חומר רקע

דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ ג | נובמבר 2022 חברת החשמל לישראל בע״מ שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם | 1577 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם בשנים האחרונות נקטו ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה מדיניות להפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל, זאת בין היתר כדי לצמצם את זיהום האוויר הנפלט כתוצאה מייצור חשמל באמצעות פחם ובשל יעדים שקבעה הממשלה בעקבות הסכמים בין- לאומיים להפחתת פליטות גזי חממה. במשק החשמל פועלות עשר יחידות ייצור חשמל בפחם, כולן בבעלות חברת הח שמל לישראל בע"מ (חח"י) ומופעלות על ידה. בשנת2019 החליט שר האנרגייה על הסבת שש יחידות פחמיות שבהן הותקנו אמצעים להפחתת פליטות (סולקנים) לגז טבעי. בשנת2021 החליט שר האנרגייה על שימור ארבע היחידות הפחמיות, שבהן לא הותקנו סולקנים, כביטוח משקי ל שנת חירום ,זאת לאחר הפסקת פעילותן השוטפת בשנת 2022 כתלות בקיום התנאים1 שהוגדרו בהחלטת ממשלה 4080 . 1 בהחלטת ממשלה4080 הוחלט על הפסקת פעילותן השוטפת של יחידות1 - 4 בתחנת אורות רבין לא יאוחר מיום 1.6.22 , ובלבד שיתקיימו עד למועד האמור באופן מצטבר התנאים האלה: (א) תתקיים יתירות באספקת הגז הטבעי למשק בישראל באמצעות חיבורם של שלושה מאגרי גז טבעי אשר כל אחד מה ם יחובר למערכת ההולכה הארצית של הגז הטבעי בתשתית נפרדת; (ב) תחילת הפעלה של מחז"ם ראשון בהספק של כ- 600 מגוואט אשר יוקם בתחנת אורות רבין עד יום1.6.22 . | 1578 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם 10 יחידות פחמיות 35% 1.4 מיליארד ש״ח 124 מיליון ש״ח שש מהן עתידות לעבור הסבה לגז טבעי , ו ארבע מהן עתידות להיכנס לשימור בשנת 2022 שיעור הירידה בייצור החשמל באמצעות פחם משנת2015 עד שנת 2020 ,בין היתר בשל מדיניות הפחתת השימוש בפחם שנקט משרד האנרגייה העלות ה עודפת נטו (בערכים מהוונים ) של פרויקט השימור כפי שחישבה .רשות החשמל לאחר עדכון והפנמה מלאה של העלויות החיצוניות עלות זו גדלה ל - 2.7 מיליארד ש ,"ח והיא עלולה להאמיר ל - 4.3 מיליארד ש"ח בשקלול עלויות אפשרי ות מהגדלת ההפעלות התקופתיות ומעלויות גריטה נמוכות יותר העלות השוטפת השנתית (בערכים מהוונים) של פרויקט השימור, המורכבת ,מעלויות תפעול עלויות עובדים, עלות דלקים ועלויות נזקי זיהום האוויר 1,440 מגוואט 3,400 מגוואט 1.3 מיליארד ש״ח 1.6 מיליארד ש״ח ההספק המותקן של יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין , הפועלות ללא סולקנים ועתידות להיכנס לשימור בשנת 2022 ההספק המותקן של שש היחידות הפחמיות העתידות לעבור הסבה לגז בשנים2022 - 2026 העלות העודפת נטו (בערכים מהוונים) של פרויקט הסבת היחידות הפחמיות שבהן הותקנו סולקנים החיסכון האפשרי (בערכים מהוונים ) מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות עד שנת 2045 פעולות הביקורת בחודשים מרץ עד דצמבר2021 בדק משרד מבקר המדינה את אופן קבלת ההחלטות של משרד האנרגייה על שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם ,לגז טבעי לרבות התחשיבים שבוצעו והחלופות שנשקלו בבסיס החלטות אלו .