת שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (תיקון מס' 40) (מערכות צילום מיוחדות), התשפ"ג-2023 לקראת הדיון הקבוע ליום 31.5.23 בהצעת החוק שבנדון, הסניגוריה הציבורית מתכבדת להציג בפני הוועדה את עמדתה לגבי הצעת החוק. בשלב זה, יוצגו הערותיה הראשוניות של הסניגוריה ביחס לסוגיות המרכזיות העולות מהצעת החוק, ומטבע הדברים עם התקדמות הדיונים נרחיב ונוסיף הערות פרטניות באשר לסוגיות שיידונו על ידי הוועדה. הסניגוריה הציבורית מסתייגת מקידום הצעת החוק במתכונתה הנוכחית, שכן כפי שיפורט מיד לטעמנו הנוסח המוצע מעורר קשיים מהותיים במישור של היקף הפגיעה בזכויות חוקתיות של הפרט, וכן גם במישור של היקף המידע שייאגר בידי רשויות האכיפה, אופן שמירתו והטיפול בו. להלן יפורטו עיקרי עמדתנו: הפעלת מערכות הצילום המיוחדות ברשות הרבים תאפשר למשטרת ישראל לאסוף ולשמור באופן שוטף מידע רב הכולל 'נתוני מעטפת' אודות כל אדם, כאשר הרוב המכריע של אלו שייקלטו במערכות הצילום המיוחדות כלל אינו מעורב בפעילות עבריינית, ולגבי מרבית בני האדם שיתועדו אין כל חשד או זיקה לפעילות פלילית. ביכולתן של מערכות צילום אלה, לספר לא רק היכן ומתי שהה, אלא אף מה היו מעשיו של כל אדם שנתפס בעדשתן: עם מי נפגש, מה היו מחוות גופו, לאן הפנה מבטו וכיו"ב. וכל זאת, בלא ידיעתו, הסכמתו או השתתפותו. ניטור מקיף שכזה, יניב בהכרח ממצאים רבים בהרבה מיעדי החקירה שלשמה נאספו, באופן שיעמיק את הפגיעה בפרטיותו ובכבודו של הפרט, כאשר רוב המצולמים אינם מעורבים בפעילות עבריינית או אחרת המצדיקה זאת. הפעלת מערכות צילום מיוחדות תהווה עליית מדרגה חסרת תקדים במרחב הפעולה של רשויות החוק כלפי הפרט ביחס לאמצעי הניטור השונים הקיימים כיום, הקבועים בחוק האזנת סתר, תשל"ט-1979 (להלן: "חוק האזנות סתר") ובחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – נתוני תקשורת), תשס"ח- 2007 (להלן: "חוק נתוני תקשורת"). ראוי להדגיש בהקשר זה כי אמצעי הניטור הקבועים בחוק האזנות סתר ובחוק נתוני תקשורת אינם מופנים כלפי האוכלוסייה הכללית ואינם פועלים באורח אוטומטי, אלא מצריכים יוזמת מעקב פרואקטיבית כלפי אדם מסוים בהקשרו של חשד קונקרטי, וחשוב מכך, דורשים צו שיפוטי מפורש (למעט מקרים דחופים מסוימים שאינם רלוונטיים לענייננו). משקיימת בחוק דרישת לצו שיפוטי לגבי אמצעי ניטור ומעקב מצומצמים מאלה הכלולים בהצעת החוק שבנדון, הרי שלטעמנו הדבר אמור להוות נקודת מוצא גם לחקיקה הנוכחית. ככל שתקודם הסדרתן של מערכות הצילום המיוחדות, אזי קיימת חשיבות ראשונה במעלה לקביעת מנגנון חוקי המחייב קבלת היתר בצו שיפוטי לצורך שימוש בהן. בהקשר זה מוצע לקבוע מנגנון דומה לצורך הכללת נתוניו של