חומר רקע

דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ ג | נובמבר 2022 חברת החשמל לישראל בע״מ שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם | 1577 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם בשנים האחרונות נקטו ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה מדיניות להפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל, זאת בין היתר כדי לצמצם את זיהום האוויר הנפלט כתוצאה מייצור חשמל באמצעות פחם ובשל יעדים שקבעה הממשלה בעקבות הסכמים בין- לאומיים להפחתת פליטות גזי חממה. במשק החשמל פועלות עשר יחידות ייצור חשמל בפחם, כולן בבעלות חברת הח שמל לישראל בע"מ (חח"י) ומופעלות על ידה. בשנת2019 החליט שר האנרגייה על הסבת שש יחידות פחמיות שבהן הותקנו אמצעים להפחתת פליטות (סולקנים) לגז טבעי. בשנת2021 החליט שר האנרגייה על שימור ארבע היחידות הפחמיות, שבהן לא הותקנו סולקנים, כביטוח משקי ל שנת חירום ,זאת לאחר הפסקת פעילותן השוטפת בשנת 2022 כתלות בקיום התנאים1 שהוגדרו בהחלטת ממשלה 4080 . 1 בהחלטת ממשלה4080 הוחלט על הפסקת פעילותן השוטפת של יחידות1 - 4 בתחנת אורות רבין לא יאוחר מיום 1.6.22 , ובלבד שיתקיימו עד למועד האמור באופן מצטבר התנאים האלה: (א) תתקיים יתירות באספקת הגז הטבעי למשק בישראל באמצעות חיבורם של שלושה מאגרי גז טבעי אשר כל אחד מה ם יחובר למערכת ההולכה הארצית של הגז הטבעי בתשתית נפרדת; (ב) תחילת הפעלה של מחז"ם ראשון בהספק של כ- 600 מגוואט אשר יוקם בתחנת אורות רבין עד יום1.6.22 . | 1578 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם 10 יחידות פחמיות 35% 1.4 מיליארד ש״ח 124 מיליון ש״ח שש מהן עתידות לעבור הסבה לגז טבעי , ו ארבע מהן עתידות להיכנס לשימור בשנת 2022 שיעור הירידה בייצור החשמל באמצעות פחם משנת2015 עד שנת 2020 ,בין היתר בשל מדיניות הפחתת השימוש בפחם שנקט משרד האנרגייה העלות ה עודפת נטו (בערכים מהוונים ) של פרויקט השימור כפי שחישבה .רשות החשמל לאחר עדכון והפנמה מלאה של העלויות החיצוניות עלות זו גדלה ל - 2.7 מיליארד ש ,"ח והיא עלולה להאמיר ל - 4.3 מיליארד ש"ח בשקלול עלויות אפשרי ות מהגדלת ההפעלות התקופתיות ומעלויות גריטה נמוכות יותר העלות השוטפת השנתית (בערכים מהוונים) של פרויקט השימור, המורכבת ,מעלויות תפעול עלויות עובדים, עלות דלקים ועלויות נזקי זיהום האוויר 1,440 מגוואט 3,400 מגוואט 1.3 מיליארד ש״ח 1.6 מיליארד ש״ח ההספק המותקן של יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין , הפועלות ללא סולקנים ועתידות להיכנס לשימור בשנת 2022 ההספק המותקן של שש היחידות הפחמיות העתידות לעבור הסבה לגז בשנים2022 - 2026 העלות העודפת נטו (בערכים מהוונים) של פרויקט הסבת היחידות הפחמיות שבהן הותקנו סולקנים החיסכון האפשרי (בערכים מהוונים ) מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות עד שנת 2045 פעולות הביקורת בחודשים מרץ עד דצמבר2021 בדק משרד מבקר המדינה את אופן קבלת ההחלטות של משרד האנרגייה על שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם ,לגז טבעי לרבות התחשיבים שבוצעו והחלופות שנשקלו בבסיס החלטות אלו .הביקורת נעשתה במשרד האנרגייה ,רשות החשמל ,)(הרשות חח "י והמשרד להגנת הסביבה. בדיקות השלמה נעשו בחברת נגה- ניהול מערכת החשמל בע"מ . | 1579 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תמונת המצב העולה מן הביקורת ייחודיות פרויקט השימור של יחידות 4-1 - שימור תחנות כוח פחמיות במתווה אותו הציעה .חח"י לא נוסה באף מדינה אחרת בעולם מרבית המדינות שנסקרו על ידי הרשות גורטות את התחנות הפחמיות ,ומדינות בהן יש חשש לביטחון האנרגטי ממשיכות להפעילן. אומדני עלות הגריטה של יחידות 1 - 4 במסמך השימור - על אף ההתאמות שביצעה הרשות להערכת עלות הגריטה של חח"י (אשר הקטין את אומדן עלויות הגריטה מ - 687 מיליון ש"ח ל - 506 מיליון ש"ח), עלות הגריטה שהובאה בחשבון במסמך השימור גבוהה עד פי שניים מהעלויות המקבילות שנמצאו בסקירת הרשות. עלות גריטה נמוכה יותר של200 עד270 מיליון ש"ח, כפי שמשתקף מסקירת הרשות, (במקום עלות הגרי טה שנלקחה בחשבון בסך506 מיליון ש"ח) מגדילה את העלויות העודפות בחלופת השימור בכ - 66 עד85 מיליון ש"ח (הגדלה של כ - 5% עד6% .)של העלות העודפת של פרויקט השימור כמו כן , הצגה של עלויות גריטה גבוהות מהמקובל בעולם מגדילה את אומדן עלות חלופת הסגירה ומגדילה את כדאיו ת חלופת השימור . פוטנציאל הסטייה של עלות פרויקט השימור בגין הפעלות תקופתיות - בין טיוטת השימור לבין מסמך השימור עדכנה חח "י את הערכתה לגבי מספרן ומשכן של ההפעלות התקופתיות הנדרשות לצורך שימור היחידות .על פי אומדן משרד ,מבקר המדינה משמעות שינוי זה מוערכת בכ - 1.5 מיליארד ש"ח. עלה כי רשות החשמל הציגה את העלויות העודפות של חלופת השימור בסך של כ - 631 מ יליון ש "ח בהתאם להערכה המזערית של החברה לגבי ההפעלות התקופתיות כפי שנכללה במסמך השימור האחרון . הצגת העלויות בערכן המזערי עלולה לגרום להערכה בחסר של העלות הע ,ודפת בפועל של פרויקט השימור בפרט נוכח אי - הודאות הניכרת בפרויקט השימור , הנובעת בין היתר מהיעדר ניסיון בין - לאומי ומהיעדר ניסיון ,של החברה בפרויקטים דומים ולנוכח ה עובדה כי הערכה מדויקת של ההפעלות התקופתיות תתאפשר רק לאחר בחינה בפועל של מתווה השימור . עדכון עלויות חיצוניות של שימור היחידות 1 - 4 בשנת חירום - הרשות לא עדכנה את ערכי העלויות החיצוניות של נזקי פליטות המזהמים המקומיים וגזי החממה בשנת חירום במסמך השימור, ולא כללה את העלויות החיצוניות מנזקי פליטות גזי החממה בעלות העודפת הכוללת של פרויקט השימור . אי - העדכון יצר הטיה לטובת פרויקט השימור כך שהתחשיב הצביע על תועלת מחלופת השימור בשנת חירום , אך בפועל התקבלה עלות עודפת מחלופה זו לאחר עדכון ערכי העלויות . אי - עדכון העלויות החיצוניות כאמור יצר הערכה בחסר של פרויקט השימור , בסך 709 מיליון ש ,"ח ואי - הכללת העלויות החיצוניות בגין גזי חממה יצרה הערכה בחסר של 522 מיליון ש "ח נוספים ,ובסך הכול העלות העודפת של פרויקט השימור בשנת חירום הוערכה בחסר של כ - 1.2 מיליארד ש "ח . עדיפות לייצור חשמל בשעת חירום מ יחידות 70 - 80 על פני יחידות1 - 4 - אספקת חשמל מהפעלת יחידות 70 - 80 ויחידות 1 - 4 ב תחנת אורות רבין בו - זמנית איננה אפשרית , ו לפי כך קיימת תחליפיות בין יחידות 70 - 80 המופעלות באמצעות סולר ליחידות1 - 4 .המופעלות באמצעות פחם הקושי לשנע סולר במשק לצורך ייצור חשמל בעת חירום מדגיש את ה תחליפיות ה זו כיוון שכל עוד לא ניתן להעביר סולר לאתרים אחרים, הרי שבתחנת אורות | 1580 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם רבין - שבה קיימים הן מלאי סולר ראשוני והן תשתית הזרמת סולר- מלאי זה ישמש בסבירות גבוהה לייצור חשמל באמצעות יחידות70 - 80 .פי ל כך, שימור יחידות1 - 4 לחירום לא יהווה תוספת ייצור חשמל ברמה ה משקית מאחר ש יחידות70 - 80 הן יחידות חדשות ויעילות יותר מיחידות1 - 4 , ואז קיימת עדיפות בהפעלתן על פני יחידות1 - 4 . היתכנות השימוש ביחידות 1 - 4 כמענה למחסור בחשמל בעת אירוע חירום - לנוכח העובדה כי החזרת יחידות1 - 4 אינה מתבצעת בו- ,זמנית והשלמתה חופפת את מרבית תקופת אירוע החירום המוגדרת בתרחיש הייחוס , ולנוכח השונות בין הערכות החברה לגבי זמן החזרה משימור ,קיימת אי- ודאות לגבי היכולת להשתמש ביחידות 1 - 4 במהלך אירוע חירום. אם אירוע החירום יתממש בשנה מאוחרת יותר, תלך ותגדל אי - הוודאות לגבי יכולת ההחזרה משימור שכן היעדר הפעלה רציפה של היחידות באופן שוטף י פחית את כשירות היחידות ו י דרוש תחזוקה משמעותית יותר . כוח אדם משותף לתפעול יחידות1 - 4 וליחידות70 - 80 - ההתבס סות על כוח אדם משותף לתפעול יחידות 70 - 80 ויחידות1 - 4 , והצורך בהסטת עובדים מיחידות70 - 80 ליחידות 1 - 4 לצורך החזרתן משימור, עלול ים לפגוע בפעילות הסדירה של יחידות70 - 80 בעת חירום ובאספקת החשמל מיחידות אלה עד להחזרת יחידות1 - 4 .לפעילות תקינה ורציפה הסטת העובדים מיחידה70 - 80 להחזרת יחידות1 - 4 ומשמעויותיה עשויות לגלם עלויות שיגדילו את אומדן העלות של פרויקט השימור . חוסר וה ודאות בהחזרת היחידות1 - 4 משימור - הפערים בין מסמך השימור משנת 2016 לבין מסמך השימור משנת 2020 והשינוי במתווה השימור שהציגה החברה מעלים ספקות בדבר יכולת החזר ה משימור של יחידות1 - 4 . מתווה השימור החדש שהציגה חח"י ב - 2020 לא התבסס על התקדמות טכנולוגי ת שחלה בחלוף הזמן , והוא דומה למעשה למודל השבתת היחידות לצורך תחזוקה במשך כמה חודשים והחזרתן לפעול ה , כפי שהחברה עושה מפעם לפעם . כמו כן , אף שמטרת פרויקט השימור היא להבטיח יכולת ייצור בפחם כגיבוי לגז טבעי ,בעיתות חירום עולה ממסמכי השימור של החברה ושל הרשות כי לא קיימים פרויקטי ם של שימור במתווה הנוכחי, וכי לחברה אין ניסיון בשימור תחנות ייצור פחמיות לשם הפעלתן המהירה בשעת חירום . עוד עולה כי פרויקט השימור מורכב וטומן בחובו סיכונים, בין היתר בשל היותן של יחידות1 - 4 יחידות ישנות , הדורשות תחזוקה רבה. אלה עלולים לפגוע ביכולת להסתמך על ייצור חשמל ברציפות ובא מינות ביחידות אלה בעת חירום. שקלול הירידה בביקוש לחשמל בשנת חירום לצורך חישוב אומדן הנזק למשק מגריטת יחידות 1 - 4 - אומדן הנזק הצפוי למשק בשנת חירום כתוצאה מגריטה של יחידות1 - 4 בסך20 מיליארד ש"ח שביצעה חח "י לא הביא בחשבון את הספרות המחקרית ואת ניסיון .העבר בנוגע לשינויים בביקוש לחשמל בעיתות משבר התחשיב שביצע משרד מבקר המדינה מראה כי נוכח התנהגות הביקוש לחשמל באירועי העבר ולפי הספרות המחקרית, בתרחיש החירום שעליו התבססה הרשות במסמך השימור ושעליו גיבשה חח"י את חוות דעתה ואמדה את היקף האנרגייה הבלתי מסופקת לשנת החירום ללא שימור יחידות1 - 4 , לא שוקללה הירידה בביקוש בעת חירום, שעשויה להגיע עד כ - 11% . משטר ה הפעלה של היחידות המוסבות - הנצילות ביחידות הפחמיות, הן לפני ההסבה והן אחריה, נמוכה יחסית ליחידות הייצור בגז טבעי במשק החשמל. לפי הערכות חח"י, הנצילות ביחידות המוסבות לאחר ההסבה תהיה כ - 38% , לעומת הנצילות הממוצעת של יחידות ייצור | 1581 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם בגז קיימות שהיא כ - 46% . מפאת א ילוצים תפעוליים, על היחידות הפחמיות לעבוד בעומס מזערי, קרי משטר הפעלה הנקראMust Run . לנוכח העובדה שנצילותן של היחידות המוסבות נמוכה ב השוואה לממוצע המשקי, ו לפיכך הן ,מזהמות יותר ויקרות יותר הרי שאם החזרת ,היחידות משימור תתקיים בפרק הזמן הקצר שצופה החברה ני תן יהיה לקיים הפעלה עונתית של היחידות המוסבות שתחסוך הן עלויות זיהום אוויר והן עלויות דלקים . הפעלה עונתית של היחידות המוסבות החל ב שנת2026 ועד שנת2045 (בהנחה שמרנית כי הפעלתן לא תידרש ארבעה חודשים בכל שנה) עשויה לחסוך כ - 1.1 מיליארד ש"ח בעלויות דלקים ו ב עלויות חיצוניות מפליטת מזהמים מקומיים. נוסף על כך הפעלה עונתית של היחידות המוסבות עשויה לחסוך עלות חיצונית נוספת בגין פליטות גזי חממה בסך של כחצי מיליארד ש"ח. לפיכך, הפעלה עונתית של היחידות המוסבות בשנים2026 עד2045 עשויה לחסוך עלויות משקיות בסך כ - 1.6 מיליארד ש"ח (מהוון לשנת2019 .) הכדאיות הכלכלית של חלופת הסבת יחידות פחמיות לגז טבעי - עולה כי ההשקעה הנדרשת בחלופת ההסבה (כ - 1.2 מיליארד ש"ח) נמוכה יחסית לעלות הקמת הספק חדש (פער של כ - 7.5 מיליארד ש"ח). עוד עולה כי עלות הדלקים בחלופת ההסבה (כ - 2 מיליארד ש"ח) גבוהה יותר מעלות הדלקים בחלופת השימור וההקמה (ח י סכון של כ - 3.3 מיליארד ש"ח ביחס לחלופת הבסיס), או בחלופת הגריטה וההקמה (חיסכון של כ - 3.4 מיליארד ש"ח ביחס לחלופת הבסיס), זאת בשל הנצילות הנמוכה של היחידות המוסבות. אלא ש פער זה (בסך של כ - 5.4 מיליארד ש )"ח נמוך יותר מהפער בעלות ההשקעה הנדרשת ,ועל כן קיימת כדאיות כלכלית לפרויקט ההסבה . עיקרי המלצות הביקורת מומלץ כי משרד האנרגייה והרשות יבחנו על בסיס שנתי את הצורך בשימור יחידות1 - 4 ואת כדאיות המשך שימורן, ויפעלו לגריטתן בהתאם לבחינת הכדאיות, זאת בכפוף לשמירה על הבטחת אספקת החשמל בעת שגרה ובעת חירום ולקידום החלופות לייצור חשמל ביחידות אלה בהקדם . מומלץ כי נוכח הפער בין עלות הגרי טה שהעריכה חח"י לעלויות בפועל בארצות הברית (פער של417 - 487 מיליון ש"ח), הרשות תבחן את מבנה העלויות בפרויקט השימור ותיתן ביטוי לפערים הללו בעת ביצוע בקרת העלויות של הפרויקט. עוד מומלץ כי הרשות תבצע בחינה של העלויות הנגזרות מההפעלה הראשונה בפועל של יחידות1 - 4 בעת חזרתן לשימוש משימור ותעדכן את תחשיביה, ותשקף זאת עם משרד האנרגייה לשר האנרגייה . מומלץ כי חח"י והרשות יבחנו את מספר העובדים הדרוש להחזרת יחידות1 - 4 משימור בלי לפגוע בכשירות של יחידות70 - 80 , ויפעלו לכמת את עלותם ולשקף זאת בעלויות השימור. כמו כן מומלץ לבחון את מתווה ההחזרה של יחידות1 - 4 בדגש על השימוש בכוח אדם משותף מיחידות70 - 80 ומיחידות5 - 6, זאת תוך מתן תשומת לב לאי- הוודאות בנוגע לעיתוי החזרה משימור ולמשכה בעת אירוע חירום. | 1582 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מומלץ כי משרד האנרגייה, הרשות וחח"י יבחנו את פרויקט השימור ואת משמעויותיו לנוכח עלויותיו העודפות, הסיכונים הטמונים בו והחלופות הקיימות לו, כגון ייצור בסולר ביחידות 70 - 80 בתחנת אורות רבין . לנוכח החיסכון הפוטנציאלי בעלויות הדלקים ובעלויות החיצוניות מזיהום אוויר, ובהתאם לפער בין העלות ההונית של שימור יחידות1 - 4 לתקופה של12 שנים המסתכמת בכ- 162 מיליון ש"ח בהתאם להערכת חח"י, זאת לעומת חיסכון אפשרי מהפעלה עונתית בסך של כ- 1.6 מיליארד ש"ח (לתקופה של כ- 20 שנה), בשים לב לצורך במזעור עלויות בהתבסס על סעיף1 לחוק משק החשמל, התשנ"ו- 1996 , מומלץ כי הרשות וחברת ניהול המערכת יבצעו ניתוח עלות- תועלת של הפעלת היחידות המוסבות באופן עונתי ויפעלו בהתאם לבחינת האפשרות להפעלה עונתית של היחידות המוסבות חלף הפעלה רצ יפה במשטר Must Run בהתחשב באילוצים תפעוליים ובביקושים החזויים לחשמל. לצד הבחירה בחלופת ההסבה כיום, מומלץ כי הרשות ומשרד האנרגייה יבחנו במשך השנים את ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום אגירת אנרגייה ויפעלו להסרת החסמים להגדלת הייצור באנרגיות מתחדשות ולקידום פתרו נות טכנולוגיים שיאפשרו ייצור באנרגיות מתחדשות עם גיבוי קטן יותר של דלקים מאובנים ובהתאם יבחנו את הצורך בהמשך יישום חלופת ההסבה . | 1583 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה תקציר | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם .על פי נתוני רשות החשמל, בעיבוד משרד מבקר המדינה המאפיינים והייעוד של יחידות הייצור הפחמיות במשק החשמל | 1584 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם סיכום בשנים האחרונות מדיניות ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה היא צמצום השימוש בפחם לייצור חשמל, בין היתר כדי להפחית את זיהום האוויר ואת גזי החממה הנפלטים משימוש בפחם לייצור חשמל. החלטת שר האנרגייה על שימור יחידות1 - 4 כביטוח משקי לשעת חירום כרוכה בעלות משקית עודפת העשויה להאמיר עד ל- 4.3 .מיליארד ש"ח אולם הסיכונים הטמונים בו ואי- ה וודאות בנוגע להחזרת היחידות משימור מעלים ספק לגבי יכולתו של הפרויקט לספק ביטוח .משקי פרויקט זה אף מהווה תחליף מלא לייצור חשמל ביחידות 70 - 80 החדשות, היעילות והמזהמות פחות, ובעת חירום הייצור ביחידות1 - 4 יבוא על חשבונן . במקביל לפרויקט השימ ור החליט שר האנרגייה על פרויקט הסבת היחידות הפחמיות .)(אלו שאינן מיועדת לשימור פרויקט זה הוא בעל כדאיות כלכלית ומשמש החלופה הטובה ביותר להפסקת השימוש בפחם כל עוד קיימות מגבלות טכנולוגיות המצריכות יכולת גיבוי בהספק מותקן קונוונציונלי לייצור חשמל באנרגיות מת .חדשות עם זאת , קיים פוטנציאל ל חיסכון מהותי מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות במקום הפעלה קבועה בעומס מזערי ( Must Run .) | 1585 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מבוא ייצור חשמל וצריכתו הם מרכיב מכריע בשגשוגן הכלכלי של מדינות מודרניות אשר תלויות ב ו .לפעילותן השוטפת לצורך ייצור חשמל , תחנות הכוח משתמשות באמצעים שונים ובהם דלקים מאובנים (נפט, פחם וגז טבעי). ייצור ח שמל מדלקים אלו כרוך בפליטת גזי חממה וחומרים מזהמים מקומיים2 ,שלהם השפעה שלילית על בריאות האדם והסביבה .צמיחת המשקים המודרניים , אשר מלווה בעלייה ברמת החיים, מובילה להגברת התלות בחשמל ו לעלייה בצריכתו , וכפ .ועל יוצא מכך לעלייה בפליטות גזי חממה במשך השנים הגבירו פליטות אלה את התחממות כדור הארץ והובילו לתופעות הרסניות ,כגון עליית גובה פני הים ואירועי מזג אוויר קיצון - .שיטפונות, בצורות, גלי חום ושריפות ההתחממות הגלובלית ומשבר האקלים המחריף לאורך השנים הביאו את מדינות העולם לחשיבה מחודשת על אופן הייצור והצריכה של החשמל בעתיד ,מתוך ההבנה כי נדרשים מהלכים מיידיים לצמצום ההתחממות הגלובלית במידה ניכרת .