הביקורת נעשתה במשרד האנרגייה ,רשות החשמל ,)(הרשות חח "י והמשרד להגנת הסביבה. בדיקות השלמה נעשו בחברת נגה- ניהול מערכת החשמל בע"מ . | 1579 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תמונת המצב העולה מן הביקורת ייחודיות פרויקט השימור של יחידות 4-1 - שימור תחנות כוח פחמיות במתווה אותו הציעה .חח"י לא נוסה באף מדינה אחרת בעולם מרבית המדינות שנסקרו על ידי הרשות גורטות את התחנות הפחמיות ,ומדינות בהן יש חשש לביטחון האנרגטי ממשיכות להפעילן. אומדני עלות הגריטה של יחידות 1 - 4 במסמך השימור - על אף ההתאמות שביצעה הרשות להערכת עלות הגריטה של חח"י (אשר הקטין את אומדן עלויות הגריטה מ - 687 מיליון ש"ח ל - 506 מיליון ש"ח), עלות הגריטה שהובאה בחשבון במסמך השימור גבוהה עד פי שניים מהעלויות המקבילות שנמצאו בסקירת הרשות. עלות גריטה נמוכה יותר של200 עד270 מיליון ש"ח, כפי שמשתקף מסקירת הרשות, (במקום עלות הגרי טה שנלקחה בחשבון בסך506 מיליון ש"ח) מגדילה את העלויות העודפות בחלופת השימור בכ - 66 עד85 מיליון ש"ח (הגדלה של כ - 5% עד6% .)של העלות העודפת של פרויקט השימור כמו כן , הצגה של עלויות גריטה גבוהות מהמקובל בעולם מגדילה את אומדן עלות חלופת הסגירה ומגדילה את כדאיו ת חלופת השימור . פוטנציאל הסטייה של עלות פרויקט השימור בגין הפעלות תקופתיות - בין טיוטת השימור לבין מסמך השימור עדכנה חח "י את הערכתה לגבי מספרן ומשכן של ההפעלות התקופתיות הנדרשות לצורך שימור היחידות .על פי אומדן משרד ,מבקר המדינה משמעות שינוי זה מוערכת בכ - 1.5 מיליארד ש"ח. עלה כי רשות החשמל הציגה את העלויות העודפות של חלופת השימור בסך של כ - 631 מ יליון ש "ח בהתאם להערכה המזערית של החברה לגבי ההפעלות התקופתיות כפי שנכללה במסמך השימור האחרון . הצגת העלויות בערכן המזערי עלולה לגרום להערכה בחסר של העלות הע ,ודפת בפועל של פרויקט השימור בפרט נוכח אי - הודאות הניכרת בפרויקט השימור , הנובעת בין היתר מהיעדר ניסיון בין - לאומי ומהיעדר ניסיון ,של החברה בפרויקטים דומים ולנוכח ה עובדה כי הערכה מדויקת של ההפעלות התקופתיות תתאפשר רק לאחר בחינה בפועל של מתווה השימור . עדכון עלויות חיצוניות של שימור היחידות 1 - 4 בשנת חירום - הרשות לא עדכנה את ערכי העלויות החיצוניות של נזקי פליטות המזהמים המקומיים וגזי החממה בשנת חירום במסמך השימור, ולא כללה את העלויות החיצוניות מנזקי פליטות גזי החממה בעלות העודפת הכוללת של פרויקט השימור . אי - העדכון יצר הטיה לטובת פרויקט השימור כך שהתחשיב הצביע על תועלת מחלופת השימור בשנת חירום , אך בפועל התקבלה עלות עודפת מחלופה זו לאחר עדכון ערכי העלויות . אי - עדכון העלויות החיצוניות כאמור יצר הערכה בחסר של פרויקט השימור , בסך 709 מיליון ש ,"ח ואי - הכללת העלויות החיצוניות בגין גזי חממה יצרה הערכה בחסר של 522 מיליון ש "ח נוספים ,ובסך הכול העלות העודפת של פרויקט השימור בשנת חירום הוערכה בחסר של כ - 1.2 מיליארד ש "ח . עדיפות לייצור חשמל בשעת חירום מ יחידות 70 - 80 על פני יחידות1 - 4 - אספקת חשמל מהפעלת יחידות 70 - 80 ויחידות 1 - 4 ב תחנת אורות רבין בו - זמנית איננה אפשרית , ו לפי כך קיימת תחליפיות בין יחידות 70 - 80 המופעלות באמצעות סולר ליחידות1 - 4 .