החלטות ועדה
סימוכין:2023-060980
ירושלים, י"ח בסיוון תשפ"ג
07 ביוני 2023
סיכום דיון
מיום רביעי, י"ח בסיון תשפ"ג, 7.6.23 בנושא:
שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם – דוח שנתי של מבקר המדינה 2022
ח"כ מיקי לוי-יו"ר הוועדה - דיון זה צופה פני עתיד. לא יתכן שבמדינת ישראל, שהיא מדינה מתקדמת וטכנולוגית, יקרה מצב שלא יסופק חשמל לתושבי המדינה. עפ"י הפרסומים - בשנת 2026 המדינה לא תוכל לייצר חשמל במלואו. נשאלת השאלה: איך מעצמת גז לא יכולה לספק גז בזמן אמת?
משרד מבקר המדינה- צחי סעד-מנהל חטיבה - אנו עובדים כעת על דוח שיפורסם בחודשים הקרובים בנושא: פיקוח של רשות החברות על החברות הממשלתיות בדגש על חח"י, שמתפקדת ללא יו"ר פעיל וממונה קבוע לאורך זמן ארוך, ופעלה תקופה ללא מנכ"ל. כמו כן, בתקופה הקרובה נתייחס לנושא תכנון משק החשמל ומתן מענה לביקושים בשנים הקרובות. בדוח הנ"ל עסקנו בנושא שימור יחידות 1-4 כביטוח משקי לשעת חירום, ומצאנו שהפרויקט כרוך בעלות משקית עודפת שעשויה לעלות עד 4,3 מיליארד ₪ והסיכונים שטמונים בו. אי ודאות בנוגע להחזרת יחידות משימור מעלה ספק בנוגע ליכולת הפרויקט לספק ביטוח משקי. לגבי הפרויקט של הסבת יחידות פחמיות – הפרויקט בעל כדאיות כלכלית וזו חלופה טובה להפסקת שימוש בפחם, רק צריך לקדם אותו בצורה מהירה.
אריאל סוארי-סגן מנהל אגף - תקופת הביקורת –מרץ-דצמבר 2021
נושאים שנבדקו:
פרויקט שימור יחידות 1-4 לחירום
פרויקט הסבה של יחידות פחמיות לגז טבעי
התחשיבים והחלופות שנבחנו בבסיס החלטות אלו
היתכנות השימוש ביחידות 1-4 בעת חירום
נתוני מפתח: 10 יחידות פחמיות שש מהן אמורות לעבור הסבה לגז (בשנים 2022 – 2026), וארבע מהן היו אמורות להיכנס לשימור בשנת 2022.
1.4 מליארד ₪ העלות העודפת נטו (בערכים מהוונים) של פרוקיט השימור כפי שחישבה רשות החשמל. לאחר עדכון והפנמה מלאה של העלויות החיצוניות עלות זו גדלה ל-2.7 מיליארד ש"ח והיא עלולה להאמיר ל-4.3 מיליארד ש"ח בשקלול עלויות אפשריות מהגדלת ההפעלות התקופתיות ומעלויות גריטה נמוכות יותר.
124 מיליון ₪ העלות השוטפת השנתית (בערכים מהוונים) של פרויקט השימור, המורכבת מעלויות תפעול, עלויות עובדים, עלות דלקים ועלויות נזקי זיהום האוויר.
1,440 מגה ואט ההספק המותקן של יחידות 1 – 4 בתחנת אורות רבין, הפועלות ללא סולקנים והיו אמורות להיכנס לשימור בשנת 2022.
3,400 מגה ואט ההספק המותקן של שש היחידות הפחמיות שהיו אמורות לעבור הסבה לגז בשנים 2022 – 2026.
1.6. מליארד ₪ החיסכון האפשרי (בערכים מהוונים) מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות עד שנת 2045.
יש 10 יחידות ייצור פחמיות שמתפצלות ל-2 תחנות: הראשונה היא תחנת רוטנברג שמיועדת להסבה ושיש בה 1-4 יחידות עם סולקנים, והשניה היא תחנת אורות רבין שיש בה 1-4 יחידות ללא סולקנים שמיועדות לשימור, ויחידות 5-6 עם סולקנים שמיועדות להסבה. במקביל יש תוספת הספק מותקן בגזשמחולקת ל- 2 יחידות – 70 ו- 80 שמועד ההפעלה המקורי בשנת 2022.
