חומר רקע

| )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר(| جمعية حقوق المواطن ف ي ارسائيلACRI) The Association for Civil Rights in Israel נחלת בנימין75 תל אביב6515417 | شارع نحالت بينيامي75 تل ابيب6515417 | 75 Nahalat Binyamin St. Tel Aviv 6515417 | טלפון :هاتف03 - 5608185 Phone : | פקס :فاكس03 - 5608165 Fax : [email protected] | www.acri.org.il 13 ביוני2023 לכבוד ח"כ אוהד טל יו"ר הוועדה למיזמ ים ציבוריים ,שלום רב :הנדון הצ"ח לתיקון פקודת האגודות השיתופיות (מס12 )(הרחבת תחולה לעניין ועדות קבלה ביישובים קהילתיים), התשפ"ב- 2022 ( 1862/24 ; 2190/24 ; 2386/24 ) – עמדת האגודה לזכויות האזרח בישראל לקראת הדיונים על ה.צעות החוק שבנדון, להלן עמדת האגודה לזכויות האזרח יאמר מיד, ש ה אגודה לזכויות האזרח מתנגדת להצע ו ת החוק ומבקשת לדחות אות ן . יתר על כן , האגודה סבורה כי יש להחיל את החוק כפי שהוא ,נכון להיום גם על ועדות קבלה בקיבוצים ובמושבים. :להלן טעמי העמדה :רקע 1. חוק ועדות קבלה, שתיקן את פקודת האגודות השיתופיות בשנת2011 , העניק ליישוב קהילתי קטן בנגב ובגליל (לרבות שכונות קהילתיות שהן הרחבות של קיבוצים ומושבי ם), סמכות ייחודית .ושנויה במחלוקת לבצע הליך של מיון וקבלה של תושבים חדשים 2. הרעיון של הליכי קבלה התפתח בכלל בצורת ההתיישבות המקורית של הקיבוץ והמושב השיתופיים, שנתפסו כצורת התיישבות ייחודית המחייבת נכונות של התושב לוותר על חירויות רבות ולהיות מחויב בכל נימי .נפשו לרעיונות השיתופיים ולעיתים גם לאידיאולוגיה שיתופית למשל– .לוותר על משכורת, להיות מחויב ליטול חלק בשמירה ובעבודות חקלאיות וכדומה התפיסה הייתה שסוג ייחודי זה של התיישבות אינו מתאים לכל אחד ואחת, ולכן הבחינה היא הכרחית למען הצלחת היישוב המבוסס על עקרו.נות קואופרטיביים וזהות אידיאולוגית 3. בשנות ה- 70 .הוקמו בארץ מצפים ויישובים קהילתיים שלא היו מבוסים על הרעיון הקואופרטיבי הם אינם עוסקים בחקלאות, אין בהם שיתופיות, החיים בהם אינם דורשים רמת גבוהה של ערבות הדדית, ותושביהם עובדים מחוץ ליישוב. האגודה השיתופית ה מנהלת את היישוב הקהילתי מהווה בעיקר גורם המנהל את חיי היישוב, את חיי הקהילה בו ופועל לשיפור איכות החיים והגשמת חזונם. למעט יישובים ספורים, שניתן למנות בעשר אצבעות, לרוב היישובים הללו אין גם רעיון מאחד או אופי ייחודי. מדובר ביישובים פרבריים לאוכלוסייה יחסית מבוססת, המסוגלת לעמוד .בעלויות הניכרות של חיים ביישוב קהילתי של בתים צמודי קרקע 4. משהוקמו היישובים הקהילתיים העניקה להם המדינה את הפריבילגיה שניתנה קודם רק לקיבוצים ולמושבים– הליך הסינון, שעד2011 .היה מבוסס על החלטות של מנהל מקרקעי ישראל 2 עד שנת2000 מנגנ ון זה שימש גם להדרה מוחלטת של ערבים, דבר שנפסל בפרשת קעדאן על ידי .