אדם במערכת הצילום מיוחדת וניטורו בזמן אמת, וביתר שאת לצורך שליפת נתונים רגישים אודותיו ממאגרי המידע בדיעבד. למעט מקרים חריגים, שימוש במידע קיים אינו דורש פעולה בהולה ומיידית. לכן, פניה לבית המשפט לקבלת צו לשליפת מידע מהמאגר תביא לאיזון הפגיעה בפרטיות, ועל פי רוב, לא תפגע בצרכי החקירה של המשטרה. הסניגוריה הציבורית סבורה כי במישור המבני ראוי להסדיר את הפעלתן של מערכות הצילום המיוחדות בחוק נפרד וייעודי, ולא במסגרת תיקון לפקודת המשטרה. גישה זו עולה בקנה אחד עם הסדרתן של המערכות הטכנולוגיות הקודמות שבישרו שינויים משמעותיים בשיטות ודרכי הפעולה של רשויות האכיפה בחוקים עצמאיים, כדוגמת חוק האזנת סתר וחוק נתוני תקשורת. יתרה מזאת, יש לשער שהשנים הבאות יבשרו פיתוחים טכנולוגיים רבים שיאפשרו איסוף נתונים מסוגים שונים או ביצוען של פעולות טכנולוגיות נוספות על מידע הקיים במאגרים שונים, כך שרשימת המערכות המיוחדות שיונחו לפתחה של משטרת ישראל תוסיף ותתארך. אנו סבורים כי בהקשרים רגישים אלה ראוי כי השימוש בכל אמצעי טכנולוגי שכזה יוסדר במסגרת נורמטיבית מתאימה בהוראת חוק מפורשת, שתעצב מערכת בקרות בהתאם למאפייניו הייחודיים של כל אמצעי ואמצעי. יצוין כי הסניגוריה הציבורית מברכת על הוצאתם של אמצעי הצילום המיוחדים הביומטריים מהצעת החוק. יחד עם זאת, אנו סבורים כי בהקשר זה קיים קושי בהגדרה המוצעת של "מערכת צילום מיוחדת" שכן לצורך ביצוע מעקב אין בהכרח הבדל מהותי בין זיהוי ביומטרי לבין אמצעי זיהוי אחרים המתמקדים בחפץ והמאפשרים "להתחקות או לבלוש אחר אדם", כקבוע בהצעת החוק. זאת, משום שהן אמצעי הצילום המיוחדים הביומטריים והן אלו שאינם ביומטריים, מביאים לתוצאה זהה - מעקב אחר אדם שלא בהכרח מעורב בפעילות פלילית ושמירת המידע אודותיו במאגר. הערות מרכזיות במישור הפרטני סעיף 10א להצעת החוק מציע הגדרות למונח "גוף ציבורי" ובתוך כך גם מונה את רשויות התביעה. בהקשר זה אנו סבורים כי ראשית יש לקבוע "במברשת דקה" במיוחד את רשימת הגופים המוכרים לצורך העברת המידע הפרטי שנאסף במאגרי המשטרה, תוך התייחסות לצרכיו ומאפייניו של כל גוף בנפרד, וכפועל יוצא מכך סוג המידע שיועבר אליו והיקפו. שנית, מוצע להוסיף חובת תיעוד מפורשת לפעולת העברה של פריט מידע מהמאגר, בדומה לזו הקבועה בסעיף 8(א) לחוק נתוני תקשורת. ולבסוף, מוצע להגדיר באופן ממצה יותר מי הן ״רשויות התביעה״ הנחשבות לגוף ציבורי לצורך הצעת החוק. בהקשר זה יוזכר כי ישנו מגוון של רשויות שונות שנתונות להן סמכויות תביעה ומובן שלא לכולן ראוי להעניק את הסמכות לקבל מידע כאמור. לעמדתנו, נכון יהיה לתחום את ההגדרה לעניין הצעת חוק זו כך שתחול רק על הפרקליטות וחטיבת התביעות