ההחלטות המרכזיות להפחתת השימוש בפחם:
החלטה ראשונה לשנת 2015 - הפחתת השימוש בפחם ב- 15%.
בשנת 2017 מתן עדיפות לגז טבעי על פני פחם.
בשנת 2018 הפסקת פעילותן השוטפת של יחידות 1-4 בתחנת אורות רבין, משנת 2022. יש דחיה של כשנה וחצי ביחס למועד המתוכנן.
בשנת 2019 הסבת התחנות הפחמיות לגז טבעי לשם הפסקת השימוש בפחם בשגרה עד שנת 2025. בפועל החברה החליטה על המשך קידום הסבת יחידות 1-2 באתר רוטנברג, ועל השהיית פרויקט הסבת יחידות 3-4 ברוטנברג ויחידות 5-6 באורות רבין עד לקבלת החלטת משרד האנרגיה להכרה עקרונית בעלויות הפרויקט.
אי הסבת היחידות הפחמיות לגז יביאו להפסקות חשמל בשנים 2026-2028 ולסיכון משמעותי בשנים 2029-2030 או לאי עמידה בהחלטות שר האנרגיה להפסקת השימוש בפחם בשנת 2025. הסבת היחידות הפחמיות חורגת כבר כיום מלוחות הזמנים וקיימים עיכובים של כשנה וחצי בהקמת יחידות 70-80.
חוסר הודאות בהחזרת יחידות 4-1 משימור והתחליפיות עם יחידות 70-80 בתחנת אורות רבין – ליקויים:
*ייחודיות פרויקט השימור של יחידות 4-1 - שימור תחנות כוח פחמיות במתווה אותו הציעה חח"י לא נוסה באף מדינה אחרת בעולם. לחברה גם אין ניסיון בהחזרה של יחידות משימור (למעט יחידות שבתחזוקה) ולאורך זמן סביר שהכשירות של היחידות הללו תלך ותפחת.
*עדיפות לייצור חשמל בשעת חירום מיחידות 70 -80 על פני יחידות 1 – 4 - אספקת חשמל מהפעלת יחידות 70 – 80 ויחידות 1 – 4 בו זמנית אינה אפשרית, ולפיכך עדיף הייצור ביחידות 70 – 80 שהן חדשות ויעילות יותר מיחידות 1 – 4 (המייצרות בפחם ומזהמות יותר).
*היתכנות השימוש ביחידות 1 - 4 כמענה למחסור בחשמל בעת אירוע חירום – לנוכח התחליפיות בין יחידות 1 – 4 לבין יחידות 70 – 80 ולנוכח העובדה כי פרק הזמן להחזרת יחידות 1 – 4 מהשימור חופף למרבית תקופת אירוע החירום, קיימת אי-ודאות לגבי היכולת להשתמש ביחידות 1 – 4 במהלך אירוע חירום.
העלות העודפת של שימור יחידות 4-1 בתחנת אורות רבין – עלות פרויקט השימור על פי תחשיבי הרשות הייתה 1.4 מיליארד ש"ח, אולם לאחר הפנמה מלאה של העלויות החיצוניות גדלה עלות זו לסך כ-2.7 מיליארד ש"ח, והיא אף עלולה לגדול לסך של עד כ-4.3 מיליארד ש"ח.
שקלול הירידה בביקוש לחשמל בשנת חירום לצורך חישוב אומדן הנזק למשק מגריטת יחידות 1 - 4 – חח"י הציגה אומדן לעלות נזק של גריטת היחידות הפחמיות בסך של כ- 20 מיליארד ש"ח שמקורו באי אספקת חשמל. האומדן של חח"י לא התבסס על הספרות הכלכלית והניסיון ממשברים קודמים, לפיהם הביקוש לחשמל מתמתן לאור עליות מחירי הדלקים. על פי אומדני משרד מבקר המדינה, לא שוקללה הירידה בביקוש בעת חירום, שעשויה להגיע עד כ-11%, כך שלא צפוי מחסור באספקת החשמל.