תכנון ארוך טווח של משק האנרגייה ,נפוץ ברוב מדינות העולם המערבי והקו המנחה המרכזי בתכנון משקי החשמל ו פיתוחם הוא צמצום פליטות גזי החממה ואף איפוסן עד שנת2050 . דרך מרכזית להפחתת פליטות גזי חממה היא מעבר לייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות , ובהן אנרגיית מים ,אנרגיית רוח ואנרגייה סולרית ,לצד צמצום ייצור החשמל באמצעות שריפת דלקי מאובנים .בשונה מייצור חשמל באמצעות דלקי מאובנים, ייצור חשמל באנרגיות מתחדשות .נקי מפליטות גזי חממה ומזהמים מקומיים במדינות רבות בעולם נקבעו יעדים ארוכי טווח להפסקה מוחלטת של שימוש בדלקי מאובנים לייצור חשמל ויעדים להגדלת ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות . בשנת 2015 היה משק החשמל בי שראל אחראי לכ- 48% 3 .מפליטות גזי החממה במשק כולו בשנה זו חתמה ישראל על הסכם פריז והחליטה4 על קביעת יעדי הפחתת פליטות גזי חממה של עד 7.7 טונה לנפש בשנת2030 במשק כולו .יעד זה עודכן5 ביולי2021 ל כמות פליטות גזי חממה 2 )אלה החומרים המזהמים העיקריים הנפלטים בתהליך ייצור החשמל באמצעות דלקי מאובנים, מלבד גזי חממה: (א תחמוצ ( ות גופריתSO2 ( ); (ב) תחמוצות חנקןNOX ( ); (ג) חומר חלקיקי עדין מרחףPM .)או חלקיקים 3 בשנת2015, מתוך סך פליטות הפחמן הדו- חמצני במשק הישראלי בסך79 מיליון טונה, כ- 38 מיליון טונה פחמן דו- ח .מצני נפלטו משריפת דלקים לייצור חשמל 4 החלטת הממשלה542 ( 20.9.15 .) 5 החלטת הממשלה171 ( 25.7.21 .) | 1586 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם של 58 מיליון טונה בשנת 2030 במשק כולו (השקולים ל- 5.2 טונה לנפש6 ,)ולכמות פליטות גזי חממה שמקורן בייצור חשמל בסך של 26 7 מיליון טונה (שקולים ל- 2.37 טונה לנפש .) גילוי מאגרי הגז מול חופי ישראל בעשורים האחרו נים , לצד הצורך בצמצום זיהום האוויר המקומי מייצור חשמל והצורך בהפחתת פליטות גזי חממה במסגרת התחייבויות בין-לאומיות ,הביאו את ממשלת ישראל ואת משרד האנרגייה לקבל כמה החלטות שמטרתן לצמצם את השימוש בפחם בייצור חשמל, תוך הגדלת השימוש .באנרגיות מתחדשות ובגז טבעי מדיניות זו מכוונת לתמהיל ייצור של כ- 70% בגז טבעי כו- 30% באנרגיות מתחדשות עד שנת 2030 . במהלך העשור האחרון , מרבית החשמל המיוצר בישראל היה באמצעות תחנות כוח קונוונציונליות המפיקות חשמל על ידי שריפת פחם או גז טבעי. גילוי מאגרי הגז שינה , בין היתר , את תמהיל הדלקים בייצור החשמל כך שחלקו של הגז הטבעי בייצור גדל על חשבון הפחם . בשנת 2020 ,כ- 67% מהחשמל שיוצר בישראל היה באמצעות גז טבעי ו- 26% באמצעות פחם , כ- 6% באמצעות אנרגיות מתחדשות וכ- 1% באמצעים אחרים כגון סולר .זאת בהשוואה לשנת 2010 ,בה כ- 59% מהחשמל המיוצר היה באמצעות פחם וכ- 39% באמצעות גז טבעי והיתר באמצעים אחרים כגון סולר . חלקו ההולך וגדל של הגז הטבעי בתמהיל הדלקים של משק החשמל בישראל במהלך השנים האחרונות יצר צורך אסטרטגי בגיוון הדלקים לצ ו רכי חירום - במקרה של פגיעה באספקת הגז .הטבעי למשק החשמל מתקני ייצור חשמל פועלים באמצעות שני סוגי דלקים (דו- ,)דלקיות ותחנות ייצור חשמל בגז טבעי יכולות לפעול בסולר במקום ב .גז במקרה הצורך תחנות אלה מחויבות בהחזקת מלאי סולר לשעת חירום. פעולות הביקורת בחודשים מרץ עד דצמבר2021 בדק משרד מבקר המדינה את אופן קבלת ההחלטות של משרד האנרגייה על שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לגז טבעי , לרבות התחשיבים שבוצעו ,והחלופות שנשקלו בבסיס החלטות אלו. הביקורת נעשתה במשרד האנרגייה ברשות ,החשמל בחברת החשמל לישראל ובמשרד להגנת הסביבה (להלן - )המשרד להג"ס .בדיקות השלמה נעשו בחברת נגה - ניהול מערכת החשמל בע "מ (להלן- )חברת ניהול המערכת. 6 כמות פליטות גזי חממה לנפש לא צוינה בהחלטת הממשלה, וחושבה על ידי משרד מבקר המדינה לפי תרחיש ביניים .בתחזית גידול האוכלוסייה בישראל על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 7 החלטת הממשלה קבעה כי הפחתת פליטות גזי חממה שמקורן בייצור חשמל עד לשנת2030 תהיה בהיקף של כ- 30% ביחס לפליטות שנמדדו בשנת2015 , אשר הסתכמו ב- 37.6 מיליון טונה . | 1587 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם רקע ייצור חשמל באמצעות פחם במשק החשמל בישראל במשק החשמל בישראל פועלות עשר יחידות ייצור חשמל בפחם בהספק כולל של4,840 מג וואט , כולן בבעלותה של חברת החשמל לישראל (להלן - חח"י או החברה) ומופעלות על ידה. יחידות אלו ממוקמות בשני אתרים: תחנת הכוח אורות רבין בחדרה (לה לן- תחנת אורות )רבין ותחנת הכוח רוטנברג באשקלון (להלן- תחנת רוטנברג). בתחנת אורות רבין פועלות שש יחידות ייצור בהספק כולל של2,590 מגוואט, ובתחנת רוטנברג פועלות ארבע יחידות ייצור בהספק כולל של2,250 .מגוואט בעשור האחרון הותקנו מתקנים להפחתת פליטות מזהמי ם (להלן- סולקנים) ביחידות הייצור5 - 6 שבתחנת אורות רבין וביחידות הייצור1 - 4 שבתחנת רוטנברג8 .סוף אורך החיים ההנדסי של יחידות אלו הוא בין2040 ל- 2049 . ביתר היחידות- יחידות 1 - 4 שבתחנת אורות רבין - לא הותקנו סולקנים , וסוף אורך חייהן ההנדסי הוא בשנת2033 . תרשים1 שלהלן מתאר את המאפיינים של היחידות הפחמיות במשק החשמל בישראל ואת ייעודן בהתאם להחלטות שהתקבלו . 8 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 68א ( 2017 ."), "השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל | 1588 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 1 : המאפיינים והייעוד של יחידות הייצור הפחמיות במשק החשמל על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה מדיניות הפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל בתחילת העשור הקודם יותר ממחצית מייצור החשמל בישראל היה באמצעות פחם . כאמור , ייצור חשמל באמצעות פחם גורם לזיהום אוויר, ולכן בשנים האחרונות התקבלו כמה החלטות שמטרתן הפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל בישראל. החלטות אלה ה קטינו את שיעור ייצור החשמל בפחם מ- 46% בשנת2015 לכ- 26% בשנת 2020 . | 1589 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם בדצמבר 2015 הכריז שר האנרגייה על הפחתה של 15% בשימוש בפחם לייצור חשמל בתחנות הכוח בישראל משנת2016 ואילך בהשוואה לשיעור השימוש בפחם בשנת2015 . בנובמבר 2017 ,החליט שר האנרגייה על עקרונות מדיניות ולפיהם בכל זמן תינתן עדיפות לייצור חשמל בגז טבעי על פני ייצור חשמל בפחם, תוך הפעלת היחידות הפחמיות בעומס המזערי המאפשר גמישות ואמינות בנוגע לאספקת החשמל למשק9 . בינואר 2018 החליטו שר האנרגייה והשר להגנת הסביבה על הפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל בשיעור של30% באופן מיידי , זאת בהשוואה לשנת2015 . ביוני 2018 החליטה הממשלה10 על רפורמה במשק החשמל, ובין היתר הטילה על שר האנרגייה להגיש לממשלה עד יום1.7.18 הצעה להחלטה בעניין הצעדים אשר יבטיחו את סגירת יחידות 1 - 4 שב תחנת אורות רבין עד יוני2022 .עוד החליטה הממשלה על הקמת שתי תחנות ייצור חשמל בטכנולוגיית מחזור משולב (להלן - מחז "מ )ים בתחנת אורות רבין הפועלים באמצעות גז טבעי על ידי חח "י בהספק מותקן של כ- 1,200 מגוואט, אשר יחלו לפעול בשנת2022 ויאפשרו את הפסקת הפעילות השוטפת של יחידות1 - 4 . ביולי 2018 התקבלה החלטת ממשלה11 להפסקת פעילותן השוטפת של היחידות הפח מיות 1 - 4 שבתחנת אורות ר בין לא יאוחר מיום 1.6.22 ( :, ובהתקיים שני תנאים א )תתקיים יתירות באספקת גז טבעי באמצעות חיבורם של שלושה מאגרים ; ו-(ב )יופעל המחז "ם הראשון בהספק של כ- 600 מגוואט . בנובמבר 2019 החליט שר האנרגייה על הסבה הדרגתית של יתר יחידות הייצור הפחמיות (יחידות5 - 6 שבתחנת אורות רבין ויחידות1 - 4 שבתחנת רוטנברג ) לשימוש בגז טבעי עד שנת 2025 לשם הפסקת השימוש בפחם בשגרה במשק החשמל עד שנה זו. בפברואר2021 החליט שר האנרגייה12 על שימור יחידות1 - 4 שבתחנת אורות רבין לצורך שמירה על האמינות, הזמינות והרציפות ש ל אספקת החשמל למשק בשעת חירום. להחלטות אלו, כפי שעולה מתחשיבי רשות החשמל (להלן- הרשות) עלות משקית עודפת נטו בסך כולל של כ- 2.7 מיליארד ש"ח, והן צפויות להקטין את שיעור הייצור בפחם במשק בשנת 2025 לכ- 3% 13 .מסך ייצור החשמל באוקטובר 2020 החליטה הממשלה14 על הגדלת יעדי ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות כך שעד שנת2030 30% 15 מייצור החשמל יהיה באמצעות אנרגיות מתחדשות (יעד הביניים עודכן ל- 20% עד יום31.12.25 ( ). החלטה זו למעשה מכוונת למשק חשמל המבוסס על גז טבעי70% ) על ו אנרגיות מתחדשות- בעיקר מייצור פוטו- ( וולטאי30% ) בשנת2030 . 9 לצורך ניהול מערכת החשמל יש להחזי ק כושר ייצור זמין לצורך עלייה בביקושים לחשמל בעונות מסוימות או בשעות מסוימות. מטעמים תפעוליים יש צורך בהפעלת היחידות הפחמיות בעומס מזערי כדי שיוכלו להיות זמינות בשעת .הצורך 10 החלטת הממשלה3859 ( 3.6.18 .) 11 החלטת הממשלה4080 ( 29.7.18 .) 12 עקרונות מדיניות- בחינת היקף ואופן השימור של יחידות ייצור חשמל1 - 4 בתחנת הכוח "אורות רבין" מיום8.2.21 . 13 על אף הפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל בעת שגרה, הצורך בשימור היכולת לייצור חשמל בפחם בשעת חירום .דורש ייצור חשמל מזערי באמצעות פחם בעת שגרה 14 החלטת הממשלה465 ( 25.10.20 .) 15 היעד הקודם לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות היה17% בשנת2030 , לפי החלטת הממשלה542 משנת2015 . | 1590 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 2 מתאר את ההחלטות המרכזיות להפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל החל בשנת 2015 .על ציר הזמן תרשים 2 :ההחלטות המרכזיות להפחתת השימוש בפחם , 2015 - 2021 תרשים 3 שלהלן מציג את השימוש בפחם ואת סך הייצור המשקי בשנים 2015 - 2020 . תרשים 3 :י יצור החשמל השנתי בפחם ,וסך ייצור החשמל המשקי , 2015 - 2020 על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1591 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מתרשים 3 ניתן לראות כי בפועל נתח ייצור חשמל בפחם מסך ייצור החשמל המשקי ירד מ- 45% בשנת2015 ל- 26% בשנת2020 ,ירידה של כ- 19 נקודות אחוז , אשר נבעה בין היתר מ המדיניות שנקטה ישראל במשך השנים להפחתת .השימוש בפחם לייצור חשמל במסגרת התייעצות שר האנרגייה עם רשות החשמל בעניין מדיניות הפחתת השימוש בפחם בשנת2019 ס קרה הרשות את מדיניות הפחם הנהוגה במדינות המערב. תרשים4 מתאר את ממצאי הסקירה. תרשים 4 : מדיניות השימוש בפחם במדינות המערב שסקרה רשות החשמל על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . עלה כי מרבית המדינות גורטות ,את התחנות הפחמיות או ממשיכות להפעילן ואילו מדינות מעטות מסב ות אותן לגז .מהסקירה שעשתה הרשות עולה כי הסבת תחנות פחמיות לגז נדירה יחסית ,והיא בוצעה בכמה עשרות יחידות ייצור בארצות הברית ובשני מחוזות בקנדה, בעיקר באזורים שבהם מחיר הגז נמוך יחסית. מדינות שבהן יש חשש לביטחון האנרגטי ממשיכות להפעיל תחנות פחמיות, ואינן מסבות את התחנות לגז או סוגרות אותן . כמו כן באף אחת מהמדינות שסקרה הרשות לא נמצאה מדיניות של שימור התחנות הפחמיות . חח "י השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי יש לה ניסיון מוכח שיש בו כדי להבטיח את ביצוע הפרויקט בצורה מיטבית , וכי במסגרת פרויקט הפחתת פליטות ביצעה החברה בהצלחה ה חזרה של שש יחידות פחמיות לעבודה לאחר שאלו הושבתו תקופה משמעותית- כשנה לכל .יחידה לאור החשיבות בהחזרת יחידות 1 - 4 משימור בזמן קצר בעת התממשות אירוע חירום , מומלץ כי מ שרד האנרגייה יבחן אם מתווה השימור והניסיון הקיים בחברה אכן מאפשרים החזרה מהירה לפעילות כנדרש מתרחישי הייחוס לאירוע חירום . | 1592 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם שימור יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין הפסקת פעילותן השוטפת של יחידות 1 - 4 ב תחנת אורות רבין יחידות 1 - 4 ב תחנת אורות ר בין הוקמו בתחילת שנות השמונים של המאה ה עשרים ,והן מייצרות חשמל בפחם כדלק ראשי ובמזוט כדלק גיבוי. ביחידות אלה, כאמור, לא הותקנו אמצעים להפחתת פליטות, ולכן זיהום האוויר הנפלט מהן גבוה לעומת מתקני הייצור האחרים16 . בשנים 2015 - 2016 התקיימו דיונים בין נציגי משרד האנרגייה ,המשרד להג "ס, משרד האוצר והרשות כדי להתמודד עם פליטת זיהום האוויר מהיחידות הפחמיות1 - 4 שבתחנת אורות רבין . במסגרת דיונים אלו נבחנו כמה חלופות עיקריות17 ,ובהן :התקנת סולקנים ; הסבת היחידות לגז טבעי או הקמת מחז "מים הפועל ים על גז טבעי; וסגירת היחידות הפחמיות (סגירה מוחלטת שלהן או שימורן והפעלתן במקרה חירום ,בכפוף להיתכנות טכנית לכך ) 18 . עמדתם של משרדי האוצר והאנרגייה ושל הרשות הייתה כי החלופה המועדפת היא חלופת הסולקנים , בעיקר בשל העובדה כי לחלופת השימור אין הוכחה לישימות הנדסית ,ובפרט האם בעת הצורך יהיה ניתן להחזיר את יחידות1 - 4 .לייצור בזמן סביר כפי שמסרה הרשות למרכז המחקר והמידע של הכנסת באוגוסט2016 , "חוסר הוודאות באשר לישימות ההנדסית של ,חלופת השימור הוא בעייתי במיוחד בישראל, ועשוי למעשה לסכן את הביטחון האנרגטי שלה וזאת מכיוון שישראל היא 'אי אנרגטי ' (כלומר אינה יכולה להסתמך על אספקת חשמל ממדינות ")שכנות בעת הצורך19 . כאמור , בשנת2018 החליטה ממשלת ישראל על הקמת שני מחז"מים בתחנת אורות רבין20 בהספק כולל של כ- 1,200 מגוואט אשר יאפשרו את הפסקת פעילותן השוטפת של יחידות1 - 4 ,באתר זאת בכפוף ליתירות אספקת גז טבעי משלושה מאגרים .נוסף על כך , בהחלטת הממשלה 4080 מיולי 2018 הטילה הממשלה על שר האנרגייה לבחון את אופן השימור הנדרש והיקפו לצורך ההפעלה של יחידות1 - 4 , לרבות פתרונות חלופיים בשים לב לצורכי המשק בעת .חירום, ולבחון את צמצום השימוש ביחידות אלה עד הפסקת פעילותן השוטפת בפברואר 2021 החליט שר האנרגייה על שימור יחידות 1 - 4 בתחנת אורות רבין . תקופת השימור נקבעה מיום 1.6.22 21 עד יום31.12.25. עוד החליט השר כי בתקופת השימור משרד האנרגייה ימשיך לעקוב אחר מוכנות המשק למצב חירום ו אחר יישום החלופות להבטחת הזמינות והאמינות 16 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 68א ( 2017 ."), "השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל 17 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 68א ( 2017 ."), "השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל 18 היבטים בפעילות תחנות כוח פחמיות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת (דצמבר2016 .). 19 היבטים בפעילות תחנות כוח פחמיות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת (דצמבר2016 .) 20 חח"י העריכה את פרויקט הקמת שני המחז"מים בתחנת אורות רבין בעלות של כ- 3.85 .מיליארד ש"ח 21 בהתקיים שני התנאים שפורטו בהחלטת הממשלה4080 בדבר הפסקת פעילותן השוטפת של יחידות4-1 : קיום יתירות באספקת הגז הטבעי למשק בישראל ותחילת הההפעלה של המחז"ם הראשון בתחנת אורות רבין בהספק של כ- 600 .מגוואט | 1593 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם של אספקת החשמל למשק בתרחישים השונים , בין היתר במצבי ם של אי- אספקת חשמל .כתוצאה ממחסור בדלקי גיבוי אם יושלם יישום החלופות לפני תום תקופת השימור, ייבחן הצורך בהמשך שימור היחידות עד תום תקופה זו .עוד נקבע בהחלטה כי בסמוך לתום תקופת השימור .ייבחן הצורך בדבר קביעת עקרונות מדיניות חדשים בעניין זה המשרד להג"ס השיב למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי כדי להתמודד עם מ שבר האקלים ולהשיג את היעד האסטרטגי של כלכלה נק י יה ותחרותית, יש להאיץ את המעבר של המשק משימוש בדלקים מזהמים לאנרגיות מתחדשות, נקיות וכלכליות, וכי הוא מקדם מעבר זה ופועל להפחית את זיהום האוויר ו את .פליטת גזי החממה מתחנות כוח פוסיליות עוד השיב המשרד להג"ס כי בנובמבר2021 פנתה אליו חח"י וציינה כי תידרש דחייה במועד השימור של שלושה חודשים עבור שתיים מיחידות1 - 4 ושנה עבור שתי יחידות נוספות. עוד מסר המשרד להג"ס כי במרץ2022 הגישה חח"י בקשה לדחייה ארוכה יותר של11 חודשים עבור שתי יחידות ו- 20 חודשים עבור שתי יחידות נוספות, וכי משמעות דחייה זו היא המשך זיהום אוויר שעלותו החיצונית מוערכת ביותר מ- 2 .מיליון ש"ח ליום ליחידה אחת עוד ציין המשרד להג"ס כי הוא דרש מחח"י לספק נתונים ומידע לבחינת הבקשה, ובפרט להציג חלופות לצמצום הצורך בדחייה זו או .למניעתה המשרד להג"ס השיב כי לא הוצגו לו נתונים המאפשרים את שקילת הבקשה לדחייה במועד הסגירה ולכן מיוני2022 החברה תוכל להפעיל את היחידות רק במצב שאי- הפעלתן תוביל להפסקה באספקת החשמל, וכי הוא ימשיך במעקב אחר ההפעלה להבטחת הפעלת .היחידות רק במצב חירום המחייב זאת חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני2022 כי יחידות1 - 4 מופעלות זה כמה שנים בעומס .