חומר רקע

- מקור- אפריל 2015 נייר עמדה מתכונת ארגונית לניהול יישובים גדולים במועצה אזורית 2 תכן עניינים תקציר מנהלים ................................ ................................ ................................ .............................. 3 1. רקע כללי ................................ ................................ ................................ ................. 6 2. מורכבות ניהולית של יישוב גדול אל מול יישוב קטן ................................ ..................... 9 2.1 הטרוגניות בקהילה ................................ ................................ ................................ ................................ ........... 9 2.2 מידת ההתנדבות בקהילה ................................ ................................ ................................ ................................ 10 2.3 התשתית הניהולית הקיימת ................................ ................................ ................................ ............................ 12 3. קשיים במודל הניהולי הקיים ................................ ................................ ................. 12 3.1 סקירת מספר יישובים הגדולים במועצה האזורית מטה בנימין ................................ ................................ ........... 12 3.2 האתגרים הניהוליים העומדים בפני יישובים גדולים ................................ ................................ ......................... 19 4. סקירת מודל ניהולי חלופי קיים – מודל המועצה המקומית ................................ ........ 22 4.1 רקע כללי ................................ ................................ ................................ ................................ ....................... 22 4.2 רשויות מקומיות בישראל ................................ ................................ ................................ ................................ 22 4.3 ניתוח הפערים הקיימים בין מודל לניהול יישוב גדול למודל מועצה מקומית ................................ ......................... 25 5. מודל ניהולי מוצע ................................ ................................ ................................ ... 32 5.1 קריטריונים המשפיעים על הצורך של היישוב במשאבים ................................ ................................ .................. 32 5.2 חלופות שונות לניהול ישוב גדול ................................ ................................ ................................ ....................... 35 5.2.1 חלופה א ' - מודל ניהול הישוב בידי המועצה האזורית ................................ ................................ ..................... 35 5.2.2 חלופה ב ' - מודל המועצה המקומית................................ ................................ ................................ ............... 36 5.2.3 חלופה ג ' - מודל ניהולי מותאם לישובים בעלי צרכים עודפים ................................ ................................ .......... 36 5.3 מבנה ארגוני מוצע ................................ ................................ ................................ ................................ ........... 37 5.4 אומדן תקציבי ................................ ................................ ................................ ................................ ................ 38 3 תקציר מנהלי ם כללי הישובים הקהילתיים תופסים כיום נפח משמעותי בהתיישבות הכפרית בישראל, ו משמש ים יעד מועדף ל רבים מבין אלה הבוחרים לעזוב את הסביבה העירונית (או ישובים כפריים- )חקלאיים לטובת סביב ת מגורים שונ ה. כתוצאה מכך, נרשם גידול הדרגתי מתמשך של הישובים, כאשר כיום ישובים קהילתיים רבים מונים אלפי .תושבים באותם ישובים גדולים ,גרם הגידול הניכר במספר התושבים לשינוי באופיו של הישוב וגרר עמו השלכות רבות על חיי הקהילה ,ועל ה אתגרים ל לוהינ חיי הקהילה. מודל הניהול של ישובים כפריים כיום ,, משקף בעיקרו מודל ניהולי שנקבע במסגרת צו המועצות האזוריות התשי"ח– 1958 , לפיו ניהול הישוב יבוצע בידי הנהגת הישוב(ועד מקומי) , המהווה מעין זרוע ארוכה של המועצה האזורית. הועד המקומי פועל בהתנד בות , כאשר עיקר פעילותו מתמקדת ב חלוקת התקציב בהתאם ל סדר עדיפויות שהגדיר לאספקת צרכי ה ישוב בהווה ו בעתיד , וניהול הפעילות המבוצעת לשם כך. על מנת ,להוציא לפועל את מדיניותו מפעיל הועד המקומי תחתי ו )(בדרך כלל צוותי מתנדבים רבים ,במגוון תחומים וכן שורה של גורמים מקצועיים בשכר', כגון מזכיר, רכז קהילה, רכז חינוך וכו . הכנסות היישובים מורכבות ממסי ישוב, מנכסים בבעלות הישוב )(אם ישנם ומתקצוב הניתן על ידי המועצה האזורית , כנגד האחריות שהוטלה על הישוב מצד המועצה לספק לתושביו סוגים שונים של שירותים . מטרת המסמך במסמך זה יוצג ותינ ח א ודו ת סוגי ההשפעות הנגרמות לישוב כפרי- קהילתי, הצומח למימדים של אלפי .תושבים, אבל נותר במתכונת הניהולית הקיימת, שנועדה במקור לשרת ישובים בסדר גודל קטן יותר באמצעות הניתוח נבקש להמחיש את סוגי ההשפעות ועוצמתן, ובהמשך לכך להציג את המסקנות הנובעות מכך להשקפתנו בשני :היבטים מרכזיים 1. שינוי נדרש במתכונת הניהול לישובים כפריים-קהילתיים גדולים. 2. שינוי בהיקף המקורות התקציביים החיצוניים המוקצים לטובת.ניהול הישובים מורכבות ניהולית של יישוב גדול אל מול יישוב קטן גידול באוכלוסיית הישוב עד להיקף של אלפי תושבים, גור ם למספר השפעות על אופי הישוב. העיקריות שבהן נבחנו ב מסגרת :עבודה זו רמת ההטרוגניות באוכלוסייה, ו מידת ההתנדבות ,בקהילה ו מנגד- האפשרות למימוש יתרונות לגודל (תקציביים ותפעוליים), ככל שהישוב גדול יותר. למאפיינים אלה השפעה ישירה על המורכבות הניהולית ההולכת וגדלה, ועל המשאבים התקציביים הנדרשים לניהול הישוב הגדל: • רמת ההטרוגניות - יישובים קטנים מתאפיינים לרוב באוכלוסייה הומוגנית. גידול באוכלוסיית היישוב מביא ,בדרך כלל ,ל שינוי במבנה ובהרכב האוכלוסייה ,וכך מייצר צורך לספק שירות מקבילי למספר קבוצות אוכלוסייה שונות בישוב ,ומורכבות רבה יותר בקבלת החלטות בדבר סדרי עדיפויות תקציביים , והחלטות מדיניות שונות ברמת הישוב . • התנדבות - ,כפי שתואר לעיל התנדבות ה הינ מאפיין מרכזי במודל הניהול של יישוב קטן. ברם, מחקרים שנסקרו לצורך עבודה זו מלמדים כי ככל שהישוב גדל ומתרחב דמוגרפית כך פוחתת הרגשת הסולידריות , 4 ובצידה גם הרצון של הפרט להתנדב ולתרום . ההשלכות שיש לכך הם פגיעה באיכות ניהול הישוב ,וצורך במשאבים תקציביים מוגדלים להפעלה חלופית של בעלי תפקידים בשכר. • יתרונות תקציביים לגודל - מתקבלים כאשר ניתן לס ,פק שירות ציבורי לאוכלוסייה הולכת וגדלה על בסיס תשתיות קיימות (פיסיות ואנושיות), באופן המצמצם את ההוצאה לנפש באספקת שירותים אלה . ,ברם בניתוח שנערך בעבודה זו נמצא כי רק חלק קטן מהוצאות הישוב קבועות , בעוד ה יתר מושפע ות מכמות התושבים בישוב (הוצאות משתנות), ולכ ן מימוש יתרונות לגודל מתאפשר באופן חלקי בלבד. בניתוח המופיע בהמשך מסמך זה יוצג כיצד מכלול ,ההשפעות שצוינו עלול במקרים מסוימים להביא דווקא ל גידול בהוצאות לנפש , בישובים מסדר גודל מסוים ואילך. בעבר, בשל מורכבות הניהול הקיימת ביישוב כפרי שאוכלוסייתו גדלה עד כדי אלפי תושבים, המדינה הכירה בצרכים הניהוליים העודפים של היישוב וזה קיבל מעמד של מועצה מקומית. בשנים האחרונות נמנעת הממשלה ככלל מהכרזה על מועצות מקומיות .חדשות, בשל ההוצאות הגדולות הכרוכות בקיום מודל זה,כך מותיר השלטון המרכזי את ניהול ה ישובים ה גדולים במתכונתנו הנוכחית, באופן שמביא ל קשב ניהולי ותפעולי לא מספק בניהול הישובים הגדולים. הביטוי לכך במקרים רבים הינו חוסר יכולת לתכנן כיאות את המענה לצרכים העתידיי ם של הישוב ובקושי לקבל החלטות מושכלות, בלוחות זמנים קצרים, באשר לניהולו של .הישוב כך נוצרת פגיעה ברמת השירות לתושב בהיבטים של טיפול במפגעים, העמדת תשתיות ציבוריות ,נדרשות קשב חלקי לאוכלוסיות הזקוקות לטיפול מיוחד ,כגון :עולים ,קשישים ,נוער ועוד. בניתוח המוצג בפירוט במסמך, נדגים את חוסר ההתאמה של מתכונת הניהול הקיימת לישובים שהלכו וגדלו . השוואה בין מודל המועצה המקומית למודל הניהול הקיים בישובים גדולים במסגרת העבודה בוצעה השוואה בין המשאבים העומדים לטובת מועצה מקומית ,לעומת אלה הקיימים בידי ישוב גדול שאינו מועצה מקומית .ה השוואה התבססה על ראיונות עם בעלי תפקידים בישובים גד ו לים ,ובמועצות מקומיות ואזוריות ניתוח תקציבי הישובים והמועצות ., וסקירת ספרות מקצועית בנושא בבחינה נמצא פער משמעותי ב מספר בעלי תפקידי ניהול בין ה מועצה המקומית לבין ה ישובים הגדולים, שעיקר ביטויה בתקינה חסרה של בעלי תפקידים בשדרת הניהול המרכזית של הישוב הגדול (שם שדרת הניהול )המרכזית פועלת בהתנדבות , ועיקר השפעתה בתמהיל ו ב איכות השירותים בכל אחד מהמודלים. ביטוי דומה נמצא גם בהיקף ההוצאה התקציבית , בעיקר בסעיף הנהלה וכלליות , שם ההוצאה פר תושב גדולה פי3 .בתקציב המועצה המקומית לעומת תקציב הישוב הגדול גם בניתוח לעניין היקף התמיכה הממשלתית פר תושב, נמצא פער משמעותי בין מודל המועצה האזורית ובין מודל המועצה המקומית , כאשר ההשקעה הממשלתית העודפת פר תו שב במדגם שנבחן עומדת על יותר מ- 700 ₪ נוספים פר תושב במועצה המקומית, לעומת המועצה ה אזורית והישובים הגדולים הנכללים בה. הגם שמודל המועצה המקומית אינו יכול להיחשב כמודל ניהולי ממשי עבור הישובים הגדולים (בשל מדיניות הממשלה לצמצם את השימוש במודל זה, הרי שהמבנה הניהולי במועצ ות המקומיות והיקפי המשאבים המוקצים לטובת העניין, יוצרים אמת מידה חשובה המאששת את הממצאים בדבר המענה החסר לצרכי ם הניהוליים של .