נקודה לשימור - קיימת כדאיות כלכלית מובהקת להסבת היחידות הפחמיות לגז שכן ההשקעה הישירה הנדרשת להסבת היחידות לגז (כ-1.2 מיליארד ש"ח) נמוכה יחסית לעלות הקמת הספק חדש (פער של כ-7.5 מיליארד ש"ח) ומפצה על הנצילות הנמוכה של היחידות. לצד זאת קיימת חשיבות לכך שמשרד האנרגיה, ורשות החשמל וחח"י יבחנו את ההתפתחות הטכנולוגית בתחום אגירת אנרגיה ויפעלו להסרת החסמים לפיתוח ולהטמעה של טכנולוגיית אגירה ולהגדלת הייצור באנרגיות מתחדשות ובהתאם יבחנו הצורך בהמשך יישום חלופת ההסבה.
הפעלה עונתית של היחידות המוסבות – הנצילות ביחידות הפחמיות, הן לפני ההסבה והן אחריה, נמוכה יחסית ליחידות הייצור בגז טבעי במשק החשמל. והן חייבות לפעול במשטר Must run.לכן הפעלה עונתית (בכפוף להיתכנות טכנולוגית ויכולת החזרה מהירה לשימוש) של היחידות המוסבות בשנים 2026 – 2045 עשויה לחסוך כ-1.6 מיליארד ש"ח (מהוון לשנת 2019).
תובנות לעתיד – המשמעות של אי הסבת היחידות במועדן ודחיות נוספות בהקמה של יחידות 70-80 היא:
הפסקות חשמל נרחבות בטווח הבינוני וגידול בסיכון לאמינות האספקה בסוף העשור.
הרחבת השימוש ביחידות הפחמיות ואי העמידה ביעדים להפחתת פליטות.
כבר כיום יש עיכובים בפרוייקט ההסבה ובהקמת יחידות 70-80.
לצד זאת, הפיתוח המתוכנן של משק החשמל בשנים אלה מאתגר מאוד וקיים ספק באם ניתן להוציא לפועל את תכנית הפיתוח המתוכננת. המשמעות היא העמקת הסיכון לאי עמידה ביעדי האנרגיות מתחדשות וביכולת לייצר חשמל בהיקפים הנדרשים.
ומכאן שפרוייקטי ההסבה והקמת יחידות 70-80 הם קריטיים לאספקת החשמל בעשור הקרוב ויש לקדמם במהירות האפשרית.
משרד האנרגיה – רתם אבין-מנהלת תחום בכיר מדיניות חשמל – מדיניות שרי האנרגיה לא השתנתה בשנים האחרונות בנוגע להפסקת השימור בפחם. לקראת סוף שנת 2025 הנושא יבדק שוב מבחינת הצורך והכדאיות. מטרת השימור היא היכולת להבטיח אספקת חשמל. ככל שיגדל השימוש בגז, נתבסס על שימוש בגז טבעי. בשגרה אין מחסור בגז במשק המקומי. במקרה מלחמה יכול להיות שהאנשים יפונו מהאסדות ואז השימוש יתבסס על פחם. הנושא של שיבושי אספקת החשמל בשבוע שעבר נבחן כרגע מקרוב ומנכ"ל משרד הורה לבצע תחקיר. התקלה היתה נקודתית, אך לא היה מחסור בגז.
איגוד הגז הטבעי – אמיר פוסטר-מנכ"ל – אספקת הגז בישראל מלאה, יש 3 מאגרי אפיקים: תמר, לוויתן וכריש (שנמצא כרגע בהרצה). יש צורך לפתח את התשתית הרגולטורית והפיזית לאספקת גז בעוד עשור.
רשות החשמל - אמיר שביט-יו"ר – אנו פועלים בכל נושא הפחם עפ"י מדיניות השר, והצפי שניפרד מהפחם עד שנת 2025. אנחנו משמרים את היחידות לפחות עד שנת 2025. לאחר שנה זו נערוך את הבדיקה של המסקנות ונראה האם צריך להמשיך את תהליך השימור כפי שהמליץ המבקר. אנחנו צריכים לוודא שגם כשיש תקלות בגז יש מענה. במערך חירום האספקה נשענת על סולר ופחם.
