חומר רקע
הערות אדם טבע ודין לחקיקת פרק ג–
ייעול הליכי רישוי סביבתי
לדיון בוועדת הפנים והגה"ס בתאריך
י"ט בסיוון תשפ"ג ,
8
ביוני2023
א.
הערות מקדימות וכלליות
1
.
ארגון אדם, טבע ודין אינו בעד ביורוקרטיה מיותרת לשמה, ועל כן הוא סבור כי יש לצעוד
בנתיב להיתר סביבתי משולב ומברך על המהלך. עם זאת, רגולציה אינה אך ורק גחמה
שנועדה להקשות ללא סיבה, אלא אוסף של הסדרים המיועד להגנה על האינטרס הציבורי
בתחומים שונים , ולעניינינו כאן בתחום הסביבתי . לפיכך דרך המלך (שלא צלחה בשנים
הקודמות) ליצירת הסדרים בעניין רישוי סביבתי משולב והיתר אחוד היא בחקיקה ראשית
מפורטת ומקפת של חוק ייעודי לעניין זה, ולא כתיקוני חקיקה טלאי על טלאי הנגזרים
.מחוק ההסדרים, כפי שנעשה כאן
2
.
בצד ההתקדמות
שמתרחשת
בתיקוני החקיקה הנוכחיים ,
בפרט בנושא החומרים
,המסוכנים
םה גם מעל
ים
בד בבד
חששות שתחת מעטה ה-
"ייעול" ו -
"הפחתת
"הביורוקרטיה
הם יאפשר ו ואף יביא
ו בפועל לו ויתורים והקלות על דרישות סביבתיות
חשובות,, בפרט בתחום איכות האוויר שהושגו בדי עמל בישראל בעשור ה.אחרון
על מנת
להבטיח מניעה של ויתורים בלתי רצויים על דרישות סביבתיות חשובות יש צורך ביצירת
:מנגנונים וכלים נוספים בחוק זה
א.
,רישוי סביבתי בתחום מסוים (כגון אוויר, אנרגיה, חומרים מסוכנים, שפכים
וכדומה) הינו עניין מורכב ביותר מבחינה מקצועית וטכנולוגית, לא כל ש כן כאשר
מדובר ברישוי משולב בתחומים שונים. העניין מצריך היכרות עם המפעל ועם
,תהליכי הייצור, חומרי הגלם והטכנולוגיות שבו, הבנה הנדסית, הבנה כלכלית
הבנה וידע סביבתיים בתחומים שונים, הבנה וידע במדידות ובמודלים מסוגים
שונים לחיזוי תרחישים ומצבים משתנים, ועוד. ל פיכך, היכרות מעמיקה עם מפעל
מצריכה ליווי שלו במשך שנים רבות הן מבחינ ת חומרים
תיאורט
יים וטכניים
והן
.מבחינת ההיכרות בשטח
במדינות שונות (לדוגמה בגרמניה) ישנו יחס של
פקח/ית אחד/ת על כל10-20
מפעלים לכל היותר, כאשר פקח זה מבקר בכל
מפעל מספר רב של פעמים בשנה, מ לווה אותו בשלב הרישוי (עוד טרם הגשת
הבקשה) והוא גם המפקח שיודע מה לבדוק, מתי ואיפה. בישראל כל פקח מופקד
על עשרות או מאות מפעלים ויכולת הפיקוח והרישוי שלו מצומצמים יותר. לפיכך
על מנת שהרפורמה המוצעת בתזכיר זה לא תהיה חרב פיפיות יש להגדיל באופן
משמעותי את כו
ח האדם במ
ש רד להגה"ס הן לשלב הרישוי והן לשלב הפיקוח
.והאכיפה
ב.
יש צורך להכשיר את אנשי המשרד להגה"ס
לבצע רישוי ופיקוח משולב שכן כל
,אחד ואחת מהן מתמחה בתחום מסוים (כאמור אוויר, חומרים מסוכנים, אנרגיה
.שפכים, וכדומה) ויש צורך להכשיר אותם גם בתחומים האחרים
ג.