הישובים הגדולים שאינם מועצה מקומית, כפי שתואר לעיל 5 מודל ניהולי מוצע במסגרת העבודה נסקרו שלושה מודלים אפשריים לניהול יישוב גדול , על מנת לגבש מתוכם מודל ניהולי חלופי .אופטימאלי שלושת המודלים שנבחנו :הינם מודל ניהול ישיר של יישוב גדול על ידי המועצה האזורית ; מודל ניהול ישוב גדול כ מועצה מקומית ;מוכרזת מודל ניהולי מותאם לישובים בעלי צרכים עודפים, שפותח .במסגרת עבודה זו לאחר סקירת ה ,מודלים ואמידת היתרונות והחסרונות העומדים בבסיסו של כל מודל המודל המיטבי לראייתנו הינו מודל הביניים– מודל .ניהולי מותאם לצרכי יישוב גדול המודל המוצע מתחשב ,בצרכים הניהוליים של יישוב גדול מספק ,שיפור משמעותי לעומת המצב הקיים ו מציע מענה הולם לאתגרים שנסקרו לעיל .תוך התחשבות במגבלות התקציב של השלטון המרכזי מודל זה מ ציע :מספר עקרונות חשובים 1. העסקת בעלי התפקידים הניהוליים המרכזיים בישוב בשכר– יו"ר הועד המקומי, מנהל תחום קהילה "וחינוך, ומנהל תחום שפ .ע העסקת כל יתר בעלי התפקידים הקיימים במתכונת הקיימת, תימשך בהתאם .להחלטת הועד המקומי 2. בעלי תפקידי הניהול המרכזיים בישוב יועסקו כ עובדי המועצה האזורית – העסקתם כעובדי מועצה תאפשר יצירת ממשקי עבודה אפקטיביים יותר עם המועצה, ומימוש היתרונות המקצועיים הנובעים .מהגיבוי המקצועי שמספקת המועצה לניהול הישובים 3. מימון העסקת בעלי התפקידים הנ"ל כעובדי מועצה, יתוקצב ממקור חיצוני לתקציב המועצה – זאת על .מנת למנוע מצב בו הישובים הגדולים הופכים לנטל תקציבי על המועצה האזורית בס"ה מדובר על תקצוב חיצוני בהיקף ממוצע של כ- 800,000 ₪ .לשנה לכל ישוב גדול, תוך התחשבות במאפייני הישוב וגודלו מטרת ה מבנה ה ארגוני המוצע הינה להתגבר על הכשלים שתוארו לעיל, וכך ל אפשר מתן שירות טוב יותר לאוכלוסייה ,תוך שימור ממשקי עבודה אפקטיביים מו ל המועצה האזורית. החשיבות בשימור יחסי גומלין אלה ,נובעת מיתרונותיו של מודל המועצה האזורית המספק יתרונות רבים לישובים שנמצאים תחת חסותה לעומ ת מודל של התנהלות עצמאית, ובתוך כך :תהליך למידה והפקת לקחים המרוכז תחת קורת גג אחת ,ומשותף לכלל הישובים מעטפת ניהולית ולוגיסטית לישובים, ו גמישות תקציבית מה אפשרת סיוע בשעת חירום לישובים . לראייתנו, המודל המוצע מספק לישובים הגדולים תשתית ארגונית איתנה המהווה מענה ראוי לאתגרים הניצבים בפניהם, מבלי להידרש ל.הוצאה הכספית הממשלתית הגדולה בהפיכת ישוב גדול למועצה מקומית 6 1. ר קע כללי י שוב קהילתי הוא צורת התיישבות כפרית לא-חקלאית ולא-שיתופית, ששורשיה נטועים כבר בשנות החמישי ם של המאה ה- 20 . ,על אף זאת רק בשלהי שנות השבעים החלה צורת מגורים זאת לתפוס נתח משמעותי במגמות ההתיישבות הכפרית בישראל1 . היישוב הקהילתי מושתת על מספר מרכיבים מרכזיים ו בהם: ▪ אוכלוסי י ה קטנה יחסית המונה בדרך כלל כמה מאות תושבים. ▪ הומוגניות מסוימת של האוכלוסייה, המתקבלת בין היתר באמצעות מנגנון מיון ל קליטת חברים חדשים. ▪ מיקום מ חוץ למוקדים מטרופוליטניים , תוך התבססות חלקית על שירותי המוקד המטרופוליטני .