פרויקט ההסבות הולך לצרוך המון גז ולעלות לא מעט, ולכן אנו צריכים לחשוב איך להפעיל אותו בהדרגתיות. לעת סיום ההסבות יש לראות שיש מספיק גז. היחידה הראשונה אמורה להיכנס בחודש הקרוב. אנו נבדוק שהתהליך עבר בצורה מלאה כדי להמשיך עם 5 היחידות שנותרו.
יש לנו מקרים שבהם יש תקלה במאגרי גז או בתחזוקה ולא באופן שוטף במשק, באירועים אלה אנו נדרשים להפעיל תחנות סולר לפרק זמן קצר של כמה שעות, בעיקר בסופי שבוע.
אנו סבורים שהמשק נמצא במצב שהוא יכול לספק את הביקוש לשנה זו ולשנים הקרובות. אולם חייבים להאיץ תהליכי השקעה כדי לענות לביקוש. במידה ולא נשקיע מאה מיליארד ₪ בשנים הקרובות במשק, האספקה תחל להידרדר. אם נצליח לעמוד בכל התכניות ברמת פרויקטים של הולכה, אין סיבה שיהיה קושי באספקת חשמל בעוד כמה שנים.
אירוע שיבושי החשמל בארץ בסופ"ש האחרון – התהליך נמצא בתחקיר, לא היתה אמורה להיות בעיה משום שההספקים גבוהים מהביקוש.
יש לנו משבר קשה ברוטנברג והקטנו את הפעלת היחידות, כתוצאה מכך יחידות 1-4 עובדות יותר משום שהמטרה הראשונה היא אספקת החשמל.
המשרד להגנת הסביבה – גיל פרואקטור-ראש אגף אקלים מטיגציה – יש מצבים שלא היה מספיק גז שהגיע למשק הישראלי מסיבות שונות. ישראל ממשיכה לייצא גז לשכנותיה בזמן שחסר בה. יש בעיה ולראיה תחנות כח ומפעלים שרפו סולר. אנו מודאגים כי יש עליה בייצוא גז ללא מדיניות ברורה של תיעדוף למשק המקומי. הדרך היחידה לבוא ולהקטין את התלות של ישראל בפחם וגז היא מעבר מהיר לאנרגיה מתחדשת ואגירת אנרגיה. אילו הכלים המוכחים שמשתמשים בהם בעולם. יחידות 1-4 בתחנת אורות רבין רצופות תקלות ומקור הזיהום הגדול ביותר במשק. הן כרגע עובדות במתכונת חירום וחייבות להסגר. המחסור בחשמל שחווינו ילך ויגבר כי שינויי האקלים הולכים ומתעצמים.
חברת החשמל - שלמה ארביב-נציג הדירקטוריון - חברת החשמל היא זרוע ביצועית, אנו יושבים על תשתית של רשת מאוד רעועה שצריכה הרבה השקעות כדי שנוכל לעשות אנרגיות מתחדשות. התכנון של רשות החשמל ונגה מתנהל נכון, אבל יש מגבלות שהעיקרית שבהן זה הפיגור שיש לנו ברשת.
מאיר שפיגלר-מנכ"ל - גם אם בצורה תאורטית לא תהיה הסבה, תחנות רוטנברג ורבין עובדות. התחנות שתהיינה בעתיד (5-6) יכולות לייצר חשמל באמצעות פחם, סולר וגז. גם אם לא תהיה הסבה, הן תוכלנה לייצר כמו עכשיו. בנובמבר 2022 הדירקטוריון קיבל החלטה אמיצה והורה לעובדי חברת החשמל ליישם את ההסבות, זה לא דבר של מה בכך שהקדמנו את המאוחר. החלטה נוספת היא לעצור את ההסבה אחרי 2 תחנות ראשונות בגלל בעיית תזרים מזומנים.
לפי האומדנים של חברת נגה בשנת 2026 לא צפוי להיות חוסר, אלא פיקים באספקה. יש לעשות הכל כדי למנוע את זה. הרשת לא טובה, לא מתוחזקת ולא נותנים לה מענה במשך עשרות שנים. יש לה חוסר יכולת לקבל את כל האנרגיות החדשות. בשנת 2023, במסגרת דיוני התקציב, הועבר עוד מיליארד ₪ לצורך השקעות ברשת ולשדרוג אספקת החשמל.
