חומר רקע
בע"ה, יום שני ז' תמוז תשפ"ג
26/6/23
חוות דעת תיקון חוק האגודות השיתופיות לעניין ועדות הקבלה
ד"ר שי בן יוסף
רקע מקצועי של כותב חוות הדעת
השכלה: תאר שלישי בסוציולוגיה מבר אילן, התמחות בתחום הקהילתי
ניסיוני
שימשתי כמנהל המחלקה לפיתוח קהילה בחברה למתנסי"ם
משמש יועץ ארגוני עצמאי למשרדי ממשלה, רשויות מקומיות, יישובים וקהילות.
ליוויתי תהליכי שיקום קהילתי של קהילות מפוני גוש קטיף, מטעם משרד הרווחה ומינהלת תנופה.
כותב חומרים מקצועיים בתחום הקהילות הכפריות.
- ראש צוות ההקמה של האתר האינטרנט 'צמיחה כפרית' עבור החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית.
- שותף בכתיבת אסופת 'ניהול היישוב הכפרי' בהוצאת משרד הפנים.
- שותף בכתיבת אפיון, פרקטיקות ומתודות הערכה ומדידה בפרויקט 'קהילה מיטיבה' של משרד הרווחה, ג'וינט ישראל, קרן רש"י, קרן שחף ועוד
מרצה במכללה למינהל ובאוניברסיטת חיפה בתחומי קהילה וייעוץ ארגוני.
יו"ר ופעיל ב'בסוד שיח' , חבר הנהלת 'המרכז הבינתרבותי' לירושלים ומרכז 'הינם' – ארגונים המקדמים דיאלוג בין קבוצות קונפליקט בחברה הישראלית.
לשעבר חבר הנהלת "פיתוח ארגוני ישראלי (פא"י), וראש צוותי הכנס השנתי.
תוכן
נספחים
נספח א' - סעיפים 6 ו 7 לפקודת האגודות השיתופיות
נספח ב' - עדכון מצב 2016 רון שני וסיגל מורן
נספח ג' – דוח פארטו על יישובים גדולים
תקציר
יישובים קהילתיים במדינת ישראל הם יישובים כפריים המאוגדים במועצות אזוריות. הכלי המרכזי לניהול היישוב הקהילתי הן אגודות שיתופיות המאפשרות לתושבים להתארגן במשותף לצורך ניהול היישוב. ניהול היישוב דורש מתושביו השקעה של רצון טוב, זמן וכסף הרבה מעבר נדרש מתושבי יישובים עירוניים.
יישובים קהילתיים (בעיקר חקלאיים, קיבוצים ומושבים) הוקמו על ידי המוסדות הלאומיים ועל ידי ממשלות ישראל לדורותיהם כחלק מהשליחות הציונית ליישוב עם ישראל בארצו. מתוך כך, ראתה המדינה, והיא עדיין רואה, בהקמת ישובים כלי חשוב ומשמעותי במשיכת אוכלוסייה לפריפריה.
משנת 2003 החליט מינהל מקרקעי ישראל להסדיר את עניין רכישת המקרקעין ביישובים קהילתיים. ומאוחר יותר בשנת 2011 הופקעה הזכות להגבלת רכישת מקרקעין לבניה מן היישובים והוסדרה במסגרת ועדת קבלה רב מוסדית חיצונית.
קהילה במילים פשוטות היא : אנשים שאכפת להם אלו מאלו, אכפת להם מעניין משותף והם נכונים לפעול למענו. ההגדרה הפורמלית (אחת מיני רבות) היא: התארגנות עצמית של אנשים החולקים עניין משותף, מקיימים קשרים קרובים ופעילויות משותפות, המהווה מוקד להזדהות ומשמעות (בן יוסף, 2010, 2021).
תכלית קיומן של ועדות הקבלה היא כפולה: מצד אחד - מניעת מכירת מקרקעין שלא למטרת התיישבות או במקרים בהם יש חשש אמיתי לשיבוש תפקוד היישוב, מצד שני - מניעת אפליה בזכות לרכישת קרקע ביישובים קהילתיים.
קיומו ושגשוגו של יישוב קהילתי מותנה בנכונות התושבים לקחת אחריות משותפת כחברה תומכת ומחזקת, להשקיע זמן, כסף, תשומת לב ואכפתיות לקיומו. בניית חוסן קהילתי המבוסס על מרקם חיים משותף, רמה גבוהה של הון חברתי, מנגנונים להתארגנות עצמית, פיתוח המרחב ציבורי ומקורות הכנסה.
שמירת מערך השירותים ופיתוח יישובים כפריים מותנה בשמירת רציפות דמוגרפית בין-דורית. לצורך כך נדרשת צמיחה מדודה וקליטה מתמדת של משפחות צעירות.
יישובים קהילתיים מקיימים במאמץ רב את התשתית המוניציפלית, ושירותי חינוך ותרבות מוגבלים. הניסיון מלמד כי הטרוגניות רבה מדי של אוכלוסיית היישוב אינה מאפשרת מתן מענה חינוכי ותרבותי למגוון התושבים. בכך נפתחת הדרך ליחסים עכורים והידרדרות תפקוד היישוב.
יישוב קהילתי כפרי, הזכאי לקבל שירותי וועדת קבלה, על פי המוצע כאן הוא יישוב המאוגד במסגרת אגודה שיתופית ופועל במסגרת מוניציפלית של מועצה אזורית. למעט שני חריגים: יישובים הנגישים לקבלת שירותים בערים סמוכות ויישובים גדולים ובהם למעלה מ5,000 תושבים.
על מה מדובר? - מושגים מרכזיים
רשימת המושגים שלהלן מיועדת ליצירת שפה משותפת לצורך מסמך זה. קיימות כמובן הגדרות שונות ומפורטות יותר. אין ענינו של מסמך זה להיכנס לדקויות האבחנה במגוון ההגדרות האפשריות.
יישוב – כלל היישובים שמאוגדים תחת מועצות אזורית. כולל: קיבוצים, מושבים, יישובים קהילתיים, יישובים ערביים או בדואיים, יישובים על אדמה פרטית. בשונה ממועצות מקומיות ועיריות, יישובים אלו מנוהלים על ידי התושבים לצד מערכת שירותים אזורית של המועצה האזורית. בתיקון 5 המוצע לתמ"א 35 , על ידי מנהל התכנון, מוגדרים יישובים אלו בסדר גודל של עד 5,000 תושבים.
יישוב קהילתי – יישוב במועצה אזורית שתושביו מנהלים את היישוב במסגרת אגודה שיתופית לצד ועד מקומי, או בזהות ועדים. במסגרת זו, לצורך העניין שלנו, נכללים גם מושבים וקיבוצים. הכוונה כאן ליישובים קהילתיים המהווים מרכז חיים לתושביהם שאינם נגישים לשירותים בעיר סמוכה.
קהילה – במילים פשוטות: אנשים שאכפת להם אלו מאלו, אכפת להם מעניין משותף והם מוכנים עשות משהו עבורו. בהגדרה פורמלית (אחת מיני רבות): "התארגנות עצמית של אנשים
החולקים עניין משותף, מקיימים קשרים קרובים ופעילויות משותפות, המהווה מוקד להזדהות ומשמעות." (בן יוסף, 2010, 2021)
יישוב גדול – יישוב במועצה אזורית שיש בו יותר מ5,000 תושבים. יישובים אלו מקבלים מענק מיוחד להפעלתם ממשרד הפנים. יישובים מעל 5000 נפש כשירים להיות מוכרזים כמועצה מקומית ע"י משרד הפנים.
ועדת קליטה ואקלום – ועדה הפועלת מטעם ועד היישוב. תפקידיה: הסדרה, טיפול והובלת תהליך הקליטה ביישוב. חיבור הנקלטים החדשים לתוך הקהילה בצורה מיטבית. בניית קשרים וחיבורים בין הקהילה לבין המצטרפים החדשים. ועדת הקליטה אינה עוסקת בשיווק, ואינה מוסמכת לתת תשובה שלילית לנקלט כלשהו.
ועדת קבלה – ועדה המאשרת רכישת מקרקעין ביישוב קהילתי פועלת על פי פקודת האגודות השיתופיות, בהרכב 5 משתתפים, מהם 2 נציגי היישוב ובראשם נציג הרשות המקומית. במידה והוועדה מסרבת לאשר רכישה היא חייבת לנמק את הסירוב בכתב בהתאם לתבחינים המפורטים בפקודת האגודות השיתופיות.