בית המשפט העליון 5. ,הליכי הקבלה הובילו למקרים בהם מועמדים, בעיקר יהודים ממוצא מזרחי, בעלי מוגבלויות רווקות ומי שחרג מהמבנה המשפחתי הרגיל, נתקלו בסירוב. מעט מאוד ערבים ביקשו לקבוע את מקום מגוריהם ביישובים אלו, ומאלו היו שנדחו בהליך הקבלה מטעמים של חוסר התאמה. כלומר – ,במקום סירוב מפורש על בסיס לאום, הליך הקבלה הוביל לדחייתם על בסיס של אי התאמה .וההפליה הוסוותה בטעמים חלופיים 6. הגם שהקרקעות ביישובים אלו הן קרקעות מדינה, בחלק מהמקרים הליך הקבלה היה שרירותי לחלוטין, ואנשים נדחו מהיישוב על סמך שמועות, רכילויות, או כי תושבים שכבר התגוררו ביישוב .לא רצו אותם כשכנים 7. לאחר שהוגשו מספר עתירות לבג"ץ נגד השימוש בהליכי הקבלה קודם חוק ועדות הקבלה, שעבר בכנסת בשנת2011 . החוק אישר אמנם את השימוש בוועדות קבלה, אך תיחם אותן גם באופן מרחבי לנגב ולגליל בלבד, וגם לגבי יישובים קטנים מ- 400 משפחות. בכך קבעה הכנסת כי הליכי הקבלה לא נחוצים ביישובים שהם יחסית גדולים ובמרכז הארץ, אלא רק ביישובים קטנים ופריפריאליים, שבהם ייתכן ועדיין יש חשיבות להתאמה לחיים בקהילה קטנה .ופריפריאלית בנוסף הגבילה הכנסת את העילות לדחיית מועמד לבחינת התאמה לחיים בקהילה, המבוססת על מבחני התאמה במכונים העוסקים בכך, וכן איפשרה פתח לדחות מועמדים על רקע אי התאמה למרקם חברתי קהילתי, אך רק אם יש יסוד להניח כי יהיה בו כדי לפגוע במרקם זה . כמו כן נ קבע ,סעיף איסור הפליה מפורש, האוסר על ועדות קבלה להפלות משורה של טעמים פסולים כמו לאום .דת, נטייה מינית וכדומה .הליך הקבלה גם הוגדר בחוק, שקבע את הרכב ועדת הקבלה וכונן גם ועדת השגות 8. ההסדר שנקבע בחוק הוא הסדר שלילי. כלומר– יישובים הגדולים מ- 400 משפחות או שלא בנגב ובגליל לא יכלו עוד לקיים הליכי קבלה, והמגרשים בהם נמסרים בלי צורך בהליך אישור של ועדת קבלה. חלק מהיישובים הקפיאו בתגובה לחוק את ההתרחבות שלהם, בתקוה שבעתיד יורחבו .ועדות הקבלה, אך אין מניעה להרחבתם בלי ועדת קבלה 9. לאחר שעבר החוק הוגשו נגדו מספר עתי רות, בהן עתירה של האגודה לזכויות האזרח. בית המשפט דן בחוק בהרכב מורחב, והעתירה נדחתה כאשר שלושה מתשעת השופטים סברו שיש לפסול את החוק, כי חרף האיזונים שנקבעו בו הוא עדיין מכשיר הפליה סמויה בחסות של הליך המיון. חמישה שופטים סברו כי לא בשלה העת להכריע בסוגיה ויש לראות את היישום של החוק, ושופט נוסף סבר שיש להתערב בהרכב ועדת הקבלה, ולהפחית את משקלם של תושבי היישוב בוועדה (בג"ץ 2311/11 סבח נ' הכנסת (מיום17.9.2014 .) הרחבת הישובים שבהם תחול ועדת קבלה 10 . ,לעמדת האגודה לזכויות האזרח עצם הבעיה בוועדות הקבלה הוא הליך הק בלה עצמו , אשר אין .לו הצדקה ביישובים שאופיים הדומיננטי הוא פרברי והם לא מהווים צורת התיישבות מיוחדת במדינה דמוקרטית קיימת לכל אזרח זכות לגור בכל מקום שירצה, כחלק מכבוד האדם, והכפפת זכות זו להליך מיון פולשני וחטטני מחייבת הצדקה כבדת משקל. זאת בנוסף לעובדה ש הליך המיון 3 המבוסס על עילות כל כך רחבות ועמומות כמו התאמה לחיים בקהילה או התאמה למרקם חברתי .