החלטות ועדה
סימוכין:2023-059000
ירושלים, ט' בסיוון תשפ"ג
29 במאי 2023
סיכום דיון
מיום שני, ט' בסיוון תשפ"ג, 29.5.2023 בנושא:
הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים - דוח שנתי של מבקר המדינה 2022
ח"כ מיקי לוי – יו"ר הוועדה – השאלה היא איפה משרד האוצר? הרשויות מקבלות את ההנחיות ישירות מהחשכ"ל. משהו כאן לא בסדר, וכספי ציבור יורדים לטמיון.
משרד מבקר המדינה – צחי סעד-מנהל חטיבה - מקורות אשראי זה כלי חשוב לקידום גופים וארגונים ולצמיחתם, והאחראי על כך הוא החשכ"ל. התייחסנו בדוח לארגונים שונים ומצאנו חסמים שונים ובירוקרטיה עודפת, מיעוט בשימוש בכלים וליקויים משמעותיים בעיקר ברשויות המקומיות.
בימים אלה נושאים אלה רלוונטיים מאוד כי אנו נמצאים בסביבת ריבית גבוהה, אינפלציה שהיא בעליה, ריבית פריים בעליה וחיפוש מקורות מימון לרשויות מקומיות.
נדרש שימוש נכון במקורות אשראי שונים, וחשיבה משותפת למציאת אלטרנטיבות מימוניות לאיתור פתיחת החסמים הבירוקרטיים לשימוש נכון, אפקטיבי וזול לרשויות. ראוי לציין שהרשויות המקומיות עד היום עובדות עפ"י שיטת הרישום החשבונאי, הן לא עברו לרישום חדש כמקובל.
שירה לומר-מנהלת ביקורת - נתוני מפתח: 80 מיליארד ₪ סך גיוסי אג"ח קונצרני בשנת 2021 בכלל המשק.
15 מיליארד ₪ עומס המלוות של הרשויות המקומיות ל- 31.12.19.
2.01% יחס החוב של הרשויות המקומיות לתוצר בישראל )נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה- OECD).
82% מההלוואות שאושרו על ידי משרד הפנים לרשויות המקומיות בסכום של כ- 12.8 מיליארד ש"ח, נלקחות מארבעה בנקים מבין 15 בנקים קיימים.
רק 4 רשויות מקומיות הנפיקו אג"ח מוניציפליות. הנפקות אלו בוצעו לפני שנת 2006 וזאת לעומת שוק אג"ח מוניציפלי בארצות הברית בסכום של 4 טריליון דולר לשנת 2021.
100% ממקורות המימון של קופות החולים בשנת 2020 מבוססים על מסגרות אשראי לטווח קצר (709 מיליון ש"ח(.
2,076 מיליון ₪ הוצאות מימון של חברות ממשלתיות בשנת 2020.
63% שיעור החוב הנסחר מסך האג"ח של החברות הממשלתיות, לעומת שיעור החוב הנסחר של האג"ח הקונצרני, שהוא 92% נכון לשנת 2021.
דרכי המימון של רשויות מקומיות – ליקויים: יתרת המלוות שעל הרשויות המקומיות להחזיר בשנים הבאות (עומס המלוות) ב- 31.12.2019 הייתה כ- 15 מיליארד ש"ח; רובו המוחלט של עומס המלוות מבוסס על אשראי בנקאי. עבור הרשויות המקומיות האשראי הוא מקור מימון לשם השגת יעדים של התייעלות פיננסית וכן לשם ביצוע פרוייקטי פיתוח התורמים לצמיחה הכלכלית של הרשות.
הרשויות המקומיות אינן פונות לאפיקי מימון נוספים כגון הלוואות פרטיות ממשקיעים מוסדיים, הנפקות אג"ח, הנפקות ני"ע וכו'. רק 4 רשויות מ-257 רשויות מקומיות גייסו חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב מוניציפליות.