ועדת השגות – ערעור על החלטת ועדת הקבלה מוגש לוועדת ההשגות ברשות מקרקעי ישראל. הועדה מונה 5 חברים ממונה על ידי שר השיכון. אין בוועדת ההשגות נציגות ליישוב, למועצה האזורית או לתנועה המיישבת. בראש הועדה יושב " איש ציבור בעל השכלה בתחומי המשפט, העבודה הסוציאלית או מדעי ההתנהגות לפי המלצת שר המשפטים".
אגודה שיתופית – בהקשר לענייננו – תאגיד שחברים בו אנשים המעוניינים לקיים יישוב קהילתי. אגודה שיתופית משמשת ככלי להתארגנות עצמית של תושבי היישוב הקהילתי לניהול היישוב, כולל גביית מיסי יישוב, פיתוח היישוב וניהול מגוון שירותים לתושב. יש להדגיש, כמו חברה בע"מ או עמותה, אגודה שיתופית אינה פועלת מטעם המדינה אלא מטעם חבריה.
ועד מקומי – ועד הנבחר על ידי תושבי היישוב, על פי חוק. הועד פועל אך ורק במסגרת סמכויות המואצלות לו מהמועצה האזורית. המשאבים והסמכויות העומדים לרשות ועדים מקומיים אינם מאפשרים בדרך כלל מתן מענה לכלל הצרכים הנדרשים לניהול היישוב.
מה המשמעות של קהילה ומרקם חברתי ביישוב קהילתי?
ב.1. קהילה מהות ומשמעות
קהילה היא: "התארגנות עצמית של אנשים החולקים עניין משותף, מקיימים קשרים קרובים ופעילויות משותפות, המהווה מוקד להזדהות ומשמעות" (בן יוסף, 2010, 2021).
מודל מעגלי הקהילה (בן יוסף, 2021) מתאר את הרכיבים החיוניים לבניית קהילה בכלל וקהילה יישובית בפרט. הרכיבים הללו חיוניים לבניית קהילה יישובית:
- משאבים חומריים – פיתוח היכולת של קהילה להשפיע על מרחב החיים שלה, היום ולעתיד. היכולת של אנשי הקהילה להשתמש במרחב הציבורי לפיתוח שירותים לשיפור איכות ואורח חייהם ((Place Making. זמינות משאבים, כגון: טכנולוגיות, ציוד, עתודות כספיות. יכולת לגייס משאבים מן החוץ.
- יכולות התארגנות – פיתוח יכולות אנשי הקהילה להתארגן על מנת להשפיע על ענינים החשובים להם. פתוח יכולות קהילתיות ( Community Capacity Development) כולל פיתוח מנהיגות, פיתוח משאבי התנדבות, מנגנונים לתמיכה הדדית, העצמת פרטים וקבוצות, הקמת ועדות וצוותי משימה, וגיבוש מסורות קהילתיות. היכולת הקהילתית כוללת גם דפוסים ליוזמה תכנון, ביצוע והערכת פעילויות המבוססים על אנשי הקהילה ( Rubin & Rubin, 2001).
- מפגש – Engagement – פיתוח דפוסי הקשרים והתקשורת בקהילה ועם סביבותיה. יצירת מגוון סוגי הון חברתי, אמון חברתי, ערוצי איסוף והפצת מידע, מנגנונים לניהול סכסוכים ומתחים, סוציאליזציה, הכללה והדרה.
- משמעות – פיתוח המשמעות של להיות קהילה, ערכים, 'סיפור' משותף, מיתוסים ואמונות, נורמות חברתיות (זהר ומרשל, 2001 , אריאלי, 2019).
- מנהיגות מקומית - המסוגלת ליצור תחושת מסוגלות, לכידות, להניע את חברי הקהילה לפעולה ולאפשר דינמיקה מאוזנת בין שינוי להמשכיות, על מנת להסתגל היטב לשינויים פנימיים וחיצוניים.
בספרו Community: the structure of belonging כותב פיטר בלוק (תרגום שלי, ש.ב.י): "קהילה היא חוויה של השתייכות... למילה 'השתייכות' יש כאן שני מובנים. הראשון, להיות קשור, להיות חלק ממשהו, זוהי חברות [בלשונו: Membership] ... והמובן השני קשור למחויבות, לדעת שגם באמצע הלילה אני בין חברים" ( Block, 2009:xii)
פול בורן כותב בספרו Deepening Community כי קהילה היא במידה רבה "העונג להיות יחד" ועל מנת כך נדרשת השקעה מרובה ( Born, 2014). התועלת של קשרים חברתיים וקהילתיים טובים והנזק שבקשרים רעילים, היא מן המפורסמות ואף נתמכת בממצאי מחקרים רבים על החיים בקהילה (גולמן, 2009; Luhmann 1995; Gilchrist, 1994; ) עולה מכל זה כי קהילה נבנית מתוך יצירת תחושת שייכות, בניית קשר רגשי, ערכים משותפים ורצון טוב.
ב.2. קהילה כפרית לעומת קהילה עירונית
המחקר הסוציולוגי על הקהילה עושה אבחנה בין קהילה כפרית לקהילה עירונית. בעוד שבחברה העירונית הבחירה בקהילה היא וולונטרית ומתקיימים אלו לצד אלו דפוסי קהילתיות שונים, הרי שבחברה הכפרית, ההשתייכות לקהילה המקומית היא חלק מנסיבות החיים הטבעיות, יש בה צורך קיומי והיא נשמרת למרות תמורות הזמן (Hillery, 1955, בן יוסף, 2010; Bruhn, 2005, זיכלינסקי ובן יוסף, 2020).
דוגמא מרתקת לכך הם הקיבוצים אשר למרות השינויים הדמוגרפיים, הכלכליים והמבניים העמוקים שעברו, עדיין מקיימים מאמץ לשימור הקהילתיות (פוין, 2007) ויישובים קהילתיים ביהודה ושומרון אשר מקימים חיי קהילה גם כאשר הם קרובים למטרופולין עירוני ואינם עוסקים בחקלאות (ביליג וסוקראוט, 2008).
ב.3. כפר או פרבר?
באזורים כפריים יש להבחין בין יישובים המתפקדים כפרבר עירוני שאורח חייהם משולב בחיי מרכז מטרופוליטני סמוך, בתחומי חינוך, תרבות, תעסוקה וקהילה. לבין יישובים כפריים המקיימים אורח חיים קהילתי, בהם מתקיימות מערכות חינוך, תרבות, עזרה הדדית ומגוון שירותים. ביישוב כפרי, בשונה מפרבר, התושבים רואים בו את מרכז חייהם, משלמים מיסי אגודה שיתופית, מקיימים מערך שירותים מקומי מתנדבים במסגרת ועדות וצוותי משימה ומשתתפים בחיי קהילה תוססים.
ב.4. מתחים ושונות בין אוכלוסיות
לכאורה, חיי קהילה שזורים תמיד במתחים וקונפליקטים, האם לקהילה כפרית אין יכולת להכיל מתחים ושונות בין אוכלוסיות? ברוך כנרי חקר את תופעת פילוג הקיבוצים בשנות החמישים של המאה הקודמת. במחקרו הופתע לגלות כי לשבריריות החברתית, שנבעה מסיבות עדתיות, תרבותיות ומנטליות, היה משקל מכריע, יותר מאשר המתח האידאולוגי בהידרדרות שהביאה לפילוג (כנרי, 2011 ).
במחקר שערכתי על קהילות גוש קטיף נמצא כי המתח בין קבוצות גרם לפיצול קהילה (בן יוסף, 2010). במהלך המחקר נחשפתי למחלוקות שהיו קיימות בתוך קהילות מסוימות ביישובי גוש קטיף, מחלוקות שפגעו באופן קשה במרקם החיים ביישובים הכפריים. מחקרים נוספים שנערכו בנושא מלמדים כי לקונפליקט משמעותי פנים קהילתי יש פגיעה משמעותית בשגשוגה וצמיחתה ( Roosen, 2016).
את ההסבר הסוציולוגי לפיצול מסוג זה נתנו בולטאנסקי ות'אבנו ( (/(Boltanski & Thevenot, 1999) לטענתם כאשר שני צדדים פועלים על סמך 'משטרי הצדקה' (Justification Regime ) שונים, הסכסוך צפוי להימשך ואף להעמיק. דומה הדבר לשחקן המשחק דמקה מול שחקן המשחק שח, אמנם המשחק מתרחש באותו מגרש אך כללי הפעולה אינם מוסכמים.