המשטרתית. סעיף 10ג קובע כי לא תופעל מצלמה מיוחדת נייחת באופן המאפשר צילום אדם כשהוא ברשות היחיד. אולם, כאשר מדובר באמצעי צילום מיוחד נייד, מוצע בנוסח הנוכחי כי ההימנעות מצילום ברשות היחיד תהיה רק ככל שהדבר ניתן. לעמדתנו, הביטוי ״ככל הניתן״ מותיר פתח רחב יתר על המידה לשיקול דעת, מקום בו הפגיעה בפרטיות מתעצמת במובהק. לכל הפחות, ראוי לקבוע כי אם תועד אדם ברשות היחיד בנסיבות אלה, אזי לא ניתן יהיה לעשות כל שימוש בחומרים שהושגו בדרך זו. סעיפים 10ה ו-10יב (א) קובעים כי משטרת ישראל תקבע בנוהל פנימי הוראות אשר יסדירו את הפעלת החוק, לרבות הגדרת "התראות זמן אמת" ושימוש במצלמות מיוחדות ניידות. מוצע לקבוע כי כל נוהל פנימי המסדיר את אופן הפעלת החוק, יקבל את אישורו של היועץ המשפטי לממשלה טרם הפעלתו. זאת, על מנת שגורם חיצוני למשטרה יבחן את הנהלים ויוודא שאופן הפעלת החוק אינו פוגע בזכויות חוקתיות במידה שעולה על הנדרש. סעיף 10ז(1) קובע כי ניתן יהיה להפעיל את מערכות הצילום המיוחדות ולקבל התראות בזמן אמת כאשר ישנו חשד לביצוע כל עבירת פשע או כל עבירה שעלולה לסכן את שלומו או ביטחונו של אדם, את שלום הציבור או את ביטחון המדינה. לעמדתנו, מדובר בהגדרה רחבה מדי ואף מעורפלת שעלולה לעורר קשיים מהותיים בהמשך משתידרש פרשנות להפעלת סמכות זו. המונח "שלומו של אדם", למשל, עלול להתפרש ככולל גם מעשים קלים יחסית שאינם מצדיקים שימוש באמצעים חריגים שכאלה, וכך גם המונח "שלום הציבור". נוסח ההגדרה המוצע הוא מרחיב מאד ומותיר פתח לשיקול דעת רחב ביותר של הגורם המאשר. אנו סבורים כי לנוכח חריגות האמצעים המיוחדים ומידת הפגיעה בפרטיות הטמונה בהם, השימוש באפשרות של קבלת התראות בזמן אמת ממערכות הצילום המיוחדת יותר רק בעבירות פשע חמור, כהגדרתן בהצעת החוק, באופן שימתן את הפגיעה הצפויה בזכות לפרטיות. סעיף 10ט(ג) קובע כי הגורם המוסמך ישקול את האפשרות ליידע הציבור בדבר הצבת מצלמה מיוחדת נייחת. אנו סבורים כי לנוכח הפגיעה המובהקת הטמונה בשימוש באמצעים אלה, מן הראוי לקבוע ברירת מחדל הפוכה לפיה ככלל, יש ליידע את הציבור על הפעלת אמצעי כאמור, ורק במקרים חריגים ובהתקיים נימוקים המצדיקים זאת ניתן יהיה להימנע מיידוע כאמור. סעיפים 10י ו-10יב(ב) מתייחסים למועדי בחינה תקופתית של הצבת אמצעי הצילום המיוחדים. אנו סבורים כי תקופת הבחינה המוצעת, מדי שלוש שנים, היא ארוכה יתר על המידה ואינה מביאה בחשבון כראוי את העובדה שהפעלת מערכות הצילום המיוחדות כרוכה בפגיעה קשה בזכויות הפרט. לכן, מוצע לקבוע כי ההצבה תיבחן בטווחי זמן קצרים יותר משמעותית. סעיף 10יג (א)(3) קובע כי משטרת ישראל רשאית לעשות שימוש במאגר לצורך גילוי עבירות פשע או עבירות