הליך אישור והבקרה למתן היתר אשראי לרשויות המקומיות על ידי משרד הפנים – (א) נוהל העבודה של משרד הפנים לא הופץ לרשויות המקומיות; (ב) הנוהל לא עודכן משנת 2010 למרות התמורות והשינויים שחלו בשוק האשראי; (ג) מטה משרד הפנים לא גיבש נוהל לכלל המחוזות לגבי אופן בדיקת הבקשה להיתרי אשראי )ד( בירוקרטיה מיותרת.
משך הזמן של אישור בקשות הרשויות המקומיות לנטילת הלוואה על ידי משרד הפנים ארוך יחסית. אישור בקשת הלוואה לאחר פרק זמן ממושך מעכב את הליך קבלת ההלוואה. כמו כן, בפרקי זמן שכאלה תנאי ההלוואה שמציעים הבנקים יכולים להשתנות מהותית, והבנקים אף יכולים לבקש להתחיל את תהליך אישור ההלוואה מחדש ולעכב שוב את התהליך.
קיימת שונות בין תנאי ההלוואות אשר אושרו לרשויות המקומיות. משרד הפנים לא קבע פרמטרים או מגבלות לגבי מסלולי ההלוואות שנוטלות רשויות מקומיות. מסלול הלוואה (הצמדה למדד, ריבית משתנה וכו') עלול להשפיע על איתנותה הפיננסית של הרשות ועל הסיכון שהיא חשופה לו.
מומלץ כי משרד הפנים בשילוב הרשויות המקומיות יבחן אפשרויות לגיוון מקורות אשראי. מומלץ שמשרד הפנים ומשרד האוצר ישקלו מתן ייעוץ מימוני ותמיכה לרשויות מקומיות בנושאים הקשורים לחיסכון בעלויות מימון לרבות בדבר יציאה מחוץ לאופציות מימון בנקאיות ומחזור חובות, בדומה לקיים ברשות החברות הממשלתית שבה קיימת יחידת הנפקות.
עוד מומלץ שמשרד הפנים, בתיאום עם החשב הכללי, אגף התקציבים והגורמים הרלוונטיים בשלטון המקומי ישתפו פעולה לצורך בחינת מתווה להנפקות אג"ח של רשויות מקומיות, דבר שיכול להביא לגיוון מקורות המימון לשלטון המקומי.
מוצע למטה משרד הפנים לבחון מעת לעת את המדיניות בנוגע לאישור הלוואות ואת הפרמטרים לאישורן ולפרסם לכלל המחוזות והרשויות בנושא, ולפקח על מימוש המדיניות במחוזות.
מומלץ למשרד הפנים לבצע בחינה של נחיצות בדיקת המלוות הן על ידי המחוז עצמו והן על ידי המטה, כך שהליך אישור המלוות יתבצע בצורה יעילה שאין בה כדי לגרום לנטל בירוקרטי עודף על הרשויות.
ומומלץ כי משרד הפנים יבחן גיבוש מדיניות לגבי תמהיל הלוואות של הרשויות המקומיות והחשיפה שלהן לשינויים בגובה הריבית ובמדד.
היקף שוק האשראי ברשויות המקומיות – ליקויים: הרשויות המקומיות ביקשו לקחת כ82%- מההלוואות שלהן מארבעה בנקים: בנק א', בנק ב', בנק ג' ובנק ד' זאת מבין 15 בנקים קיימים. אין הנחיות של משרד הפנים לרשויות המקומיות השונות בדבר הצורך בביצוע השוואה בין הבנקים השונים בטרם לקיחת האשראי.
משרד הפנים לא הוציא בשנים האחרונות הנחיות רוחביות לרשויות המקומיות בדבר אפשרויות לחיסכון בהוצאות מימון על ידי מחזור הלוואה בשל סביבת ריבית נמוכה.
המלצות: מומלץ כי משרד הפנים ישקול מתן הנחיות לכלל הרשויות המקומיות לקבל הצעת מחיר מכמה נותני אשראי וזאת כדי לקבל את תנאי האשראי הטובים ביותר.