הביורוקרטיה והרגולציה הם טירוף מערכות שלם. אנו זקוקים לתאם ולקבל אישורים של 46 גורמים במשק! זה פוגע בצורה אנושה במשק וביכולת לקדם את הפרויקטים שמדינת ישראל חושבת שראוי שיעמדו בראש סדר העדיפויות. יש לא מעט סוגיות שעומדות על הפרק, כי כל פעולה שאנו נדרשים או רוצים לעשות עוברת למסלול של רגולציה או בירוקרטיה חונקת. הכנסת היא הריבון ויכולה לעשות הכל למען תושבי ישראל. אנו נמצאים במצב שגוררים אותנו שנים כדי לעלות את העבודות לקרקע.
משנת 1981 יש חוק שלפיו אנו לא יכולים לחבר חשמל מתקנים שאין להם טופס 4, גם אם אין מניעה מצידנו. אנו מבקשים שהגורמים הרלוונטיים יעשו את האכיפה. למה האשמה נופלת על חברת החשמל?
בפזורה הבדואית יש התיישבות מבחירה, אולם יש שם קו הולכה מאוד משמעותי וההתיישבות הבלתי חוקית פוגעת בקווים.
שימור תחנות 1-4 באורות רבין היא עפ"י החלטת ממשלה שקבעה שבשעת חירום ומצוקת גז יש לדאוג שהתחנות יהיו בנמצא ללא סולקנים.
אם חברת נגה תגיד לנו להפעיל יחידה 1, אנו נפעיל אותה ללא סולקנים.
שיבושים באספקת החשמל בסופ"ש האחרון – בוצעו שיבושי חשמל יזומים, משום שהיתה מעידה של חברת נגה שלא צפתה ולא הנחתה את חברת חשמל להפעיל 2 תחנות ברבין ורוטנברג. יש מסמך עתיק יומין שמנחה אותנו אילו אזורים לא מנותקים בעתות של ניתוק, אך ללא התייחסות למצבים של שבתות וחגים. המסמך עבר רוויזיה לפני שנתיים. יש ישובים דתיים, שגם ככה היו מנותקים שעות ביום שישי, אם הם לא מקבלים חשמל לפני כניסת שבת - הם יהיו מנותקים מחשמל במשך 25 שעות. ולכן לקחתי אחריות וקיבלתי החלטה לחבר אותם לחשמל.
איגוד לשכות המסחר – לירן – אין התייחסות של עלויות החשמל שמתגלגלות למגזר העסקי ויוקר המחיה. חסר בדוח סנקציות על חברת החשמל.
יחידות שימור 1-4 – למה מבזבזים 124 מיליון ₪ מראש כשנצטרך אותו הוא לא יהיה יעיל?!
אנו רואים שהצעת משרד הגנת הסביבה אינה ישימה, וממליצים על הקמת גוף אחד מתכלל של הנושא.
חברת נגה – בר כהן-מנהל מחלקת חירום ורציפות תפקוד – לחברת נגה יש מדיניות לגבי ניהול ביקושים. קיימת תכנית פיתוח סדירה עם רשות החשמל שתומכת במעבר לאנרגיות מתחדשות. זהו תהליך שיקח פרק זמן ובשלב הנוכחי יש שימור בתחנות 1-4. יש פער מסוים בגז טבעי, ולכן יש גיוון ותמהול סולר לצד הפחם. לדבר זה אין תחליף ויש לבחון אותו על ציר הזמן.
איגוד ערים לשמירת איכות הסביבה – יונת אלקלעי-מנהלת מחלקת תעשיות – יש פה הטעיה כי השימור עדיין לא התחיל, יחידות 1-4 עדיין עובדות, כלומר יחידה אחת תמיד עובדת ולעיתים יש נוספות אליה. היחידות הללו לא יכנסו לשימור עד שנת 2025.
בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה תקיים בעוד חודשיים דיון בקרה בנושא השקעות במערכת ההולכה.
הוועדה מבקשת ממשרד מבקר המדינה לקיים פגישה עם חברת החשמל משום שלא ניתנו תשובות לביקורת שעלתה מהדוח וקיימים פערים בין שני הגופים.
בחודש ינואר 2025 הוועדה תקיים ישיבה בנושא שימור הפחם.
הוועדה מבקשת ממשרד האנרגיה להעביר אליה את סיכום התחקיר של שיבושי החשמל בסופ"ש האחרון.