מזערי, בהתאם למדיניות משרד האנרגייה והמשרד להג"ס לצמצום מרבי של השימוש בפחם עוד מסרה החברה כי בחודשים נובמבר2021 עד מאי2022 הוגשו למשרד להג"ס מסמכים רבים באשר לצורך המערכתי בהמשך הפעלת עד ארבע יחידות ייצור מיחידות1 - 4 בתחנת אורות רבין. עוד ציינה החברה כי היחידות מופעלות במינימום הנדרש ובהתאם לקבלת הוראות מפורטות מחברת ניהול המערכת וכי החל מחודש יוני2022 ,היחידות יופעלו במתכונת חירום כלומר רק כאשר אי הפעלתן עלולה לגרום לשיבושים באספקת החשמל ו בהולכתו. עוד ציינה החברה כי הפעלת יחידות1 - 4 נדרשת, בין היתר, לנוכח עיכובים בהקמת יחידות70 - 80 בשל .נסיבות חיצוניות הקשורות במגפת הקורונה החלטת שר האנרגייה בנושא שימור יחידות1 - 4 שבתחנת אורות רבין התקבלה לאחר היוועצות ברשות, אשר פרסמה באוגוסט2020 טי וטה להערות הציבור22 (להלן- טיוטת )השימור ובנובמבר 2020 את עמדתה הסופית23 (להלן - מסמך השימור) . במסמך השימור הטמיעה הרשות חלק מהתייחסויות הציבור לטיוטה וכללה תחשיבי עלויות ותועלות תוך ביצוע ניתוחי רגישות . 22 בחינת שימו ר יחידות4-1 אתר "אורות רבין ", טיוטה להתייחסות הציבור, רשות החשמל (אוגוסט2020 .), רשות החשמל 23 החלטה58909 - עמדת רשות החשמל במסגרת חובת היוועצות טרם קביעת עקרונות מדיניות בעניין שימור יחידות1 - 4 באתר אורות רבין, החלטת רשות החשמל מישיבה589 מיום1.11.20 " . להחלטה צורף מסמך בחינת שימור יחידות 1 - 4 באתר אורות רבין " מאוקטובר2020 . | 1594 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תחשיבים אלו בחנו שתי חלופות: שימור יחידות1 - 4 עד סוף החיים ההנדסי ים שלהן בשנת 2033 (להלן- ,)חלופת השימור לעומת גריטה שלהן בשנת 2022 (להלן- או חלופת הסגירה24 .) מסקנתה של הרשות במסמך השימור הייתה כי על סמך הנתונים הידועים לה על תרחיש החירום ,המרכזי, ובהתייחס לכלל העלויות, התועלות, האילוצים והסיכונים הקיימים בפרויקט השימור לא ניתן להצביע על כדאיות כלכלית בפרויקט זה .עם זאת ציינה הרשות כי אם תרחיש החירום יכלול מחסור בסולר הגורם לאי-אספקת חשמל ,ייתכן כי תהיה כדאיות לשימור היחידות ל תקופת ביניים ,עד לבחינת מגוון החלופות לביטוח המשק מתרחיש של אי-אספקת חשמל ועד ליישום החלופה הכדאית ביותר . משרד האנרגייה השיב למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי למחסור בסולר יכולות להיות השלכות משמעותיות על היכולת לייצר חשמל, ורשות החשמל אף הצביעה בעבודתה על הסיכון הפוטנציאלי הנגזר מכך ושהתממשותו תבוא לידי ביטוי בעלויות ניכרות בשל אנרגייה בלתי מסופקת. בחינת העלויות וה תועלות של שימור יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין כאמור , בנובמבר 2020 פרסמה הרשות נ יתוח עלות-תועלת שע שתה ,ובמסגרתו נבדקו העלוי ות והתועלות של .חלופת השימור ושל חלופת הסגירה בבדיקת הרשות נבחנה כדאיות ההשקעה בשימור היחידות לצורך ייצור חשמל בפחם במצב חירום שבו יש מחסור משקי בגז .תרחיש הייחוס הוגדר כהפסקה ממושכת באספקת הגז הטבעי למשק החשמל למשך שנה אחת בשל ,אירוע ביטחוני, אסון טבע או אירוע חירום אחר ובכלל זה .תקופת אירוע החירום עצמו וזמן ההתאוששות ושיקום התשתיות בשנה ,כזו שבה לא תתאפשר אספקת גז למשק החשמל בישראל ,יחידות הייצור במשק יעברו לייצור חשמל באמצעו ת סולר במקום גז25 ,נוסף על ייצור חשמל בפחם ביחידות הפחמיות 5 - 6 שבתחנת אורות רבין וביחידות הפחמיות1 - 4 שבתחנת רוטנברג , אשר עתידות לעבור הסבה לגז ויוכלו לייצר חשמל בפחם כגיבוי בשעת הצורך26 . חלופת השימור מתבססת על מתווה השימור שגיבשה ,חח"י ולפיו אחת לחצי שנה (ואחת לשנה משנת2024 ) נדרשת הפעלה של כל יחידה למשך כשלושה ימים ,ובמהלכם יופעלו היחידות וייצרו .חשמל שיוזרם לרשת ממצאי הבדיקה של רשות החשמל העלו כי עלויות פרויקט השימור העודפות (לרבות ה עלויות ה חיצוניות ממזהמים מקומיים) מסתכמות בכ- 3.5 ,מיליארד ש"ח ואילו התועלות ממנו מסתכמות 24 חלופת הסגירה לפיה נגרטות היחידות בשנת2022 היא חלופת הבסיס, ולכן העלויות בחלופת השימור חושבו כעלות עודפת ביחס לחלופה זו. לד וגמה, אם עלות ההשקעה ההונית בחלופת השימור היא161 מיליון ש"ח ועלות ההשקעה ההונית בחלופת הסגירה היא116 ,מיליון ש"ח, אזי העלות העודפת בחלופת השימור היא ההפרש בין החלופות45 .מיליון ש"ח 25 יחידות הייצור במשק החשמל הן דו- דלקיות, והן מאפשרות מעבר לייצור בסולר .במקום גז בעת הצורך 26 גם בחלופת הסגירה, ולפיה ייגרטו יחידות1 - 4 , ניתן יהיה לייצר חשמל בפחם בשאר היחידות הפחמיות המתוכננות לעבור הסבה לגז טבעי. לאחר ההסבה יחידות אלה יהיו דו- דלקיות, ויתאפשר מעבר לייצור חשמל בפחם בעת .הצורך | 1595 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם בכ- 2.1 מיליארד ש"ח. לפיכך מסקנת הרשות הייתה כי לא ניתן להצביע על כדאיות כלכלית בפרויקט השימור. עם זאת ציינה הרשות כי היות שעלויות השימור נובעות בעיקר מעלויות שנתיות מצטברות ,י יתכן כי קיימת כדאיות לשימור היחידות לתקופת ביניים ,עד לביצוע פעולות נוספות , או לשימור חלק מהיחידות ,אך גם זאת לאחר השוואה של חלופת השימור אל מול חלופות אחרות. העלויות העודפות של שימור יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין מורכבות מהשקעה הונית ראשונית הדרושה להכנת )היחידות לשימור, ומעלויות שוטפות שנתיות (ישירות ועקיפות הנדרשות לצורך שימור היחידות , ו בכלל זה עלויות עובדים, עלויות תפעול, עלויות דלקים ועלויות חיצוניות הנגרמות בשל נזקי זיהום האוויר .מעלות זו נוכה החיסכון המתקבל בשנת חירום עקב שימור היחידות המייצרות חשמל בפחם במקום בסולר (בשנה שבה קיים מחסור בגז טבעי ). עלויות השימור מ פורטות בתרשים5 שלהלן . תרשים 5 : עלויות השימור העוד פות לפי מסמך השימור לשנים2022 - 2033 (ב מיליוני )ש"ח על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. * בשימוש בפחם חלף סולר בשנת חירום מתקבל חיסכון בעלות הדלקים בסך כ- 2.1 מיליארד ש"ח, ומנגד יש עלות עודפת בגין נזקי זיהום ה אוויר בסך כ- 2 .מיליארד ש"ח מהתרשים ,עולה כי מרבית העלויות בפרויקט השימור הן עלויות שוטפות ואילו ההשקעה ה הונית הראשונית נמוכה יחסית , דבר המצביע על אפשרות הפחתה של העלות העודפת כתלות במשך שנות השימור - ככל שהיחידות ייגרטו מהר יותר , כך העלות העודפת של השימור תהיה נמוכה יותר. עוד עולה כי בשנת חירום התועלת נטו משימור יחידות1 - 4 נמוכה יחסית- כ- 125 מיליון .ש"ח | 1596 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם ה החלטה על פרויקט השימור התקבלה למרות שהפרויקט מגלם עלות עודפת נטו בסך של כ- 1.4 מיליארד ש"ח, ועל אף שכ כלל, פרויקטים לשימור תחנות פחמיות הם נדירים ובפרט שלא מוכר פרויקט במתווה דומה בעולם . משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגייה ולרשות לבחון על בסיס שנתי את הצורך בשימור יחידות1 - 4 ואת כדאיות המשך ,שימורן ולפעול לגריטתן בהתאם לבחינת הכדאיות , זאת בכפוף לשמירה על הבטחת אספק ת החשמל עת ב שגרה וב עת חירום ולקידום החלופות לייצור חשמל ביחידות אלו בהקדם . משרד האנרגייה השיב למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי הוא מבצע מעקב רציף אחר התקדמותם של כמה פרויקטים שתכליתם ,הבטחת הביטחון האנרגטי במצבי חירום וכי במהלך שנת2025 הוא יבחן את הצורך בהארכת שימור היחידות מעבר לשנת2025 , כפי שנקבע .בעקרונות המדיניות של שר האנרגייה חח "י השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי מטרת פרויקט שימור יחידות1 - 4 היא הבטחת שרידות המשק האנרגטי בעת חירום בעלות השקעה מזערית , וכי רשות החשמל אישרה בהחלטת ה את שימור היחידות עד לשנת2025 , לאחר שבחנה את הנתונים ושקלה את השיקולים הרלוונטיים. עוד השיבה החברה כי אין מקום ל בחון את כדאיות הפרויקט כבר מהשנה הראשונה שכן מדובר בתקופה קצרה מדי שאינה מאפשרת גיבוש תמונה עובדתית מספקת. משרד מבקר המדינה מ מליץ כי ב של ה סיכונים וחוסר ה וודאות לגבי יכולת פרויקט השימור להוות ביטוח משקי לשעת חירום כמפורט להלן ,זאת לצד עלויותיו העודפות, ולנוכח העובדה כי מרבית ,עלויות השימור הן עלויות שנתיות תבוצע בחינה של כדאיות הפרויקט על בסיס שנתי ולפני שנת 2025 . עלות ההשקעה ההוני ת במסגרת פרויקט השימור נדרשות השקעות הוניות לצורך התאמת היחידות לשימור .חח "י העריכה27 את העלויות האלה ב- 161.5 מיליון ש"ח (בערכים מהוונים לשנת 2022 )אם תקופת השימור תימשך עד 2033 ,וב- 127.5 מיליון ש"ח אם תקופ ת השימור תימשך עד סוף שנת 2025 , כמפורט בלוח 1 שלהלן . 27 עלויות ההשקעות ההוניות עבור שימור יחידות1 - 4 מבוססות על הערכת עלויות של הגורמים המקצועיים בתחנת .אורות רבין, בחלקן בהתאם לעבודות שבוצעו בעבר | 1597 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לוח 1 : פירוט ההשקעות ההוניות הדרושות לצורך שימור יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין (ב מיליוני ש)"ח הסעיף עלות השימור ל- 5 שנים עלות השימור ל- 12 שנים צביעת כל ,הקונסטרוקציה מכלים ומעקות 40 48 תיקונים כתוצאה מקורוזיה מתחת לבידוד 12 16 תיקון נזקים בפלדה לאחר הסרת הצבע 13 18 החלפ ה או שיפוץ של מערכות וציודים שהגיעו לסוף חייהם (במהלך השנתיים הראשונות( 20 33 החלפת מערכת בקרה ביחידה3 13 13 שיפוץ מעליות 4 4 רכישת ציוד ,אוורור חימום וייבוש 4 4 רכישת סימולטור 4.5 4.5 בצ"ם( * 15% ) 17 21 סה "כ ההשקעות ההוניות להתאמת היחידות לשימור 127.5 161.5 המקור :רשות החשמל וחברת החשמל . * בלתי צפוי מראש . מנגד , בחלופת הסגירה נדרשות עלויות בסך כ- 419 מיליון ש"ח לצורך גריטת היחידות בשנת 2022 .עלות זו מייצגת ,את ההשקעות ההוניות הדרושות לצורך גריטה אשר הוערכו על ידי חח "י בכ- 687 מיליון ש ,"ח ולאחר התאמות שביצעה הרשות , כפי שיפורט להלן, זו העריכה את עלויות הגריטה בכ- 506 .מיליון ש"ח לאחר ניכוי שווי הקרקע של היחידות , שתתפנה כתוצאה מגריטתן (בסך של כ- 87 מיליון ש )"ח העלות המוערכת לגריטת היחידות היא כ- 419 מיליון ש ."ח כיוון שגם בחלופת השימור עלות הגריטה ,קיימת אך רק בשנת 2033 - שנת סיום החיים ההנדסיים של היחידות- הרי שעלות הגריטה במסמך השימור חושבה כהפרש העיתוי28 בין השנים2022 ו- 2033 - 116 מיליון ש ."ח הפרש זה מיי צג את עלות ההשקעה ההונית של גריטת היחידות בחלופת הסגירה. לפיכך העלות העודפת בחלופת השימור היא כ- 45 "מיליון ש ח , כמפורט בתרשים 6 .להלן 28 ריבית ההיוון שלקחה הרשות במסגרת מסמך השימור היא3% . | 1598 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 6 : העלות העודפת של ההשקעות ההוניות בחלופת השימור (ב מיליוני ש )"ח על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. גריטת היחידות כוללת את פירוק המבנים והמערכות האתריות ,לרבות החזרת הקרקע29 שעליהן עומדות היחידות למצב המקורי שלה קודם ,הקמת היחידות וכן הריסת בטונים עד עומק של כחמישה מטרים, טיפול במפורק הנדרש בידי גורמי איכות הסביבה, סילוק פסולת לאתרים מו רשים , מכירת תוצרי הגריטה .(ברזל), יישור השטח ופירוק מערכות עזר מסקירה שעשתה הרשות עולה כי עלויות הגריטה ביחידות הפחמיות בארצות הברית נמוכות באופן ניכר מהערכות חח"י, כ- 200 - 270 מיליון ש"ח בהתאמה לעלויות גריטת יחידות1 - 4 ( .שבתחנת אורות רבין כ- 29% - 39% מהעלויות שהעריכה חח .)"י חח "י הסבירה את הפערים בין אומדן עלויות הגריטה שלה ובין עלויות הגריטה שנמצאו בסקירת הרשות בשיעור בצ"מ ג דול של קחה ;החברה באומדני העלויות באומדן הגבוה ב - 5% לטיפול באסבסט ובמזהמים ;שיתגלו בהריסה ובהבדלי פריון ניכרים בין ישראל לארצות הברית המצריכים תוספת שעות עבודה בשיעור של כ- 22% . כמו כן חח"י הניחה אומדן נמוך יותר ( להכנסות ממכירת חלקים10% לעומת17% - 32% .) 29 יחידות 1 - 4 ומערכות העזר שלהן עומדות על שטח של כ- 87 דונם. כיוון שמדובר בשטח ה"כלוא " בלב תחנת אורות רבין, הרשות העריכה כי השטח המפונה בעקבות גריטת היחידות ינוצל למתקנים הנדסיים מוטי ים, כגון תוספת יחידות ייצור או מתקן התפלה. הרשות העריכה את הקרקע בכמיליון ש"ח לדונם, מכאן שערך הקרקע המתפנה בחלופת הגריטה הוא87 .מיליון ש"ח | 1599 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם הרשות לא ביצעה בקרת עלויות לאומדני חח"י במסגרת מסמך השימור ,אך ערכה התאמות בסיסיות לאומדן החברה", כגון הורדת שיעור הבצ ם ל- 15% (במקום30% ) והעלאת האומדן להכנסות ממכירת חלקים ל- 25% (במקום10%). כתוצאה מכך אומדן עלויות הגריטה ש הביאה בחשבון הרשות במסמך השימור הוא 506 מיליון ש ."ח בניכוי שווי הקרקע שתתפנה (ב סך 87 מיליון ש"ח), עלויות הג ריטה מסתכמות ב- 419 מיליון ש."ח תרשים 7 : עלויות גריטה לפי המקורות השונים ושיעורן מתוך אומדן חח "י לעלות הגריטה (במיליוני ש"ח)על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. על אף ההתאמות שביצעה הרשות להערכת עלות הגריטה של חח "י (אשר הקטין את אומדן עלויות הגריטה מ- 687 מיליון ש"ח ל- 506 ,)מיליון ש"ח עלות הגריטה שהובאה בחשבון במסמך השימור גבוהה עד פי שניים מהעלויות המקבילות שנמצאו בסקירת .הרשות עלות גריטה נמוכה יותר של200 עד270 מיליון ש ,"ח כפי שמשתקף מסקי רת הרשות, (במקום עלות הגריטה שנלקחה בחשבון בסך506 )מיליון ש"ח מגדילה את העלויות העודפות בחלופת השימור בכ- 66 עד 85 מיליון ש "ח (הגדלה של כ- 5% עד6% של העלות העודפת של פרויקט השימור .)כמו כן ,הצגה של עלויות גריטה גבוהות מהמקובל בעולם מגדילה את אומדן עלות חלופת הסגירה ומגדילה את כדאיות חלופת .השימור רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 ,כי כנהוג בפרויקטים מסוג זה הרשות שומרת לעצמה את הזכות לבצע הכרה בעלויות באופן פרטני ולא באופן נורמטיבי. | 1600 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם נוכח הפער בין עלות הגריטה שהעריכה חח"י לעלויות בפועל באר צות הברית (פער של417 - 487 ,)מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות לבחון את מבנה העלויות בפרויקט השימור ולתת ביטוי לפערים הללו בעת .ביצוע בקרת העלויות של הפרויקט העלויות השוטפות בפרויקט השימור כאמור , עיקר העלויות בפרויקט ,השימור הן עלויות שוטפות ובכלל זה עלויות תפעול, עלויות עובדים, עלות דלקים ועלויות הנגרמות מנזקי זיהום האוויר .העלות השנתית השוטפת בפרויקט השימור (המורכבת מארבעת המרכיבים שצוינו לעיל) מסתכמת בכ- 124 מיליון ש"ח (בערכים מהוונים לשנת2022 .) העלויות השוטפות המו צגות בתרשים8 שלהלן הן העלויות העודפות של חלופת השימור לעומת חלופת הסגירה לתקופה של 12 שנים ( 2022 - 2033 .) תרשים 8 : העלויות השוטפות של חלופת השימור לשנים 2022 - 2033 (ב מיליוני ש "ח, מהוון לשנת2022 ) על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. עלויות העובדים עלות העובדים בכל שנה בפרויקט השימור חושבה לפי הערכה של חח"י כי בתחנת אורות רבין יידרשו 105 עובדים נוספים בחלופת השימור לעומת חלופת הסגירה לצורך שימור היחידות ותפעולן . עלות העובדים העודפת בחלופת השימור חושבה לפי הכפלת105 העובדים בשכר שנתי של כ- 0.6 ,מיליון ש"ח ובתוספת עלויות הפרישה לאותם עובדים בהתאם לחלופה- בשנת | 1601 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם 2022 לחלופת הסגירה ובשנת2033 לחלופת .השימור את עלות העובדים העודפת בפרויקט השימור העריכה הרשות בכ- 483 מיליון ש ."ח העלויות החיצוניות הנגרמות בשל נזקי זיהום האוויר העלויות החיצוניות בעת שגרה ייצור חשמל באמצעות דלקים מאובנים גורם הן לפליטת חומרים מזהמים במרחב המקומי והאזורי לאוויר והן לפליטות גזי חממה לאטמוספרה. ל פליטות אלה השפעות חיצוניות שליליות על בריאות האדם ועל הסביבה, אשר אינן באות לידי ביטוי באופן מלא במחיר ייצור החשמל (כל עוד אין מיסוי מלא על פעולות מזהמות אלה), ולכן הרשות כימתה אותן בנפרד במסמך השימור. פרויקט השימור כרוך בעלויות חיצוניות עודפות לעומת חלופת הסגירה ,הן בעת שגרה והן בעת חירום ,כיוון שהוא דורש ייצור חשמל בפחם חלף גז טבעי בעת שגרה .וחלף סולר בשנת חירום ביחידות1 - 4 שבתחנת אורות רבין לא הותקנו אמצעים להפחתת פליטות , ולכן ייצור חשמל בפחם ביחידות אלה יזהם יותר מייצור חשמל בגז טבעי ומייצור בסולר . המשרד להג"ס השיב למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי ב עת כתיבת היתר הפליטה שניתן לתחנת אורות רב ין בשנת 2016 , נדרש היה לבחור בין התקנת מתקנים להפחתת פליטות (סולקנים ) ביחידות1 - 4 לבין הפעלה מצומצמת של יחידות אלה עד להפסקת הפעלתן השוטפת, ו ב החלטה משותפת של משרד האנרגייה והמשרד להג"ס הוחלט כי יחידות אלה יי סגרו ביוני2022 , ,וזאת נוכח הצורך שהוצג ו לפיו בשנים2016 עד יוני2022 יחידות אלו יידרשו .