כך לשם הדוגמא, ביישוב מסוים החליטה קבוצת תושבים, שנקלטה זה לא מכבר, לבנות בית כנסת. למימוש היוזמה פנו התושבים ישירות למועצה האזורית על מנת לקבל אישור שימוש בשטח ציבורי, מבלי לשאול את מוסדות היישוב. מבחינת ותיקי היישוב ומוסדותיו מדובר בהפרה בסיסית של 'חוזה' החיים ביישוב. מכאן קצרה הייתה הדרך לקונפליקט עמוק בו שני הצדדים חשו פגועים. יש כאן מפגש בין שתי שפות האחת מבקשת יישוב קהילתי והשנייה מבקשת מקום לגור. כך הופכת מחלוקת על דפוסי התנהלות למחלוקת הפוגעת במרקם החברתי, בנכונות ליטול תפקידים ציבוריים וביכולת לקיים פעילות משותפת.
התלות ההדדית הגבוה בין תושבי היישוב, השותפים בניהולו, מעצימה את הההשפעה של מחלוקות על היכולת לנהל יישוב.
ב.5. יישוב או נכס נדל"ני?
היישובים הקהילתיים הוקמו, על ידי תנועות מיישבות בסיוע הסוכנות היהודית ובעקבותיה ההסתדרות הציונית על פי מדיניות מוסדות היישוב טרם הקמת המדינה ובהמשך על פי מדיניות ממשלות ישראל. משבצת הקרקע הוקצתה ליישוב מתוך כוונה ליישב איזור פריפריה מרוחק. גם כיום 75 שנה אחרי הקמת המדינה אתגר חיזוק הפריפריה, נשאר בעינו. שלייפר (2019) במאמרה "מהשקעה להעצמה: גישה חדשה למצוקת הפריפריה" מצביעה על המחיר החברתי של גישת ההשקעות החיצוניות ומציעה לבסס את פיתוח הפריפריה על חיזוק הכוחות המקומיים.
הקמת יישוב היא תהליך ארוך שנים. נוכחנו לדעת במשבר הקיבוצים והמושבים עד כמה שברירית היא הקהילה המקומית, גם ביישובים היושבים על אדמתם למעלה משבעים שנה. למיטב הבנתי המקצועית, קיומו של יישוב משגשג באזור מרוחק ממרכזי אוכלוסייה ותעסוקה, מחייב כי השיקול הרחב של המשכיות וחוסן היישוב יעלה על השיקול הצר של זכותה של משפחה זו או אחרת לרכוש מגרש לבניית ביתה.
ב.6. קליטה ליישוב קהילתי
קליטה ביישוב קהילתי היא עסקת חבילה בה משפחה קונה יחד עם הבית הצטרפות לקהילה. הצטרפות לקהילה משמעותה השתלבות ומחויבות. אין מדובר בשכנות טובה אלא בכניסה לשותפות באחריות לחיי הקהילה וניהול היישוב. שותפות המחייבת אכפתיות, השקעת זמן וכסף ונכונות לראות את האינטרס הציבורי מעל לאינטרס אישי או קבוצתי (שני, 2023).
איכות חיים ביישוב נשענת על נכונותם הוולונטרית של חבריו למלא תפקידים בהתנדבות ולהשתתף בתשלומים הנדרשים עבור פעילויות שונות כגון: חוגים, תרבות, בית כנסת. יש כאן גם חוזה לא פורמלי של הצטרפות לכלל השירותים הניתנים ביישוב כגון: מעון, גן ילדים ובית כנסת, שקיומם תלוי בהשתתפות הציבור.
לסיכום, חלק זה, לב יכולת הקיום של יישוב קהילתי היא הקהילה. הקהילה נבנית מתוך השפעות גומלין מתמידות בין יצירת 'סיפור מקומי' הטוען את החיים במשמעות, לבין טיפוח רקמת יחסים, מיסוד דרכי התארגנות ועיצוב המרחב הפיזי. השתלבות ביישוב קהילתי אינה עסקת נדל"ן של 'רכישת מקרקעין', היא הצטרפות לשותפות, מחייבת סוציאליזציה מכוונת לערכים , לנורמות, למרקם האנושי.
המשמעות של 'קהילה' לניהול מערך השירותים ביישוב קהילתי
ג.1. דו רובדיות
המועצות האזוריות בישראל פועלות במבנה שלטון דו רובדי. למוסדות היישוב אחריות על מתן שירותים, פיתוח המקום וחיי החברה והקהילה. ליישוב יש בדרך כלל צוות מקצועי מצומצם בשכר.
עיקר הפעלת מוסדות היישוב ה'ועד מקומי' ה'אגודה שיתופית' , הועדות, צוותי המשימה וכו' נעשה על ידי מתנדבים. הנכונות להתנדב היא היכולת לקיים את חיי היישוב נשענת בעיקר על נכונות התושבים להתנדב. (דיניסמן-דגני, 2016)
ג.2. ניהול עצמי בהתנדבות
בשונה מרשויות מקומיות , ניהול היישוב כולל הועד המקומי, ועד האגודה השיתופית, מגוון מועדות וצוותי משימה מבוסס כולו על מתנדבים. מתנדבים אלה משקיעים שעות רבות ללא תמורה כספית על מנת לקיים מערכות חינוך, תרבות, שירותי דת, שמירה ובטחון, טיפוח המרחב הפיזי ועוד.
האכפתיות, הרצון הטוב ותחושת האחריות המשותפת הן המפתח לנכונות להתנדב לאורך ימים ושנים. משפחה הנקלטת ביישוב צריכה להבין את מאמץ היתר הנדרש ממנה ולהיות מוכנה להשתלב במערך ההתנדבות המקומי.
נושא זה נסקר בהרחבה בין היתר במסגרת בג"ץ 7203/16 אילנית רויאל נ' ההסתדרות הציונית העולמית. במסגרת העתירה הונחה בפני בית המשפט חוות דעת שעסקה בהרחבה בחשיבות הקהילתיות. בין היתר נכתב בה: "הסיבה מדוע, בסופו של דבר, הצליח מפעל המצפים בגליל להכות שורשים, להתפתח ולקבוע מציאות גיאופוליטית מסוימת במדינת ישראל, כנגד כל הקשיים האובייקטיביים שניצבו בפני המתיישבים, נעוצה בקיומו של הון חברתי קהילתי משמעותי. הלכידות, הסולידריות והאמונה במערכת ערכית שמעוגנת בתרבותם המשותפת של החברים בקהילה הובילו, בסופו של דבר לעמידה במחניהם הקיומיים של המצפים, ולבסוף – לשגשוגם."
ג.3. מוגבלות השירותים המקומיים
מרחב עירוני יכול להכיל מגוון מוסדות לימוד המתאימים לסגנונות חיים שונים. יתירה מזאת, אם נסגר גן ילדים בשכונה שלי אוכל להסיע את ילדי לשכונה השכנה. ביישוב קהילתי מספר הילדים בכל שנתון מצומצם. עצם קיומם של מעונות יום וגני ילדים מותנה בסף מינימום של ילדים. החלופה יכולה להיות טלטול הילדים לנסיעות ארוכות מידי בוקר.
ככל שאוכלוסיית היישוב, הקטנה ממילא, אינה מסוגלת לשלוח את ילדיה לאותם מוסדות חינוך, למערך חוגים משותף, לתנועת נוער אחת, כך אי אפשר יהיה לקיים שירותי חינוך ביישוב.
אותו עקרון חל גם על פעילות תרבות, כך למשל תושבים חילוניים יתקשו לקיים פעילות שבת המתאימה לאורח חייהם ביישוב שרובו דתי.
מכאן מובן שקליטת אוכלוסיות הצורכות שירותי חינוך ותרבות שונים לאותו יישוב קהילתי סביר שתעורר קושי באספקת שירותים וכתוצאה מכך מריבות אינסופיות על משאבים.
ג.4. עלות הנגשת שירותים
עלות הנגשת שירותים מוניציפליים לתושב במועצה מקומית גדולה בערך בשבעה מליון ₪ לעומת יישוב בסדר גודל דומה (נספח א' – דו"ח פארטו, 2015). המשמעות היא שתושבי היישוב הקהילתי משלמים באופן ישיר או באמצעות שעות התנדבות שווה כסף מליוני שקלים בשנה. מאמץ זה מחייב נכונות של תושבי היישוב וככל שהם מפוצלים לתת קבוצות הצורכות שירותים שונים כך נעשה קשה עד כדי בלתי אפשרי לפתח מערך שירותים יישובי.