יש צורך ליצור מתודולוגיות ונהלים מקצועיים ברורים ושקופים ככל האפשר לביצוע
הרישוי המשולב, וליישום הדר ישות מהתחומים השונים בהיתר אחוד. יש ליצור
כלים, מתודולוגיות ונהלים מקצועיים למקרים שבהם ישנה או עלולה להיות
.התנגשות בין דרישות מתחומים שונים
יש צורך
.לקבוע נהלים אלו בתקנות
ד.
בנוגע לסעיף הנ"ל נדגיש כי אין להעתיק באופן גורף ו-
"עיוור" נהלים ומתודולוגיות
מחו "ל, שכן הרכב התעשייה, הטכנולוגיות המיושמות, צפיפות הארץ, הבעיות
הסביבתיות המקומיות, ועוד הם שונים. אפשר כמובן ללמוד מהעולם, אולם יש
.צורך להתאים את הנהלים למצב הישראלי
ה.
יש לציין כי בתחום איכות האוויר
חוק אוויר נקי מתקדם בתחומים מסוימים יותר
מהחקיקה והתקינה האירופית, ועל כן אימוץ גורף של החקיקה האירופית או אמות
המידה המקובלות באיחוד האירופי כעיקרון מרכזי בחקיקה הנוכחית אין פירושו
שיפור בהגנת הסביבה, אלא דווקא נסיגה. יש לראות את החקיקה האירופית כקו
מינימום שלא ניתן להקל ביחס אליו, אך בהחלט ניתן להחמיר, וזאת בש ל תנאי
הארץ השונים מהתנאים באירופה. יש לציין כי גם באיחוד האירופי וגם בחקיקה
הפדרלית האמריקאית החוק הפדרלי הוא קו מינימום מחייב, אך כל מדינה רשאית
.להחמיר ביחס אליו
ו .
,יש צורך לעגן ולתקצב בניה של כלי דיגיטציה מתקדמים לרישוי ולפיקוח הסביבתי
ואף לקדם מערכות מת קדמות למידע סביבתי על בעלי ההיתרים כפי שהוצע על
.ידינו בעבר
ז.
יש צורך להגביר ככל האפשר את מנגנוני השקיפות ושיתוף הציבור הן בשלב
הרישוי הראשוני, הן בשלב החידוש והן במקרים של השגה במנגנון ההשגה
שמו
פיע ב טיוטת
ה חוק .
ח.
אין לסגת מעקרון ה-
BAT
)המיטבי שנקבע בתקנות אוויר נקי (היתרי פליטה
התשע"א–
2010
כברירת המחדל עבור מפעלים גדולים הטעונים היתר פליטה
לאוויר מכוח חוק אוויר נקי. עקרון זה קובע כי הטכנולוגיה להפחתת פליטות
שתושת על המפעל היא הטכנולוגיה המיטבית מכל הטכנולוגיות הטובות
האפשריות והזמינו ,ו ת אשר תביא להפחתה המירבית בפליטות. למשרד להגה"ס
צריך להיות שיקול דעת במקרים שבהם יישום ה-
BAT
המיטבי בתחום זיהום
האוויר יגרום לבעיה בתחומים סביבתיים אחרים, ואולם למיטב הבנתנו אלו לא
.רוב המקרים ועל כן אין כל סיבה לבטל ברירת מחדל זו
3
.
יש צורך לקבוע כי תחילת
יישום
תיקוני החקיקה
תהיה עוד כמה שנים ו/או לקבוע תקופת
מעבר מספיקה עד להשלמת קליטת כוח האדם הדרוש במשרד להגה"ס, הכשרתו, גיבוש
הנהלים המקצועיים וקביעת התקנות הדרושות.