תרבותי של יישוב מהוות פתח לשרירות ולהפליה אסורה, מודעת או לא מודעת, ולעיתים סמויה 11 . תומכי החוק טוענים שמאז שעבר החוק צולחים מועמדים את ועדות הקבלה באחוזים גבוהים מאו ד, הקרובים ל- 100% , ומי שלא– ועדת ההשגות מתקנת. על כך ניתן לשאול– ,אם זה המצב ,מה הצורך העז בוועדת הקבלה? הרי ממילא כולם מתקבלים, מועמדים לא מתאימים לא ניגשים ומי שניגש נמצא מתאים. אם כך– ניתן לטעון שכלל אין צורך בהליכי הקבלה, וניתן להסתפק בדרישות סף כלל יות, כמו התחייבות להקים בית ולגור ביישוב, כדי לחסום עסקאות שנעשות .לצרכי נדל"ן 12 . .הסיבה להתעקשות על הליכי הקבלה היא שהם בהחלט מאפשרים לברור את השכנים הסטטיסטיקה של ועדת הקבלה ושל ועדת ההשגות אינה מספרת את כל הסיפור. בפועל, אופיו החמקמק והפולשני של הליך המיון מהווה בפני עצמו חסם לקבוצות רבות באוכלוסייה מלהעז ולנסות לגור במאות היישובים הללו, ורבים מסרבים להליך שבו ייאלצו להעמיד עצמם לבחינות ולמיונים ולהצדיק את רצונם לגור במקום מסוים, תוך חשיפת פרטים אישיים בפני אנשים שאמורים להיות שכניהם. לחוק יש אפקט מצנן משמע .ותי על מימוש הזכות לגור במאות יישובים 13 . גם מי שמעז ומנסה להתקבל עשוי לפרוש עוד הרבה לפני שלב ועדת הקבלה הפורמלי. יש לקחת ,בחשבון שעוד לפני השלב של ועדת הקבלה הרשמית ישנם הליכים לא פורמליים רבים מול היישוב שלא מתועדים. בהליכים אלו מתוודעים המועמדים לכך שהיי שוב לא רוצה בהם או בשכמותם (כי המועמדת היא חד הורית, או שהזוג מבוגר, וכדומה), ומקבלים את המסר שמוטב להם לא להגיע בכלל לוועדת הקבלה, שכן גם אם יצלחו שלב זה הם לא ייקלטו ביישוב בהצלחה (ר' בהרחבה: עדי ניר- בנימיני וטל גנור "מתחת לרדאר– מנגנוני הדרה סמויים בהל "יכי מיון למגורים בישראל20 מעשי משפט ה143 ( 2013 .)) 14 . ממידע שמגיע אלינו מעת לעת אכן עולה שלמרות ההסדרה בחוק, הליכים לא פורמליים עדיין פועלים בתהליך הקבלה ליישוב, קרי: מפגשי היכרות, סיור ושיחות רקע, שאינם בבחינת הליך קבלה רשמי– אך מועבר בהם מסר ברור למועמדי.ם לגבי רציותם ביישוב 15 . ניתן לראות גם מבחינה תוצאתית שיישובים אלו עדיין מאופיינים בהומוגניות עדתית, מעמדית .ולאומית ברורה ומובהקת 16 . גם ביישובים קהילתיים של400 משפחות בנגב ובגליל אין מתקיימת צורת מגורים ייחודית המצדיקה את הליכי המיון, אך בית המשפט העליון אישר את החוק בין היתר בהתבסס על כך שתיחמו את פעולתן של ועדות הקבלה ליישובים יחסית קטנים ופריפריאליים. הרחבה של היקף ,פעילותן של ועדות הקבלה ליישובים גדולים של אלפי תושבים משנה את האיזון שנקבע בכנסת .ואין לה כל הצדקה לפגיעה בזכויות הכרוכה בהליך הקבלה 17 . יתר על כן– ,השינוי המוצע גם מייצר חוסר ודאות ועמימות, שכן במקום לנקוט במספר המשפחות הוא מבקש לשנות את ההגדרה למספר מגרשים ששווקו– דבר שנעשה ללא כל הסבר, ועשוי להוביל להרחבה שהיא הרבה יותר מאשר700 .משפחות 18 . נבקש גם להזהיר כי קבלת הצעת החוק תוביל לפגיעה ניכרת וברורה במאבק בהפליה ובגזענות במגורים בכל מקום , שכן ברגע שיישובים קהילתיים גדולים של אלפי תושבים יכולים לסנן את המבקשים לגור בהם, ולבחון התאמה למרקם החברתי, תתקשה המדינה להסביר מדוע היא 4 .