עוון המנויות בתוספת החמישית להצעת החוק. אנו סבורים כי רשימת העבירות המנויה בתוספת החמישית היא רחבה יתר על המידה ואף כוללת עבירות סל שעלולות באופן שעלול להביא לשימוש באמצעים פוגעניים במיוחד גם בנסיבות קלות יחסית שאינן מצדיקות זאת, כגון: הפרעה לשוטר במילוי תפקידו (סעיף 275 לחוק העונשין); תקיפה סתם (סעיף 379); ופציעה (סעיף 334). מוצע להשמיט עבירות סל אלו מהתוספת החמישית להצעת החוק ולהקפיד כי העבירות הנכללות בתוספת אינן כוללות מנעד כה רחב של נסיבות שונות. עוד מוצע לשנות את נוסח סעיף 10יג(א)(3) להצעת החוק כך שיובהר כי הביטוי ״לצורך הליך פלילי״ מתייחס להליך הפלילי בעבירות הרלוונטיות לסעיף זה בלבד, כלומר - "לצורך הליך פלילי בעבירות אלה". כך, ניתן יהיה להבטיח שהשימוש במאגר יתקיים אך ורק בהליכים פליליים העוסקים בעבירות המנויות בהצעת החוק. סעיף 10כ קובע כי ניתן יהיה לשלוף מידע מהמאגר לצורך פתיחה בחקירה פלילית, פעולה שעל פי רוב אינה בהולה. כאמור לעיל, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש לקבוע בחוק חובה לקבלת צו בית משפט מחוזי לצורך שליפת מידע מן המאגר, ולכל היותר ניתן להותיר חריג למקרים מיוחדים ודחופים שיוגדרו ושלגביהם ניתן יהיה להסתפק בהיתר מינהלי בלא צו שיפוטי לפרק זמן מצומצם בלבד. סעיף 10כב(א) קובע את חובת הדיווח של השר לביטחון לאומי לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת אחת לשנה, עוד קובע הסעיף את תוכן הדיווח. מוצע להוסיף על האמור בסעיף דיווח על מספר נתונים ובהם: מספר המצלמות המיוחדות הניידות והנייחות המופעלות (כפי שידווח ליועמ"ש); הרשעות שהושגו באמצעות שימוש באמצעי צילום מיוחדים ותוצאותיהן; דיווח על ליקויים שנמצאו במאגר; דיווח על ליקויים בדרך הפקת המידע מהמאגר; אירועי אבטחה הקשורים להחזקת המידע; חריגות מהרשאה; ועוד. סעיף 10כג(ב) קובע כי השר, בהסכמת שר המשפטים, רשאי להתקין תקנות הקשורות באבטחת המידע הנאגר במערכת הצילום המיוחדת, וכן לקבוע בתקנות אמות מידה לקביעת מיקום המצלמות הנייחות והניידות. מוצע להפוך את הסמכות מכח סעיף זה לסמכות חובה. לעמדתנו, אבטחת המידע שנאגר וכן מדיניות הצבת המצלמות אלו נושאים שבליבת הצעת החוק ובבסיסם של הפעלת אמצעי הצילום המיוחדים. נושאים אלו טומנים בחובם פוטנציאל משמעותי לפגיעה בזכויות הפרט לאור רגישותו הגבוהה של המידע הפרטי שייאגר במאגר. לכן, ראוי כי תחול חובה לקבוע תקנות כאמור באופן דומה לקביעת התקנות לפי סעיף 10כג(א) להצעת החוק. בברכה, ________________ ________________ עו"ד גיל שפירא עו"ד ישי שרון מנהל המחלקה לייצוג אסירים מנהל מחלקה – חקיקה ומדיניות הסניגוריה הציבורית הארצית הסניגוריה הציבורית הארצית