לתפעול תקין של מערך החשמל, ובהתחשב בתקופה הקצובה להמשך הפעלתן כאמור ,על פי מתווה השימור הנוכחי שהציגה חח "י לרשות ,נדרשת הפעלה תקופתית של כל יחידה בנפרד ,אחת לחצי שנה עד שנת 2024 ואחת לשנה משנת 2024 לפרק זמן של כשלושה ימים30 לייצור חשמל שיוזרם לרשת. הפעלה תקופתית זו תדרוש ייצור חשמל בפחם ביחידות1 - 4, וזאת במקום ייצור חשמל בגז טבעי ב שני המחז "מים70 - 80 (להלן- יחידות70 - 80 .) כמות פליטות המזהמים המקומיים וגזי החממה בתהליך ייצור החשמל תלויה בכמות הייצור בפועל, לפי מספר ההפעלות התקופתיות שיידרשו לשימור יחידות1 - 4 ולשמירה על כשירותן לצורך החזרתן משימור בעת הצורך , וכאמור ,גם משך הזמן שיידרש להתנעת היחידות . מספר ההפעלות התקופתיות ומשך ההפעלות התקופתיות בכל שנה בעת שגרה , כפי שהשתקפו בתחשיבי הרשות, מתבססים על הערכות חח"י. בטיוטת השימור העריכה החברה כי יידרש להפעיל את יחידות1 - 4 פעמיים בשנה למשך שבוע ולייצר בהן כ- 339 ג 'יגה-וואט- שעה בכל שנה. הערכות החברה עודכנו במסמך השימור בעקבות התייחסות ששלחה החברה לרשות בספטמבר2020 ,ולפיה כמות החשמל המיוצר באמצעות פחם חלף גז טבעי לצורך ההפעלות התקופתיות היא כ- 145 ג 'יגה-וואט- שעה בכל שנה עד שנת 2024 ,וכ- 73 ג 'יגה-ואט- שעה בכל שנה משנת 2024 עד שנת 2033 . 30 על פי מסמך השימור, במהלך התנעה והפסקה של היחידות נפלטות כמויות גבוהות במיוחד של מזהמים מקומיים בהשוואה להפעלה שגרתית. תחשיב הרשות כולל תמחור פליטות מזהמים ממספר ההתנעות והפסקות הדרושות .במסגרת ההפעלות התקופתיות | 1602 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לוח 2 שלהלן מפרט את כמות המזהמים וגזי החממה הנפלטים בתהליך ייצור החשמל בפחם ביחידות1 - 4 בחלופת השימור ,ואת כמות המזהמים הנפלטים בתהליך ייצור החשמל בגז טבעי בחלופת הסגירה ,על פי נתוני חח "י והמשרד להג "ס , כפי שהובאו בחשבון במסמך השימור . לוח 2 :כמות המזהמים המקומיים וגזי החממה הנפלטים בתהליך ייצור החשמל ( בפחם ובגז גרם לקילוואט-שעה ) המזהם ** הייצור בפחם ביחידות 1 - 4 הייצור בגז ביחידות 70 - 80 * מזהמים מקומיים SO2 2.93 0.01 NOx 3.73 0.12 PM10 0.09 0.01 PM2.5 0.02 0.01 גזי חממה CO2 922 344 על פי נתוני רשות החשמל והמשרד להג "ס ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. * על פי מסמך השימור , בעת ההפעלה התקופתית של כל יחידה, ייצור החשמל בפחם יהיה בחלקו ( 70% ) על חשבון יחידו ת70 - 80 בתחנת אורות ( רבין ובחלקו30% .) על חשבון מחז"מים אחרים במשק הפליטות המוצגות בלוח הן לאחר שקלול יחסים זה אשר הובא בחשבון במסמך השימור . ** החומרים המזהמים העיקריים הנפלטים בתהליך ייצור החשמל באמצעות דלקי מאובנים ,מלבד גזי חממה( :, הם א )תחמוצות גופרית ( SO2 ( ;) ב )תחמוצות חנקן ( NOX ;)ו-( ג )חומר חלקיקי עדין מרחף ( PM .)או חלקיקים את העלויות החיצוניות של פליטות מזהמים מתמחר המשרד להג "ס . בפברואר2020 הוא פרסם את "הספר הירוק - הערכה ומדידה של עלויות סביבתיות " (להלן- הספר הירוק), ובו הציג בין היתר את העלויות החיצוניות הנגרמות מפליטות מזהמים, תוך הבחנה בין העלות החיצונית של פליטות מארובות שגובהן יותר מ- 100 מטר .ובין פליטות מארובות נמוכות יותר כיוון שיחידות 1 - 4 פולטות מזהמים מארובות שגובהן יותר מ- 100 מטר ,העלות החיצונית של פליטות אלה נמוכה יותר מעלות הפליטות מארובות נמוכות יותר ,שבהן מייצרים חשמל באמצעות גז31 . על פי נתו ני הפליטות ותמחור העלות החיצונית שלהן חישבה הרשות את העלות העודפת הנוצרת בשל ,פליטת מזהמים מקומיים בעקבות ההפעלות התקופתיות והיא מסתכמת בכ- 543 מיליון ש"ח לכל תקופת השימור (מהוון לשנת2022 .)נוסף ע ל כך נוצרת עלות עודפת גם מפליטת גזי חממה בעקבות ההפעלות התקופתיות .הרשות ציינה במסמך השימור כי בשונה מפליטות מזהמים מקומיים, קיימת שונות גדולה של הערכות בנוגע לערך הכלכלי של הפחתת גזי חממה, ולכן טווח העלויות מפליטות גזי חממה בפרויקט השימור נע מ- 12 עד 76 מיליון ש ."ח 31 המשרד להג״ס מסר למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי הש וואה נכונה בין שני סוגי הארובות מתייחסת לאותם מזהמים ואותה הפעילות, וכי השוואה בין ארובה נמוכה ביחידה המופעלת בגז לבין ארובה גבוהה ביחידת פ ח מית .מטה את התוצאות | 1603 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 9 : עלו יות מנזקי זיהום האוויר בגין הפעלות תקופתיות לשנים 2022 - 2023 (במיליוני ש )"ח על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. באוגוסט 2021 החליטה הממשלה32 על תמחור פליטות גזי חממה כדי לפתור כשל שוק משמעותי הנגרם כאשר המזהם אינו משלם עבור הנזק הסביבתי שנגרם מפליטות גזי החממה .שהוא מייצר במסגרת החלטה זו יופנמו בהדרגה העלויות החיצוניות הסביבתיות בגין פליטות גזי חממה באמצעות מס הבלו על דלקים כגון פחם וגז טבעי . תמחור הפליטות באמצעות מיסי הב לו על פחם מגלם הפנמה מלאה (בהדרגה עד שנת 2028 )של העלות החיצונית מפליטות גזי חממה ותואם למחיר לטונה פחמן דו- ( חמצני שנקבע בספר הירוק140 ש"ח לטו נה .) בתמחור הפליטות באמצעות מיסי הבלו על גז טבעי הוחלט על הפנמה חלקית בלבד (בהדרגה עד שנת 2028 )של העלות החיצונית מפליטות גזי חממה . בעקבות ההחלטה על הפנמה מלאה של העלות החיצונית מפליטות גזי חממה באמצעות מס בלו על פחם עלות זו תהפוך לעלות ישירה לצרכני החשמל ,ולפיכך תגדיל את עלות הדלקים הישירה לצרכן בפרויקט השימור. 32 החלטת הממשלה286 ( 1.8.21 .). | 1604 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם עלה ה כי רשות הציגה את העלות החיצונית מפליטות גזי חממה - בסך 76 מיליון ש "ח - לפי עלות פליטות ה פחמן דו ה- חמצני שנקבעה בספר הירוק, אך היא לא כללה אותה .בעלות העודפת הכוללת של פרויקט השימור רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי טווח העלות העודפת מפליטות גזי חממה מפורט ומוצג באופן ברור בע בודת הרשות, ו הוא עמד לנגד עיני קובעי המדיניות קודם .קביעת העקרונות לשימור עוד מסרה הרשות כי היא הפרידה בין עלויות זיהום מקומי מגזי החממה לעלויות זיהום עולמיות מגזי החממה עקב חוסר הוודאות הנוגע למחירן של פליטות גזי ( חממה פחמן דו- חמצני) ולשונות הגבוהה המאפיינת את תמחורו . המשרד להג "ס מסר למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי הגישה של עלות חיצונית ""מקומית בערך של6 דולר33 לטו נה פחמן דו-חמצני (גזי חממה) מנוגדת לידע המדעי בדבר הצטברו ת גזי ,חממה באטמוספרה וכי למיטב ידיעתו אין מחלוקת מדעית על כך שהנזק מפליטה עודפת של גזי חממה אינו נזק מקומי במהותו . עוד השיב המשרד להג"ס כי הוא קבע עלות לפחמן דו- חמצני של 140 ש "ח לטו נה פליטה (לשנת2019 .) מומלץ כי הרשות ומשרד האנרגייה יכללו בתחשיביהם גם את העלות העודפת מפליטות גזי חממה, כפי שנקבע בספר הירוק ובהתאם לתמחור עלות פליטות גזי החממה המקובל בעולם. יצוין כי נוכח הטלת מס בלו במשק הישראלי, והפנמתן המלאה של עלויות חיצוניות בגין פליטות גזי חממה בשנים הבאות, עלות זו תהפוך לעלות ישיר .ה לצרכן ההפעלות התקופתיות של יחידות1 - 4 ב עת שגרה כאמור ,בין טיוטת השימור לבין מסמך השימור עדכנה חח "י את הערכתה לגבי מספרן ומש כן של ההפעלות התקופתיות הנדרשות לצורך שימור היחידות. עדכון זה מקטין את כמות החשמל הצפוי להיות מיוצר באמצעות פחם ביחידות1 - 4, ו כפועל יוצא מכך מקטין את העלות העודפת של פרויקט השימור. יצוין כי ההערכות לגבי מספרן ומש כן של הפעלות אלה כרוכות באי- ודאות רבה. כך, כפי שיפורט להלן, קיימות דוגמאות מהשנים האחרונות שבהן נדרשו התנעות רבות להחזרת יחידות1 - 4 משיפוצים ותיקונים , דבר אשר עשוי להצביע על מורכבות גבוהה של החזרת יחידות אלה לפעילות ועל משך הזמן הנדרש לייצובן . כיוון שהרשות הציגה את העלות העודפת בהתאם להערכה המעודכנת של החברה, הרי שקיים פוטנציאל לסטייה מעלות זו אם יידרשו הפעלות תקופתיות נוספות או אם י תארך משכן . על פוטנציאל הסטייה כא .מור ניתן ללמוד מהשינוי בהערכות חח"י שחל בין שני המסמכים על פי אומדן משרד ,מבקר המדינה משמעות שינוי זה34 מוערכת בכ- 1.4 מיליארד ש "ח בגין עלויות נזקי זיהום האוויר העודפות ,ובכ- 104 מיליון ש "ח בגין עלויות הדלקים העודפות , ובסך הכול הופחתו עלויות עודפות בסכום של כ- 1.5 מיליארד ש"ח בין שני המסמכים. 33 .המשקפים את הערך הנמוך בטווח העלויות שהציגה רשות החשמל 34 .ההפרש בין כמות הייצור המוערכת בטיוטת השימור לבין כמות הייצור המוערכת במסמך השימור לאחר העדכון | 1605 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם עלה כי הרשות הציגה את העלויות העודפות של חלופת השימור בסך631 מיליון ש"ח בהתאם להערכה המזערית של החברה לגבי ההפעלות התקופתיות כפי שנכללה במסמך .השימור האחרון לנוכח אי-הוודאות הניכרת בפרויקט השימור, הנובעת בין היתר מהיעדר ניסיון בי ן-לאומי ומהיעדר ,ניסיון של החברה בפרויקטים דומים ולנוכח העובדה כי הערכה מדויקת של ה הפעלות התקופתיות תתאפשר רק לאחר בחינה בפועל של מתווה השימור ,הצגת העלויות בערכן המזערי עלולה לגרום להערכה בחסר של העלות העודפת בפועל של פרויקט השימור . חח "י השיבה למשרד מ בקר המדינה במאי 2022 כי היא בעלת ניסיון מוכח בהפעלת היחידות לאחר תקופות ממושכות של השבתה (הן במסגרת פרויקט הפחתת הפליטות והן לאחר שיפוצים או תקלות ביחידות אלו). עוד השיבה החברה בנוגע לאי-הוודאות באומדן עלויות ההפע ,לה כי בכוונתה לנצל את התקופה של השנה וחצי הראשונות של פרויקט השימור לצורך הפקת לקחים ו לצורך ביצוע הערכה מדויקת יותר על בסיס נתונים בפועל בנוגע לשנים שלאחר מכן. נתונים אלה ייגזרו מההפעלות שיבוצעו אחת לחצי שנה למשך שלושה ימים. רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי העלויות שהוצגו והעדכון שחל בין טיוטת השימור לבין מסמך השימור וקבלת ההחלטה על ידי השר מפורטים בבירור ונותרו כמשתנה רגישות במו דל שפרסמה הרשות במקביל לעבודתה הכתובה. עוד השיבה הרשות כי אין מדובר בטווח שממנו בחרה הרשות את הערך המזערי אלא בחישובים עדכניים יותר ומדויקים יותר, .וכבכל הערכה, סטייה יכולה להתקיים לכל כיוון משרד מבקר המדינה מציין כי פרויקט השימור המוצע על ידי חח"י מורכב ו ,אין דוגמה לו בעולם כפי שעולה גם ממסמך השימור של רשות החשמל: "העובדה שלא קיימים בעולם פרויקטים דומים ואין לחברה תקדימים להסתמך עליהם מעלה משמעותית את רמת אי הוודאות לגבי היכולת להוציא את היחידות משימור... ולגבי יכולת הפעלת היחידות בעומס מלא במשך כל תקופת ה ."...מחסור בגז תשובת חח ו "י לפיה הערכה מדויקת יותר תתאפשר רק לאחר השנה .וחצי הראשונות של הפרויקט מצביעה אף היא על חוסר הוודאות הקיים בפרויקט מאחר ש קיים שוני בין מתווי ההפעלות התקופתיות שעשויות לשקף פערי עלויות של כ- 1.5 מיליארד ש "ח הרי שיש חשיבות להצגת מלוא טווח העלויות על ידי הרשות ולעדכון העלות לאחר בחינת הנתונים לפי ההפעלות שיתרחשו .בפועל ,כאמור הצגת העלות לפי התרחיש המזערי מעלה את הסיכון לסטייה מהותית בעלויות הפרויקט . מומלץ כי הרשות תציג טווח עלויות המשקף את מלוא העלויות האפשריות של פרויקט השימור בסעיפים שבהם קיימת אי- .ודאות ניכרת כדוגמת ההפעלות התקופתיות כמו כן מומלץ כי הרשות תבצע בחינה של העלויות הנגזרות מההפעלה הראשונה בפועל ,של היחידות בעת חזרתן לשימוש משימור ותעדכן את תחשיביה ותשקף זאת עם משרד האנרגיי ה לשר האנרגייה. | 1606 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם העלויות החיצוניות בשנת חירום על פי תרחיש הייחוס שנלקח לצורך מסמך השימור ,בשנת חירום (ב תחשיבי הרשות שנת2027 נבחרה כשנה מייצגת לאירוע החירום- אמצע תקופת השימור) תיפסק אספקת הגז למשק במשך כשנה בשל אירוע ביטחוני, אסון טבע או אירוע חירום אחר, ועל כן משק החשמל יעבור לייצור חשמל בדלקים חלופיים - פחם וסולר ( לצד ייצור חשמל באנרגיות .)מתחדשות ככל שניתן לפי מסמך השימור , מחיר הייצור בפחם בשנת 2027 צפוי להיות 10.1 אג ורות לק ילוואט-שעה , ואילו מחיר הסולר צפוי ל היות 34.8 אג ורות לק ילוואט-שעה ,בהנחה כי בשנת חירום יינתן פטור מלא ממס בלו על דלקים. מחיר זה אינו כולל הפנמה של העלויות החיצוניות הנגרמות מנזקי זיהום האוויר המקומי ; עלויות הזיהום חושבו בנפרד במסמך השימור .לעלות העודפת של חלופת השימור נוספו עלויות המזהמים המקומיים בסך2,007 מיליון ש"ח, אך לא נוספו לה עלויות פליטות גזי החממה בסך 522 מיליון ש "ח בשנת חירום ,כפי שחישבה .הרשות כדי להתאים את העלויות החיצוניות לרמת המחירים בישראל, הספר הירוק כולל נוסחת עדכון שנתית לעלויות החיצוניות בהתאם למדדים מקרו- כלכליים ולשינויים נוספים המתרחשים במשק . הנוסחה מעדכנת את מחיר העלות החיצונית בכל שנה לפי הגידול החזוי באוכלוסייה, לפי הצמיחה הריאלית החזויה במשק ולפי השינוי החזוי במ דד מחירי התוצר . הרשות עדכנה את העלויות החיצוניות במסמך השימור לפי נוסחת העדכון, ב מסגרת אומדן העלויות הנגרמות מההפעלות התקופתיות של יחידות1 - 4 עת ב שגרה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הרשות לא עדכנה את מחירי העלויות החיצוניות לשנת החירום בתחשיבה , זאת לפי מקדם העדכון שנקבע בספר הירוק, והותירה את העלויות לטו נה פליטה לפי מחירי 2019 .כמו כן הרשות לא כללה את העלות החיצונית בגין פליטות גזי חממה בסך522 .מיליון ש"ח בעלות העודפת הכוללת של חלופת השימור על פי תחשיב שביצע משרד מבקר המדינה, הפנמה של עלויות אלה ללא עדכונן מביאה לעלות ייצור של כ- 43 אג ורות לק ילוואט-שעה בפחם לעומת כ- 44 אג ורות לק ילוואט -שעה בסולר בשנת 2027. עדכון העלויות החיצוניות בגין מזהמים מקומיים (התאמת מחירי טו נה פליטה למחירי שנת 2027 ) מביא לכך שעלות הייצור בפחם בשנה זו ת היה כ- 53 אג ורות לק ילוואט-שעה ,וזאת לעומת עלות של כ- 47 אגורות לק ילוואט-שעה .בייצור בסולר כאמור , נוסף על פליטות מזהמים מקומיים, ייצור חשמל ביחידות1 - 4 כרוך גם בגידול ניכר בפליטות הפחמן הדו-חמצני. הפנמת העלויות החיצוניות בגין פחמן-דו-חמצני מב יא לעלות ייצור חשמל באמצעות פחם של כ- 68 אגורות לק ילוואט -שעה לעומת עלות ייצור חשמל באמצעות סולר של כ- 55 אגורות לק ילוואט -שעה בשנת2027 .לוח 3 שלהלן מפרט את הפנמת העלויות החיצוניות בגין מזהמים מקומיים ובגין גזי חממה בשנת 2027 ,לפני עדכון העלויות ואחריו לפי מקדם העדכון שקבע המשרד להג "ס .בספר הירוק | 1607 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לוח 3 : הפנמת העלויות החיצוניות הסביבתיות בעלות ייצור החשמל בפחם ובסולר , 2027 אגורות לק ילוואט- שעה לפני עדכון העלות החיצונית לאחר עדכון העלות החיצונית פחם סולר פחם סולר עלות הייצור * לפני הפנמת העלויות החיצוניות 10.1 34.7 10.1 34.7 עלויות המזהמים המקומיים 32.7 9.6 42.7 12.5 העלות לאחר הפנמת עלויות המזהמים המקומיים 42.8 44.3 52.8 47.2 העלות החיצונית של פליטות פחמן דו- חמצני 12.9 6.6 15.2 7.8 העלות לאחר הפנמת עלויות המזהמים המקומיים וגזי החממה 55.7 50.9 68 55 * לאחר פטור מלא ממס בלו . מלוח 3 עולה כי אין כדאיות כלכלית לייצור חשמל בפחם ביחידות1 - 4 בשנת חירום, וכל עוד ניתן לייבא הן פחם והן סולר, הרי שקיימת עדיפות כלכלית ברורה לייצור בסולר. עוד עולה כי אי- עדכון העלות החיצונית הטה את תוצאות התחשיב לטובת ייצור בפחם והחסיר מהתחשיב עלות עודפת נוספת . על פי התחשיב שביצע ,משרד מבקר המדינה עדכון העלויות החיצונ יות35 בגין מזהמים מקומיים בשנת חירום מביא לעלות עודפת נוספת בסך614 מיליון ש"ח בחלופת השימור, ועדכון העלות החיצונית בגין פליטות גזי חממה מגדיל את העלות העודפת של חלופת השימור בשנת חירום ב- 95 ,מיליון ש"ח נוספים ובסך ול כה ב- 709 מיליון ש "ח. נוסף על כך הכללת העלות העודפת מפליטות גזי חממה בשנת חירום בסך 522 מיליון ש ,"ח כפי שחישבה הרשות, מביאה לתוספת כוללת של1,231 מיליון ש"ח לעלות העודפת של פרויקט השימור בשנת חירום . תרשים10 מציג את עלויות זיהום האוויר ואת החיסכון בעלות הדלקים בחלופת השימור לפני עדכון ערכ י העלויות החיצוניות ואחריו, לפ .י מקדם העדכון שנקבע בספר הירוק 35 בעדכון העלויות החיצונית לשנת חירום נעשה שימוש בשיעורי השינוי השנתי שבהם השתמשה הרשות במסמך השימור לצורך עדכון העלויות החיצוניות בעת שגרה: שיעור שינוי שנתי בעל ות חיצונית לפליטות גזי חממה עד שנת 2030 - 2.1% , ושיעור שינוי שנתי בעלות החיצונית לפליטות מזהמים מקומיים עד שנת2030 - 3.39% . | 1608 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 10 : העלויות העודפות של נזקי זיהום האוויר והחיסכון בעלות הדלקים בחלופת השימור בשנת חירום, לפני עדכון ערכי העלויות החיצוניות ואחריו , והכללת עלויות נזקי גזי החממה (ב מיליוני ש )"ח מתרשים 10 עולה כי עדכון העלויות החיצוניות (בסך709 מיליון ש"ח) והכללת העלויות החיצוניות של נזקי גזי החממה (בסך כ- 522 מיליון ש )"ח מעבירים את חלופת השימור מתועלת נטו בשנת חירום בסך כ- 126 מיליון ש"ח - לעלות עודפת נטו בסך כ- 1.1 .מיליארד ש"ח הרשות לא עדכנה את ערכי הע לויות החיצוניות של נזקי פליטות המזהמים המקומיים וגזי החממה בשנת חירום במסמך השימור ,ולא כללה את העלויות החיצוניות מנזקי פליטות גזי החממה בעלות העודפת הכוללת של פרויקט השימור .אי- העדכון יצר הטיה לטובת פרויקט השימור כך שהתחשיב הצביע על תועלת מחלופת השימור בשנת חירום , אך בפועל התקבלה עלות עודפת מחלופה זו לאחר עדכון ערכי העלויות. אי-עדכון העלויות החיצוניות כאמור יצר הערכה בחסר של פרויקט השימור, בסך709 מיליון ,ש"ח ואי- הכללת העלויות החיצוניות בגין גזי חממה יצרה הערכה בחסר של 522 מיליון ש "ח נוספים , ובסך הכול העלות העודפת של פרויקט השימור בשנת חירום הוער כה בחסר של כ- 1.2 מיליארד .