כמו כן, יש צורך לבצע הערכה לרישיונות
ולהיתרים שניתנו, לדרישות הסביבתיות, לרמת האכיפה, לתה ליך הרישוי, וכדומה חמש
שנים לאחר תחילת יישום החוק, וזאת על מנת להפיק לקחים וליישמם בחוק רישוי משולב
שלם ומקיף.שיחליף תיקוני חקיקה ספורדיים אלה
ב.
הערות פרטניות לסימן א –
תיקון חוק אוויר נקי
1
.
לסעיף4
'(ג) בעמ489
–
תיקון ההגדרה לטכניקה מיטבית זמינה מהווה נסיגה מעקרון
ה-
BAT
המיטבי. ההגדרה הנוכחית בחוק קובעת (בין היתר) שהטכניקה המיטבית הזמינה
תביא "למניעה או לצמצום מרבי של פליטת מזהמים לאוויר ממקור הפליטה ולמזעור הפגיעה
בסביבה בכללה ", ואילו בתיקון המוצע מדובר על טכני קה אחת מכמה אפשריות למניעת
,)פליטה (ולא למניעה מרבית
ו לא בהכרח הטובה והמתקדמת מביניהן. אין כל סיבה
במדינה צפופה כישראל ועם תנאי האקלים והפיזור האטמוספרי שבה, התורמים לריכוזים
מוגברים של זיהום אוויר בקרבת ריכוזי אוכלוסיה, שהטכניקה הטובה ביותר מבין כל
האפשרי ות לא תהיה ברירת המחדל. כבר כיום מפעל רשאי לבקש הקלות בתנאי שהוא
מוכיח בניתוח עלות-
תועלת כי ניתן ליישם טכניקה מעט פחות טובה מזו המיטבית בעלות
מופחתת ובתוספת נזק סביבתי לא משמעותי, ואולם הטכניקה המיטבית היא ברירת
המחדל ונטל ההוכחה לאפשרות לטכניקה אחרת היא ע ל המפעל. אין כל היגיון או צורך
לשנות מנגנון זה, ולהתחיל תהליכי הדיינות ומיקוח עם כל מפעל על כל טכניקה. ברירת
המחדל צריכה להיות ידועה. חריג נוסף שאפשר להוסיף הוא במקרה
שיישום ה-
BAT
המיטבי מביא לפגיעה במדיה סביבתית אחרת, ואז יש צורך לאזן ביניהן. גם כאן בריר ת
המחדל צריכה להיות ה-
BAT
המיטבי, ובמקרה של צורך לאזן בין מדיות סביבתיות שונות
.נטל ההוכחה צריך להיות על המפעל
2
.
( לסעיף1
)ב 'עמ490
–
הסעיף קובע כי יראו טכניקה כזמינה ליישום מעשי בין היתר
,בהתחשב בעלותה וביתרונותיה. ניסוח זה הוא מעורפל ביותר שכן הוא לא קובע מי יראה
מי מבצע את הניתוח הכלכלי הדרוש לצורך התחשבות בעלותה וביתרונותיה–
האם זה
המשרד להגה"ס או המפעל? האם הניתוח הוא באופו כללי על
הטכניקה או באופן פרטני
.על כל מפעל או מתקן המבקש היתר? יש כאן הצהרת כוונות בלבד אך ללא מנגנון
3
.
( לסעיף2
') בעמ490
–
לא ברור מהי "רמה כללית גבוהה של הגנה על הסביבה
."בכללותה
4
.
לסעיף (א2
') בעמ493
–
לסעיף זה יש שתי הערות: א. הסעיף אינו מקובל שכן הוא נותן
סמכות
.רחבה ביותר לממונה לפטור בעל מקור פליטה טעון היתר מהיתר פליטה
האפשרות פותחת פתח ללחצים על הממונה והוא יהיה קשה לבקרה על שיקול הדעת
.ואמות המידה שלו הדעת אינה נותנת שיהיה פתח למפעל גדול המוגדר כטעון היתר לא
להידרש להיתר פליטה. באנאלוגיה, כל בעל רכב נדרש לר ישיון רכב גם אם הוא חולה
.חודשיים ולא נוהג בפועל ברכב
ב. לא ברור מהי "מגבלה פיזית" המונעת את האפשרות
,של מקור הפליטה להגיע להספק המירבי ופוטרת אותו מהיתר פליטה. האם, לדוגמה
מחסור בטרקטור להעמסת חומרי גלם הוא מגבלה פיזית? ואם המפעל יקנה טרקטור
נוסף אז הוא
עדיין יהיה פטור מהיתר פליטה, או שמא יידרש?לבקש היתר
5
.