ג.5. פירמידה דמוגרפית
בניתוח שעשה רון שני (שני, 2023) נמצא כי העלות הגבוהה של רכישת בתים ביישובים קהילתיים גורמת להפחתה משמעותית בהיקף המשפחות הצעירות (גילאי 20-29). בהתאמה סובלים היישובים מכמות קטנה של ילדים בני 0-4 . מצב זה יוצר קושי באחזקת מערכות חינוך לגיל הרך.
כך נראית סקירה דמוגרפית של יישוב קהילתי בגליל שמספר יחידות הדיור בו לא גדל בעשור האחרון (שני, 2023:4 , עפי נתוני למ"ס 2021):
הדיאגרמה מלמדת כי יש מעט מאד משפחות בגיל הפריון ביישוב. המשמעויות לגבי קיום מערכת החינוך ורציפות תפקודית של מוסדות היישוב בכלל, ברורות.
ג.6. בטחון וחרום
יישובים קהילתיים בפריפריה חשופים במידה רבה לסיכוני שעת חרום. כוחות החרום: משטרה, מד"א, כב"ה, פיקוד העורף זמינים עבור יישובים אלו פחות מאשר ליישובים עירוניים. יישוב קהילתי נדרש להקים צוות חרום וחוסן יישובי (צח"י), כיתת כוננות, נהגי אמבולנס, וצוות כבאות מתנדב. בנוסף לכך תושבי היישוב נדרשים לשמור כבדרך שגרה.
לסיכום, תושבי יישוב כפרי מחויבים לשותפות פעילה, כלכלית והתנדבותית, בניהול ותפעול היישוב. כל הנכנס בשערי היישוב ראוי שיקבל על עצמו מראש נכונות, לשאת במאמץ המשותף כחלק מהמחויבות לקיומה של הקהילה.
האם הגודל קובע ? איך נקבע היכן צריך ועדות קבלה והיכן לא?
ד.1. בכל המדדים המוכרים לחוסן קהילתי, ותק וגודל הקהילה אינם נחשבים כמדד לחוסנה (בן יוסף, 2010; כהן, 2015 (Norris et al. 2008; Leykin et al. 2013;
אברהם פוין חקר את החוסן הקהילתי בקיבוצים. בתוך כך בדק את השפעת ותק הקיבוץ וגודלו על החוסן. מן הממצאים עולה כי ככל שהקיבוץ גדול יותר עד טווח של כ 150 בתי אב כך החוסן הקהילתי שלו חזק יותר, מכאן ואילך ככל שהגידול נמשך החוסן החברתי יורד. לגבי הותק מצא פוין כי ככל שהקיבוץ צעיר יותר כך היחסים בין חבריו חיוביים יותר (פוין, 2007). המשמעות היא שדווקא ביישובים גדולים וותיקים הסיכון לחוסן היישובי גדול יותר. במהלך שנים רבות של עבודה עם קיבוצים ויישובים קהילתיים ראיתי יישובים ותיקים עם עבר מפואר שנמצאים במצב דעיכה. המרכיב המשמעותי צריך להיות עצם ההכרה ביישוב במועצה איזורית הנדרש לתפקד כמערכת בניהול עצמי, על בסיס התנדבותי.
ד.2. חמישה סוגי הון היוצרים חוסן קהילתי
חוסן קהילתי הוא "היכולת של קהילה להתנהג באופן אדפטיבי
בעת משבר או בעקבות הפרעה כדי לשוב לרמת תפקוד קודמת או משופרת" (פדן וגל 2020). החוסן הקהילתי נדרש לחיי היומיום, לרציפות תפקודית בעת משבר ולהתאוששות ושיקום לאחר פגיעה. במחקר שערכתי יחד עם דברה שמואלי מצאנו חמישה סוגי הון החיוניים ליצירת חוסן קהילתי (שמואלי ובן יוסף, 2020):
- הון סימלי – סיפור ממשותף, תחושת 'גאוות יחידה', ערכים, נורמות ומשמעות משותפת
- הון חברתי – קשרים, יחסי אמון, תחושת הוגנות והדדיות – מערכות היחסים בין פרטים וקבוצות, שכונות, קליקות, יחסים בינדוריים
- הון ארגוני – היכולת להתארגן אל מול אתגרי היומיום ומצבי חרום במסגרת האגודה השיתופית והועד המקומי, בוועדות, צוותי משימה, מוסדות קהילתיים וכדומה.
- הון חומרי – משאבים פיננסיים, טכנולוגיים ונכסים ציבוריים העומדים לרשות היישוב
- הון אנושי – מגוון המיומנויות והנכונות של אנשים לפעול למען היישוב
קיומם וזמינותם של משאבים אלו אינו תלוי בגודל היישוב, אלא ברמת האכפתיות והנכונות לפעול של התושבים והמוסדות. לחוסן הקהילתי יש השפעה קריטית על היכולת לנהל את מוסדות היישוב ולשמר בו איכות חיים סבירה.
ד.3. ועדת קליטה יישובית
ועדות הקליטה היישוביות מכוונות לעודד קליטה והשתלבות במרקם הקהילתי של תושבים חדשים. כל יישוב קהילתי המנוהל על ידי תושביו, במסגרת אגודה שיתופית, תחת מועצה אזורית נדרש לחוסן קהילתי ולתהליך קליטה ואקלום המאפשר לקולטים ולנקלטים לבחון התאמה הדדית.
מצב זה מחייב יכולת למנוע מקרי קיצון בהן נרכשים נכסים למגורים על ידי אנשים שאינם מתכוונים לגור בו או עלולים במכוון או בהיסח הדעת לגרום לשיבוש תפקוד היישוב. חשוב להדגיש כי אין בסמכות ועדות הקליטה היישוביות לדחות מועמדים אך עצם ההכרות ההדדית יוצרת למועמדים לקליטה הזדמנות לקבל החלטה מתוך שיקול דעת רחב.
ד.6. מתי אין צורך בועדת קבלה?
לאור זאת מוצעות שתי החרגות בהן לא נכון יהיה לקיים ועדות קבלה.
החרגה ראשונה – פרברים - יישובים קהילתיים המצויים בקרבת אזורים עירוניים נגישים בקלות למגוון שירותים ופחות תלויים בחוסן הקהילתי (לעיל סעיף ב.3. ). יישובים אלו יכולים לוותר על מנגנון וועדות הקבלה.
החרגה שניה – יישובים גדולים . יישובים קהילתיים העונים לקריטריונים של יישובים גדולים (לעיל פרק א) ושגודלם מעל 5,000 תושבים, מתוקצבים במענק ייעודי ממשרד הפנים ותלויים פחות ברצונם הטוב של התושבים. יישובים אלו אינם זקוקים לוועדות קבלה.
לסיכום, חוסן קהילתי הוא תנאי חשוב לתפקוד מוסדות היישוב ואיכות החיים בו. גודל וותק אינם הגורם המשמעותי לבחינת איתנות וחוסן קהילתי ביישוב. מוצע לאפשר לכל יישוב שאינו מוגדר כפרבר ואינו עולה על 5,000 תושבים לקיים ועדת קבלה על פי המגבלות והאיזונים הקיימים בתקנת האגודות השיתופיות.
תכלית ראויה ? האם נכון להגביל רכישת מקרקעין?
ה.1. ועדת קבלה היא אירוע חריג
בדרך כלל כל אדם רשאי לרכוש מקרקעין באשר יחפוץ. אם יש כוונה לשנות זאת יש צורך בהסבר טוב. יתירה מזאת, לאורך שנים יש טענות על אפליה על רקע עדתי, דתי ולאומי בהתיישבות הכפרית בישראל. עצם קיומן של "ועדות קבלה" עלול להיתפס ככלי לביצוע האפליה הנטענת.
ה.2. לשם מה נדרשות ועדות קבלה?
אטען כאן כי ועדות הקבלה מוקמות לתכלית ראויה, כולל: מניעת אפליה, מניעת שיבוש החוסן הקהילתי ביישוב, שמירה על רציפות תפקודית של מוסדות היישוב, שמירה על היכולת לספק שירות בסיסי לתושב, מניעת פערים סוציו-אקונומיים, שמירת הרצף הדמוגרפי וכל זאת למקרים קיצוניים בהם יש ודאות קרובה לפגיעה זו
ה.3. מניעת אפליה ומניעת שיבוש החוסן הקהילתי
לוועדות הקבלה, כפי שהוצג בסעיף הקודם, תכלית כפולה:
האחת הפקעת זכות ההחלטה לקבלה ליישוב קהילתי מהאגודה השיתופית על מנת למנוע אפליה.