ש"ח חח "י השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי בעבר היא עמדה לא אחת על השיקול האסטרטגי- ביטחוני בהבטחת אספקה סדירה של חשמל אל מול העלות התיאורטית של המזהמים, וברור כי בעת חירום השיקול הראשון גובר ו לפי כך בתרחיש זה יש לבחון את ה תועלות ה ישירות בלבד .עוד השיבה החברה כי בחישובי הרשות לא שוקללו עלויות אי- אספקת חשמל בהיקף של121 ש"ח לקילוואט- שעה (לפי נתוני ה רשות משנת2011 ) המסתכמות במיליארדי | 1609 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם .ש"ח לפיכך , הצגה נכונה של הנתונ ים לציבור חייבת לשקלל גם את עלויות אי-אספקת החשמל , ואין להסתפק בהוספת העלות התיאורטית של המזהמים . רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2022 כי בנוגע לעלויות החיצוניות במסגרת תחשיב החירום, היא מקבלת את הערת המבקר, אך לדעתה עדכון עלויות אלו לא יוביל לשינוי מהותי בתמונת המצב העולה מעבודתה. עוד השיבה הרשות כי יש בסיס סביר מאוד להערכה כי בשעת חירום יינתן פטור מתשלומי בלו על דלקים כך שאם מיסוי הפחמן אכן יופ נם, הוא כנראה לא יובא בחשבון בתכנון ה.משקי לתרחישי חירום משרד מבקר המדינה מציין כי עלות הזיהום העודפת שתיגרם כתוצאה מהפעלת יחידות 1 - 4 , כמו עלות אי- ( אספקת החשמל אם קיים צפי לקיומה36 )צריכים להיכלל בכל תחשיבי העלות- תועלת של שימור יחידות1 - 4 ללא קשר או תלות בשיקולי הבטחת האספקה .בהתאם לתוצאות התחשיב מומלץ לקבוע את החלופה המיטבית מה בחינה ה משקית .עדכון העלויות החיצוניות ממזהמים מקומיים בלבד בשנת חירום מביא לעלות עודפת נוספת של כ- 614 מיליון ש "ח לחלופת השימור, וראוי לשקף זאת .יצוין כי הנזק שנגרם מפליטות גזי חממה יוצר עלות משקית אם היא מגולמת באמצעות מיסוי ואם לאו ,ו נדרש להכליל אותה בעלות העודפת הכוללת של פרויקט השימור כדי שתעלה בקנה אחד עם מדיניות ממשל ת ישראל ו התחייבויותיה על פי הסכמים ן בי-לאומיים להפחתת פליטות גזי חממה . מומלץ כי הרשות תעדכן בתחשיביה את ערכי העלויות החיצוניות של נזקי מזהמים מקומיים ושל גזי חממה בשנת חירום על פי המקדמים שנקבעו בספר הירוק וכפי שעדכנה את ה ערכים ה אלה בחישוב העלויות העודפות בעת שגרה . הרשות הציגה את העלות העודפת נטו של פרויקט השימור במסמך השימור בסך כ- 1.4 מיליארד ש ."ח עלות זו עלולה לגדול לסך כ- 4.3 מיליארד ש"ח, כמפורט בלוח4 שלהלן . 36 כפי שיפורט להלן, מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה עולה שקיים ספק אם בשנת חירום תהיה אנרגייה בלתי מסופקת אם לא ישמרו את יחידות4-1 . | 1610 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לוח 4 : טווח העלויות האפשריות של פרויקט השימור (ב מיליוני ש "ח, מהוון לשנת2022 ) העלות העודפת של פרויקט השימור העלות העודפת נטו לפי תחשיב הרשות 1,412 הכללת ה עלויות ה חיצוניות בגין נזקי גזי ה חממה ב עת שגרה וב עת חירום 598 עדכון העלויות החיצוניות בשנת חירום 709 סה "כ עלות פרויקט השימור 2,719 פוטנציאל הסטייה בגין עלויות גריטה נמוכות יותר 66 - 85 פוטנציאל הסטייה בגין ההפעלות התקופתיות 1,466 סה "כ העלות העודפת הפוטנציאלית נטו של פרויקט השימור 4,251 - 4,270 עלות פרויקט השימור על פי תחשיבי הרשות הייתה 1.4 מיליארד ש"ח, אולם לאחר הפנמה מלאה ועדכון העלויות החיצוניות גדלה עלות זו לסך כ- 2.7 מיליארד ש"ח, והיא אף עלולה לגדול לסך של עד כ- 4.3 מיליארד ש"ח. על הרשות להציג את הטווח המלא של העלויות האפשריות בפרויקט השימור על מנת לשקף לפני שר האנרגייה ו לפני הציבור את העלות העודפת האפשרית שלו . שימור יחידות1 - 4 כ "ביטוח משקי " לשעת חירום התחליפיות בין ייצור חשמל בפחם לייצור חשמל בסולר ב תחנת אורות רבין על פי מסמך השימור, מטרת שימור יחידות1 - 4 בתחנת אורות רבין היא להבטיח יכולת ייצור בפחם כגיבוי למקרה של הפסקה ממושכת באספקת הגז הטבעי עקב ,אירוע חירום. לפי הרשות לשימוש בפחם לייצור חשמל חלף סולר יש יתרון הן מ הבחינה הכלכלית והן מבחינת הביטחון האנרגטי עקב גיוון סל הדלקים במשק. מנגד, השימוש בפחם לייצור חשמל ביחידות1 - 4 ( שבהן לא הותקנו סולקנים )מזהם הרבה יותר מייצור חשמל בסולר ביחידות דו- דלקיות אחרות במשק. | 1611 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם הנחת הבסיס במסמך השימור היא כי בעת אירוע החירום עצמו לא יהיה ניתן לייבא דלקים )(פחם וסולר אלא להשתמש אך ורק במלאי הקיים. לעומת זאת, בתקופת ההתאוששות מהאירוע יהיה נית ן לייבא פחם וסולר . לפי ,הנחה זו הרשות בחנה את הכדאיות הכלכלית של שימור יחידות1 - 4 ואת הייצור באמצעות פחם ב שנת חירום, לעומת סגירת היחידות ו לעומת הייצור באמצעות סולר בשנת חירום. לצורך התחשיב נבחרה שנת2027 (אמצע תקופת הבדיקה) כשנה המייצגת שבה יתרחש תרחיש הייחוס ולא תתאפשר אספקת גז למשק החשמל . על ,פי הרשות הביקוש החזוי לחשמל בשנת 2027 צפוי להיות 89 37 טרה-ואט-שעה . על פי הנחות הרשות, תמהיל הדלקים באותה שנה יהיה מורכב מייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות , אשר צפוי להיות כ- 24% באותה שנה ולייצר כ- 21 טרה-ואט- ;שעה מייצור חשמל באמצעות פחם ביחידות הפחמיות הפועלות עם סולקנים ועתידות לעבור הסבה לגז (ויוכלו לייצר גם באמצעות פחם במקרה הצורך בשעת חירום ) ולייצר כ- 29 טרה-ואט- .שעה כמו כן בחלופת השימור יופעלו יחידות1 - 4 לייצור חשמל בפחם רק לאחר הפעלת היחידות שעתידות לעבור הסבה לגז , וייצרו כ- 10 טרה-ואט - ;שעה את יתר הביקוש תספק הפעלת יחידות קונוונציונליות ( בסולר39 טרה- אט ו- שעה בחלופת הסגירה לעומת 29 טרה-ואט- שעה בחלופת השימור ). תמהיל הדלקים בשנת החירום מוצג בתרשים11 שלהלן. תרשים 11 :תמהיל הדלקים המשקי לייצור חשמל בשנת 2027 - שנת החירום (טרה-ואט- )שעה המקור :רשות החשמל . 37 על פי תחזית ייצור חשמל שביצע אגף חשבונאות וסטטיסטיקה של חח"י בהנחת גידול של3.5% .בתוצר | 1612 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מהתרשים עולה כי חישוב הכדאיות הכלכלית מתייחס ל כ- 10 טרה-ואט- שעה, אשר ייוצרו בפחם ביחידות1 - 4 בחלופת השימור או בסולר ביחידות הקונוונציונליות בחלופת הסגירה. כאמור , בימים אלו מוקמות יחידות70 - 80 בתחנת אורות רבין . יח ידות אלו הן יחידות דו-דלקיות , קרי ניתן לייצר בהן חשמל באמצעות גז טבעי כדלק ראשי ובאמצעות סולר כדלק גיבוי בעת הצורך. כיוון שיחידות70 - 80 הן היחידות החדשות ביותר במשק החשמל, הן יהיו היחידות היעילות ביותר בייצור חשמל במשק - הנצילות38 שלהן יכולה להגיע עד כ- 60% , לעומת נצילות של37.6% בי חידות1 - 4 . כיוון שיחידות70 - 80 נועדו להחליף את ההספק של יחידות1 - 4 ,הוצאת האנרגייה מ תחנת אורות רבין של יחידות70 - 80 תתבצע באמצעות קווי ההולכה ומסדרי החשמל הקיימים של יחידות1 - 4 ,ולכן לא ניתן להפעיל בהספק מלא (הן בעת שגרה והן בעת חירום ) גם את יחי דות 70 - 80 וגם את יחידות1 - 4 . משמעות הדבר היא שייצור חשמל ביחידות1 - 4 הוא תחליפי ליחידות70 - 80 ,שהן כאמור ,יהיו היחידות היעילות ביותר במשק לייצור חשמל. אף על פי כן על פי חוות דעת שהועברה לרשות מאגף תפ"ט39 בחח"י ביוני2020 ,בעת חירום תשתית הוצאת האנרגייה תאפשר להוציא הספק נוסף (כ- 384 מגוואט ), כך שניתן יהיה להוציא אנרגייה בו- זמנית מיחידות 70 - 80 ומיחידות1 - 4 בהספק ,חלקי תוך פגיעה סבירה באמינות האספקה . חח "י השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי בעת חירום ניתן יהיה להפעיל במקביל את יחידות 70 - 80 ועוד שתי יחידות פחמיות מיחידות1 - 4 . עוד השיבה החברה כי אם יופעלו כל יחידות1 - 4 לא ניתן יהיה להפעיל את יחידות70 - 80 .כלל משרד מבקר המדינה מציין כי הגדלת הוצאת האנרגייה מ תחנת אורות רבין על בסיס תשתית הוצאת האנרגייה הקיימת כרוכה הן בסיכון לפגיע ה בחיי אד ם ובציו ד והן בסיכון להתדרדרות למצבי עלטה, זאת כפי שציינה החברה במזכר לרשות החשמל ביוני 2020 . כמו כן, העובדה כי לא ניתן להפעיל את כל ארבע היחידות הפחמיות במקביל ל הפעלת יחידות70 - 80 מעלה סימן שאלה לגבי הצורך לשמר את כל ארבע היחידות ולא רק שתיים מ ה .ן בתמונה 1 שלהלן ניתן לראות את תחנת אורות רבין ואת המתקנים הקיימים והמוקמים ב ה . 38 נצילות היא היחס בין האנרגייה המתקבלת ביציאה ממערכת לבין האנרגייה הנכנסת אליה, והיא מבטאת את יעילות .המערכת או את יעילות תהליך הפקת האנרגייה 39 אגף תכנון, פיתוח וטכנולוגיה (תפ"ט) אחראי לתכנון ופיתוח של מערכת החשמל, בין היתר, באמצעות בחינה וקביעה ;של טכנולוגיות תוכניות ;פיתוח במקטעי הייצור, ההולכה וההשנאה; קידום תשתיות וניהול התכנון הפיזי והסביבתי ניטור ביצועים ומצב של המערכת (הנדסי וסביבתי); ביצוע מח קרים יישומיים לשיפור ביצועי המערכת; ניהול מידע .וידע; ורישוי החל ב דצמבר2020 האגף פועל תחת חברת ניהול המערכת ו אינו משתייך לחח "י עוד . | 1613 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תמונה 1 : הסידור הכללי של תחנת אורות רבין המקור :רשות החשמל . בדוח מבקר המדינה משנת2018 צוין כי בספטמבר2017 התגלתה תקלה באסדת תמר, שחייבה השבתה מוחלטת של האסדה והפסקת אספקת הגז למשק למשך כשבוע, ובעקבותיה רוב ייצור החשמל נעשה באמצעות סולר ופחם. עוד צוין בדוח כי כדי להבטיח את המשך אספקת החשמל התקינה היה צורך במאמץ מיוחד לספק ליצרני החשמל הפרטיים את כמויות הסולר הדרושות באמצעות מכליות כביש שהוקצו למטרה זו ;ע"י מערכת הביטחון אולם לדעת ועדת ההיגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידות אדמה ,אם אכן יתרחש אירוע ביטחוני בו- זמנית עם ,רעידת אדמה הצבא יתקשה לספק את הסיוע הנדרש למשק האזרחי, ואין ודאות שגם בעתיד תוכל מערכת הביטחון לספק משאבים אלה, שכן ייתכן שיידרשו לה עצמה40 . חוסר היכולת לשנע סולר במשק לצורך ייצור חשמל בעת חירום מדגיש את התחליפיות בין יחידות1 - 4 לבין יחידות70 - 80 ,כיוון שכל עוד לא ניתן להעביר סולר לאתרים אחרים , הרי שב תחנת אורות רבין- שבה קיימים הן מלאי סולר ראשוני והן תשתית הזרמת סולר - ניתן להשתמש בסול ר ביחידות70 - 80 או בפחם ביחידות1 - 4 . 40 ( מבקר המדינה, דוח מיוחד2018 ), "מוכנות המדינה לרעידות אדמה- 'תשתית לאומית ומבנים", עמ40 . | 1614 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם אספקת חשמל מהפעלת יחידות 80-70 ויחידות 4-1 ב תחנת אורות רבין בו- זמנית איננה אפשרית ולפיכך קיימת תחליפיות בין יחידות 80-70 המופעלות באמצעות סולר ליחידות 4-1 .המופעלות באמצעות פחם הקושי לשנע סולר במשק לצורך ייצור חשמל בעת חירום מדגיש את ה תחליפיות ה זו כיוון שכל עוד לא ניתן להעביר סולר לאתרים אחרים, הרי שבתחנת אורות רבין - שבה קיימים הן מלאי סולר ראשוני והן תשתית הזרמת סול ר- מלאי זה ישמש בסבירות גבוהה לייצור חשמל באמצעות יחידות70 - 80 .לפיכך , שימור יחידות 1 - 4 לחירום לא יהווה תוספת ייצור חשמל ברמה משקית מאחר ויחידות70 - 80 הן יחידות חדשות ויעילות יותר מיחידות1 - 4 , ואז קיימת עדיפות בהפעלתן על פני היחידות1 - 4 . חח "י הש יבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי יש להביא בחשבון תוספת עלות לחלופת השימוש ביחידות70 - 80 בעת חירום בגין שחיקת יחידות המחז ,"ם נוכח משטר עבודה קשה וייצור בסולר לתקופה ממושכת . מומלץ כי חח"י ,תכמת את העלויות הנוספות בגין שחיקת יחידות המחז"ם אם יש סבירות לכך ,זאת לצד כימות עלויות צפויות מתקלות בהפעלה ממושכת של יחידות 1 - 4 ב תחנת אורות רבין לאחר החזרה משימור ,ובהתאם ,מומלץ כי הרשות תבחן שקלול עלויות אלו בתחשיביה . ממסמך השימור עולה כי על פי הער כות החברה נדרשים כשבועיים להוצאת יחידה משימור והכנתה להפעלה ,שלושה ימי הפעלה41 הכוללים הזרמת חשמל לרשת וכן שבוע נוסף להחזרת היחידה שהופעלה למצב שימור. עוד עולה ממסמך השימור כי על פי הערכות החברה, בשל אילוצים טכניים ו חוסר בכוח אדם , לא ניתן לבצע בו- זמנית הפעלה של יותר מיחידת ייצור אחת מבין ארבע היחידות 1 - 4 , כך שבפועל ההחזרה של כל אר בע היחידות לפעילות תתפרס על פני תקופה ארוכה יותר משבועיים .עוד עולה ממסמך השימור כי על פי החברה, בהינתן אירוע חירום, היחידות יהיו זמינות להפעלה בהתראה של שבועיים לשתי יחידות ובהתראה של ארבעה .שבועות לארבע היחידות האפשרות של שימור יחידות פחמיות לצורך שימוש בהן בשנת חירום נידונה גם בנושא הפסקת השימוש בפחם בנוגע ליחידות הפחמיות ש בהן קיימים סולקנים (יחידות5 - 6 ב תחנת אורות רבין ויחידות1 - 4 ב תחנת .)רוטנברג החלטת שר האנרגייה על הסבת יחידות אלה לייצור חשמל באמצעות גז טבעי במקום פחם לוותה בתחשיב כלכלי שביצעה הר ,שות בו ו היא כללה הנחה ו לפיה בחלופת השימור ניתן יהיה לעבור לשימוש מלא בפחם בתוך חודש, אך קיים סיכון טכנולוגי כי המעבר יימשך עד חצי שנה . יצוין כי החלטה זו התקבלה בשנת2019 , לאחר .שהחברה צברה ניסיון בהחזרת יחידות מהשבתה לצורך התקנת סולקנים ביחידות הפחמיות עוד יצוין כי בדצמבר 2021 מסרה חח"י למשרד מבקר המדינה כי מתווה השימור הנוכחי מאפשר חזרה מהירה משימור בפרק זמן של ימים ספורים (כארבעה ימים עד שבוע )ליחידה בודדת ברמת ודאות גבוהה . 41 זאת בשונה מהמתווה של החבר ה שנבחן ב טיוטת השימור , אשר כלל הפעלה מלאה במשך שבעה ימים בכל הפעלה .תקופתית | 1615 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם יש לציין כי התועלת מהפעלת יחידות1 - 4 דורשת מוכנות מלאה של היחידות לפעילות כבר בתחילת אירוע החירום , דבר אשר אינו עולה בקנה אחד עם מתווה החזרה משימור . משמעות הדבר היא שנדרשת התראה מראש לפני אירוע חירום כדי שניתן יהיה להשתמש ביחידות המשומרות כבר בתחילת האירוע. תנאי הכרחי זה משקף אי-ודאות של פרויקט השימור , ו אם משך ההתראה יתקצר, תידרש הפעלה של יחידות70 - 80 אשר ייצרו באמצעות סולר, גם אם תהליך החזרה משימור יהיה בהתאם לתכנון . לנוכח העובדה כי החזרת יחידות1 - 4 אינה מתבצעת בו- זמנית, והשלמתה חופפת את ,מרבית תקופת אירוע החירום המוגדרת בתרחיש הייחוס ולנוכח השונות בין הערכות החברה לגבי זמן החזרה משימור ,קיימת אי- ודאות לגבי היכולת להשתמש ביחידות1 - 4 .במהלך אירוע חירום אם אירוע ,החירום יתממש בשנה מאוחרת יותר תלך ותגדל אי- הוודאות לגבי יכולת ההחזרה משימור שכן היעדר הפעלה רציפה של היחידות באופן שוטף .תפחית את כשירות היחידות ותדרוש תחזוקה משמעותית יותר חברת ניהול המערכת השיבה למשרד מבקר המד ינה במאי2022 כי במצב חירום יש מגבלת סולר ולכן ליחידות1 - 4 יתרון משמעותי כיוון שמאגר הפחם מספיק לתקופת הפעלה של 5 - 7 שבועות ומקור הפחם הוא ממדינות ידידותיות . עוד השיבה חברת ניהול המערכת כי שימור יחידות 1 - 4 ו לצ רכי חירום חשוב עוד יותר בתקופה הקרובה כשיח ידות היצרנים הפרטיים עדיין לא מחוברות לצנרת הסולר . בדצמבר 2021 מסרה חח "י למשרד מבקר המדינה כי אין אפשרות להחזיר מהשימור את ארבע היחידות בו-זמנית אלא באופן הדרגתי ובמתווה של "טור". עוד מסרה החברה כי לשימור יחידות 1 - 4 יידרשו 134 עובדים , ובעת הפעלת יחידות1 - 4 בעת חירום לתקופה ארוכה יידרש סיוע ( של עובדים נוספים יותר מ- 134 )לצורכי תפעול, תחזוקה ושיפוצים כנדרש ביחידות עובדות, וכי תוספת העובדים ,תסופק, בין היתר באמצעות הסטת משא בים מ יחידות 70 - 80 ומיחידות5 - 6 שבתחנת אורות רבין ליחידות1 - 4 . ממסמך השימור עולה כי אחד הסיכונים שהחברה רואה בפרויקט השימור הוא שהפעלת תחנות כוח היא פעילות מורכבת המצריכה מיומנות גבוהה של מפעיליה , וקיים קושי לשמר מיומנות עבודה ללא עבודה שוטפת ו במשך תק( ופה ארוכה במיוחד12 .)שנים ההתבססות על כוח אדם משותף לתפעול יחידות 70 - 80 ויחידות1 - 4 , והצורך בהסטת עובדים מיחידות70 - 80 ליחידות1 - 4 לצורך החזרתן משימור, עלול ים לפגוע בפעילות הסדירה של יחידות70 - 80 עת ב חירום ובאספקת החשמל מיחידות אלה עד להחזרת יחידות 1 - 4 .לפעילות תקינה ורציפה הסטת העובדים מיחידה70 - 80 להחזרת יחידות1 - 4 .ומשמעויותיה עשויות לגלם עלויות שיגדילו את אומדן העלות של פרויקט השימור חח "י השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי על סמך ניסיונה יחידות1 - 4 יופעלו בצורה יעילה וסדירה אף אם לא יופעלו כלל היחידות בו- זמנית. עוד השיבה החברה כי היא סבורה שהפעלת יחידות1 - 4 לא תושפע ממחסור בכוח אדם, וכי החברה ערכה מודל המאפשר להפעיל את יחידות 70 - 80 ואת יחידות1 - 4 בו זמנית . החברה השיבה כי התכנון מבוסס על מ עבר עובדים בין היחידות תוך הסתייעות בעובדים ממחלקות האחזקה שיעברו הכשרה | 1616 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מתאימה להפעלת היחידות, ואם תידרש השלמת כוח אדם במחלקות האחזקה זו תיעשה במידת הצורך על ידי קבלנים. משרד מבקר המדינה מציין כי תכנון החברה המסתמך על עובדים ממחלקות אחרות שיעברו הכשרה ועל מעבר עובדים בין היחידות, במיוחד בשעת חירום, מהווה נדבך נוסף של אי- וודאות בפרויקט השימור. החברה ציינה במסמך השימור את ה נושא ה זה כאחד הסיכונים של פרויקט השימור: "הפעלת תחנות כו ח היא פעילות מורכבת המצריכה מיומנות גבוהה של מפעיליה וקיים ,קושי לשמר מיומנויות עבודה ללא עבודה שוטפת ולאורך תקופה ארוכה במיוחד (כאמור12 .")