חומר רקע
6
,יוני2023
י"ז סיון, תשפ"ג
עמדת התאחדות התעשיינים
–
רישוי משולב
תיקון חוק אוויר נקי, חוק הח
ו מרים המסוכנים והחוק למניעת זיהום מי הים ממקורות יבשתיים
התאחדות התעשיינים תומכת עקרונית בהצעת החוק לייעול הליכי רישוי סביבתי (תיקוני חקיקה), תשפ"ב -
2022
., אשר נועד להתאים את הליכי הרישוי הסביבתי לאלו המקובלים מזה שנים רבות בעולם המפותח
.יש לברך כי כלל התיקונים שהוצאו במסגרת הצעת החוק עולים כעת לדיון בוועדה הנכבדה
תכלית ההסדר השלם היא איחוד שלל ההיתרים והרישיונות הסביבתיים הנדרשים ממפעלי תעשיה ובתי
עס ק בישראל כדי להתחיל לפעול ולהמשיך להתקיים. כפל הרגולציה היה מוקד לעבודת מטה ממשלתית
במשך שנים, ותוכנו של הפרק הוא תולדה של הידברות מקצועית ומשפטית ארוכה עם המשרד להגנת
,הסביבה. נוסח הפרק נועד להעמיד את ישראל בשורה אחת עם הסטנדרט האירופאי לרגולציה סביבתית
תוך שמירה על סמכויות המשרד להגנת הסביבה לבצע את תפקידו ולהעניק לו את האפשרות לשקול את
.כל השיקולים הרלוונטיים במסגרת מסמך אחיד, ברור ושקוף
אבן היסוד בחקיקה המוצעת, התאמת האסדרה הישראלית למקבילתה באירופה, חיונית למשק הישראלי .
יש להמשיך ולקדם עקרון זה בכלל ת חומי האסדרה בכלל ובאסדרה סביבתית בפרט. בתוך זה, יש לקדם
הכפפת כלל החקיקה הסביבתית (לרבות בעניין, פסולת, חומרים מסוכנים, מניעת זיהום מים ומניעת זיהום
מי הים) לעקרונות האסדרה–
צמצום ביורוקרטיה, חזון "המסמך האחד", טיוב רגולציה על בסיס בחינת
עלות תועלת והשווא .תה לסטנדרטים במדינות מפותחות בדגש על אירופה
ביחס להצעה המונחת בפני הועדה, ומתוך ניסיון שהצטבר בשנים האחרונות, אנו סבורים כי יש לשקול
תיקונים קלים לפני העברת החוק לקריאה במליאה, וזאת כדי לממש את התכלית והחזון העומדים בבסיס
:הצעת החוק
1.
תיקון הגדרת "טכניקה
"מיטבית זמינה
(חוק אוויר נקי ) :
נוסח תזכיר החוק מציע לתקן את סעיף18
לחוק אוויר נקי כך שבעת בקשה להיתר פליטה תבחר
"( טכניקה מיטביתBAT
") "מבין כלל הטכניקות המיטביות הזמינות". תיקון זה נעשה במטרה לתקן את
המצב הנוכחי, לפיו ברירת המחדל בחוק היא ליישם את הטכניקה המחמירה ביותר, המביאה לערך
.הפליטה המחמיר ביותר. המצב החוקי בישראל נכון להיום רחוק מהמצב החוקי באירופה
,אנו מברכים על הצעה זו, אשר מתאימה את האסדרה המקומית לזו המקובלת במדינות המפותחות
אלא שתיקון סעיף18
לחוק אוויר נקי לא יועיל אם לא תתוקן ההגדרה ש
ל "טכניקה מיטבית זמינה ."
גם לפי הנוסח המתוקן של סעיף18
ניתן לטעון כי ניתן לבחור "מבין" הטכניקות הזמינות-
אבל ההגדרה
של מה היא טכניקה
זמינה
עדיין מחייבת לכוון לטכניקה המיטבית
ביותר . במובן זה, הבחירה מבין
הטכניקות תהיה בחירה מבין טכניקות המצויות בטווח
המחמיר של הBAT
.
לכן אנו מציעים את התיקון הבא לנוסח המוצע בסעיף4
( , פסקה1
)(ג), להצעת החוק (תיקונים מסומנים
בהדגשה ). ההתייחסות ל"אסדרה האירופאית" היא בהתאם להגדרה בסעיף16
א שהצעת החוק מציעה
.להוסיף לחוק
""הטכניקה המיטבית הזמינה–טכניקה שהיא אחת מהטכניקות
המיטביות
והמתקדמות
ביותר
הזמינות ליישום מעשי ומקובלות במסגרת האסדרה
האירופאית
כבסיס לקביעת
ערכי פליטה ותנאים אחרים בהיתר, ואשר מיועדות
למניעה של פליטה והשפעות שליליות על הסביבה בכללותה, ובנסיבות שבהן
מניעה כאמור אינה אפשרית-
;לצמצום פליטה והשפעות כאמור
...לעניין זה
... (2) יראו טכניקה כמיטבית אם
יישומה עתיד להביא לערכי פליטה מתוך טווח
הערכים הנוהגים באסדרה האירופאית ביחס למקור הפליטה
היא הטכניקה
;;";האפקטיבית ביותר בהשגת רמה כללית גבוהה של הגנה על הסביבה בכללותה
2.