הקרוב ▪ שיתוף חברתי, במובן זה ש רמת המעו רבות של הפרטים בחיי הקהילה ובמדיניות ניהול הישוב גבוהה יחסית. בישובים מסוימים ניתן לכך ביטוי פורמלי באמצעות קבלת החלטות משותפות ב מסגרת של אסיפה כללית, או בוועדות .שונות ▪ דגש על איכות מגורים גבוהה, רמת שירותים משופרת וחיי קהילה פעילים. הישוב הקהילתי מהווה יע ד אפשרי לאנשים ים זב ועש את הסביבה העירונית לטובת סביבה כפרית שקטה המספקת חיי קהילה ענפים, תוך שמירה על תעסוקתם העירונית2 .במרוצת השנים זוהו הישובים הקהילתיים כאטרקטיביים , דבר שהביא לגידול הדרגתי מתמשך של הישובים עד למצב הנוכחי שבו רבים מה ישובים ה.קהילתיים מונים אלפי תושבים ככל שמספר התושבים עלה, כך מידת ההומוגניות של הישוב פחתה והגיוון החדש שנוצר בישוב הוביל ליצירת מורכבות תפעולית וניהולית גבוהה יותר . לתופעות אלה משמעות רבה לעניין היקף ה משאבים הנדרש לצורך שימור חיי הקהי לה, ו רמת שירותים גבוהה עבור התושבים. המודל הניהולי הקיים ביישוב קהילתי מתבסס על הנהגת הישוב מתנדבת המורכבת מו ו עד מקומי , המהווה גוף סטטוטורי האחראי על מתן שירותים מוניציפליים של הישוב. הכללים המחייבים לעניין פעילותו של ועד מקומי מוגדרים במסגרת צו המועצות האזוריות, התשי"ח– 1958 . ועד הישוב נבחר אחת לחמש שנים, ובוחר מתוכו את יו"ר הו ו עד העומד בראש שדרת הניהול. מספר חברי הו ו עד נקבע כ ת תלו ב.מספר התושבים בקהילה מלבד חברי הו ו עד, פועל ות בישוב בד רך כלל גם ועדות העוסקות בניהול השוטף של הישוב– ,חינוך, תרבות קהילה, ביטחון וכדומה. בוועדות אלו פועלים תושבים נוספים הלוקחים חלק (בהתנדבות) בעיצוב אורח החיים הרצוי של הישוב, ככל שהו ו .עד המקומי מאציל סמכויות אלה לוועדות מודל ניהולי זה מבוסס כולו על מרכיב הה תנדבות בקהילה ולפיכך יכול להתקיים רק בקהילה בה קיימת תחושת שייכות חזקה של הפרטים לחיים הציבוריים בישוב. מלבד זאת, הו ו עד המקומי ממנה תחתיו מספר בעלי תפקידים (בתשלום) המספקים שירותים לתושב ים ., ובתוך כך: מזכיר ישוב, רכזי תרבות, נוער, קהילה, חינוך ועוד 1 סביבת המגורים ביישוב הקהילתי http://www.peopleil.org/details.aspx?itemID=7874 2 ,אופקים בגיאוגרפיה אוניברסיטת חיפה , ההתפתחות הפוליטית והמדינית של הישוב הקהילתי ביהודה ושומרון , דוד ניומן, ע"מ 37-44 , 1984 . 7 הכנסות היישובים מורכבות ממסי ישוב, מנכסים בבעלות הישוב3 .ומתקצוב הניתן על ידי המועצה האזורית ו הו עד המקומי אמון על חלוקת התקציב בהתאם לצרכיהם הקהילתיים של תושביו ונשען על סיוע מהמועצה ,האזורית כנ .גד תחומי האחריות שבהם האצילה המועצה מסמכותה, על מנת שיסופקו בידי הועד המקומי היישובים הקהילתיים משויכים מוניציפלית)(בדרך כלל ל מועצה אזורית ה מאצילה מסמכותה ומתקציביה ל הנהגת ה ישוב הקהילתי )(כמו גם לישובים חקלאיים מקבילים על מנת שזו ת ספק חלק מצרכי האוכלוסייה שהמועצה אינה מספקת .בעצמה הממשק שמקיימת המועצה מול היישובים, מתאפיין בחלוקה ברורה של תחומי האחריות, כאשר המועצה אחראית לרוב על אספקת שירותי החינוך והרווחה, וכן ל תחומי ם כדוגמת ,ביוב, מים ,תברואה ,כבישים .תאורה,במקביל היישוב אמון על מתן שירותים, גון כ תרבות וחינוך בלתי פורמלי ,, נוער וגיבוש הקהילה ו גם ל .