שנים מומלץ כי חח"י והרשות יבחנו את מספר העובדים הדרוש להחזרת יחידות1 - 4 משימור בלי לפגוע בכשירות של יחידות70 - 80 , ויפעלו לכמת את עלותם ולשקף זאת בעלויות השימור. כמו כן מומלץ לבחון את מתווה ההחזרה של יחידות1 - 4 בדגש על השימוש בכוח אדם משותף מיחידות70 - 80 ומיחידות5 - 6, זאת תוך מתן תשומת לב לאי-ווה דאות ב נוגע לעיתוי ה החזרה משימור .ולמשכה במהלך אירוע חירום רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי היא מקבלת את ההערה ותפעל לבחון נקודה זאת כחלק מהבקרה על ביצועי השימור, כפי שמפורט בעקרונות המדיניות שפורסמו ביום8.2.21 . חוסר ודאות בעניין החזרה משימור בשנת 2016 ,במסגרת עדכון תוכנית הפיתוח של חח ,"י היא גיבשה מסמך במענה לפניית שר התשתיות הלאומיות (כיום משרד האנרגייה )להגשת תוכנית פיתוח מעודכנת בנוגע לביטול פרויקטD 42 ולהתקנת מתקנים להפחתת פליטות ביחידות1 - 4 בתחנת אורות רבין , תוך בחינתה בהשוואה לחלופות אחרות להפחתת השימוש בפחם (להלן- .)המסמך במסמך מפורטת, בין היתר, עבודתה של חח"י לבדיקת חלופת שימור ארוך טווח של יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין ,זאת למטרת שימור יכולת ייצור חשמל בפחם ,משיקולים אסטרטגיים של הקטנת התלות בגז טבעי43 וגיוון מקורות האנרגייה . יש לציין כי מתווה השימור אשר הוצג במסמך משנת2016 שונה ממתווה השימור הנוכחי שהוצג במסמך השימור משנת2020 ,והוא מתייחס לשימור עמוק יותר לתקופה של 30 שנה ,עם 10 התנעות בלבד בכל התקופה. במסמך כתבה חח "י כי "היכולת להחזיר יחידת ייצור לעבודה תקינה ואמינה לאחר השימור מוטלת בספק .לפיכך ,למרות העלויות הגבוהות הכרוכות בה ,חלופת השימור אינה מבטיחה (ההדגשה במקור) יכולת ייצור בפחם בזמן סביר במקרה שבנקודת זמן כלשהי בעתיד ייווצר ."באופן בלתי צפוי מחסור חמור בהספקת הגז הטבעי 42 פרויקטD כלל הקמת תחנת כוח דו- דלקית (גז בגיבוי פחם) נוספת באשקלון, והיה כלול בתוכנית הפיתוח של חח"י עד שבוטל על ידי שר האנרגייה בשנת2017 . 43 יצוין כי בשנה שנכתב מסמך זה פעל רק מאגר גז אחד במשק- ,))אסדת תמר. כיום פועלים שני מאגרים (תמר ולוויתן וביולי2022 .עתיד לפעול מאגר נוסף (מאגר כריש) כך שיתירות הגז הטבעי למשק בישראל תכלול שלושה מאגרי גז | 1617 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם על פי המסמך ,כדי לאפשר השמשה מחדש של תחנת הכוח בעת מתן הוראה נדרשת קבוצה מספקת של עובדים מקצועיים מיומנים (פועלים ומהנדסים ,) ולצורך טיפול תחזוקתי במשך השימור וחזרה מהירה לייצור בעת הצורך נדרש כוח אדם מלא של התחנה44 .ההערכה על פי המסמך היא שלצורך החזרת יחידה בודדת משימור יידרשו כ- 120 עובדי תפעול ותחזוקה מנוסים. על פי מסמך השימור משנת2020 ,מתווה השימור שהציגה חח "י הוא ייחודי מסוגו בעולם והוא כרוך בסיכונים רבים לרבות סיכוי לאי-הצלחתו בזמן אמת . הניסיון הבין-לאומי של שימור מתקני ייצור חשמל מבוסס בעיקר על ""שימור עמוק- כל המתקנים מודממים לגמרי, ולא נדרשות התנעות תקופתיות במהלך תקופת השימור. על פי סקר שערך אגף תפ"ט בחח"י45 , במהלך 30 השנים האחרונות הוכנסו54 יחידות ייצור לשימור עמוק בעולם .מהן 32 יחידות חזרו לייצור חשמל לאחר זמן ממושך של כ- 10 - 15 שנים, והח זרה משימור לייצור נמשכה 1.5 - 3 שנים. כיוון ששימור "עמוק אינו נותן מענה לתרחיש הייחוס, חח י ,הציעה סוג אחר של שימור שבו יופעלו היחידות למשך כשלושה ימים פעמיים בשנה, עם אפשרות לירידה להפעלה של פעם בשנה החל בשנת 2024 . הפערים בין המסמך משנת2016 לבין מסמך השימ ור משנת2020 והשינוי במתווה השימור שהציגה החברה מעלים ספקות בדבר יכולת החזרה משימור של יחידות1 - 4 . יצוין כי מתווה השימור החדש שהציגה חח"י ב- 2020 לא התבסס על התקדמות טכנולוגית שחלה בחלוף הזמן, והוא דומה למעשה למודל השבתת היחידות לצור ך תחזוקה במשך כמה חודש ים והחזרת ן לפעולה, כפי שהחברה עושה מ פעם ל פעם . יחידות 1 - 4 הן יחידות ייצור ישנות , אשר הוקמו בתחילת שנות השמונים והן לקראת סוף חייהן (סוף אורך החיים ההנדסיים של היחידות הוא בשנת2033 .)לכן הפעלתן השוטפת של יחידות ,אלו מלווה בתקלות רבות גם כיום והיא מצריכה .התנעות נוספות ותחזוקה רבה כך ,למשל בשנת 2019 הופסק הייצור ביחידות אלו 14 פעמים ,מהן 7 פעמים בגין הפסקה יזומה לצורך תיקונים ושיפוצים ו- 7 פעמים בגין תקלות. באחת מההפסקות היזומות ביחידה4 הו פסקה פעילות היחידה למשך כעשרה ימים לצורך תיקון תקלה בטורבינה. לאחר ההפסקה בוצעו7 ניסיונות התנעה במשך כשבועיים בטרם .הוחזרה היחידה לפעילות יש לציין כי ממסמך השימור משנת 2020 עולה כי "על פי החברה פרויקט השימור הוא מורכב ."ונושא בתוכו סיכונים משמעותיים ואלה הסיכונים העיקריים בפרויקט השימור שהחברה רואה לנגד עיניה ,על פי מסמך ( :השימור א )תחזוקה שונה לציוד מושבת מטיפול בתקלות ובשחיקת המערכות( ;ב )תנאי סביבה קשים ב תחנת אורות רבין ,(שמש לחות וסביבה ימית( ;)ג ) קושי בשימור מיומנויות עבודה ללא עבודה שוטפת במשך .תקופה ארוכה הרשות ציינה במסמך השימור כי " לאור מורכבות הפרויקט, כפי שתוארה לעיל [בפירוט ,]הסיכונים על פי החברה אפילו והיה קיים ניסיון בין לאומי מוצלח לשימור התחנות ,לא היי תה ו .ודאות מלאה להצלחתו העובדה של א קיימים בעולם פרויקטים דומים ואין לחברה תקדימים 44 במסמך צוין כי במקרה הספציפי של יחידות- 1 - 4 שבתחנת אורות רבין ניתן לבחון שילוב כו ח אדם מתאים מיחידות 5 - 6 שבתחנת אורות רבין לצורך התפעול והתחזוקה של היחידות כדי לחסוך בהוצאות השימור תוך שמירה על רמה .מקצועית נדרשת של הצוות 45 .טרם העברת האגף לחברת ניהול המערכת | 1618 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם להסתמך עליהם מעלה משמעותית את רמת אי הוודאות לגבי היכולת להוציא את היחידות משימור בתקופה קצרה של בין שבועיים לארבעה שבועות ,ולגבי יכולת הפעלת היחידות בעומס מלא במשך כל תקופת המחסור בגז לאחר תקופה ממושכת בה הן לא עבדו יותר משבועיים בשנה ." חח"י השיבה כי הספקות המועלים במסמך משנת2016 מתייחסים מן הסתם לשנים שקדמו לעריכת המסמך. בפועל, בשנים שלאחר מכן- צברה חח"י ניסיון משמעותי בהפעלת היחידות הפחמיות לאחר תקופות השבתה ממושכות. ניסיון זה מקטין משמעותית את רכיב אי- הוודאות בהחזרת יחידות1 - 4 לעבודה ו.את הסיכון כי החזרה זו לא תצלח אף שמטרת פרויקט השימור היא להבטיח יכולת ייצור בפחם כגיבוי לגז טבעי בעיתות ,חירום עולה ממסמכי השימור של החברה ושל הרשות כי לא קיימים פרויקטי ם של שימור במתווה הנוכחי, וכי לחברה אין ניסיון בשימור תחנות ייצור פחמיות לשם הפעלתן המהירה בשעת חירום .עוד עולה כי פרויקט השימור מורכב וטומן בחובו סיכונים , בין היתר בשל היותן של יחידות1 - 4 יחידות ישנות, הדורשות תחזוקה רבה. אלה עלולים לפגוע ביכולת להסתמך על ייצור חשמל ברציפות ובאמינות ביחידות אלה בעת חירום . הביקוש לחשמל בשנת חירום אחת מהנחות הבסיס במסמך השימור היא כי הביקוש השנתי החזוי בשנת2027 )(שנת החירום יהיה 89 טרה-ואט- שעה. הנחה זו מבוססת על תחזית ייצור החשמל לטווח ארוך והיא מושפעת , בין היתר ,מגידול בתוצר המקומי הגולמי. תחזית זו כוללת שלושה תרחישים של גידול בביקוש ,לחשמל והתרחיש שבו הרשות משתמשת ,הוא תרחיש הביניים שבו הגידול השנתי בתוצר המקומי הגולמי הריאלי הוא בשיעור של3.5% .על פי תרחיש זה הגידול השנתי בביקוש לחשמל י היה 2.8% 46 . בספטמבר 2020 שלחה חח"י לרשות התייחסות לטיוטת השימור. בה תייחסותה כתבה חח"י כי על פי סימולציה שערך אגף תפ"ט לשנת2027 כשנת חירום, ללא שימור יחידות1 - 4 יהיה מחסור בייצור החשמל המסופק למשק (להלן- אנרגייה בלתי מסופקת) באותה שנה בסך0.166 טרה-ואט-שעה (כ- 0.2% מסך ייצור החשמל החזוי לאותה שנה), אשר תיצור עלות משקית בסך כ- 20 מיליארד ש"ח. בפירוט הנחות העבודה לסימולציה שערך אגף תפ"ט צוין כי "תחזית הביקוש לשנת 2027 תהיה זהה לביקוש באותה שנה ללא מחסור בגז". אירוע חירום עלול לגרום להפסקה באספקת הגז למשק החשמל ולהשפיע על הביקוש לחשמל בשנה שבה הוא מתרחש. אירוע ביטחוני או רעידת אדמה עשוי ים לה סב פגיעה ניכרת לתשתיות ולפעילות העסקית במשק ולגרור עלייה במחירי החשמל עקב שימוש בדלקים חלופיים יקרים .יותר תרשים 12 שלהלן מתאר את ההשפעות האפשריות של אירוע חירום על הביקוש לחשמל . 46 רשות החשמל, הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת2030 (אוגוסט2020 .) | 1619 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 12 : ההשפעות האפשריות של אירוע חירום על הביקוש לחשמל בדצמבר 2021 מסרה חברת ניהול המערכת למשרד מבקר המדינה כי בהתאם לניסיון העבר סביר להניח כי אירוע חירום בהתאם לתרחיש הייחוס ,יגרום לירידה בביקוש לחשמל בשנ ת התרחשותו . משרד מבקר המדינה בחן את הסיכון לאי-אספקת חשמל באירוע חירום לנוכח גריטת יחידות1 - 4 ,, זאת בהתבסס על בחינת הביקושים לחשמל על מחקרים האומדים את גמישות הביקוש לחשמל ועל ניתוח אירועי חירום קודמים במשק .להלן הממצאים: אחד הגורמים המשפיעים על הביקוש לחשמל ,והניתן לכימות ,הוא המחיר לחשמל .עלייה במחיר החשמל צפויה לגרום לירידה בביקוש לחשמל .מחקרים כלכליים אמפיריים47 אמדו את גמישות הביקוש למחיר החשמל בכ- 0.2 בטווח הקצר. כלומר, עלי יה של1% במחיר החשמל צפויה להקטין את הביקוש לחשמל ב- 0.2% . בשנת2017 אמד בנק ישראל את גמישות הביקוש למחיר החשמל של משקי הבית בישראל בכ- 0.3 48 . בשל אי-אספקת גז טבעי למשק החשמל בשנת חירום ,תמהיל הדלקים יורכב בעיקר מסולר ומפחם .תמהיל זה צפוי לייקר את מחיר ייצור החשמל כיוון שעלות הייצור בגז טבעי נמוכה יותר מעלות הייצור בפחם ובסולר .משמעות הדבר היא כי עליית מחיר החשמל כתוצאה מהתממשות תרחיש החירום ,כפי שיפורט להלן ,תגרום לירידה בביקוש לחשמל בהיקפים נרחבים יותר מהאנרגייה הבלתי מסופקת כפי שחישבה חח ."י 47 A meta-analysis on the price elasticity of energy demand, Energy Policy, 2017 48 חטיבת המחקר של בנק ישראל, תחזית ארוכת טווח( לביקוש לחשמל במשק הישראלי2017 .) | 1620 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם על פי הנחות הרשות במסמך השימור ,בחלופת השימור בשנת חירום הייצור הנדרש בכל שעה יסופק בסדר הזה( :א )אנרגיות מתחדשות( ;ב ) ייצור בפחם ביחידות המוסבות( ;ג ) ייצור בפחם ביחידות1 - 4 ( ;ד ) ייצור בסולר ביחידות קונוונציונליות . משרד מבקר המדינה ביצע תחשיב לבחינת השינוי במחיר החשמל הצפוי לשנת חירום (שנת2027 ) ואת השינוי בביקוש לחשמל בעקבות השינוי במחיר לפי גמישות ביקוש של 0.2 .מהתחשיב עולה כי תמהיל הייצור החזוי לשנת החירום צפוי לייקר את מחיר החשמל49 בכ- 55% 50 ,התייקרות אשר צפויה להביא לירידה בביקוש לחש מל בשיעור של עד כ- 11% . ירידה זו בביקוש לחשמל תביא לייצור משקי של כ- 79 טרה- ואט- ,שעה במקום 89 טרה- אט ו- שעה כפי שהונח במסמך השימור ,צמצום ניכר לעומת המחסור החזוי בחשמל על פי הסימולציה שערכה חח "י שעמד על כ- 0.166 ה טר-ואט- .שעה כמו כן משרד מבקר המדינה ניתח את השינויים .בביקוש לחשמל על ציר הזמן תרשים 13 : צריכת החשמל המשקית , 2005 – 2020 על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 13 עולה כי בשנים2005 - 2020 נרשמו שלושה מקרים של ירידה או קיפאון בצריכת ( :החשמל המשקית א ) המשבר הפיננסי הגלובלי בשנת 2008 - 2009 שהביא לפגיעה בפעילות העסקית( ;ב ) משבר הדלקים בשנת2012 ( ;שהוביל להתייקרות מחיר החשמל ג ) משבר 49 עד שנת2028 צפויה הפנמה מלאה של עלויות חיצוניות בגין פליטות גזי חממה באמצעות מס בלו על פחם, דבר .אשר יוביל אף להתייקרות גבוהה יותר מהערכה זו 50 ( בשנת חירום2027), ייצור החשמל יהיה באמצעות פחם וסולר במקום גז (כ- 44% מייצור החשמל בשנה זו בפחם וכ- 32% באמצעות סולר, השאר באנרגיות מתחדשות). הייצור בסולר יקר בכ- 206% מהייצור בגז, והייצור בפחם זול יו תר ב- 11% מהייצור בגז (בשל ההנחה כי יינתן פטור מבלו). לפי תמהיל זה, מחיר החשמל המשוקלל בשנת חירום יתייקר בכ- 55% . | 1621 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם הקורונה בשנת2020 אשר פגע בפעילות המשקית וגרם אף לצמיחה שלילית בתוצר. שלושת המקרים מתוארים בתרשים14 שלהלן. תרשים 14 : המקרים שבהם הייתה ירידה בביקוש השנתי לחשמל , 2005 - 2020 * ב עקבות משבר ה קורונה לא הייתה ירידה בשיא ה ביקוש, אך מקרה זה אינו מייצג כיוון שההתאוששות מהפגיעה (מהסגר) התבטאה ב חזרה מהירה לפעילות רגילה, דבר אשר לא יתאפשר בשנת חירום .בתרחישי הייחוס של משרד האנרגייה יוצא אפוא כי אומדן הנזק הצפוי למשק בשנת חירום כתוצאה מגריטה של יחידות1 - 4 בסך20 מיליארד ש"ח לא הביא בחשבון את הספרות המחקרית ואת ניסיון העבר בנוגע לשינויים בביקוש לחשמל י בע תות .משבר התחשיב שביצע משרד מבקר המדינה מראה כי ,נוכח התנהגות הביקוש לחשמל באירועי העבר ולפי הספרות המחקרית, בתרחיש החירום שעליו התבססה הרשות במסמך השימור ושעליו גיבשה חח"י את ח וות דעתה ואמדה את היקף האנרגייה הבלתי מסופקת לשנת החירום ללא שימור יחידות1 - 4 ,לא שוקללה הירידה בביקוש בעת ,חרום שעשויה להגיע עד לכ- 11% . משרד האנרגייה השיב למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי גם אם בשנת חירום הביקוש ,לחשמל יפחת העלות של אנרגייה בלתי מסופקת עדיין תהיה משמעותית ,גם אם קשה להעריך בשלב זה מה יהיה היקפה. רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי לא כל אירוע משברי מוביל לירידה בביקוש לחשמל, והיער כות חסר עשויה להוביל לנזקים אדירים למשק , וכי עליה לקדם תכנון | 1622 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם ומדיניות במשק החשמל כך שהמשק יהיה ערוך לתרחישי חירום על בסיס צו רכי המשק החזויים .השוטפים ולא לפי הערכות מקלות חח "י השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי היא סבורה שהשיקול בדבר הירידה בביקוש לחשמל אינו רלוונטי בבואנו לבחון מענה הולם ומספק גם במקרה של פגיעה ארוכת טווח באספקת הגז, ויתרה מזאת- הירידה בביקוש לחשמל תהיה, אם בכלל, לתקופה קצרה מאוד ולא תימשך לאורך זמן במקרה של אירו.ע ארוך טווח משרד מבקר המדינה מציין כי בשל התחליפיות בין יחידות1 - 4 לבין יחידות70 - 80 ב תחנת אורות רבין ובשל בעיית שינוע הסולר במשק באירוע חירום, הרי שהייצור ביחידות1 - 4 בשנת חירום רק יחליף את הייצור ביחידות70 - 80 ולא יהווה תוספת ייצור משקית ופתרון לאנרגי י ה בלתי מסופקת. מעבר לכך, כאמור קיים ספק לגבי היקף ה ,מחסור בחשמל לנוכח הסבירות לצמצום הביקושים בעת המשבר ובפרט באירוע חירום. מטרת חיזוי הירידה בביקושים לחשמל בשנת חירום הינה לשם דיוק האומדנים וככל שיש סיכונים ניתן לקבוע מקדמי ב י.טחון מוצע כי משרד האנ רגייה יבחן מחדש את בסיס הנתונים וינתח את התרחישים וההנחות .שעמדו בבסיס קבלת ההחלטה על שימור היחידות ויפעל לגיבוש חלופות בהתאם לכך ✰ היערכות משק החשמל לאירוע חירום היא מרכיב קריטי בחוסנה של המדינה ותנאי הכרחי להמשך תפקודה הרציף .אי-אספקת חשמל כרוכה בעלויות משקיות גבוהות ביותר , ועל כן חח"י ומשרד האנרגייה נדרשים לנקוט פעולות הנדרשות לצמצום סיכונים אלה . החלופה שנבחרה ע"י שר האנרגייה קבעה את שימור יחידות1 - 4 בתחנת אורות רבין הגם שמדובר בחלופת שימור שאינה מיושמת בעולם . בחינת חלופת השימור העלתה כי שימור יחידות1 - 4 לייצור חשמל בפחם כביטוח משקי לשעת חירום כרוך בעלות עודפת ניכרת שעשויה להאמיר לעלות כוללת של עד4.3 מיליארד ש"ח, זאת כאשר קיים ספק אם היחידות הללו, שהן מהיחידות הישנות ביותר במשק החשמל, יוכלו בעת חירום לחזור משימור לתפקוד מלא ומיידי בכלל, ובפר ק זמן שיידרש לכך (שבועיים לכל שתי יחידות )בפרט . גם אם יחזרו היחידות לפעילות, הן יוכלו לפעול על חשבון יחידות70 - 80 החדשות ב תחנת אורות רבין- תחנות יעילות הרבה יותר ומזהמות פחות, ו לפיכך הפעלתן כדאית הרבה יותר מהפעלת יחידות1 - 4 . בעת החזרתן משימור אף קיים חשש לפגיעה מסוימת .ביכולת הייצור של האתר כולו עוד עלה כי בתחנת אורות רבין קיימת תשתית להפעלה מלאה של היחידות70 - 80 בעת שגרה ובעת חירום , ולפיכך פרויקט שימור1 - 4 שהוא תחליפי ליחידות א לה מהווה חלופה טובה פחות מזו של יחידות70 - 80 .לביטוח משקי בעת חירום רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי היא בחנה את פרויקט השימור ומשמעויותיו, את הסיכונים והחלופות לו והיבטים נוספים וסקרה אותם בצורה מעמיקה במסגרת עבודתה ,וכי בעקרונות המדיניות שפורסמו נקבע מנגנון בקרה ודיווח שיאפשר גמישות בקבלת ההחלטות ב נוגע להמשך הפרויקט . | 1623 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מומלץ כי משרד האנרגייה, רשות החשמל וחח"י יבחנו את פרויקט השימור ואת משמעויותיו לנוכח עלויותיו העודפות, הסיכונים הטמונים בו והחלופות הקיימות לו , כגון ייצור בסולר ביחידות70 - 80 .