השנייה למנוע רכישת מקרקעין שלא למטרות התיישבות או בדרך שתשבש את קיומם ופיתוחם של יישובים קהילתיים.
בפקודת האגודות השיתופיות יש מגבלות ומנגנוני בקרה שנועדו לוודא שועדות הקבלה ימלאו תכלית זו בלבד ולא ישמשו מנוף לאפליה (נספח א).
ה.4. שימור יכולת האגודה השיתופית לניהול היישוב
אגודה שיתופית היא תאגיד המוקם על ידי קבוצת שותפים , לכאורה יש לו זכות מלאה לקבוע מי יצטרף אליו ומי לא, כפי שהדבר נכון לכל חברה או עמותה. תאגידים אלה בין הם קיבוצים, מושבים או יישובים קהילתיים הם אמצעי ההתאגדות לצורך הקמה וניהול יישובים מטעם הסוכנות היהודית, ההסתדרות הציונית וממשלות ישראל עוד בטרם הקמת המדינה ועד היום..
ברוח זו החליטה רשות מקרקעי ישראל, בשנת 2003, לתת זכות לרכישת מגרש לבניה למגורים ל- "מומלצי האגודה השיתופית", תוך קביעת סייגים לדרכי ההמלצה וערכאת ערעור על החלטות האגודה.
בשנת 2011 חוקקה הכנסת את תיקון 8 לפקודת האגודות השיתופיות שהפקיע את זכות ההמלצה מהאגודות השיתופיות והעביר אותה לוועדות קבלה חיצונית בהן מיוצגים מחזיקי עניין שונים. כך נוצר מצב שמצד אחד האגודה מופקדת על ניהול ופיתוח היישוב הקהילתי ומצד שני אין לה סמכות לקבוע מי יוכל להצטרף אליה.
גם אם ניטלה סמכות ההחלטה לגבי חבריהם לאגודה מחברי האגודה השיתופית, עדיין יש הצדקה לקיומו של גורם כלשהו שיהיה מוסמך לעשות זאת לצורך שמירת האחריות המשותפת לניהול היישוב בארבעה מאפיינים:
קבלת החלטות האגודה היישובית והנכונות לקבל אותן, תלויה בסולידריות בסיסית בין החברים
התנדבות – ועד האגודה, הועדות, צוותי משימה, מערכות החירום והתמיכה ההדדית מבוססות כולם על מתנדבים. הנכונות להתנדב נובעת מתחושת אחריות משותפת
תשלום מיסי אגודה ותשלומים שונים – האגודה השיתופית גובה מיסים, תרומות ותשלומים שונים לצורך ניהול ופיתוח היישוב. תשלומים אינם מוגבלים לתשלום עבור שירות ספציפי, כך למשל אנשים מבוגרים ממנים פעילות נוער וצעירים ממנים מועדון לקשיש. הנכונות לשלם מיסים נשענת במידה רבה על תחושת המחויבות ההדדית בין חברי הקהילה.
שירותי חינוך, דת, תרבות ופנאי – קבוצות שונות באוכלוסייה צורכות שירותים אלו באופן שונה, המותאם לאורחות חייהם. התפתחות של קבוצות שונות המבקשות מערכות שירות שונות עלול לשבש את היכולת לתת שירותים אלו לכלל האוכלוסיה ביישוב
ה.5. רציפות תפקודית
המשכיות רב דורית ביישוב קהילתי מחייבת צמיחה מדודה וקליטה מתמדת של משפחות צעירות. שאם לא כן נקטעת רציפות תפקודית של מוסדות היישוב וקיים קושי בגיוס מתנדבים ופעילים למוסדות היישוב, כפי שהראתי לעיל בסעיף ג.5. ועדות הקבלה מוודאות כי רוכשי המקרקעין אכן מתכוונים לגור ביישוב, וכן כי הרוכשים מותאמים בגילם לצורך הבין-דורי של הישוב, שאם לא כן נקטע הרצף הדמוגרפי ונפגעת הרציפות התפקודית של היישוב.
ה.6. מניעת פער סוציו-אקונומי
בהעדר ועדת קבלה, הקריטריון היחיד שנשאר למיון מועמדים לרכש מגרשי רמ"י ביישובים קהילתיים הוא היכולת להציע את המחיר הגבוה ביותר לנכס. לתופעה זו שתי השלכות מסוכנות:
- פתיחת פער כלכלי ובעקבותיו פער חברתי הגורמים למתחים פנימיים ביישוב
- רכישת נדל"ן להשקעה לצורך שכירות או תיירות שאין בהן מחויבות של ממש
לקבוע מרכז חיים ביישוב.
אמנם נכון כי רמ"י מודעת לסכנה זו ומאפיינת במקרים מסויימים את מכרזיה בדרך שתאפשר רכישה על ידי בני מקום או על פי שמאות. אבל דווקא פעולה זו של רמ"י מלמדת על הצורך לייצור מגבלות ברכישת מקרקעין ביישוב קהילתי וועדת הקבלה היא אמצעי נוסף ואותה מטרה בדיוק.
ה.7. פיתוח היישוב
חששם של יישובים קהילתיים מקבלה לא מבוקרת של אוכלוסייה שאינה מתאימה, מביא לעצירת המשך פיתוח והזדקנות היישוב. (הנושא יפורט בפרקים ה' ו ו' בהמשך)
ה.7. ועדות הקבלה מיועדות למקרים חריגים בלבד
יישובים קהילתיים משקיעים מאמץ רב בקליטת חברים ליישוב, על מנת ליצור תיאום ציפיות מוקדם ולאפשר קליטה חברתית ראויה לכל המעוניין. כתוצאה מכך ועדות הקבלה אכן מקבלות 97% מהפונים (נספח ב') כך שהחלטה שלא לקבל היא רק במקרים קיצוניים וחריגים.
לסיכום, ועדות הקבלה נועדו לטפל במקרים קיצוניים במיוחד בהם רכישת מקרקעין על ידי אדם או קבוצת אנשים עלולה לערער את תפקודו וקיומו השוטף של היישוב הקהילתי, לפגוע ברציפות התפקודית עקב פגיעה באיזון דמוגרפי, ליצור מתחים חברתיים, לפגוע בהמשך פיתוח היישוב.
מידתיות?
ו.1. יתכן שהתכלית ראויה אך משמשת תירוץ בלבד כדי לקיים קהילות אליטיסטיות ומתבדלות המדירות את מגוון האוכלוסייה הישראלית מרכישת מקרקעין ביישובים קהילתיים? טענה זו נשמעת יפה אך אינה מבוססת על עובדות, כפי שנראה בהמשך.
ו.2. טענות לא מבוססות
יש לומר כי הטענות כנגד 'ועדות הקבלה' אינן מבוססות על עובדות באשר לזהותם הדתית או העדתית של אלו המקבלים תשובה שלילית מוועדות הקבלה (מה גם שאפליה זו אסורה על פי סעיף 6 לפקודת האגודות השיתופיות). מדובר במגדלים של טיעונים שאינם ממין העניין.
כך למשל במאמר ארוך ומפורט טוענים מרקוביץ-ביטון ושטרן (2021) לאפליה והדרה במבחני מיון וראיונות אישיים ובכך שאפליה זו מופנית כנגד מי שאינם משתייכים לקבוצה המחזיקה בידה את סמכות ההדרה. כל הטיעון הזה מבוסס על השוואה לתהליכי מיון הנהוגים בעולם העבודה. הכותבים טוענים טענה שגויה כי ועדת הקבלה מורכבת מחברי היישוב ואינם מציינים כלל את ועדות ההשגה או את המגבלות הכתובות בחוק על העילות והדרכים לפסילת מועמדים. למרבה הפלא, אין בכל המאמר דיון מהותי על מאפייני היישוב הקהילתי, הצרכים המוסדיים והקהילתיים שלו. אין אזכור לוועדות הקליטה והאכלוס ואין בכל המאמר טיעון עובדתי כלשהו באשר לאוכלוסייה הנדחית מהיישובים. כל זה לא מפריע לכותבים המלומדים להגיע למסקנות חד משמעיות על אפליה על רקע עדתי ולהכתיר את מאמרם בכותרת "חומות של ייאוש".
עמיר פוקס כותב כי "כאשר אדם לא מתקבל ליישוב משום תרבותו או היותו שייך לאוכלוסייה מסוימת, כבודו נפגע בצורה קשה העולה כדי השפלה ממש, שאין להשלים עמה, לא במדינה דמוקרטית ולא במדינה יהודית".