תחומים הנוגעים ספציפית לשיפור פני היישוב, כגון גינון, ניקיון ואחזקה על אף האצלת הסמכויות להנהגות הישובים כאמור, ואולי דווקא בגללה, נמצאה חשיבות רבה ל יחסי ה גומלין בין היישוב הקהילתי ל מועצה האזורית , ולמעטפת המקצועית ש מועצה האזורית מס וגלת לס פק לישובים ה משויכים אליה (למשל לעומת מודל מועצה מקומית המושתת על התנהלות ע)צמאית של ישוב קהילתי גדול . כך לעניין תהליכי למידה והפקת לקחים המרוכז ים תחת קורת גג אחת ומשות פים ,לכלל הישובים מעטפת ניהולית ולוגיסט ית לישובים המאפשרת סיוע לכשנדרש. כמו כן , מודל המועצה האזורית מספק לישובים גב כלכלי איתן במקרה של משבר כלכלי וניהולו ., באמצעות כלים וידע המצוי במועצה היבט משמעותי נוסף שזוכה למענה תחת המעטפת הניהולית ו הלוגיסטית של המועצה האזורית, הינו הגמישות התקציבית והתפעולית )של המועצה (בוודאי יחסית לישובים קטנים ה מאפשר ת ריכוז מאמץ ל סיוע בשעת חירום לישובים . סיוע זה, מפחית במידה ניכרת את הקשב הניהולי של מערכת השלטון המרכזית ויוצר מבנה ארגוני רב- .שלבי של סיוע בעת משבר מבנה זה מעניק רשת בטחון נוספת למערכת השלטו ,נית בישראל תוך חלוקת תחומי אחר .יות יעילה יותר זאת ועוד , המועצה האזורית מספקת באופן מרוכז סוגים שונים של שירותים לאזרח , וכך מאפשרת להנהלת היישוב פנאי (יחסי) לעסוק באספקת סוגי השירותים אשר נתונים לאחריותה .בצורה ממוקדת יותר, לטובת הקהילה חשיבות תפקידו של ה שלטון המקומי )(כולל ההנהגה המקומית בישובים עצמם אל מול השלטון המרכזי, ותח ום האחריות של ו כלפי התושבים גדל ו ב שנים האחרונות. כיום עוסק השלטון המקומי ב אספקת מגוון רב יותר של שירותי ם מ אשר בעבר. מגמה זו מ דגישה את תפקיד ה של ההנהגה המקומית של הקהילה, לא רק ב היבט המנהלי , אלא גם בהגדרת צרכי הקהילה ,בקביעת סדרי עדיפויות ,בהגדרת סטנדרטים של איכות השירותים ובהאצלת סמכות ל מתן השירות לאזרחים ידי ב שלוחי ההנהגה המקומית, בשכר או בהתנדבות. אתגרי הניהול הציבורי החדש ,המשילות המקומית וצמצום המשאבים , מקשים על חלק מן הרשויות המקומיות אשר אינן מסוגלות להתמודדות עם סביבה משתנה ,צרכים חדשים וציפיות גוברות .המעבר מניהול מסורתי ,ביורוקרטי ו היררכי, לניהול רוחבי של שותפים ומשימות, נתקל בקשיים רבים .כפועל יוצא מכך, הפערים ה ביצוע ים י בין ה רשויות ה שונות גדלים ,כאשר במקרים לא מועטים נרשמים כשלונות ניהוליים4. 3 .במידה וקיימים נכסים בבעלות היישוב 4 מחקרי פלורסהיימר, המכון ללימודים עירוניים ואזוריים, האוניברסיטה העברית ,בירושלים הבראת רשויות מקומיות כושלות בישראל: מבט משווה לאור הניסיון האנגלי , איתי בארי,יולי 2009 . 8 בישראל ,השלטון המקומי נקלע בשנים האחרונות למשבר כלכלי ,הכולל קריסת מערך השירותים בחלק מ הרשויות המקומיות .כתוצאה מכך, השלטון המרכזי החל לגבש מדיניות שנועדה לטפל ולמנוע את קריסתן של ה רשויות ה מקומיות. ע ם זאת, לא סופק מענה הולם לצרכיהם של הישובים המכילים מספר רב של .