בתחנת אורות רבין הסבת התחנות הפחמיות לגז טבעי בספטמבר 2017 פנה שר האנרגייה לרשות בבקשה לקיום התייעצות בגיבוש עקרונות מדיניות הפעלה מזערית של יחידות ייצור פחמיות ,ול "קבלת עמדת רשות החשמל לעניין הפעלה מינימאלית של יחידות ייצור פחמיות ,לאחר הפסקת הפעלתן השוטפת של יחידות4-1 בתחנת ' הכוח אורות רבין ,'תוך מתן עדיפות בכל זמן (סדר העמסה ) לייצור חשמל ע"י שריפה של גז טבעי ,בכפוף לשיקולי תפעול המערכת ,צרכי משק החשמל ויתר העלויות והעניינים הנובעים מיישום המדיניות ." בנובמבר 2017 השיבה הרשות לשר האנרגייה כי היא בחנה את ההש פעות האפשריות של מדיניות זו על תעריף החשמל, על היקף הפליטות של משק החשמל, על התרומה הצפויה של המדיניות לעמידת ישראל בהתחייבויות שנקבעו בהסכם פריז, על ההיקף והאופן של השימוש בגז .ועל תפעול משק החשמל במענה הרשות היא ציינה כי מדיני ות זו צפויה להסיט כ- 6 טרה-ואט- שעה בשנה מייצור חשמל באמצעות פחם לייצור חשמל באמצעות גז ולצמצם את פליטות גזי החממה בהיקף של כ- 2.8 מיליוני טונה בשנה (מתוך40 מיליון טונה .)שמשק החשמל צפוי לפלוט בכל שנה בעתיד הרשות העריכה כי מדיניות ההפחתה תביא לעלייה של0% - 2.5% בתעריף החשמל ,כתלות בשינוי מחירי הפחם .עוד ציינה הרשות כי מדיניות זו צפויה להביא לתוספת של כ- 1.2 BCM בכמות הגז שהמשק צורך .מדי שנה בשנה הסטת הייצור האמור מפחם לגז תחייב גם גידול בקיבולת הגז הנדרשת למשק בהיקף של כ- 6,000 - 12,000 MMBTU לשעה . אשר ,לעלויות החיצוניות על פי נתוני המשרד להג "ס הסטת הייצור מפחם לגז צפויה להביא לצמצום העלויות החיצוניות בהיקף של כ- 400 מיליון ש "ח בשנה ,מחציתם מהפחתת מזהמים מקומיים והיתר מהפחתת פליטת גזי חממה . באפריל 2019 ביקש שר האנרגייה את עמדת הרשות בעניין עקרונות מדיניות להפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל , עד כדי הפסקת כלל השימוש בפחם בשגרה עד שנת 2028 . בנובמבר 2019 קבע שר ,האנרגייה עקרונות מדיניות ולפיהם תבוצע הסבה של יחידות הייצור5 - 6 בתחנת אורות רבין ושל יחידות1 - 4 בתחנת רוטנברג (להלן- היחידות הפחמיות או היחידו )ת המוסבות לשימוש בגז טבעי לשם הפסקת השימוש בפחם ב עת שגרה .בהחלטה נקבע כי עד יום 15.6.22 תבוצע הסבה ראשונה ביחידת ייצור אחת ולאחריה, ו קודם ,הסבת שאר היחידות תבצע הרשות הערכה של תוצאות ההסבה, אשר תכלול בין היתר בחינה של העלויות בפועל. זאת במטרה לאפשר הפקת לקחים בנוגע להמשך תהליך ההסבה בשאר היחידות . | 1624 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם החלטת השר על הסבת היחידות הפחמיות לוותה בהתייעצות עם הרשות לאחר שפרסמה בנובמבר 2019 טיוטה להתייחסות הציבור בנושא הפסקת השימו ש בפחם51 (להלן - מסמך ההסבה .)הרשות בחנה ארבע חלופות להפחתה ניכרת ,עד כדי הפסקת השימוש בפחם וכל החלופות הושוו לחלופת המשך מדיניות הפחתת השימוש בפחם הנהוגה כיום (להלן- חלופת הבסיס). מסמך ההסבה עוסק ביחידות הפחמיות שבהן הותקנו סולקנים ,ביחידות 5 - 6 שבתחנת אורות רבין ו ביחידות 1 - 4 שבתחנת רוטנברג. אופק הזמן של הניתוח שביצעה הרשות נקבע עד שנת2045 , שכן שנה זו מייצגת את התקופה שבה היו צפויות היחידות הפחמיות להיגרט ממילא52 . להלן ארבע החלופות שנבחנו במסמך ההסבה: חלופת ההסבה: שש היחידות הפחמיות יוסבו לייצור באמצעות גז טבעי. יידרש שימוש מועט בפחם לשם בדיקה שגרתית של התחנות, ו ייתכן שימוש בהן באירוע חירום שבו צפוי מחסור באספקת גז למשק החשמל ל משך כשנה. חלופת השימור וההקמה: יוקמו תחנות כוח חדשות המופעלות בגז טבעי חלף שש היחידות הפחמיו ת; א לה יעברו תהליך שימור לצורך שנת חירום שבה יהיה מחסור בגז. גם בחלופה זו .יידרש שימוש מועט בפחם לשם בדיקה שגרתית של היחידות הפחמיות חלופת הגריטה וההקמה: יוקמו תחנות כוח חדשות המופעלות בגז טבעי חלף שש היחידות הפחמיות; אלה ייגרטו ולא ישומרו. חלופה זו תביא להפסקה מלאה של השימוש בפחם, אך ללא שימור יכולת הייצור בפחם למקרה .חירום חלופת האנרגיות המתחדשות: שיעור הייצור באנרגיות מתחדשות מתוך סך הייצור המשקי יגדל בהדרגה במהלך העשור הקרוב ,עד ל- 25% 53 בשנת2030 במטרה להחליף את הייצור .ביחידות הפחמיות תרשים 15 שלהלן מ תאר את החלופות שנבחנו ואת עלותן העודפת נטו למשק, כפי שח ישבה אותה הרשות .במסמך ההסבה 51 רשות החשמל, הפסקת השימוש בפחם במשק החשמל בישראל (נובמבר2019 .) 52 להלן אורך החיים ההנדסי של היחידות: יחידות2-1 בתחנת רוטנברג עתידות להיגרט בשנת2040 ; יחידות5 - 6 בתחנת אורות רבין עתידות להיגרט בשנת2045 ; ויחידות3 - 4 בתחנת רוטנברג עתידות להיגרט בשנת2049 . 53 מסמך ההסבה ותחשיבי הרשות המצורפים אליו גובשו קודם ההחלטה על הגדלת יעדי הייצור באנרגיות מתחדשות ל- 30% בשנת2030. נכון למועד מסמך ההסבה, יעד הייצור באנרגיות מתחדשות לשנת2030 היה17% . | 1625 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 15 :החלופות שנבחנו במסמך ההסבה ועלותן העודפת נטו למשק (ב מיליוני ש "ח, מהוון לשנת2019 ) על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי חלופת האנרגיות המתחדשות היא החלופה בעלת העלות העודפת הנמוכה ביותר, אך לפי הערכת הרשות לא ניתן להסתפק במתקנים פוטו- וולטאיים עם אגירה כתחליף להספק של היחידות פחמיות, זאת ל נוכח ההיקף הגדול של ההספק ו של האנרגייה המיוצרת ביחידות אלה .לפיכך ,מסקנת הרשות הייתה כי מבין החלופות להפסקת השימוש בפחם ניכרת עדיפות משמעותית לחלופת ההסבה על פני חלופות השימור והגריטה. תמהיל הייצור בחלופת הבסיס שבה חח"י תמשיך להפעיל את שש היחידות הפחמיות (אשר להן הספק מותקן של כ- 3,400 מגוואט) ההנחה היא כי הן יהיו אחראיות לייצור חשמל של כ- 14.5 טרה-ואט- שעה בשנה, כ- 20% מהייצור המשקי בשנת2020, כ- 15% מהייצור המשקי החזוי לשנת2030 וכ- 8% מהייצור המשקי החזוי לשנת2040. שאר הייצור המשקי יתבצע באמצ עות גז טבעי ואנרגיות ( מתחדשות17% אנרגיות מתחדשות החל בשנת 2030 .) בחלופת ההסבה שש היחידות הפחמיות יוסבו לשימוש בגז טבעי בהדרגה בשנים 2022 - 2026 ,ומשנת 2026 הן יהיו אחראיות לייצור שנתי של כ- 12.3 טרה-ואט- שעה בשנה (כ - 11.6 באמצעות גז וכ- 0.7 באמצעות פחם .) | 1626 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרש ים 16 : ,תמהיל הייצור לפי החלופות2020 - 2045 על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי ההסבה צפויה להפחית את השימוש בפחם באמצעות ייצור חשמל בגז טבעי , אולם בחלופת האנרגיות המתחדשות אשר בחנה הרשות הן לא מחליפות את השימוש בפחם אלא את הייצור בגז ,ולמעשה כמות הייצור בפחם בחלופה זו זהה לכמות הייצור בפחם בחלופת הבסיס. במסמך ההסבה הציגה הרשות תחשיב עלות- תועלת של ארבע החלופות בהשוואה לחלופת הבסיס .התחשיב כולל הן את העלויות והתועלות הישירות בכל חלופה והן את העלויות והתועלות הנגרמות בעקיפין מזיהום אוויר. נוסף על כך הרשות חישבה את השפעת החלופות השונות על הביטחון האנרגטי באמצעות כימות עלות הדלקים הנדרשת בכל חלופה בשנת .חירום | 1627 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם עלות הקמת הספק חדש בחלופות השימור וההקמה או הגריטה וההקמה נדרש להקים הספק חדש54 במקום ההספק המותקן של היחידות הפחמיות שיצאו מכלל שימוש שוטף בהדרגה בשנים2024 - 2028 . סך ההספק המותקן של שש היחידות הפחמיות הוא3,400 מגוואט, ובתכנון ההספק הנדרש להחלפת ן .יש להתחשב בין היתר במשטר ההפעלה ובפונקציונליות של התחנות ניתוח הרשות לגבי ההספק החדש הנדרש מבוסס על הדמיה שב יצע אגף תכנון ,פיתוח וטכנולוגיה )(תפ"ט בחח ."י ההדמיה בוצעה בכפוף ל כמה ,הנחות ובהן הנחה לגבי משטר ההפעלה של היחידות הפחמיות בשתי חלופות : 1 . בחלופת הבסיס (מדיניות הפחתה:) שש היחידות הפחמיות יפעלו במשטרMust Run בעומס מזערי55 של300 מגוואט. היחידות יועמסו בעומס גבוה יותר רק אם לא קיימות יחידות .זמינות אחרות בגז 2 . בחלופת ההסבה: שש היחידות הפחמיות יפעלו במשטרMust Run בעומס מזערי של 240 מגוואט.. היחידות יועמסו בעומס גבוה יותר בהתאם לכדאיות כלכלית על פי תוצאות ההדמיה ,תוספת ההספק הנדרש להחלפת היחידות הפחמיות היא 3,660 מגוואט , מהם כ- 30% - 35% במחזור פתוח )(פיקר56 .עלות הקמת הספק בתמהיל זה מוערכת בכ- 8.7 מיליארד ש "ח57 . עלה ,כי בהתאם לתחשיבי הרשות עלות הקמת הספק חדש בחלופות שימור והקמה וגריטה והקמה מסתכמת בכ- 8.7 מיליארד ש ."ח עלות זו גב והה מההשקעה הנדרשת להסבת היחידות לגז . (ראו לוח7 .) עלות הדלקים הרשות חישבה את עלות הדלקים הנוספת (או הנחסכת) בכל חלופה, הנגזרת מכמות הדלקים הנדרשת בכל חלופה לפי תמהיל הייצור שפורט לעיל. 54 .הנחת הרשות היא כי תוספת ההספק הנדרש תוקם בידי יצרנים פרטיים 55 מפאת אילוצים תפעוליים, על היחידות הפחמיות לעבוד באופן רציף בעומס מזערי . משטר הפעלה זה מכונהMust Run . 56 "תחנות כוח "גמישות הפועלות במחזור פתוח (פיקריות) מסוגלות לספק חלק משירותי ייצוב מערכת החשמל, אולם .הן מאופיינות בחוסר יעילות אנרגטית, בזיהום אוויר גבוה ובעלויות גבוהות 57 עלות ההקמה נקבעה לפי העלויות המוכרות באסדרת הרשות מישיבה914 . | 1628 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לוח 5 : השימוש בגז ובפחם ,לפי החלופות2020 - 2045 סוג הדלק מדיניות ההפחתה אנרגיות מתחדשות הסבה שימור והקמה גריטה והקמה פחם (מיליון טונה) 134 134 28 27 22 ( גזBCM ) 404 365 471 453 455 המקור :רשות .החשמל מהלוח עולה כי חלופת ההסבה מוסיפה לצריכת הגז במשק כ- 67 BCM בשנים2020 - 2045, כ- 16 עד18 BCM יותר מחלופות השימור וההקמה והגריטה וההקמה ,וזאת בשל הנצילות הנמוכה של היחידות המוסבות לעומת מחז "מים חדשים שיוקמו בחלופות ההקמה . לפי הערכות חח ,"י נצילות תחנה מוסבת היא כ- 37.98% ,וזאת לעומת נצילות של כ- 36.68% בתחנה פחמית ולעומת נצילות ממוצעת של כ- 46.2% ביחידות גז קיימות ונצילות של כ- 54% 58 במחז"ם חדש. ל נוכח הנצילות הנמוכה של התחנות המוסבות לעומת תחנות גז (קיימות או ( חדשות), לחלופת ההסבה עלות עודפת של דלקים ביחס למדיניות ההפחתה הקיימת )בסך כ - 2,030 מיליון ש "ח בשנים 2020 - 2045. עלות זו עלולה לגדול לכ- 7,950 מיליון ש"ח בתרחיש שבו ,הפחם יהיה זול יותר והגז יתייקר ולחלופין להצטמצם ולהפוך לחיסכון בסך כ- 5,860 מיליון ש"ח במקרה שבו הגז יהיה זול והפחם יתייקר (הסכומים מהוונים לשנת 2019 .)לוח 6 מתאר את עלות הדלקים העודפת בכל חלופה ביחס לחלופת הבסיס . לוח 6 : עלויות הדלקים העודפות בכל חלופה , 2020 - 2045 סגירת יחידות1 - 4 עם מדיניות הפחתה אנרגיות *מתחדשות הסבה לגז שימור והקמה גריטה והקמה ה תרחיש ה**מרכזי - 3,047 2,030 -3,337 -3,368 תרחיש פחם זול, גז יקר - 2,226 7,950 2,291 2,478 תרחיש פחם יקר, גז זול - 4,964 -5,860 -10,456 -10,768 המקור :רשות החשמל . * הייצור באנרגיות מתחדשות לא מתבסס על דלקים , ולפיכך העלות המתוארת כוללת עלות ייצור לקילוואט-עה ש . ** על פי מחיר של 60 דולר לטו נה פחם ומחיר של 4.7 דולר ל- MMBTU .בגז 58 שיעור זה מחושב לפי נצילות עתידיתLHV של65% , עם הפחתה בגין טמפרטורה, עבודה בעומס 90% - 100% .והזדקנות | 1629 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מהלוח עולה כי בתרחיש המרכזי עלות הדלקים הגבוהה ביותר היא בחלופת האנרגיות המתחדשות ,אבל זאת כיוון שההנחה בחלופה זו היא שאנרגיות מתחדשות אינן תחליפיות לייצור בפחם אלא לייצור בגז. באותו תרחיש עלות הדלקים העודפת בחלופת ההסבה מסתכמת בכ- 2 .מיליארד ש"ח ההפרש בין עלות הדלקים בין חלופת ההסבה לבין חלופת השימור וההקמה או חלופת הגריטה וההקמה (כ- 5.4 מיליארד )ש"ח נמוך משמעותית מההשקעות הנדרשות להקמת הספק חדש (כ- 8.7 .)מיליארד ש"ח לפיכך ,חלופת ההסבה כדאית על אף הנצילות הנמוכה בתהליך הייצור ביחידות המוסבות . ביטחון אנרגטי הרשות בחנה את השפעת החלופות השונות על הביטחון האנרגטי באמצעות כימות העלות ( הצפויה למשק בהינתן פגיעה ממושכת באספקת הגז בשנה מייצגת בעתיד2030 ). לצורך הניתוח הגדירה הרשות תרחיש ייחוס וכימתה את עלות הדלקים הצפויה למשק החשמל באותו תרחיש בכל חלופה. תרחיש הייחוס הוגד ר כהפסקת אספקת גז טבעי למתקני ייצור החשמל בישראל למשך תקופת זמן של שנה59 . תרחיש זה מדמה אירוע חמור אשר עשוי להיגרם עקב פגיעה פיזית בתשתיות הולכת הגז או באסדות הגז עצמן, שמקורה באסון טבע או בפגיעה מכוונת .הנחת הרשות היא כי בעת חירום יוסרו מגבלות הפעלת הפחם הן ו יועמסו באופן מרבי כדי להחליף את ייצור החשמל בסולר60 .ככל הניתן בכל החלופות (לרבות חלופת הבסיס ) למעט חלופת הגריטה וההקמה , בשנת חירום שבה יהיה מחסור בגז ניתן יהיה לייצר בפחם במקום סולר ,דבר אשר יחסוך בעלויות הדלקים61 .בחלופת ההסבה הנחת הרשות היא כי ניתן יהיה לעבור לשימוש מלא בפחם בתוך ,יממה אחת אך קיים סיכון טכנולוגי כי המעבר יימשך עד שבוע .בחלופת השימור הנחת הרשות היא כי ניתן יהיה לעבור לשימוש מלא בפחם בתוך ,חודש אך קיים סיכון טכנולוגי כי המעבר יימשך עד חצי שנה . בחלופת הגריטה והקמה ייצור החשמל בסולר חלף הפחם יסב עלות גבוהה יותר בשל מחיר הסולר הגבוה לעומת מחיר הפחם . 59 .משך הזמן לתיקון פגיעה קשה באסדה מוערך כשנה 60 הנחה זו מאפשרת לייצר כ- 25.3 טרה-ואט- שעה באמצעות פחם ביחידות המוסבות בשנת החירום. כשנה לאחר פרסום מסמך ההסבה עודכנ ה הנחת הרשות לאפשרות ייצור של כ- 29 טרה-ואט - שעה ביחידות המוסבות בשנת .חירום 61 בניגוד למסמך השימור, במסמך ההסבה עלויות זיהום האוויר של החלופות השונות כתוצאה ממעבר לייצור חשמל בפחם ביחידות המוסבות בשנת חירום הן זניחות, כיוון שהיחידות המוסבות פועלות עם סולקני ם להפחתת פליטות .המזהמים המקומיים | 1630 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם מן הדברים עולה כי בהיבט של הביטחון האנרגטי קיים יתרון להסבת היחידות הפחמיות של שימור יכולת הייצור בפחם בשנת חירום .כגיבוי לגז טבעי להבדיל מפרויקט השימור , בפ רויקט ההסבה הסיכון לאי-חזרה או לחזרה ממושכת יותר משימור הוא נמוך יותר , כיוון שהיחידות המוסבות יפעלו באופן שוטף במשך השנה , ועל כן הסבת התחנות מהווה ביטוח משקי ממשי לתרחישי חירום של הפסקת אספקת גז, וזאת בעלות של כ- 74 מיליון ש ."ח כדאיות כלכלית לוח 7 שלהלן מפרט את העלויות והתועלות (הישירות והעקיפות )העודפות ,כפי שחישבה הרשות .בהשוואה לחלופת הבסיס לוח 7 : העלויות והתועלות העודפות בארבע החלופות (ב מיליוני ש "ח, מהוון לשנת2019 ) אנרגיות מתחדשות הסבה שימור והקמה גריטה והקמה העלויות הישירות ההשקעות הנדרשות לחח *"י - 1,239 559 860 עלות הקמת הספק חדש - - 8,747 8,747 עלות (ח יסכון )תפעול קבועה - 239 1,144 ( 573 ) שווי הקרקע - - - ( 700 ) עלות הדלקים ** 3,047 2,030 ( 3,337 ) ( 3,368 ) סה "כ העלויות (ח יסכון )הישירות 3,047 3,508 7,113 4,966 עלות )(חיסכון הביטחון האנרגטי ( 1,813 ) 74 297 3,564 העלויות )(תועלות העקיפות מזיהום אוויר ( 629 ) ( 2,321 ) ( 3,192 ) ( 3,312 ) סה "כ העלות העודפת בניכוי תועלות 605 1,261 4,218 5,218 על פי נתוני רשות החשמל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. * עלויות ההשקעות הנדרשות לחח "י בכל חלופה כולל ות הן את ההשקעה ההונית הנדרשת לצורך הסבה ,שימור או גריטה והן את עלויות פרישת העובדים בגין כל חלופה . ** עלות הדלקים בתרחיש המרכזי . הרשות חישבה גם את עלויות הדלקים )בשני תרחישי רגישות: (א פחם זול וגז יקר ); (ב פחם יקר וגז זול .כיוון שגם בתרחישים אלה חלופת ההסבה היא הכדאית ביותר כלכלית ,הם לא הוצגו בלוח זה . | 1631 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם עולה כי ההשקעה הנדרשת בחלופת ההסבה (כ- 1.2 מיליארד ש )"ח נמוכה יחסית לעלות הקמת הספק חדש (פער של כ- 7.5 מיליארד ש .)"ח עוד עולה כי עלות הדלקים בחלופת ההסבה (כ- 2 מיליארד ש"ח) גבוהה יותר מעלות הדלקים בחלופת השימור ו ההקמה (חי סכון של כ- 3.3 ,)מיליארד ש"ח ביחס לחלופת הבסיס או בחלופת הגריטה וההקמה (חיסכון של כ- 3.4 מיליארד ,)ש"ח ביחס לחלופת הבסיס זאת בשל הנצילות הנמוכה של היחידות המוסבות .אלא ש פער זה (בסך של כ- 5.4 מיליארד ש"ח) נמוך יותר מהפער בעלות ההשקעה הנדרשת, ועל כן קיימת כדאיות כלכלית ל פרויקט .ההסבה חלופת אנרגיות מתחדשות במסמך ההסבה ציינה הרשות כי האמצעי הכדאי ביותר להשגת הפחתה נוספת בפליטות במשק החשמל - עוד לפני שינוי במדיניות הפחם - הוא גידול בנתח האנרגייה המתחדשת .לדוגמה , יעד של 25% אנרגייה מתחדשת צפוי לאפשר כמחצית מההפחתה הצפויה של גזי החממה בהשוואה למדיניות הפסקת השימוש בפחם בעלות מזערית לכל טונה מופחת ת .נוסף על כך ,הגדלת נתח האנרגייה המתחדשת עשויה לשפר את הביטחון האנרגטי של ישראל כתוצ א ה מהקטנת התלות .בגז לייצור חשמל על אף זאת, הרשות כתבה במסמך ההסבה כי להערכתה לא ניתן להחליף את מלוא ההספק של היחידות הפחמיות באנרגיות מתחדשות לנוכח ההיקף הגדול של ההספק והאנרגייה המיוצרת בהן. כך על פי הרשות, החלפת היחידות הפחמיות תחייב הקמה של כ- 8,000 מגוואט פוטו-וולטאי וכושר אגירה של כ- 12,800 מגוואט- .