שינוי לא מהותי בהיתר (
הערתנו להלן מתייחסת לנוסח המוצע בחוק אוויר נקי, אולם רלוונטית גם
לסעיף3ו המוצע בחוק הח
ו
מרים המסוכנים:)
בהצעת החוק מוצע לתקן קושי מובנה בחוק הנוכחי: לא ניתן לבצע שינויים קלים יחסית במקור פליטה
מבלי לשנות את ההיתר באופן מסורבל ואשר לוקח זמן רב. לכן מוצע לתקן את סעיף27
לחוק אוויר
נקי (פסקה14
בהצעת החוק) כך שניתן יהיה לבצע שינויים לא משמעותיים
במקור הפליטה שא ינו
נדרש בתיקון הוראות ההיתר תוך פחות הכבדה רגולטורית .
נדרש לתקן גם את סעיף26
כך שניתן יהיה לבצע שינויים לא משמעותיים בהוראות היתר הפליטה
ללא התהליך הארוך והמסורבל של הגשת בקשה לפי סעיף18
לחוק. הדוגמאות הבולטות לצורך הזה
הוא
הארכת מועדים שנקבעו בהיתר
או שינויים קלים בהוראות ההיתר
שאינו נדרשים בתהליך מורכב
וארוך (כמו למשל שינויים בשמות המתקנים והארובות המנויים בהיתר בשמם, השבתת תהליכים
.)ואיחודם באופן שאינו משפיע על ערכי הפליטה
בהצעת החוק עצמה מוסבר כי שינויים קלים בהיתר אינם נדרשים בתהליך המורכב של הגשת
,בקשה
פרסומה וכיו"ב. בהתאם לזאת, אנו מציעים את התיקון הבא (השינוים מסומנים
בהדגשה
ביחס לנוסח
בהצעת החוק, בפסקה13
:)
(
13
) בסעיף26
)(א
"בסעיף קטן (א), המילים "בכל עת -
יימחקו, ובמקום "להוסיף על תנאיו של
היתר פליטה, לשנותם או לגרוע מהם" יבוא "לשנות את תנאיו של היתר
;"פליטה, ובכלל זה להוסיף עליהם או לגרוע מהם
)(ב
:אחרי סעיף קטן (א) יבוא
"(א1
) בקשת בעל היתר פליטה לשינוי כאמור בסעיף קטן (א) תהיה מנומקת
ויחולו לעניין הגשתה ההוראות לפי סעיף18
., בשינויים המחויבים
(א2) על אף האמור בסעיף קטן (א2
) בקשה לשינוי מועדים הקבועים בהיתר
הפליטה, או בקשה אחרת שאינה בקשה לשינוי כאמור בסעיף קטן (ד), תוגש
בהתאם להוראות הממונה ולא יחולו עליה ההוראות לפי סעיף18
;"
הוראות התיקון המוצע עולות בקנה אחד עם יתר התיקונים המוצעים ביחס לסעיף26
לחוק, לרבות
.הוספת סעיף קטן (ה) המבחינה בין בקשה לשינוי מהותי בהיתר לבין בקשה לשינוי לא מהותי בהיתר
3.
הכפפת היתרי ההזרמה לים ולנחל לעקר ו
נות האסדרה האירופאית :
כמפורט להלן, אנו סבורים כי היתרי ההזרמה לים והיתרי ההזרמה לנחל (לפי החוק למניעת זיהום הים
ממקורות יבשתיים ולפי חוק המים, בהתאמה) צריכים להינתן במסגרת ההיתר האחוד. אולם חשוב
מכך, חיוני לקבוע בחוק כי
עקרונות האסדרה האירופאית חלים גם על היתרים אלה.
בדומה לאסדרת זיהום אוויר וחומרים מסוכנים, האסדרה הסביבתית האירופאית כולל ת עקרונות
.ומסמכי יסוד הנוגעים להזרמה לנחלים ולים. הים, כידוע, הוא אותו הים והנחלים, כולם, זורמים אליו
אין כל הצדקה לא להכפיף את שיקול הדעת למתן היתר לעקרונות האסדרה האירופאית, כפי שהדבר
נעשה במסגרת סעיף3
טו המוצע לחוק החמרים המסוכנים, וסעיף16א המוצע לחוק
.)האוויר נקי
יש לקבוע כי התנאים בהיתר ההזרמה לים יקבעו על בסיס התאמה ל-
BAT
(תוך העתקת ההגדרה מחוק
.אוויר נקי) ולקבוע סמכות השגה מקום בו ניתן היתר המחמיר על האסדרה האירופאית
4.