( לסעיף7
())(ב3
()
2
') בעמ494
–
א. יש לפרסם גם לציבור את ההסבר של הממונה למגיש
הבקשה, ולא רק את החלטתו הסופית. ב. אין לכלול בהסבר הנמקות הנוגעות להתאמת
התנאי למקובל באסדרה האירופית, שכן,לממונה הסוברניות
הסמכות ושיקול הדעת גם
לשנות או להחמיר את התנאים ביחס לאסדרה האירופי. האסדרה האירופית היא נקודת
ייחוס מקצועית בלבד, אך היא
אינה תורה למשה מסיני ו אין ליצור חיוב בקבלתה כמות
.שהיא בחקיקה הישראלית
6
.
( לסעיף9
')(ב) בעמ496
–
אין לקבל את הסעיף. כפי שנכתב לעיל בטכניקה המיטבית
הזמינה צריכה להיות ברירת המחדל, ואין להחליפה ב-
"טכניקה שהיא אחת מהטכניקות
."המיטביות הזמינות
7
.
לסעיף22
.ב–
'מנגנון ההשגות המפורט בעמ502
-
497
–
( א. תנאי3
') בעמ498
אינו
.צריך להיות תנאי המאפשר הגשת השגה
כאמור לעיל, האסדרה האירופית היא אך ורק
קו מנחה מקצועי אך היא אינה צריכה להיות מחייבת. לפיכך אופן יישום האסדרה
האירופית במדינות שונות אשר מיישמות אותה אינו יכול להוות זכות וטו על החלטות
הממונה בהיתר, ואינו יכול להיות עילה להשגה. ב. אין לקבל מנגנון של הש גה כפולה
,כפי שמופיע בתזכיר החוק. בעוד שיש היגיון לאפשר השגה לממונה שהוא דרג מקצועי
ולנמק נימוקים מקצועיים להשגה, הרי שאם ההשגה אינה מתקבלת אין לאפשר ערעור או
השגה נוספת למנכ"ל המשרד להגה"ס שהוא דרך ניהולי/פוליטי. במידה וההשגה אינה
מתקבלת מנימוקים מקצועיים
על ידי הדרג המקצועי יש לאפשר ערכאה נוספת בבית
.משפט ולא בדרג הפוליטי של המשרד להגה"ס
8
.
לסעיף12
'_א) בעמ502
–
אין לאפשר חידוש היתר הפליטה כל עשר שנים במקום שבע
כל שהדבר נוגע להיתר שייכללו בו גם נושאים של חומרים מסוכנים והיתר רעלים. כמויות
וסוגי החומרים המסו כנים שמפעל עוסק בהם הם משתנים ודינמיים יותר מיישום
טכנולוגיות להפחתת זיהום אוויר, ולפיכך התנאים הנוגעים להיתר הרעלים צריכים להיבחן
.או להשתנות בתדירות גבוהה יותר
9
.
'לסעיף (ג)(ג) בעמ505
–
הסעיף קובע כי הוספת מתקן מהמתקנים המפורטים בתוספת
השלישית טעונה היתר פליטה ואולם אם נוכח הממונה כי הוספה כאמור אינה משנה
במידה ניכרת את אופי הפעילות...רשאי הוא לדון בבקשה כאילו הייתה בקשה לאישור
שינוי הפעלה משמעותי. ואולם כיצד יכול הממונה להיווכח בכך אם ל א יגיש המפעל את
כל המידע והמסמכים הדרושים שאותם נדרשים להגיש בעת בקשה להיתר? יש צורך
,לפיכך להגיש את כל המסמכים הדרושים, ולכן ממילא להמשיך במסלול של היתר פליטה
.לרבות שיתוף הציבור
ג.