הטענה נכונה כשלעצמה, אך אינה קשורה למציאות ביישובים הקהילתיים. פוקס אינו מנסה לבסס את טיעוניו על עובדות, אינו מנסה לרדת לשורש מאפייני הקיום של יישוב קהילתי ואינו סקרן לגבי תכלית קיומן של ועדות הקבלה ומנגנוני האיזון הקיימים למניעת אפליה. יתירה מזו פוקס לא מזכיר כי פקודת האגודות השיתופיות אוסרת במפורש על אפליה מטעמים אלו. כמו חבריו, הוא סומך על בורותם של הקוראים ומנסח הצהרות דרמטיות שאינן מבוססות.
ו.3. הפקעת ועדת הקבלה מידי האגודה השיתופית
בוועדת הקבלה ישנם 2 נציגי היישוב מתוך 5 חבריםוהיא מנוהלת על ידי המועצה האזורית.
- ועדת ההשגות המשמשת לערעור על החלטות ועדת הקבלה אינה כוללת תושבי היישוב או אנשי מועצה אזורית, כל כולה אנשי מקצוע נטולי פניות.
ו.4. גבולות ברורים למניעת אפליה והדרה בועדת קבלה וועדת השגות
ועדות הקבלה במועצה האזורית נועדו לשתי מטרות:
התכלית הראשונה מניעת שימוש לרעה בכוחן של אגודות שיתופיות למניעת רכישת נכסים למגורים ביישוב קהילתי מסיבות שאינן מוצדקות
התכלית השנייה הקפדה כי נכסי המגורים יוקצו לאנשים המעוניינים ומסוגלים להיות חלק מהקהילה היישובית ולא לאלו שאינם מתכוונים לגור בו או עלולים בסבירות גבוהה לשבש את תפקודו.
פקודת האגודות השיתופיות (סעיפים 6ב ו6ג ) מגדירה את סמכויות ועדת הקבלה, ההרכב שלה, ואת העילות הבלעדיות המאפשרות סרוב לאשר זכות רכישת מקרקעין למגורים ביישוב קהילתי. בנוסף לכך פסילה על פי חלק מהעילות מותנות בהסתמכות על חוות דעת של מומחה חיצוני
איסור ההפליה נקבע במפורש ובמפורט בחוק (סעיף 6 ג. (ג) ומצד שני נדרשת ועדת הקבלה להפעיל שיקול דעת על בסיס "גודלו של היישוב הקהילתי, וותקו חוסנו ואופי האוכלוסיה בו" (6.ג. (ב))
ועדת הקבלה מחוייבת לנמק את החלטה בכתב. על החלטות ועדת הקבלה אפשר לערער לועדת השגות חיצונית על פי כללים שנכתבו בפקודת האגודות השיתופיות.
המציאות מלמדת כי ועדות הקבלה וההשגה פוסלות פחות מ 2% מהמועמדים לקליטה, בעיקר מסיבות של רכישה שלא לצורך מגורים (ראו נספח ב').
כך שבסופו של דבר מדובר בסירוב במקרים קיצוניים מאד ובוודאי לא פרקטיקה של אפליה והדרה של אוכלוסיות מסויימות.
ו.5. ועכשיו לעובדות - בבדיקה שנעשתה ב 2016 (נספח ב' ) נמצא כי אחוז הדחיה של הפונים ליישובים קהילתיים עומד על 2.5%. מאפייני האוכלוסייה הנדחית הם: "משפחות: חילוניים (ליישובים דתיים), משפחות בני 40 +. מצב סוציו אקונומי גבוה. רווקים: סטודנטים נתמכים על ידי ההורים, כלומר מגיעים ממשפחות במצב סוציו-אקונומי גבוה".
כך לדוגמא – ביישוב מסוים ביקש נער , שלמשפחתו יש נכס ביישוב אחר, לרכוש מגרש. הדחיה במקרה כזה ברורה לגמרי, מדובר ברכישה לצורך השקעה של אדם שעדיין אינו יכול להתחייב לקבוע את מרכז חייו ביישוב.
ו.6. צדק חלוקתי - העדר תבחינים אחרים עלול לייצור מצב שהקריטריון היחיד לרכישת מקרקעין ביישוב קהילתי יהיה הצעת מחיר גבוהה במכרז על המגרש. האם קריטריון זה אינו מפלה? האם הדרך היחידה לחלק את רכוש הציבור היא לכל המרבה במחיר? הכנסת שיקולים נוספים מאפשרת איזון מסוים בזכות לרכוש מקרקעין בין היכולת של הרוכש לשלם מחיר גבוה לצורך בשמירת מרקם קהילתי והמשכיות תפקודית ביישובים קהילתיים.
לסיכום, ועדות הקבלה דוחות פניית מועמדים במקרים קיצוניים בלבד. ישנן מספר שכבות הגנה המונעות שימוש לרעה בסמכותן של ועדות הקבלה. בנוסף, החלופה של העדר ועדות קבלה מותירה את היכולת לשלם יותר, כקריטריון יחידי.
מה קורה? – המציאות כפי שהיא באכלוס התיישבות כפרית ישראל 2023
ז.1. לבסוף, ראוי להתבונן מקרוב על דוגמאות רלוונטיות של ישובים בישראל, דוגמאות המצביעות על הצורך בתהליך אכלוס מבוקר ביישובים קהילתיים.
ז.2. יישוב א' - מועצה מקומית עם כ 1,300 תושבים. אין ועדת קבלה.
ילדי היישוב לומדים ב- 76 מוסדות חינוך שונים, רובם מחוץ ליישוב.
עקב הטרוגניות של האוכלוסייה יש קושי בקיום פעילות חוגים ופעילויות נוער.
מתיחות בין חלקי האוכלוסייה יוצרת קושי משמעותי בקיום פעילות תרבות וטקסים.
אוכלוסייה חזקה עוזבת, ובנשארים אחוז גבוהה של אוכלוסיית רווחה.
ז.3. יישוב ב' – כ 1,100 תושבים, יש ועדת קבלה יש גם רצון טוב לקליטה מגוונת. מגיעה ליישוב אוכלוסייה חדשה עם סגנון חיים שונה ומתבדל. החדשים דורשים מוסדות חינוך, פעילות תרבות, נוער ייחודית עבורם ואינם מוכנים לשאת בהתחייבויות הנדרשות ביישוב קהילתי. אין אפשרות להיענות לדרישות. המתחים גוברים. ועדת הקבלה האזורית דוחה את אחת המשפחות המעורבות במתיחות. האירוע מתגלגל לערכאות משפטיות. היישוב נאלץ לנסות לקלוט את המשפחה. לאחר ניסיון קצר המשפחה עוזבת את היישוב.
ז.4. יישוב ג' – כ 800 תושבים. יישוב חילוני-מסורתי שניסה לקלוט אוכלוסייה דתית לצורך ביסוס וצמיחה. הניסיון שהחל עם הרבה רצון טוב, הוביל למתח קשה בין האוכלוסיות. לאחר ניסיונות גישור ופישור רבים, עזבה רוב האוכלוסייה הדתית את היישוב. נטל החזקת היישוב חזר לאוכלוסייה הוותיקה, היישוב ומוסדותיו חזרו שנים רבות לאחור.
ז.5. יישוב ד' – קרוב ל 2,500 תושבים. קליטה לא מבוקרת עקב פתיחות ורצון טוב. תמונת מצב:
מוסדות היישוב לא מתפקדים עד כדי הליכים לפירוק האגודה השיתופית, סיום כהונת הועד המקומי והקמת ועד ממונה על ידי המועצה האזורית.
עשרות רבות של מבנים להשכרה, לא חוקיים ומבנים המחולקים באופן לא חוקי יוצרים פער בין האוכלוסייה הרשומה לאוכלוסייה בפועל, הפער בגביית ארנונה וגביית מיסי יישוב בצירוף לחוסר הנכונות של התושבים להתנדב לפעילות ביישוב הביא לקריסת מערך השירותים, העדר פעילות תרבות, חינוך חברתי ופנאי והזנחה במרחב הציבורי.
ז.6. יישוב ה' – כ 550 תושבים. לקראת הרחבה, מתוך רצון לשמור על צביון המקום קיבלו החלטה להעדיף משפחות שגרות ביישוב (ללא בעלות על נכסים) ושילדיהן משולבים במערכת החינוך. בני היישוב שאינם מתגוררים בו רצו לרכוש נכסים, נדחו, ערערו לוועדת השגות ונדחו גם שם. הגישו תביעה משפטית. בסופו של דבר בית המשפט דחה את התביעה בנימוק שזכותה של קהילה לקבוע סדרי עדיפויות בהקצאת מקרקעין על בסיס מגורים והתערות בקהילה.