עיקרון היתר אחד - רגולטור אחד :
הכפפת היתרי ההזרמה למשטר ההיתרים האחוד : בנוסח הצעת החוק נעדרת ההכללה של היתר
ההזרמה לים והיתרי הזרמה לנחל בהיתר האחוד, וזאת למרות שהיתרים אלו ניתנים על ידי המשרד
.להגנת הסביבה או בהיוועצות עימו
יש לקבוע כי היתרים אלו ינתנו במסגרת הרישוי המשולב
(היתר
פליטה או היתר רעלים, בהתאם למפעל), לאחר השלמ .ת הליך היוועצות עם הועדה למתן היתרי הזרמה
ייחוד סמכויות למשרד להגנת הסביבה : על פי הקבוע בסעיף29
ג המוצע, ובניגוד לנוסחים קודמים
שהופצו, ניתנות סמכויות לרשויות מקומיות מכוח חוק רישוי עסקים להפעיל סמכויות ביחס להיתרי
פליטה אחודים. הדבר חותר תחת מטרת החקיקה
ומחמיר את המצב הקיים -
כפל רגולציה וכפל
רגולטורים. אין כל סיבה הגיונית שסמכויות האסדרה לא ישמרו אצל גורם אחד שיפעילן באופן אחיד
וש ו.ויוני
הדברים במיוחד נכונים ביחס למפעלים שעתידים לפעול תחת היתרי פליטה אחודים –
המדובר במספר
,מצומצם (באופן יחסי) של מפעלים אשר השפעתם על הסביבה היא ארצית, השיקולים שיש לשקול
.בעניינם הם ברמת המשק, וחיוני להבטיח כי האסדרה הסביבתית בעניינם תהיה שוויונית ואחידה
המדובר במפעלים שנדרשת מקצועיות רבה כדי לפקח עליהם ולבוא עימם בדין ובדברים, ואין סיבה
שלא לייחד את סמכות המשרד להגנת הסבי .בה בעניינם
5.
"טיוב אסדרה למפעלי "היתר רעלים :
אחת המטרות המוצהרות של הצעת חוק רישוי משולב הינה הפחתת נטל רגולטורי. בפועל, מפעלי
רמה ב' יידרשו, במסגרת הליך הגשת בקשה להיתר, לבצע הליך בירוקראטי שלא קיים כיום עבורם
ולפיכך אין בכך כל הורדה של נטל .ביורוקראטי אלא להיפך
יש להבטיח שההליך הבירוקרטי למפעלי "היתר רעלים" יהיה מקל ביחס למפעלי "היתר פליטה", בשל
המורכבות הנמוכה יחסית של מפעלים אלו. אנו מבקשים שהקווים הכלליים לגבי אופן הגשת בקשה
.להיתר רעלים יהיו מוגדרים מראש, טרם קידום החקיקה
6.
לוחות הזמנים
לטיפול במסמכי בקשות :
במסגרת תזכיר החוק קיים פער מאד משמעותי בין הזמנים המתמשכים שמוגדרים לרגולטור על מנת
לבחון את הבקשות לבין זמן התגובה הקצר שניתן למחזיק ההיתר להעברת התייחסויותיו. יש לאזן
פער זה ולקבוע לוחות קצרים יותר לעבודת הרגולטור מחד, ולאפשר למפעלים זמן מקסימלי ממושך
יותר להעברת התייחסויותיהם, כולל מתן סמכות לממונה להאריך משך זמן זה, אם מצא לנכון. עם
.הקראת הצעת החוק, תעמוד ההתאחדות על פערים אלו במסגרת דיוני הוועדה
בנוסף, יש לקבוע מנגנון למניעת עיכובים בתהליכי קבלת ההיתרים מהמאסדר, כולל הוראו ת מפורשות
.הנוגעות למקרים בהם המאסדר יחרוג מלוח הזמנים הקבוע לו
7.
חובת היתר לפי הספק בפועל :
סעיף17
(א2
) מציע לפטור בעיה נפוצה במסגרת משטר היתרי הפליטה, הנוגעת למפעלים אשר ההספק
שלהם בפועל אינו גדול מספיק באופן המצדיק היתר פליטה, אלא שההספק התיאורטי שלהם עובר את
.הרף
בנוסחים קודמים של הצעת החוק, הוצע להעניק לממונה שיקול דעת בשאלה, וסמכות לקבוע כי חרף
העובדה שמקור פליטה מסויים מסוגל באופן תיאורטי לכושר הספק וייצור העולים על הרף, לקבוע כי
בפועל ההספק נמוך יותר ולא לחייב היתר פליטה. זו תיקון חיוני, בוודאי למ .פעלים קטנים
אלא שבנוסח המוצע בפני הועדה, הסמכות של הממונה לקבוע ממצאים בדבר ההספק בפועל מוגבלת
רק למקרים שבהם יש "מגבלה פיזית או מגבלה שבדין". יש לשוב לנוסחים קודמים לפיהם הממונה
רשאי לקבוע כי אין צורך בהיתר פליטה לפי מיטב שיקול דעתו, גם ללא מגבלה פיזית כאמור, ולרבות
.מגבלה הקבועה בנהלי העבודה של המפעל