מומלץ כי משרד הפנים יבחן מעת לעת את התפתחות הריבית במשק ואת המשמעויות הנגזרות על תנאי ההלוואות של הרשויות המקומיות ובהתאם לכך יוציא הנחיות לרשויות המקומיות לבחון את ההלוואות שנלקחו על ידן.
דרכי המימון של תאגידים עירוניים – ליקויים: 59% מסכום היתרי ההלוואות שניתנו לתאגידים עירוניים בשנת 2020 הם של עיריית תל אביב.
ארבעה תאגידים עירוניים איתנים נדרשו לפנות למשרד הפנים בבקשה להיתרי אשראי להנפקת ערבויות בסכומים שאינם מהותיים לעומת היקף פעילותן הכספית.
מומלץ כי משרד הפנים יבחן הקלה בדרישות מתאגידים עירוניים המבקשים היתרים להלוואות או לאשראי ובפרט בסכומים נמוכים ויקבע קריטריונים שונים כגון סכום ההלוואה וסוג התאגיד העירוני. הדבר יסייע להפחית את הנטל הבירוקרטי המוטל על תאגידים עירוניים בעת בחינות בקשות להלוואות ואשראי.
קופות החולים אינן משתמשות בחלופות מימון נוספות מלבד מסגרת האשראי לטווח קצר בסך כולל של 709 מיליון ש"ח נכון ל- 31.12.2020. מומלץ כי משרד הבריאות והחשב הכללי יבחנו את מצבן הפיננסי של קופות החולים ויבדקו אם הן עשויות לקחת הלוואות שיכולות לקדם את מצבן הפיננסי לטווח הארוך ולחסוך מהן עלויות שונות כגון עלויות מימון.
דרכי המימון של חברות ממשלתיות – ליקוי - בסוף שנת 2021 שיעור האג"ח שמנפיקות החברות הממשלתיות לציבור הוא 52% ואילו 36.59% מונפקים ברצף מוסדיים. עם זאת, יצוין כי בשבע השנים האחרונות גדל שיעור החוב הנסחר של החברות הממשלתיות פי 3.25 משיעור של 16% לשיעור של 52%. מומלץ כי רשות החברות תמשיך לעודד חברות ממשלתיות להנפיק אג"ח לציבור במקרים המתאימים. כדאי לשמר את פעילות יחידת ההנפקות כדי לעודד חברות ממשלתיות כדי לגוון את מקורות האשראי שלהן.
אנו מבקשים לצאת מהקופסה, ניתן לקחת הלוואות לא רק מהבנקים, אלא גם מהמוסדיים (אף רשות לא עושה זאת). הנגישות לשוק ההון היא כה רלוונטית, אין ספק שדבר זה יוכל להוזיל עלויות מימון ולתת ערף מוסף לרשויות המקומיות ולקופ"ח. אין שיתופי פעולה בין רשויות קטנות שיכולות לאחד כוחות כדי לקבל הצעות זולות יותר.
משרד האוצר – אבי זלצמן-אגף החשב הכללי – החשכ"ל תומך בגיוון מקורות אשראי של השלטון המקומי. אנו יכולים לומר שבמקטע מסוים של אשראי ברשויות מקומיות, אנו כבר פועלים להרחיב את האשראי שלנו. כמו כן, אנו עובדים לשנות את ההנחיות בחברות העירוניות, במקומות בשליטתנו, שתינתן אפשרות אחרת במקום ערבות בנקאית. בימים אלה אחראי תמיכות מעדכן את התמיכות ברשויות המקומיות – תשלום ומה לדרוש מהם. זו הוראה שלא עודכנה הרבה שנים ומתייעצים עם כלל הגורמים שנוגעים בדבר במטרה להקל.
אוריה סבג-ראש תחום אשראי וגבייה – לגבי קופ"ח מקבלים את המלצת המבקר. לעניין שהמדינה תנפיק במקום העיריות, יש קושי בגלל יחס חוב תוצר, ולכן אנו סבורים שהרשויות צריכות להנפיק בעצמן.