הערות פרטניות לסימן
ב
–
תיקון חוק החומרים המסוכנים
1
.
'לסעיף (ד) בעמ516
–
"לא ברור ולא מוגדר מהו "ידע מקצועי מספק ,, מי בודק אותו
.והאם נדרשת הסמכה כלשהי לעיסוק בחומרים המסוכנים ובבקשת היתר הרעלים
לפיכך, חיוני להוסיף את התיקון לחוק החומרים המסוכנים (סעיף12
) המופיע בדברי
ההסבר ולפיו השר יהיה מוסמ
ך לקבוע דרישו ת לעניין השכלה, ניסיון והכשרה
.הנדרשים מאחראי רעלים
2
.
לסעיף3
'א.(א) בעמ518
-
517
–
( יש להוסיף סעיף10
) למידע שנדרש מגיש הבקשה
להיתר רעלים לממונה. הסעיף יכלול ניתוח אירועי חומרים מסוכנים שהתרחשו בעסק
בעשר השנים האחרונות, לרבות הסיבות לאירוע, השתלשלות העניינים ומהלך
האירוע, תחקיר האירוע והמסקנות, אמצעים שננקטו בעקבות האירוע, וכדומה. בסעיף
(
5
) יש דרישה לספק מידע הכולל מיפוי תרחישים להתרחשות אירועי חומרים
מסוכנים. אין כל סיבה שבצד מידע תיאורטי חשוב זה לא יתווסף מידע כאמור לעיל גם
.על אירועים שהתרחשו בפועל
3
.
בהמשך לס עיף2
לעיל הנוגע לאירועי חומרים מסוכנים, יש להוסיף חובה על המשרד
להגנת הסביבה לבנות מכל הדיווחים הנ"ל מאגר מידע או ספרייה מנותחת של אירועי
חומרים מסוכנים
שיאפשר בראש ובראשונה לצוות המשרד לבצע חיפוש לפי פרמטרים
שונים של אירועים שקרו ולשפר את מקצועיותם ואת י כולת הרישוי והפיקוח שלהם
בנושא מזעור אירועי חומרים מסוכנים. במידת האפשר בעתיד ניתן יהיה לפתוח
.(בסייגים המתבקשים) את הספרייה גם לציבור
4
.
למנגנון ההשגה המופיע בעמודים523
-
521
–
ההערה כאן זהה לזו שפורטה בסעיף
7
( לעיל הנוגע למנגנון ההשגה של היתר פליטה: א. תנאי3
') בעמ521
אינו צריך
להיות תנאי המאפשר הגשת השגה. כאמור לעיל, האסדרה האירופית היא אך ורק קו
מנחה מקצועי אך היא אינה צריכה להיות מחייבת. לפיכך אופן יישום האסדרה
האירופית במדי נות שונות אשר מיישמות אותה אינו יכול להוות זכות וטו על החלטות
הממונה בהיתר, ואינו יכול להיות עילה להשגה. ב. אין לקבל מנגנון של השגה כפולה
כפי שמופיע בתזכיר החוק. בעוד שיש היגיון לאפשר השגה לממונה שהוא דרג
מקצועי, ולנמק נימוקים מקצועיים להשגה, הרי שאם הה שגה אינה מתקבלת אין
.לאפשר ערעור או השגה נוספת למנכ"ל המשרד להגה"ס שהוא דרך ניהולי/פוליטי
במידה וההשגה אינה מתקבלת מנימוקים מקצועיים על ידי הדרג המקצועי יש לאפשר
.ערכאה נוספת בבית משפט ולא בדרג הפוליטי של המשרד להגה"ס