חומר רקע

הצגה בוועדה לענייני ביקורת המדינה הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים מאי2023 ,סיוון תשפ"ג פורסם בדוח73 א– נובמבר2022 תקופת הביקורת : גופים מבוקרים עיקריים: נושאים שנבדקו רקע פעולות הביקורת סקירה של מסלולי המימון הפוטנציאליים והתחרותיים העומדים לרשות מגוון יישויות:חברות ממשלתיות,רשויות מקומיות,תאגידים עירוניים,קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים. המסלולים האפשריים הם:אשראי בנקאי,אשראי מוסדי וחוץ בנקאי,אג"ח המונפקות למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקת בבורסה בהנפקה ציבורית. שקף2 יולי2021 - מרץ2022 • אגף בכיר לתאגידים עירוניים ואגף בכיר לתקציבים במשרד הפנים •משרד האוצר-החשב הכללי ואגף תקציבים • משרד הבריאות– האגף לפיקוח על הקופות ושירותי בריאות נוספים-שב"ן • רשות החברות הממשלתית לרבות יחידת ההנפקות • רשות שדות התעופה סיווג נתוני מפתח שקף3 סך גיוסי אג" ח קונצרני בשנת2021 בכלל המשק 80מיליארד ש"ח יחס החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל ( נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD ) 2.01% עומס המלוות של הרשויות המקומיות ל- 31.12.19 15מיליארד ש" ח מההלוואות שאושרו על ידי משרד הפנים לרשויות המקומיות בסכום של כ- 12.8 מיליארד ש"ח,נלקחות מארבעה בנקים מבין15 בנקים קיימים. 82% ממקורות המימון של קופות החולים בשנת2020 מבוססים על מסגרות אשראי לטווח קצר( 709מיליון ש"ח) 100% רשויות מקומיות הנפיקו אג"ח מוניציפליות.הנפקות אלו בוצעו לפני שנת2006וזאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארצות הברית בסכום של4 טריליון דולר לשנת2021 . רק4 נתוני מפתח שקף4 הוצאות מימון של חברות ממשלתיות בשנת2020 2,076 מיליון ש"ח שיעור החוב הנסחר מסך האג"ח של החברות הממשלתיות,לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני,שהוא92%נכון לשנת2021 63% ליקויים המלצות שקף5 דרכי המימון של רשויות מקומיות מומלץ כי משרד הפנים בשילוב הרשויות המקומיות יבחן אפשרויות לגיוון מקורות אשראי. מומלץ שמשרד הפנים ומשרד האוצר ישקלו מתן ייעוץ מימוני ותמיכה לרשויות מקומיות בנושאים הקשורים לחיסכון בעלויות מימון לרבות בדבר יציאה מחוץ לאופציות מימון בנקאיות ומחזור חובות,בדומה לקיים ברשות החברות הממשלתית שבה קיימת יחידת הנפקות. משרד הפנים,בתיאום עם החשב הכללי,אגף התקציבים והגורמים הרלוונטיים בשלטון המקומי ישתפו פעולה לצורך בחינת מתווה להנפקות אג"ח של רשויות מקומיות,דבר שיכול להביא לגיוון מקורות המימון לשלטון המקומי. יתרת המלוות שעל הרשויות המקומיות להחזיר בשנים הבאות(עומס המלוות)ב- 31.12.2019 הייתה כ- 15מיליארד ש"ח;רובו המוחלט של עומס המלוות מבוסס על אשראי בנקאי.עבור הרשויות המקומיות האשראי הוא מקור מימון לשם השגת יעדים של התייעלות פיננסית וכן לשם ביצוע פרוייקטי פיתוח התורמים לצמיחה הכלכלית של הרשות. הרשויות המקומיות אינן פונות לאפיקי מימון נוספים כגון הלוואות פרטיות ממשקיעים מוסדיים, הנפקות אג"ח,הנפקות ני"ע וכו'.