ז.7. יישוב ו' – תושבים החליטו לפרוש מהאגודה השיתופית, לא לשלם מיסי אגודה ודרשו לשלם רק ישירות על שירות שהם מקבלים ביישוב. הדברים התגלגלו לבית המשפט העליון שקבע כי הפורשים חייבים להמשיך לשלם מיסי אגודה המשמשים לכלל פעילות החינוך והתרבות כיוון ש"תוצאתה של החלטה זו [ פטור ממיסי אגודה] עלולה להיות הרסנית לפועלה של האגודה ומשכך גם למרקם חיי הקהילה ביישוב".
ז.8. יישוב ז' – יישוב ובו 380 ממשפחות מחליט שלא לאפשר הרחבה נוספת של מגרשים למגורים מתוך חשש שהעמדת המגרשים למכירה לכל המרבה במחיר בשוק החופשי ללא בקרה, תצרף ליישוב אוכלוסייה שתגרום לשיבוש מהותי של אורח החיים ופגיעה בחוסן הקהילתי. יישובים רבים כדוגמת יישוב ז' עוצרים את הפיתוח ונקלעים למשבר דמוגרפי המאיים על המשך קיום מוסדות החינוך ומטיל את עומס ניהול היישוב על אוכלוסייה מבוגרת.
לסיכום, היוצא מדוגמאות אלה ורבות אחרות כי למילוי החובות ולמרקם החברתי יש השפעה קריטית ביישוב קהילתי. אכלוס לא מתאים, עלול אולי לעשות צדק לכאורה עם מעט אנשים לטווח קצר, אך באותה עת לפגוע באורח החיים, באיכות החיים ובהתנהלות היישוב לאנשים רבים לטווח ארוך.
סיכום והמלצות – תהליך אכלוס ראוי ביישובים קהילתיים
דפוסי האכלוס של יישובים קהילתיים משפיעים באופן ישיר על יכולת התפקוד שלהם.
תכלית ועדות הקבלה מצד אחד, למנוע אפליה ושימוש לרעה של יישובים בהקצאת קרקעות לבניה ומצד שני למנוע רכישת קרקעות על ידי אנשים שאין בכוונתם להיות חלק מהיישוב או העלולים לשבש את תפקודו.
שיקולים של צדק חלוקתי, מניעת אפליה וכבוד למגוון - אין ספק שאלו טיעונים ראויים, ואכן בפקודת האגודות השיתופיות יש איסור מפורש על מניעת זכות רכישה עקב מאפייני זהות. מול שיקולים אלו יש להעמיד את הצורך ליצירת מנגנון בקרה על הצטרפות ליישוב לצורך מניעת שיבוש תפקוד האגודה השיתופית ומוסדות היישוב, רציפות תפקודית ודמוגרפית.
פקודת האגודות השיתופיות מאזנת בין שני שיקולים אלו על ידי הטלת מגבלות מפורטות על מנגנוני הבקרה. מנגנון הקליטה ליישובים קהילתיים, זהיר ומידתי ומבוסס על שלוש שכבות:
האחת ועדות יישוביות של קליטה ואקלום שמטרתן לאפשר למעוניינים להצטרף ליישוב אפשרות להכיר את המקום, לבדוק את התאמתו לצרכיהן ותמיכה ראשונית בהשתלבות בקהילה.
השנייה ועדות קבלה רב מוסדיות, חיצוניות ליישוב, המוסמכות למנוע רכישת נכסים על סמך קריטריונים הקבועים בחוק, בתהליך הוגן, תוך מתן הנמקות בכתב.
השלישית וועדת השגות, שאין בה מחזיקי עניין הקשורים ישירות ליישוב ובסמכותה לבטל החלטת ועדת הקבלה.
העובדות מלמדות כי אכן ועדות הקבלה משתמשות בסמכותן לעיתים נדירות לגבי 2% מהפונים. כתוצאה מכך, אוכלוסיית היישובים נעשית מגוונת יותר ויותר וטוב שכך.
החוסן היישובי, אינו תלוי בגודל או וותק היישוב, והוא קריטי ליכולת ניהול עצמי של יישוב קהילתי. כל עוד מדינת ישראל מחייבת את תושבי היישוב הקהילתי לנהל אותו באופן עצמאי, מתוך שותפות והשקעת זמן וכסף, היא אינה יכולה לכפות עליהם שותפים העלולים לשבש את יכולת הניהול של היישוב. בדיוק לשם כך נועד מנגנון ועדות הקבלה.
מדינת ישראל קבעה כי 5,000 תושבים הוא הרף המינימלי להכרזת מועצה מקומית או קביעת 'יישוב גדול' במועצה אזורית הזכאי לתקציב ייעודי להפעלתו. אני מציע להיצמד לקריטריון של משרד הפנים ולקבוע כי ועדות הקבלה יוגבלו ליישובים שמספר תושביהם קטן מ 5,000.
החרגה נוספת לגבי הצורך בועדות קבלה הוא ביישובים הנגישים למרכז עירוני סמוך. תושבי יישובים אלו תלויים פחות במוסדות ובשירותי היישוב ועל כן שימור החוסן הקהילתי, החשוב כשלעצמו, אינו קריטי לחיי התושבים
מדובר בתהליך בירור ארוך שנים. הסדרת היישובים הקהילתיים עוברת ממנגנונים של מוסדות לאומיים טרום מדינה למפעל ציוני ממשלתי רחב היקף לאחר קום המדינה ועד להכנסת שיקולים של שוויון הזדמנויות וכבוד למגוון בעשורים האחרונים. מהלך זה ראוי שיעשה בזהירות הנדרשת תוך למידה מתמדת מהמציאות המתפתחת.
נספח א' – סעיפים 6 ו 7 לפקודת האגודות השיתופיות
6ב. הקצאת מקרקעין והעברת זכות במקרקעין ביישוב קהילתי [תיקון: תשע״א]
(א)
(1) הקצאת מקרקעין לאדם לשם רכישת זכות במקרקעין ביישוב קהילתי שבו פועלת ועדת קבלה, תיעשה לאחר קבלת אישורה של ועדת הקבלה.
(2) העברה של זכות במקרקעין שהוקצו לאדם או של זכות במקרקעין שהועברה לפי דין, ביישוב קהילתי כאמור בפסקה (1), תיעשה לאחר שהמעביר קיבל את אישורה של ועדת הקבלה בנוגע לנעבר; הוראות פסקה זו יחולו, בשינויים המחויבים, גם על נעבר המעוניין להעביר את זכותו במקרקעין לאחר.
(3) העברת זכות במקרקעין בירושה, בין על פי דין ובין על פי צוואה, ביישוב קהילתי כאמור בפסקה (1), אינה טעונה את אישורה של ועדת הקבלה; ואולם הוראות פסקה (2) יחולו על יורש, בין על פי דין ובין על פי צוואה, המעוניין להעביר את זכותו לאחר.
(ב)
(1) ועדת קבלה של יישוב קהילתי תורכב מחמישה חברים והם: שני נציגי היישוב הקהילתי; נציג התנועה שהיישוב הקהילתי מסונף אליה או חבר בה, ואם היישוב הקהילתי אינו מסונף לתנועה כאמור או חבר בה או אם התנועה ויתרה על נציגות – נציג נוסף של היישוב הקהילתי; נציג הסוכנות היהודית לארץ ישראל או ההסתדרות הציונית העולמית; ונציג המועצה האזורית שבתחום שיפוטה נמצא היישוב הקהילתי.
(2) נציג המועצה האזורית בוועדת הקבלה יהיה ראש המועצה האזורית או סגנו, או עובד המועצה שימנה ראש המועצה, ובלבד שאינם תושבי היישוב הקהילתי – והוא יהיה יושב הראש.
(ג) סירבה ועדת הקבלה לקבל מועמד ליישוב הקהילתי, תמציא לו החלטה מנומקת בדבר סירובה.
(ד) המועמד והיישוב הקהילתי רשאים להגיש השגה על החלטת ועדת הקבלה לוועדת ההשגות.
(ה) ועדת ההשגות תורכב מחמישה חברים שימנה שר הבינוי והשיכון, והם: איש ציבור בעל השכלה בתחומי המשפט, העבודה הסוציאלית או מדעי ההתנהגות לפי המלצת שר המשפטים – והוא יהיה יושב הראש; רשם האגודות השיתופיות או סגנו; עובד רשות מקרקעי ישראל; עובד משרד הרווחה והשירותים החברתיים לפי המלצת שר הרווחה והשירותים החברתיים; ועובד משרד החקלאות ופיתוח הכפר לפי המלצת שר החקלאות ופיתוח הכפר.