המופעלות באמצעות פחם הקושי לשנע סולר במשק לצורך ייצור חשמל בעת חירום מדגיש את ה תחליפיות ה זו כיוון שכל עוד לא ניתן להעביר סולר לאתרים אחרים, הרי שבתחנת אורות | 1580 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם רבין - שבה קיימים הן מלאי סולר ראשוני והן תשתית הזרמת סולר- מלאי זה ישמש בסבירות גבוהה לייצור חשמל באמצעות יחידות70 - 80 .פי ל כך, שימור יחידות1 - 4 לחירום לא יהווה תוספת ייצור חשמל ברמה ה משקית מאחר ש יחידות70 - 80 הן יחידות חדשות ויעילות יותר מיחידות1 - 4 , ואז קיימת עדיפות בהפעלתן על פני יחידות1 - 4 . היתכנות השימוש ביחידות 1 - 4 כמענה למחסור בחשמל בעת אירוע חירום - לנוכח העובדה כי החזרת יחידות1 - 4 אינה מתבצעת בו- ,זמנית והשלמתה חופפת את מרבית תקופת אירוע החירום המוגדרת בתרחיש הייחוס , ולנוכח השונות בין הערכות החברה לגבי זמן החזרה משימור ,קיימת אי- ודאות לגבי היכולת להשתמש ביחידות 1 - 4 במהלך אירוע חירום. אם אירוע החירום יתממש בשנה מאוחרת יותר, תלך ותגדל אי - הוודאות לגבי יכולת ההחזרה משימור שכן היעדר הפעלה רציפה של היחידות באופן שוטף י פחית את כשירות היחידות ו י דרוש תחזוקה משמעותית יותר . כוח אדם משותף לתפעול יחידות1 - 4 וליחידות70 - 80 - ההתבס סות על כוח אדם משותף לתפעול יחידות 70 - 80 ויחידות1 - 4 , והצורך בהסטת עובדים מיחידות70 - 80 ליחידות 1 - 4 לצורך החזרתן משימור, עלול ים לפגוע בפעילות הסדירה של יחידות70 - 80 בעת חירום ובאספקת החשמל מיחידות אלה עד להחזרת יחידות1 - 4 .לפעילות תקינה ורציפה הסטת העובדים מיחידה70 - 80 להחזרת יחידות1 - 4 ומשמעויותיה עשויות לגלם עלויות שיגדילו את אומדן העלות של פרויקט השימור . חוסר וה ודאות בהחזרת היחידות1 - 4 משימור - הפערים בין מסמך השימור משנת 2016 לבין מסמך השימור משנת 2020 והשינוי במתווה השימור שהציגה החברה מעלים ספקות בדבר יכולת החזר ה משימור של יחידות1 - 4 . מתווה השימור החדש שהציגה חח"י ב - 2020 לא התבסס על התקדמות טכנולוגי ת שחלה בחלוף הזמן , והוא דומה למעשה למודל השבתת היחידות לצורך תחזוקה במשך כמה חודשים והחזרתן לפעול ה , כפי שהחברה עושה מפעם לפעם . כמו כן , אף שמטרת פרויקט השימור היא להבטיח יכולת ייצור בפחם כגיבוי לגז טבעי ,בעיתות חירום עולה ממסמכי השימור של החברה ושל הרשות כי לא קיימים פרויקטי ם של שימור במתווה הנוכחי, וכי לחברה אין ניסיון בשימור תחנות ייצור פחמיות לשם הפעלתן המהירה בשעת חירום . עוד עולה כי פרויקט השימור מורכב וטומן בחובו סיכונים, בין היתר בשל היותן של יחידות1 - 4 יחידות ישנות , הדורשות תחזוקה רבה. אלה עלולים לפגוע ביכולת להסתמך על ייצור חשמל ברציפות ובא מינות ביחידות אלה בעת חירום. שקלול הירידה בביקוש לחשמל בשנת חירום לצורך חישוב אומדן הנזק למשק מגריטת יחידות 1 - 4 - אומדן הנזק הצפוי למשק בשנת חירום כתוצאה מגריטה של יחידות1 - 4 בסך20 מיליארד ש"ח שביצעה חח "י לא הביא בחשבון את הספרות המחקרית ואת ניסיון .