רק4רשויות מ- 257רשויות מקומיות גייסו חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב מוניציפליות. ליקויים המלצות שקף6 דרכי המימון של רשויות מקומיות מומלץ למטה משרד הפנים לבחון מעת לעת את המדיניות בנוגע לאישור הלוואות ואת הפרמטרים לאישורן ולפרסם לכלל המחוזות והרשויות בנושא, ולפקח על מימוש המדיניות במחוזות. הליך אישור והבקרה למתן היתר אשראי לרשויות המקומיות על ידי משרד הפנים– (א)נוהל העבודה של משרד הפנים לא הופץ לרשויות המקומיות(ב) הנוהל לא עודכן משנת2010למרות התמורות והשינויים שחלו בשוק האשראי (ג)מטה משרד הפנים לא גיבש נוהל לכלל המחוזות לגבי אופן בדיקת הבקשה להיתרי אשראי(ד)בירוקרטיה מיותרת ליקויים המלצות שקף7 דרכי המימון של רשויות מקומיות מומלץ למשרד הפנים לבצע בחינה של נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז עצמו והן על ידי המטה , כך שהליך אישור המלוות יתבצע בצורה יעילה שאין בה כדי לגרום לנטל בירוקרטי עודף על הרשויות . משך הזמן של אישור בקשות הרשויות המקומיות לנטילת הלוואה על ידי משרד הפנים ארוך יחסית.אישור בקשת הלוואה לאחר פרק זמן ממושך מעכב את הליך קבלת ההלוואה.כמו כן,בפרקי זמן שכאלה תנאי ההלוואה שמציעים הבנקים יכולים להשתנות מהותית,והבנקים אף יכולים לבקש להתחיל את תהליך אישור ההלוואה מחדש ולעכב שוב את התהליך. ליקויים המלצות שקף8 דרכי המימון של רשויות מקומיות מומלץ כי משרד הפנים יבחן גיבוש מדיניות לגבי תמהיל הלוואות של הרשויות המקומיות והחשיפה שלהן לשינויים בגובה הריבית ובמדד . קיימת שונות בין תנאי ההלוואות אשר אושרו לרשויות המקומיות. משרד הפנים לא קבע פרמטרים או מגבלות לגבי מסלולי ההלוואות שנוטלות רשויות מקומיות.מסלול הלוואה(הצמדה למדד,ריבית משתנה וכו')עלול להשפיע על איתנותה הפיננסית של הרשות ועל הסיכון שהיא חשופה לו. דרכי המימון של רשויות מקומיות שקף9 טווח יעד האינפלציה של הממשלה , שיעור ריבית בנק ישראל ושיעור האינפלציה בפועל ינואר2022 עד ינואר2023 על פי בנק ישראל , בעיבוד משרד מבקר המדינה דרכי המימון של רשויות מקומיות שקף10 מהתרשים ניתן לראות כי שיעורם של היתרים להלוואות צמודות מדד מסך ההיתרים לרשויות הוא מעל50% . ההיתרים על בסיס ריבית משתנה לפי פריים הם כ- 40% מכלל ההיתרים . פילוח מספר ההיתרים שנתן משרד הפנים לפי תנאי ההלוואה , 2021-2019 על פי נתוני משרד הפנים , בעיבוד משרד מבקר המדינה ליקויים המלצות שקף11 היקף שוק האשראי ברשויות המקומיות מומלץ כי משרד הפנים ישקול מתן הנחיות לכלל הרשויות המקומיות לקבל הצעת מחיר מכמה נותני אשראי וזאת כדי לקבל את תנאי האשראי הטובים ביותר . מומלץ כי משרד הפנים יבחן מעת לעת את התפתחות הריבית במשק ואת המשמעויות הנגזרות על תנאי ההלוואות של הרשויות המקומיות ובהתאם לכך יוציא הנחיות לרשויות המקומיות לבחון את ההלוואות שנלקחו על ידן . הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ- 82%מההלוואות שלהן מארבעה בנקים:בנק א,'בנק ב,'בנק ג'ובנק ד'זאת מבין15בנקים קיימים. אין הנחיות של משרד הפנים לרשויות המקומיות