משרד הפנים – עידו צפניק-מנהל תחום בקרה ותקצוב – אנו תמיד מוכנים לדון על כל נושא, לשפר ולהתייעל. רשויות מקומיות פועלות משיקולים ציבוריים, וחברות ממשלתיות פועלות משיקולי רווח. הבעיה היא לא בשלטון המקומי אלא במערכת הבנקאית שהיא ריכוזית. עשינו עבודה משמעותית מקבלת הדוח : *הכנו טיוטת נוהל, שעומדת להתפרסם בימים הקרובים, שלפיה מסלול ירוק לכולם ולא יעברו יותר 2 תחנות.
*אשראי חריג שמחייב את אישור מטה המשרד – יקח 3 ימי עבודה.
*אנו מחייבים את הרשויות לבחון הצעות לפחות מ- 3 בנקים.
בהנחיות התקציב ניצלנו את תקופת הריבית הנמוכה בשנים האחרונות כדי שרשויות ימחזרו ויצמצמו את עלויות האשראי שלהם. אנו בוחנים את היציבות הפיננסית של הרשויות, כדי שיוכלו להחזיר את הלוואות שהן לוקחות.
מצבן הפיננסי של הרשויות משתפר בהדרגה לאורך זמן, הבעיה היא שיש פערים בין הרשויות. קשיי הרשויות אינם באים מתחום האשראי. אנו מקווים שבימים הקרובים נקבל את חוות דעתם של המחוזות בנוגע לאשראי.
הרשות לניירות ערך – אילן ציוני-משנה למנהלת מחלקת תאגידים – יש להסתכל על המודל המוצלח של הנפקת חברות ממשלתיות שעברו מתקינה ישנה לתקינה בינ"ל. חברות צריכות גיוון של תמהיל, יש 7 חברות שהנפיקו בבורסה. הן צריכות לעמוד בסטנדרטים גבוהים שזה עלות דיווח ושקיפות, אך זה משפר את כל מערכות הבקרה ויש לזה עניין ציבורי. רשויות נמצאות קצת מאחור בכל הקשור לרישום חשבונאי. אנחנו כרשות יכולות לבחון הקלות מסוימות לרשויות מקומיות, אם נידרש לכך, מבחינת עמידה בכללים. השאיפה היא שסטנדרטיזציה תהיה מלאה.
מרכז השלטון המקומי – עמיחי דרורי-מנהל תחום תשתיות ופיתוח עירוני – אנו מברכים את מבקר המדינה על עבודתו הרצינית. אנו חווים באופן תדיר, במסגרת בקשות שלנו למשרד הפנים ולגורמים ממשלתיים נוספים, שאין אותה דיפרנציאציה. יש שוני בין הרשויות והוא שזור כחוט השני בנהלי משרד הפנים. זה צריך להיות חלק מהנהלים של משרד הפנים ואנו מוכנים לשבת איתו ולדון על הדברים . בנוגע להנפקת אג"ח מוניציפלי – אמורה להיות בשבועיים הקרובים פגישה עם רשות החברות הממשלתיות ונלמד את הנושא, כל מטרתנו להועיל לרשויות המקומיות. לגבי מכרוז התקשרויות עם בנקים – אבדוק את הנושא. למש"מ יש חברה בת (חברה למשק וכלכלה) ואבדוק את דעתה עם המנכ"ל.
ביזור סמכויות של הרשויות המקומיות – נושא זה עדיין לא תוקף, הוא אמור היה להיכנס כפרק בחוק ההסדרים והוא הורד.
משך זמן האישורים – צריך להיות מוגדר וברור שהזמן להגיש בקשה הוא 7 ימים, והחריגים שיוצאים מנוהל מסלול ירוק צריכים להיבדק שהם אכן חריגים ויוצאי דופן.