העבר בנוגע לשינויים בביקוש לחשמל בעיתות משבר התחשיב שביצע משרד מבקר המדינה מראה כי נוכח התנהגות הביקוש לחשמל באירועי העבר ולפי הספרות המחקרית, בתרחיש החירום שעליו התבססה הרשות במסמך השימור ושעליו גיבשה חח"י את חוות דעתה ואמדה את היקף האנרגייה הבלתי מסופקת לשנת החירום ללא שימור יחידות1 - 4 , לא שוקללה הירידה בביקוש בעת חירום, שעשויה להגיע עד כ - 11% . משטר ה הפעלה של היחידות המוסבות - הנצילות ביחידות הפחמיות, הן לפני ההסבה והן אחריה, נמוכה יחסית ליחידות הייצור בגז טבעי במשק החשמל. לפי הערכות חח"י, הנצילות ביחידות המוסבות לאחר ההסבה תהיה כ - 38% , לעומת הנצילות הממוצעת של יחידות ייצור | 1581 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם בגז קיימות שהיא כ - 46% . מפאת א ילוצים תפעוליים, על היחידות הפחמיות לעבוד בעומס מזערי, קרי משטר הפעלה הנקראMust Run . לנוכח העובדה שנצילותן של היחידות המוסבות נמוכה ב השוואה לממוצע המשקי, ו לפיכך הן ,מזהמות יותר ויקרות יותר הרי שאם החזרת ,היחידות משימור תתקיים בפרק הזמן הקצר שצופה החברה ני תן יהיה לקיים הפעלה עונתית של היחידות המוסבות שתחסוך הן עלויות זיהום אוויר והן עלויות דלקים . הפעלה עונתית של היחידות המוסבות החל ב שנת2026 ועד שנת2045 (בהנחה שמרנית כי הפעלתן לא תידרש ארבעה חודשים בכל שנה) עשויה לחסוך כ - 1.1 מיליארד ש"ח בעלויות דלקים ו ב עלויות חיצוניות מפליטת מזהמים מקומיים. נוסף על כך הפעלה עונתית של היחידות המוסבות עשויה לחסוך עלות חיצונית נוספת בגין פליטות גזי חממה בסך של כחצי מיליארד ש"ח. לפיכך, הפעלה עונתית של היחידות המוסבות בשנים2026 עד2045 עשויה לחסוך עלויות משקיות בסך כ - 1.6 מיליארד ש"ח (מהוון לשנת2019 .) הכדאיות הכלכלית של חלופת הסבת יחידות פחמיות לגז טבעי - עולה כי ההשקעה הנדרשת בחלופת ההסבה (כ - 1.2 מיליארד ש"ח) נמוכה יחסית לעלות הקמת הספק חדש (פער של כ - 7.5 מיליארד ש"ח). עוד עולה כי עלות הדלקים בחלופת ההסבה (כ - 2 מיליארד ש"ח) גבוהה יותר מעלות הדלקים בחלופת השימור וההקמה (ח י סכון של כ - 3.3 מיליארד ש"ח ביחס לחלופת הבסיס), או בחלופת הגריטה וההקמה (חיסכון של כ - 3.4 מיליארד ש"ח ביחס לחלופת הבסיס), זאת בשל הנצילות הנמוכה של היחידות המוסבות. אלא ש פער זה (בסך של כ - 5.4 מיליארד ש )"ח נמוך יותר מהפער בעלות ההשקעה הנדרשת ,ועל כן קיימת כדאיות כלכלית לפרויקט ההסבה . עיקרי המלצות הביקורת מומלץ כי משרד האנרגייה והרשות יבחנו על בסיס שנתי את הצורך בשימור יחידות1 - 4 ואת כדאיות המשך שימורן, ויפעלו לגריטתן בהתאם לבחינת הכדאיות, זאת בכפוף לשמירה על הבטחת אספקת החשמל בעת שגרה ובעת חירום ולקידום החלופות לייצור חשמל ביחידות אלה בהקדם . מומלץ כי נוכח הפער בין עלות הגרי טה שהעריכה חח"י לעלויות בפועל בארצות הברית (פער של417 - 487 מיליון ש"ח), הרשות תבחן את מבנה העלויות בפרויקט השימור ותיתן ביטוי לפערים הללו בעת ביצוע בקרת העלויות של הפרויקט. עוד מומלץ כי הרשות תבצע בחינה של העלויות הנגזרות מההפעלה הראשונה בפועל של יחידות1 - 4 בעת חזרתן לשימוש משימור ותעדכן את תחשיביה, ותשקף זאת עם משרד האנרגייה לשר האנרגייה . מומלץ כי חח"י והרשות יבחנו את מספר העובדים הדרוש להחזרת יחידות1 - 4 