השונות בדבר הצורך בביצוע השוואה בין הבנקים השונים בטרם לקיחת האשראי. משרד הפנים לא הוציא בשנים האחרונות הנחיות רוחביות לרשויות המקומיות בדבר אפשרויות לחיסכון בהוצאות מימון על ידי מחזור הלוואה בשל סביבת ריבית נמוכה. ליקויים המלצות שקף12 דרכי המימון של תאגידים עירוניים מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקלה בדרישות מתאגידים עירוניים המבקשים היתרים להלוואות או לאשראי ובפרט בסכומים נמוכים ויקבע קריטריונים שונים כגון סכום ההלוואה וסוג התאגיד העירוני . הדבר יסייע להפחית את הנטל הבירוקרטי המוטל על תאגידים עירוניים בעת בחינות בקשות להלוואות ואשראי . 59%מסכום היתרי ההלוואות שניתנו לתאגידים עירוניים בשנת2020 הם של עיריית תל אביב. ארבעה תאגידים עירוניים איתנים נדרשו לפנות למשרד הפנים בבקשה להיתרי אשראי להנפקת ערבויות בסכומים שאינם מהותיים לעומת היקף פעילותן הכספית. ליקויים המלצות שקף13 דרכי המימון של קופות החולים מומלץ כי משרד הבריאות והחשב הכללי יבחנו את מצבן הפיננסי של קופות החולים ויבדקו אם הן עשויות לקחת הלוואות שיכולות לקדם את מצבן הפיננסי לטווח הארוך ולחסוך מהן עלויות שונות כגון עלויות מימון. קופות החולים אינן משתמשות בחלופות מימון נוספות מלבד מסגרת האשראי לטווח קצר בסך כולל של709מיליון ש"ח נכון ל- 31.12.2020 . שקף14 דרכי המימון של חברות ממשלתיות ליקויים מומלץ כי רשות החברות תמשיך לעודד חברות ממשלתיות להנפיק אג"ח לציבור במקרים המתאימים. המלצות בסוף שנת2021שיעור האג"ח שמנפיקות החברות הממשלתיות לציבור הוא52%ואילו 36.59%מונפקים ברצף מוסדיים.עם זאת,יצוין כי בשבע השנים האחרונות גדל שיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות פי3.25משיעור של16%לשיעור של52% . פעילות יחידת ההנפקות כדי לעודד חברות ממשלתיות כדי לגוון את מקורות האשראי שלהן . נקודות לשימור סיכום שקף15 • הרחבה של מקורות מימון של הישויות הממשלתיות השונות וגיוונם חשובים ביותר לשם חיזוק הצמיחה במשק , עידוד ושכלול של שוק ההון הסחיר והבלתי סחיר ויצירת חלופות נוספות למימון הבנקאי . •בסביבת הריבית הנמוכה כיום עלול להיווצר מצג שלפיו אין צורך בנגישות לשוק ההון , אך סביבה זו אינה צפויה להישאר כפי שהיא לאורך זמן . שימוש של כלל הישויות הממשלתיות במקורות מימון כגון מימון מהגופים המוסדיים ומהציבור הרחב המשקיעים בשוק ההון יכול ליצור חלופה למימון הבנקאי ובכך להגדיל את התחרות בשוקי החוב ולהביא לשיפור גם בתהליך קביעת הריבית במסלולים הבנקאיים . סיכום שקף16 •ממצאי הביקורת העלו חסמים שונים ובירוקרטיה המוטלת על הישויות הממשלתיות,המובילות לכך שמרבית הישויות הממשלתיות(מלבד החברות הממשלתיות)בוחרות בחלופת המימון הקלאסית-הלוואות מהבנקים. •מומלץ כי משרד האוצר,רשות החברות הממשלתית,משרד הפנים והרגולטורים הרלוונטיים של הישויות הממשלתיות האמורות יבצעו חשיבה משותפת לצורך מציאת אופציות מימוניות נוספות עבור הישויות הממשלתיות ויפעלו לאתר את החסמים הקיימים המונעים מישויות אלו פנייה לאפיקי מימון נוספים. תודה שאלות והתייחסויות