(ו) ועדת ההשגות רשאית לבטל את החלטת ועדת הקבלה, לאשרה, להחזיר את הנושא לדיון מחודש בוועדת הקבלה או לקבל החלטה אחרת במקומה.
(ז) ועדת ההשגות תקבע את סדרי עבודתה, ותפרסמם באתרי האינטרנט של משרד הבינוי והשיכון ושל משרד המשפטים.
6ג. שיקולי ועדת הקבלה [תיקון: תשע״א]
(א) ועדת קבלה רשאית לסרב לקבל מועמד ליישוב הקהילתי בהתבסס על אחד או יותר משיקולים אלה בלבד:
(1) המועמד הוא קטין;
(2) המועמד נעדר יכולת כלכלית להקים בית ביישוב הקהילתי בתוך פרק זמן הקבוע בהסכם הקצאת המקרקעין;
(3) אין למועמד כוונה לקבוע את מרכז חייו ביישוב הקהילתי;
(4) המועמד אינו מתאים לחיי חברה בקהילה; החלטת ועדת קבלה לסרב לקבל מועמד בשל שיקול זה, תהיה על סמך חוות דעת מקצועית של מי שהתמחותו באבחון התאמה כאמור;
(5) חוסר התאמה של המועמד למרקם החברתי–תרבותי של היישוב הקהילתי, שיש יסוד להניח כי יהיה בו כדי לפגוע במרקם זה;
(6) מאפיינים ייחודיים של היישוב הקהילתי או תנאי קבלה הקבועים בתקנות האגודה, אם ישנם כאלה, ובלבד שקיבלו את אישור הרושם.
(ב) בשוקלה את השיקולים האמורים בסעיף קטן (א), תיתן ועדת הקבלה את דעתה לגודל היישוב הקהילתי, לוותקו, לחוסרו ולאופי האוכלוסייה בו.
(ג) ועדת הקבלה לא תסרב לקבל מועמד מטעמי גזע, דת, מין, לאום, מוגבלות, מעמד אישי, גיל, הורות, נטייה מינית, ארץ מוצא, השקפה או השתייכות מפלגתית–פוליטית.
6ד. שמירת סמכות [תיקון: תשע״א]
אין באמור בהוראות סעיפים 6ב ו־6ג, כדי לחייב הקצאת מקרקעין לאדם שוועדת הקבלה אישרה את מועמדותו.
7. קביעת מקום המגורים של אדם
בהתעורר שאלה אם, לצורך פקודה זו, יושב אדם בעיר או בסביבה הסמוכה לה או אם יושב הוא או יש בדעתו לשבת באותו הכפר או באותו גוש הכפרים בישראל, או בנוגע לסוג שאיזו אגודה שייכת לו, או בנוגע לאזור פעולותיה של אגודה או אם שייך איזה אדם למעמד או למשלח יד מסויים, תוחלט השאלה ע״י הרושם, והחלטתו תהא החלטת גמר.
נספח ב'
- תיקון 8 לפקודת האגודות השיתופיות "חוק ועדות הקבלה" – עדכון מצב
במסמך מצורף.
נספח ג' – נייר עמדה מתכונת ארגוני ת לניהול יישובים גדולים במועצה אזורית – חברת פארטו
במסמך מצורף
מקורות
אריאלי, ד. 2019. שווה לך – ההגיון הסמוי מאחורי המוטיבציה שלנו. ת"א: ידעיות אחרונות
ביליג, מרים ושלי סורקראוט. 2008 . החוסן הקהילתי של יישובי מטה בנימין. משרד הרווחה, המרכז האוניברסיטאי אריאל, מוא"ז בנימין.
בן יוסף, ש. ( 2010 ) "יש פתרון לכל מתיישב" - היבטים קהילתיים של שיקום מפוני גוש קטיף. חיבור לשם קבלת תואר "דוקטור לפילוסופיה", רמת גן: אוניברסיטת בר אילן.
בן יוסף, שי. (2016) "השתתפות ושותפות הציבור בקהילה כפרית" בתוך: דיניסמן דגני, אורית (עורכת) ניהול היישוב הכפרי, מפעם משרד הפנים, עמ 67-75.
בן יוסף, שי. 2021 ניווט במורכבות – מסע בעולם מפתיע. הרצליה: ספרי ניב
גולמן, דניאל. 2009 . אינטליגנציה חברתית. ת"א : ידיעות ספרים.
דיניסמן-דגני, אורית (עורכת). 2016. ניהול היישוב הכפרי, מפעם משרד הפנים.
זהר, דנה, איאן מרשל. 2001. אינטליגנציה רוחנית. ירושלים: כתר
זיכלינסקי, א. בן יוסף, ש. 2020 "ריכוז קהילה - התמסדותו של תפקיד חדש במגזר הכפרי בישראל" בתוך: אמיר, י. יורק, א. 2020 התערבויות בקהילה: תחומי ידע, זהות מקצועית ומיומנויות (שם זמני) בהוצאת משרד הרווחה – התקבל, טרם נדפס
כהן, אודיה. 2015 החוסן הקהילתי, פיתוח מדדי הערכה. מחקר לשם קבלת תואר שלישי, בארשבע:אוניברסיטת בן גוריון
כנרי, ברוך. 2011 סנוורים: פרוטוקול הסמינריון על פילוג הקיבוץ המאוחד. אפעל: יד טבנקין
מרקוביץ-ביטון, מ. שטרן, ש. 2021 "חומות של ייאוש: על הליכי מיון של מועמדים ליישובים קהילתיים" בתוך: משפט וממשל כג תשפ"ב, עמ' 537-587
פדן, כ. גל, ר. 2020. "הצעה למסגרת רב-ממדית להגדרת המושג "חוסן"". בתוך: חוסן לאומי, פוליטיקה וחברה, גיליון ,2 מס' ,1 אביב ,2020 עמ' 41*78
פווין, אברהם. 2007. חוסן הקהילה – הון חברתי בקיבוץ. אפעל, יד טבנקין.
קבוצת פארטו, 2015. נייר עמדה: מתכונת ארגונית לניהול יישובים גדולים במועצה אזורית
שדמות (2010). לשם שינוי ביחד: בינוי קהילה-פיתוח הון חברתי כבסיס לקהילתיות מתחדשת. השירות לעבודה קהילתית, משרד הרווחה והשירותים החברתיים
שלייפר, ד. 2019. " מהשקעה להעצמה: גישה חדשה למצוקת הפריפריה" בתוך השילוח 17, דצמבר 19.
שמואלי, ד. בן יוסף, ש. 2020. "בניית חוסן מקומי" 100 נדלה מאתר ישראל 100
שני, רון. 2023. הפילוסופיה שמאחרי ועדות הקבלה , מסמך מדיניות – הופץ ע"י המחבר: [email protected]
Block, Peter. (2009) Community: the structure of belonging. Brret-Koheler SF
Boltanski, Luc & Laurent Thevenot 1999. " The Sociology of Critical Capacity" At: European Journal of Social Theory, Vol. 2, No. 3, : 359-377
Born, Paul. 2014. Deepening Community: Finding Joy Together in Chaotic Times, San Francisco: Berrett & Koehler.
Bruhn, J"G (2005) The Sociology of Community Connections Boston, MA : Kluwer Academic/Plenum Publishers,
Gilchrist, Alison. 2004. The Well-connected Community: A Networking Approach to Community Development, Bristol (UK):Policy Press.
Hillery, George. A. 1955 "Definition of Community: Areas of Agreement" in: Rural Sociology 20
Leykin, D., Lahad, M., Cohen, O., Goldberg, A., & Aharonson-Daniel, L. (2013). Conjoint Community Resiliency Assessment Measure-28/10 Items (CCRAM28 and CCRAM10): A self-report tool for assessing community Resilience. American Journal of Community Psychology, 52(3-4), 313-323.
Luhmann, Niklas. 1995. Social systems California: Stanford university press.
Norris, F. H., S, P. Stevens. B. Pfefferbaum, K. F. Wyche R. L. Pfefferbaum (2008) Community Resilience as a Metaphor, Theory, Set of Capacities, and Strategy for Disaster Readiness" At: American Journal of Community Psychology (2008) 41:127–150
Roosen, D. 2016. American Congregations 2015: Thriving and Surviving. Hartford Institute for Religion Research, Hartford CA.