מסרבת לדרישת תושבי שכונות בערים סמוכות למנוע מכירת דירות במקום לקבוצות מיעוט למשל, יש שכונות שמסרבות למכור לדתיים כדי לשמור על אופי חילוני, ויש ערים כמו עפולה שנימקו צעדים נגד מכירת דירות לערבים בעיר בטענה של שמירה על צביון יהודי. תחימת הגבול היא חיונית, והרחבתו– .הרסנית 19 . הדבר נכון גם להרחבה הגיאוגרפית המוצעת. הרעיון שבבסיס ההחלטה לתחום את ועדות הקבלה ,לנגב ולגליל היה במיקום גיאוגרפי מאוד פריפריאלי ייתכן ועדיין קיים צורך בערבות הדדית גבוהה ומידה רבה של נכונות לכך, לעומת ישוב אחר שהוא במרכז הארץ. למשל, בפריפריה הרחוקה לעיתים נדרשת הקהילה לארגן לעצמה שירותים ואירועים שאין בנמצא, ונדר שת הסכמה לכך מצד התושבים בישוב הקהילתי הקטן. זאת בניגוד לישובים באיזורים צפופים ומאוכלסים, שבהם ניתן להסתמך בקלות על שירותים מגוונים שקיימים בסביבת הישוב ואין צורך בהתארגנות מיוחדת של ,הישוב. לכן כל הרחבה לאיזורים אחרים, באיזורים שהם מאוכלסים וצפופים למדי היא פסולה .ואין לה הצדקה, גם אם הם באיזור התפר הרחבת ועדות הקבלה להתנחלויות– חקיקה פסולה ומיותרת 20 . .אין לקדם חקיקה ישראלית שחלה באופן ישיר על השטחים, ולכנסת אין סמכות חוקית לעשות כן חקיקה כזאת לכשעצמה, היא בבחינת מעשה סיפוח אסור. לתהליכי הסיפוח דה פקטו, וב תוך כך החקיקה הישירה של הכנסת על השטחים, יש השלכות דרמטיות על זכויות האדם של הפלסטינים .בשטחים. כל אלה פורטו בהרחבה בדוח מיוחד שהאגודה פרסמה בנושא ר' האגודה לזכויות האזרח בישראל, "חקיקה ישירה של הכנסת ה- 20 על הגדה המערבית המהלכים לקידום סיפוח ולהחלשת דיני הכיבוש" (אוקטובר2018 :) ). http://docs.wixstatic.com/ugd/01368b_b5f0ea3033194f1089396e41083a91cb.pdf 21 . כך או כך, בשנים האחרונות הוגשו מספר הליכים על ידי תושבי .התנחלויות שנדחו בוועדות קבלה בעקבות זאת, בתאריך26.12.2019 :פורסם צו אלוף, שכונה 'תקנון המועצות האזוריות (תיקון מס 147) (יהודה ושומרון), תש"ף- 2019 :(להלן .צו האלוף) והסדיר את ניהולן של ועדות קבלה באזור בצו האלוף נקבע, כי ככלל ניתן למנות ועדת קבלה בישוב קה ילתי שמספר בתי האב בו ובהרחבותיו אינו עולה על400 (ר' בג"ץ7203/16 רויאל נ' החטיבה להתיישבות (פס"ד מיום21.2.2021 ). לכן גם .ברמה הפרקטית התוספת היא מיותרת, וככל שנדרש שינוי יש לעשות זאת מול אלוף הפיקוד התיקון הנדרש– החלת החוק על קבלה לקיבוצים ולמושבים 22 . לע מדת האגודה לזכויות האזרח ראוי לבטל לחלוטין את ועדות הקבלה בישובים מהטעמים שנמנו בעמדת המיעוט בפסק דינו של בית המשפט העליון, או למצער, לצמצם את החוק לישובים קטנים .במיוחד של כמאה משפחות לכל היותר, בנגב ובגליל 23 . לצד זאת, בהנחה שהחוק לא מבוטל, הגיע העת להחילו גם על קבלה לישובים ולקיבוצים ולא רק .