שעה מבדיקות ומהדמיות שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי החלפת היחידות הפחמיות תחייב הגדלה של הייצור באנרגיות מתחדשות לכ- 40% עד שנת2030 .כמו כן , בינואר 2020 העריך המשרד לה ג"ס62 כי מימוש פוטנציאל המרחב הבנוי בישראל יאפשר ייצור של כ- 43% מצריכת החשמל בישראל בשטחים מבונים בלבד בשנת2030 . הגדלת שיעור הייצור באנרגיות מתחדשות בישראל כרוכה בחסמים רבים, כגון מקורות אנרגייה ( מתחדשת מוגבלים האנרגייה הזמינה היא בעיקר ,אנרגייה סולרית), עתודות קרקע מוגבלות היעדר חיבור הרשת למדינות שכנות, חסמים אסדרתיים הן מבחינת הקמת מתקנים לייצור באנרגייה מתחדשת והן מבחינת פיתוח הרשת ,הדרושה כדי להוליך את האנרגייה מאזורי הייצור לאזורי הביקוש. ה.סרת חסמים אלו דורשת איגום משאבים ושיתוף פעולה חוצה מערכות נוסף על כך הגדלת שיעור ייצור החשמל באנרגייה סולרית מציבה אתגרים טכנולוגיים, כגון התאמת ייצור החשמל לביקוש63 ,יציבות התדר , ויסות המתח ועוד. מרבית האתגרים הטכנולוגיים עתידים לקבל מענה באמצעות פתרונות של אגירת אנרגייה חשמלית. התפתחות טכנולוגיות ,האגירה בשנים האחרונות והצפי להמשך התפתחות זו בשנים הקרובות לצד ירידת המחירים 62 המשרד להג"ס , הערכת פוטנציאל הייצור הסולארי במרחב הבנוי בישראל (ינואר2020 .) 63 ,בניגוד לייצור חשמל באמצעים קונוונציונליים הזמינים לפי דרישה, ייצור חשמל באנרגייה סולרית תלוי בשעות שמש כך שיכול להיווצר פער בין הביקוש להיצ .ע החשמל לפי השפעת מזג האוויר | 1632 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם הצפויה של הקמת מתקני אגירה, צפויים לאפשר את הגדלת שיעור הייצור באנרגיות מתחדשות .בהדרגה על פני העשור הקרוב עם ,זאת על אף היתרונות הר בים בהגדלת הייצור באנרגיות מתחדשות ,במגבלות הטכנולוגיות הקיימות כיום עדיין נדרשת יכולת גיבוי בגז טבעי לצורך ייצור חשמל בשעות שבהן אנרגיית השמש אינה מספיקה לייצור החשמל כדי לתת מענה לבי קושים הקיימים (בשעות הערב והלילה .)ובימים מעוננים יצוין כי לפי ה "תוכנית לאומית לאנרגייה מתחדשת" 64 שגיבש מרכז השל לקיימות65 (להלן- מרכז השל) נטען כי בשנת2021 קיימת אפשרות ריאלית להתקין בישראל הספק סולרי66 אשר יביא לייצור באנרגייה סולרית של כ- 50% מסך ייצור החש מל המשקי ולייצור באנרגייה סולרית של 95% מסך ייצור החשמל המשקי עד שנת 2050 67 . על ,אף זאת לפי התוכנית של מרכז השל68 , גם הגעה לשיעור ייצור של50% באנרגיות מתחדשות בשנת 2030 ועד 95% בשנת 2050 תחייב מערך אגירה משמעותי ו כן הספק מותקן של גז טבעי כגיבוי. לוח8 מפרט את ההספק המותקן הנדרש כדי .להגיע לשיעורי הייצור כאמור לעיל באנרגיות מתחדשות לוח 8 : ההספק המותקן הנדרש 2020 - 2050 (ב מגוואט) השנה אנרגייה סולרית אנרגיית רוח אנרגיית אגירה אנרגיית גז 2020 4,000 80 - 15,228 2030 30,000 730 10,000 14,581 2040 65,000 1,115 40,000 17,881 2050 115,000 1,500 80,000 17,489 המקור :מרכז השל .לקיימות רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי הנתונים שהובאו מתוך התוכנית של מרכז השל לא נבדקו על דה י והם לא מייצגים מדיניות או ת ו כנית עבודה שאושרה על ידי אף גורם רשמ .י 64 ,""מרכז השל לקיימותNZO - תוכנית לאומית לאנרגייה מתחדשת, פרק ב', פוטנציאל ייצור החשמל הסולארי (יולי 2021 .) 65 מרכז השל לקיימות היא עמותה רשומה בישראל שמטרתה הרשמית היא לקדם קיימות בישראל על כל המרכיבים וההיבטים הקשורים בה, לרבות היבטי סביבה, כלכלה וכו', באמצעות כלים של פיתוח והפצה של ידע, ובין היתר .בניית מודלים ליישום והפצתם 66 התוכנית שגיבש מרכז השל מתבססת על ט כנולוגיית האגירה הקיימת בשנת2021 , והיא מניחה המשך מגמה בשיפור .הטכנולוגי ביעילות המערכות הסולריות 67 נתונים אלה לא נבדקו על ידי משרד מבקר המדינה ,והובאו כדי להראות כי בטכנולוגיות הקיימות כיום ,גם בתרחישים של שיעורי ייצור גבוהים באנרגיות מתחדשות , אם קיימת ,היתכנות לכך .עדיין קיים צורך בהספק של גז טבעי כגיבוי 68 ,מרכז השל לקיימותNZO - תוכנית לאומית לאנרגייה מתחדשת, פרק א', חשמל ממקורות מתחדשים בישראל, (יולי 2021 .) | 1633 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם תרשים 17 שלהלן מתאר את ההספק הנדרש בגז לפי התוכנית של מרכז השל ואת ההספק המותקן הקיים במשק ללא הסבת היחידות הפחמיות בשנים 2020 ו- 2030 . תרשים 17 : ההספק הקונוונציונלי הנדרש וההספק המותקן ללא הסבה , 2020 ו - 2030 על פי נתוני רשות החשמל ומרכז השל ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . * בשנת 2020 ההספק הקונוונציונלי כלל את היחידות הפחמיות בהספק של 4,840 מגוואט . מהתרשים עולה כי עד שנת2030 תידרש הגדלה של הספק קונוונציונלי נוסף בסך של כ - 2,000 מגוואט לצורך גיבוי הייצור באנרגיות מתחדשות, גם במקרה של הגעה לשיעור ייצור של כ- 50% באנרגיות מתחדשות בשנת 2030 .לנוכח זאת, ובהינתן הכדאיות הכלכלית של הסבת היחידות הפחמיות לגז ,לעומת הקמת הספק חדש נמצא שחלופת ההסבה היא החלופה הכדאית ביותר מבין החלופות שבחנה הרשות במסמך ההסבה ,והיא החלופה שנבחרה על ידי שר האנרגיי ה . לצד הבחירה בחלופת ,ההסבה כיום מומלץ כי הרשות ומשרד האנרגייה יבחנו במשך השנים את ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום אגירת אנרגייה ויפעלו להסרת החסמים להגדלת הייצור באנרגיות מתחדשות ולקידום פתרונות טכנולוגיים שיאפשרו ייצור באנרגיות מתחדשות עם גיבוי קטן יותר של דלקים מאובנים ,ובהתאם יבחנו הצורך בהמשך יישום חלופת ההסבה . משרד האנרגייה השיב למשרד מבקר המדינה במאי2020 כי פרויקט ההסבה מתוכנן להסתיים בשנת2026 , ובמקביל לכך משרד האנרגייה פועל במרץ לקידום אנרגיות מתחדשות לשם עמידה ביעדים שנקבעו בהחלטת ממשלה 465 . עוד השיב משרד האנרגייה כי היעד שנקבע לשנת2030 | 1634 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם הוא ייצור חשמל באנרגיות מתחדשות בשיעור של30% ובאמצעות גז בשיעור של70% ,כך שגם יעדי הממשלה לקידום אנרגיות מתחדשות עדיין מחייבים קיומו של הספק משמעותי בגז. רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי הממשלה קבעה יעדי ייצור באנרגיות מתחדשות והרשות פועלת ליישמם, לצד ייצור פוסילי משלים ובין היתר באמצעות שילוב מתקני אגירה בהיקפים משמעותיים. עם זאת אגירת אנרגייה כשלעצמה אינה תחליף להספק פחמי. משרד מבקר המדינה ממליץ על קידום פתרונות טכנולוגיים העשויים להביא ל הקטנת ההספק הנדרש לגיבוי בגז טבעי, במקביל לקידום הייצור באנרגיות מתחדשות במשק ,החשמל ועמידה ביעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה וזאת כדי לקדם משק חשמל יעיל יותר ומזהם פחות . משטר ההפעלה של היחידות המוסבות הנצילות ביחידות הפחמיות ,הן לפני ההסבה והן אח ריה ,נמוכה יחסית ליחידות הייצור בגז טבעי במשק החשמל .לפי הערכות חח ,"י הנצילות ביחידות המוסבות לאחר ההסבה תהיה כ- 38% , לעומת הנצילות הממוצעת של יחידות ייצור בגז קיימות שהיא כ- 46% 69 .מפאת אילוצים תפעוליים ,על היחידות הפחמיות לעבוד בעומס מזערי , קרי משטר הפעלה הנקראMust Run . על פי נתונים שמסרה חח"י למשרד מבקר המדינה, בשנת2020 היחידות הפחמיות פעלו בכ - 5% 4 מיכולת הייצור המרבית שלהן70 ,. על פי מסמך ההסבה היחידות המוסבות לגז יופעלו במשטרMust Run בעומס מ זערי של כ- 42% 71 .בכל ימות השנה בדצמבר 2021 מסרה חח"י למשרד מבקר המדינה כי מתווה השימור של יחידות1 - 4 ב תחנת אורות רבין מאפשר חזרה מהירה משימור בפרק זמן של ימים ספורים (כארבעה ימים עד שבוע ליחידה בודדת) ברמת ודאות .גבוהה 69 על פי חישוב רשות החשמל במסמך ההסבה, מחושב לפי היחס בין סך השימוש בגז טבעי לבין סך האנרגייה שיוצרה מגז טבעי בשנים2017 - 2018 . 70 בשנת2020 הייצור ברוטו של שש היחידות הפחמיות היה13.4 טרה - ואט - שעה. ההספק המותקן של היחידות הפחמיות הוא 3,400 מגוואט, כך שיכולת הייצור המרבית שלהן היא כ - 30 טרה - ואט - :שעה 3,400 × 365 × 24 = 29,784,000 . 71 עומס מ זערי של כ- 240 .מגוואט בכל יחידה | 1635 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם יכולת זו של החברה להחזרת יחידות ייצור לפעולה בטווח קצר יחסית, אם היא תתקיים ב פועל, מעלה ספק לגבי הצורך במשטר הפעלה שלMust Run לאורך כל ימות השנה72 . לנוכח העובדה שנצילותן של היחידות המוסבות נמוכה ב השוואה לממוצע המשקי, ו לפיכך הן ,מזהמות יותר ויקרות יותר הרי שאם החזרת היחידות משימור תתקיים בפרק הזמן הקצר ,שצופה החברה ניתן יהיה לקיים הפעלה עונתית של היחידות המוסבות שתחסוך הן עלויות זיהום אוויר והן עלויות דלקים73 . משרד מבקר המדינה בדק את הצורך בהספק היחידות המוסבות לאורך ימות השנה בשנים 2026 - 2028 (הסבת היחידות צפויה להתבצע בהדרגה עד שנת 2026 ,)לנוכח ההספק המותקן והביקוש החזוי לחשמל בשנים אלו. הבדיקה העלתה כי בכל אחת משנים אלו יש לפחות ארבעה חודשים שבהם לא נדרש ההספק של היחידות המוסבות כדי לספק את הביקושים במש ק החשמל ,לרבות קריטריון האמינות74 (להלן- רזרבה) בשיעור של כ- 19% . תרשים 18 שלהלן מציג את החודשים שבהם לא נדרש ההספק של היחידות המוסבות כדי לס פק את הביקושים לחשמל בשנת2026 . תרשים 18 : שיא ביקוש ,)* והספק מותקן** (ללא היחידות המוסבות2026 על פי נתוני רשות החשמל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. * שיא הביקוש חושב לפי גידול שנתי בשיעור של2.7% של נתוני ייצור חשמל שעתיים בפועל לשנת2020 . 72 יש ,לציין כי היחידות המוסבות הן יחידות קיטוריות אשר גם לאחר הסבתן ימשיכו לפעול באותה הטכנולוגיה זאת בדומה ליחידות 1 - 4 שיוכנסו לשימור ,ו לפי כך ניתן ל הסיק כי גם את היחידות הללו ניתן לשמר באופן דומה לשימור יחידות 1 - 4 ולהפעילן במשטר הפעלה עונתי . 73 ייתכן כי הפעלה עונתית של היחידות המוסבות תדרוש השקעה הונית מסוימת ותוספת של עלויות תחזוקה, אך לנוכח .הערכות החברה בפרויקט השימור, עלויות אלה צפויות להיות זניחות ביחס לחיסכון האפשרי מהפעלה עונתית 74 את קריטריון האמינות הנוכחי של משק החשמל קבע ב- 2010 שר האנרגייה , ו לפיו לצ ו רכי תכנון משק החשמל במדינת ישראל נדרש ל הביא בחשבון עתודת הספק ייצור מותקן של 17% - 20% יותר מ .שיא הביקוש החזוי - | 1636 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם ** ההספק המותקן חושב לפי ההספק הקיים במשק החשמל לשנת2020 , ובתוספת הגידול הצפוי בהספק עד שנת 2026 (מחז "מים70 - 80 , אנרגיות מתחדשות ואגירה לפי תחזית הרשות .) מתרשים 18 עולה כי בשנת2026 צפויים שישה חודשים שבהם ההספק המותקן עולה על שיא הביקוש לרבות רזרבה (השטח הכחול בתרשים). כלומר, בחודשים אלו ניתן לדומם את היחידות המוסבות במקום להפעילן בעומס מ זערי של כ- 42% ,ובכך לחסוך עלויות דלקים וזיהום אוויר .בשנת 2027 צפויים חמישה חודשים שבהם ההספק המותקן עולה על שיא הב יקוש ,ובשנת 2028 ארבעה חודשים . יצוין כי הערכת ההספק המותקן היא שמרנית , ונכון לנתונים הקיימים היום, סביר להניח שבשנים אלו תידרש תוספת הספק למשק החשמל מ לבד ההספק הכלול בתחשיב זה , ולפיכך יגדל מספר החודשים שבהם לא יידרש להפעיל את היחידות המוסבות. משרד מבקר המדינה מצא כי הפעלה עונתית של היחידות המוסבות החל ב שנת2026 ועד שנת2045 (בהנחה שמרנית כי הפעלתן לא תידרש ארבעה חודשים בכל שנה) עשויה לחסוך כ- 1.1 מיליארד ש"ח בעלויות דלקים בו .עלויות חיצוניות מפליטת מזהמים מקומיים נוסף על כך הפעלה עונתית של היחידות המ וסבות עשויה לחסוך עלות חיצונית נוספת בגין פליטות גזי חממה בסך של כחצי מיליארד ש"ח. לפיכך, הפעלה עונתית של היחידות המוסבות בשנים2026 עד2045 עשויה לחסוך עלויות משקיות בסך כ- 1.6 מיליארד ש"ח (מהוון לשנת2019 .) משרד האנרגייה השיב למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי היחידות המוסבות לא מתוכננות לעבוד במתווה שימור אלא במתווה הפעלה רציף (בניגוד ליחידות1 - 4 ), וכי יש להביא בחשבון פעולות תחזוקה נוספות כאשר יחידה נכנסת לשימור ,שעלולות לגרור השקעה הונית נוספת . חח "י השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2022 כי כדי לאפשר את הבטחת אמינותן של היחידות המוסבות, הפעלתן במשטרMust Run הינה המיטבית מהטעמים האלה : היחידות אינן בנויות למשטר הפעלה מרובה הנעות; הנעה של יחידה פחמית היא ארוכה מאוד ותלויה בקשר ישיר .במשך ההשבתה עוד השיבה החברה כי במקרה של אירוע הפרעתי כמו במקרה של שינוי פתאומי ברשת החשמל שעלול להוביל להשלות עומס , היחידות הפחמיות יהיו הטובות ביותר נוכח גמישותן הגבוהה ביחס ליחידות המחז ."מים משרד מבקר המדינה מציין כי דרישתה של החברה להפעלת היחידות המוסבות במשטר Must Run בשל הזמן הארוך הדרוש להפעלתן לאחר השבתה אינה מתיישבת עם הערכות החברה להחזרת יחידות 1 - 4 משימור .בזמן קצר אם אכן יתברר כי החברה מסוגלת להחזיר יחידה משימור לפעילות רציפה בתוך מספר ימים הרי שבאותו אופן ניתן להשבית את היחידות המוסבות לחודשים ם בה ש לא נדרש להפעילן ולהחזירן לפעילות בחודשים האחרים . | 1637 | | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג נובמבר 2022 ה | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לנוכח החיסכון הפוטנציאלי בעלויות הדלקים ובעלויות החיצוניות מזיהום אוויר ובהתאם לפער בין העלות ההונית של שימור יחידות1 - 4 לתקופה של12 שנים המסתכמת ב כ - 62 1 מיליון ש"ח75 בהתאם להערכת חח "י, זאת לעומת חיסכון אפשרי מהפע לה עונתית בסך של כ- 1.6 מיליארד ש"ח (לתקופה של כ- 20 ,)שנה בשים לב לצורך במזעור עלויות בהתבסס על סעיף 1 לחוק משק החשמל ,התשנ "ו- 1996 , מומלץ כי הרשות וחברת ניהול המערכת יבצעו ניתוח עלות-תועלת של הפעלת היחידות המוסבות באופן עונתי ויפעלו בהתאם לבחינת האפשרות להפעלה עונתית של היחידות המוסבות חלף הפעלה רציפה במשטרMust Run .בהתחשב באילוצים תפעוליים ובביקושים החזויים לחשמל בדצמבר2021 מסרו נציגי חברת ניהול המערכת לצוות הביקורת כי היא אכן תבחן הפעלה .עונתית של היחידות המוסבות ותביא בחשבון אפשרות זו בעתיד 75 יצוין כי חלק מעלות השימור כוללת גם שיפוצים ותיקונים ביחידות1 - 4 הנדרשים כיוון שמדובר ביחידות ,ישנות ביותר וסביר להניח כי עלויות התחזוקה הנדרשות להשבתת היחידות המוסבות יהיו נמוכות יותר כיוון שהן חדשות יותר מיחידות1 - 4 .וכיוון שמדובר בהשבתה לטווח זמן קצר יותר | 1638 | שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם סיכום בשנים האחרונות ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה נקטו מדיניות של הפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל. מטרתה העיקרית של מדיניות זו היא להביא להפחתה של זיהום האוויר הנגרם משימוש בפחם לייצור חשמל, לרבות פליטות גזי חממה .במסגרת מדיניות זו החליט שר האנרגייה על הפסקת השימוש בפחם בשגרה עד שנת 2025 .לפי מדיניות זו היחידות הפחמיות אשר מותקנים בהן סולקנים יוסבו ,לייצור בגז טבעי והיחידות הפחמיות שלא מותקנים בהן סולקנים ישומרו לאירוע חירום לאחר שיופסק הייצור השוטף בהן החל בשנת 2022 . פרויקט שימור יחידות1 - 4 בתחנת אורות רבין נועד לספק ביטוח משקי למשק החשמל בקרות אירוע חירום שבו ,לא תתאפשר אספקת גז למשך כשנה אך הסיכונים הטמונים בו ואי-הוודאות בנוגע להחזרת היחידות משימור מעלים ספק לגבי יכולתו של הפרויקט לספק .ביטוח משקי פרויקט זה אף מהווה תחליף מלא לייצור חשמל ביחידות 70 - 80 ,החדשות היעילות והמזהמות פחות, ובעת חירום הייצור ביחידות1 - 4 יבוא על חשבונן . שימור יחידות 1 - 4 כרוך בעלויות שוטפות גבוהות, ועלותו העודפת נטו עלולה להאמיר לכ- 4.3 מיליארד ש"ח ולפיכך , פרויקט שימור1 - 4 שהוא תחליפי ליחידות80-70 מהווה חלופה טובה פחות מזו של יחידות אלה לביטוח משקי בעת חירום. מומלץ כי משרד האנרגייה, רשות החשמל וחח"י יבחנו את פרויקט השימור ,על בסיס שנתי ואת משמעויותיו לאור עלויותיו העודפות, הסיכונים הטמונים בו והחלופות הקיימות ל ו, כגון ייצור בסולר ביחידות70 - 80 .בתחנת אורות רבין עוד נמצא כי פרויקט הסבת היחידות הפחמיות הוא פרויקט בעל כדאיות כלכלית ומשמש החלופה הכדאית ביותר להפסקת השימוש בפחם כל עוד קיימות מגבלות טכנולוגיות המצריכות יכולת גיבוי בהספק מותקן קונוונציונלי .לייצור חשמל באנרגיות מתחדשות כמו כן קיים פוטנציאל ל חיסכון מהותי מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות במקום הפעלה קבועה בהספק מזערי ( Must Run ,) ולפיכך מומלץ כי רשות החשמל וחברת ניהול המערכת בח י נו .אימוץ משטר הפעלה עונתי ליחידות המוסבות לצד זאת קיימת חשיבות לכך שמשרד ,האנרגייה ורשות החשמל וחח"י יבחנו את ההתפתחות הטכנולוגית בתחום אגירת אנרגייה ויפעלו להסרת החסמים לפיתוח ולהטמעה של טכנולוגיית אגירה ולהגדלת הייצור באנרגיות מתח דשות ובהתאם יבחנו הצורך בהמשך יישום חלופת ההסבה, וכי יפעלו לוודא כי קיימת תשתית דלק ומלאים מתאימים להפעלתם המלאה של מתקני הייצור במשק החשמל בעת שגרה ובעת חירום בהתאם .לתרחישי הייחוס שנקבעו