משימור בלי לפגוע בכשירות של יחידות70 - 80 , ויפעלו לכמת את עלותם ולשקף זאת בעלויות השימור. כמו כן מומלץ לבחון את מתווה ההחזרה של יחידות1 - 4 בדגש על השימוש בכוח אדם משותף מיחידות70 - 80 ומיחידות5 - 6, זאת תוך מתן תשומת לב לאי- הוודאות בנוגע לעיתוי החזרה משימור ולמשכה בעת אירוע חירום. | 1582 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מומלץ כי משרד האנרגייה, הרשות וחח"י יבחנו את פרויקט השימור ואת משמעויותיו לנוכח עלויותיו העודפות, הסיכונים הטמונים בו והחלופות הקיימות לו, כגון ייצור בסולר ביחידות 70 - 80 בתחנת אורות רבין . לנוכח החיסכון הפוטנציאלי בעלויות הדלקים ובעלויות החיצוניות מזיהום אוויר, ובהתאם לפער בין העלות ההונית של שימור יחידות1 - 4 לתקופה של12 שנים המסתכמת בכ- 162 מיליון ש"ח בהתאם להערכת חח"י, זאת לעומת חיסכון אפשרי מהפעלה עונתית בסך של כ- 1.6 מיליארד ש"ח (לתקופה של כ- 20 שנה), בשים לב לצורך במזעור עלויות בהתבסס על סעיף1 לחוק משק החשמל, התשנ"ו- 1996 , מומלץ כי הרשות וחברת ניהול המערכת יבצעו ניתוח עלות- תועלת של הפעלת היחידות המוסבות באופן עונתי ויפעלו בהתאם לבחינת האפשרות להפעלה עונתית של היחידות המוסבות חלף הפעלה רצ יפה במשטר Must Run בהתחשב באילוצים תפעוליים ובביקושים החזויים לחשמל. לצד הבחירה בחלופת ההסבה כיום, מומלץ כי הרשות ומשרד האנרגייה יבחנו במשך השנים את ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום אגירת אנרגייה ויפעלו להסרת החסמים להגדלת הייצור באנרגיות מתחדשות ולקידום פתרו נות טכנולוגיים שיאפשרו ייצור באנרגיות מתחדשות עם גיבוי קטן יותר של דלקים מאובנים ובהתאם יבחנו את הצורך בהמשך יישום חלופת ההסבה . | 1583 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם .על פי נתוני רשות החשמל, בעיבוד משרד מבקר המדינה המאפיינים והייעוד של יחידות הייצור הפחמיות במשק החשמל | 1584 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם סיכום בשנים האחרונות מדיניות ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה היא צמצום השימוש בפחם לייצור חשמל, בין היתר כדי להפחית את זיהום האוויר ואת גזי החממה הנפלטים משימוש בפחם לייצור חשמל. החלטת שר האנרגייה על שימור יחידות1 - 4 כביטוח משקי לשעת חירום כרוכה בעלות משקית עודפת העשויה להאמיר עד ל- 4.3 .מיליארד ש"ח אולם הסיכונים הטמונים בו ואי- ה וודאות בנוגע להחזרת היחידות משימור מעלים ספק לגבי יכולתו של הפרויקט לספק ביטוח .משקי פרויקט זה אף מהווה תחליף מלא לייצור חשמל ביחידות 70 - 80 החדשות, היעילות והמזהמות פחות, ובעת חירום הייצור ביחידות1 - 4 יבוא על חשבונן . במקביל לפרויקט השימ ור החליט שר האנרגייה על פרויקט הסבת היחידות הפחמיות .)(אלו שאינן מיועדת לשימור פרויקט זה הוא בעל כדאיות כלכלית ומשמש החלופה הטובה ביותר להפסקת השימוש בפחם כל עוד קיימות מגבלות טכנולוגיות המצריכות יכולת גיבוי בהספק מותקן קונוונציונלי לייצור חשמל באנרגיות מת .חדשות עם זאת , קיים פוטנציאל ל חיסכון מהותי מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות במקום הפעלה קבועה בעומס מזערי ( Must Run .)