לישובים קהילתיים 24 . קיימת כיום הסדרה רזה ולא מספקת של הליכי הקבלה לקיבוצים ולמושבים. בניגוד להסדר המפורט שחל על קבלה לישובים קהילתיים, הנורמות המשפטיות העיקריות שחלות על הקצאת נחלות במושבי עובדים, קיבוצים וכפרים שיתופים הן החלטות של מועצת מקרקעי ישראל 5 המותירות שיקול דעת רחב מאוד בידיהן של האגודות השיתופיות בהחלטה על הקצאת הקרקעות בתחומי הישוב. כל שנקבע הוא שרשות מקרקעי ישראל לא תיתן את הסכמתה להעברת זכויות ,בנחלה אלא למקבל העברה שאושר בכתב ע"י האגודה וכי רק במקרים חריגים רשאית הרשות 'לפעול ללא הסכמת האגודה, כאשר סירוב האגודה הינו לדעת הרשות משיקולים בלתי סבירים (ר סעיף22.3.8 .)לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל 25 . בפועל נוצר מצב בו לאגודות השיתופיות שהן קיבוץ או מושב, שהן גוף פרטי, שיקול דעת רחב ביותר בקבלת ההחלטה על הקצאת קרקע ות מדינה, זאת ללא הליך השגות פורמלי וללא הגבלות או קריטריונים התוחמים את אופן הפעלת שיקול הדעת, ותוך שהרשות שומרת לעצמה הזכות להתערב בהחלטה זו רק במקרים חריגים בהם סבורה הרשות כי הסירוב נובע משיקולים בלתי סבירים (לביקורת על הפיקוח של רשות מקרקעי ישראל על ה 'ליכי הקצאת קרקע במושב ציפורי ר )'ת"א (נצ4478-12-13 ציפורי מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ נ' ביתן (מיום13.3.2017 .) 26 . מבחינה היסטורית, השוני בין סוגי ההליכים והסיבה לאי הכללת הקיבוצים והמושבים בהסדר שנקבע בחוק ועדות הקבלה נבע מאמונה לפיה קיים הבדל מהות י בין ישוב קהילתי לבין מושב וקיבוץ, לפחות בצורתם האידיאולוגית- קלאסית. התפיסה המקובלת ששררה גרסה כי האגודות השיתופיות במושבים ובקיבוצים הינן בעלות מאפיינים שיתופיים- חקלאיים ואף אידיאולוגיים מובהקים, ועקב אופיין הקואופרטיבי הייחודי יש לאפשר להן שיקול דעת רחב בהליכי הקצאת 'הקרקעות (ר' דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת האגודות השיתופיות (מס8 ) (ועדות קבלה ביישובים קהילתיים), התש"ע- 2010 ,ה"ח הכנסת341 , 233 .) 27 . אלא כתוצאה מהליכים שונים משנות השמונים ואילך, צורת ההתיישבות של הקיבוץ והמושב ,השתנתה בצורה דרמטית וישובים אלו עברו הליכי הפרטה והתחדשות המובילים למסקנה ברורה שההבדל בינם לבין ישובים קהילתיים אחרים טושטש בצורה ניכרת, והם דומים למדי במאפייניהם. במרבית הקיבוצים והמושבים לא עוסקים יותר בחקלאות והם אינם מקיימים אורח חיים שיתופי (ר' בהרחבה עדי ניר בנימיני, ג יל גן- מור "בקיבוץ, בכפר, בקרת– הליכי הקצאת קרקע בקיבוצים ובמושבים– "עת לשינוי מבזקי הארות פסיקה 97 (מרץ2020 ,) - http://din ). 2.pdf - online.info/pdf/ham97 28 . בוודאי שההבדלים שיש בין שני סוגי הישובים אינם מצדיקים פער כזה גדול בין ההסדרה של הקצאת קרקעות מדינה בכל אחד מהם– כאשר בקיבוצים ובמושבים, אפילו כאלו שהם במרכז הארץ כמו רשפון ובני ציון, אין כל מגבלה להליכי הקבלה, לא בגודל הישוב, לא במיקומו הגיאוגרפי, לא בהליך הקבלה והעילות לסינון, ולא בפיקוח של וע .דת השגות 29 . מכאן שאם פותחים לדיון מחודש את חוק ועדות הקבלה, יש לתקנו כך שיחול גם על הליכי הקבלה .למושבים ולקיבוצים ,בכבוד רב גיל גן-מור, עו"ד