תאגידים עירוניים – הנושא מתקדם מאוד בעצלתיים ויש להאיץ את השינויים המבניים ונשמח להיות שותפים בכך. בנוגע לאיגום אשכולות – ראוי שהדבר לא יהיה על חשבון הרשויות, שהתנאים לא יהיו פחות טובים לרשויות מקומיות.
משרד הבריאות – מוריה מליחי-סגנית מנהל האגף לפיקוח על קופ"ח - קופות חולים פועלות בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. בסעיף 3ד בחוק נקבע שקופ"ח צריכות לתת שירות למבוטחים בזמן סביר ובמרחק סביר והכל בכפוף להקצאת המקורות שעומדים לרשות קופ"ח. כדי להרחיב את סל השירותים, יש צורך להוסיף כסף. לקיחת הלוואות לא תשפר את המעמד הפיננסי של קופ"ח, ולכן עמדתנו היא שלילית.
קופת חולים מאוחדת – אבנר בירנבאום-ראש אגף חשבות וחשבונאות - שימוש באשראי לא ישפר את מצבם של קופ"ח. אנו מתכוונים לבחון לקחת כספים מגופים מוסדיים בכפוף לאישור החשכ"ל.
קופת חולים כללית – אילת שבת-מנהלת מחלקת כספים ומימון – אנו משתמשים באשראי לטווח קצר. אני מסכימה עם משרד הבריאות, כדי לשפר את השירות למבוטחים אנו זקוקים לאשראי , ולכן לא לוקחים אשראי לטווח אורך.
קופת חולים לאומית – הראל שרעבי-ראש חטיבת כספים ורכש – אנו בוחנים את אפשרויות האשראי רק בהקשר של פרויקטים גדולים ומשמעותיים. אנו אמורים לדעת להתנהל באמצעות התזרים השוטף שלנו.
קופת חולים מכבי – גד שוב עמי-מנהל מחלקת גזברות – אנו לא מנצלים את האשראי לטווח הקצר, אנו חיים מהשוטף. אם יהיה צידוק ניקח אשראי לטווח הרחוק.
רשות החברות הממשלתיות - לירון זינגר-מנהלת יחידת ההנפקות – שיעור אג"ח השכיר הוא הצלחה גדולה כי בתוך 6 שנים שילשנו והצלחנו להכניס 4 חברות ממשלתיות לבורסה. כל חברה ממשלתית שמנפיקה חוב - ברירת המחדל שלה הוא הנפקת אגרת חוב בבורסה שהוא זול יותר ומביא ערכים של שקיפות. היד עוד נטויה ויש הרבה עוד עבודה.
רשות שדות התעופה – אבי שמש-מבקר פנים – הרשות המתינה להחלטת ממשלה לגבי מתווה לגיוס חוב ארוך, אחרי שבועיים ניתנה החלטת ממשלה ב-2 סדרות לקבלת אג"ח כולל בשווי מיליארד ₪.
איגוד לשכות המסחר – שי אברהם פרמינגר-יו"ר - יש 30 חברות אשראי שנותנות מיליארדי ₪, והנוהל קובע 3 בנקים. אם רוצים להגדיל את התחרות, להכניס שחקנים נוספים שהן לא העיריות הגדולות ולתת מענה שיתבטא בשירותי אשראי מורחב שיעשה הבדל משמעותי.
בתום הישיבה הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה מבקשת ממשרד הפנים דיווח תוך חודש ימים על הפצת נוהל עבודה מעודכן, ובמידת הצורך להכניס בו שינויים ובדיקת פרמטרים לקבלת הלוואות.
הוועדה סבורה שהדוחות הכספיים צריכים להיות בדגם החדש.
הוועדה מבקשת להקים קבוצת עבודה קטנה בראשות משרד מבקר המדינה שתכלול את משרד הפנים עם מרכז השלטון המקומי, רשות החברות הממשלתיות, משרד האוצר כדי להציג את המסקנות ולקבוע נהלי עבודה.
הוועדה תקיים ישיבת מעקב בעוד חצי שנה.