תושבים, המהווים חלק בלתי נפרד ממארג מערכת השלטון המקומית לאורך עשרות השנים האחרונות, ניתן למפות מס פר סוגיות מרכזיות שבהן עסק השלטון המרכזי בנוגע ל מתכונת ההפעלה של השלטון המקומי, ובראשן: המאמץ לביזור סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי, הצורך לבסס תקציבית את פעילות השלטון המקומי, והקונפליקט המתמשך לגבי איחוד / פיצול רשויות מקומיות לצורך קבלת מבנה ניהול י אופטימלי. להלן מספר נקודות ציון משמעותיות בהתפתחות מדיניות הממשלה לאורך השנים: ▪ ,דו"ח ועדת זנבר1981 - הדו"ח מצא כי העיסוק של השלטון המרכזי בסוגיות אזרחיות פרטניות אינו יעיל, ולכן קבע כי ברוב תחומי הפעילות יש להעביר את מרכז הכובד מידי השלטון המרכזי בישראל לידי השלטון המקומי ולהעמיק את עצמאותו. בהמשך לכך, הו ו עדה תמכה בחיזוק תשתיות הניהול בשלטון ,המקומי מתוך ההכרה כי השלטון המרכזי אינו מסוגל לתת את המענה למורכבות של הישובים הגדולים באופן מספק ומתוך הבנה שהעברת האחריות לידי שלטון מקומי מחייבת העמדת תשתיות ניהול יות מתאימות למידת המורכבות של האתגר הניהולי5. ביטוי ספציפי לתפי ש ה זו, נמצא בדמות הקמת מוד ל המועצה המקומית עבור ישובים גדולים. מודל זה הכיר בצרכים המוניציפליים העודפים שיש לישובים גדולים וסיפק להם כלים להתמודדות עם האתגרים החדשים, במתן תקציבים ותקנים נוספים לניהול תקין של הרשות המקומית . ▪ ,דו"ח ועדת שחר לאיחוד רשויות1998 והחלטת ממשלה465 , 2006 - החל מאמצע שנות ה- 90 חלה תפנית במדיניות זו, שבאה לידי ביטוי בין היתר בדוח המסכם של הו ו עדה לאיחוד רשויות. ה ו ועדה קבעה כי " הרשויות המקומיות הקטנות הן נטל כלכלי, שנופל על תקציב המדינה. רצוי אפוא לצמצם למינימום את מספר הרשויות המקומיות שאוכלוסייתן קטנה מ- 10,000 ,ובפרט את מספר הרשויות הזעירות המונות אלפים בודדים של תושבים" 6 .מסקנות הו ו עדה קיבלו תוקף נוסף בהחלטת ממשלה מספר 465 מ- 12.9.2006, שקבעה כי מדיניות הממשלה העדכנית תהיה לפעול לאיחוד רשויות מקומיות7 . מדיניות זו מסתייגת ככלל מהכרזה על מועצות מקומיות .חדשות מדיניות זו של השלטו ,ן המרכזי מ שמרת הלכה למעשה את הישובי .ם הגדולים בתוך המועצות האזוריות ,כתוצאה מכך נותרים גם הצרכים הניהוליים של ה ישובים ה גדולים .בידי המועצות האזורית אלה מצדן מתקשות לספק מענה הולם לישובים הגדולים בהיבט המשאבים שניתן להעמיד לרשותם, ובמידת הקשב .הניהולי שישובים אלה דורשים באופן שוטף 5 מרכז מחקר ומידע ,הכנסת ,סקירת מסקנות הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי אשר לשאלת איחוד רשויות מקומיות , עמרי מצר , 21 במאי 2003 . 6 ראה דו"ח הועדה בכתובת האינטרנט : rashuyot2.pdf - http://www.moin.gov.il/Subjects/AuthoritiesMerger/Documents/ichud . 7 החלטה מס . 465 של הממשלה מיום 12.09.2006, בנושא איחוד רשויות .מקומיות http://www.pmo.gov.il/Secretary/GovDecisions/2006/Pages/des465.aspx 9 2. מורכבות ניהולית של יישוב גדול אל מול יישוב קטן בפרק זה נבקש להתמקד ב .אתגרים הייחודיים של ישוב גדול של אלפי תושבים, לעומת ישוב קטן יותר ישנם מספר מאפיינים המושפעים באופן מהותי מגודלה של הא וכלוסייה ביישוב, כאשר העיקריים שנבחנו בעבודה זו ה ינ :ם רמת ההטרוגניות באוכלוסייה , מידת ההתנדבות בקהילה, ומ נגד– מימוש יתרונות לגודל ( )תקציביים ותפעוליים . למאפיינים אלה השפעה ישירה על המורכבות הניהולית ה הולכת וגדלה, כתלות .בגידול הדמוגרפי ביישוב בצד זה, יש כמובן חשיבות ל סוג המתכונת הניהולית .המתקיימת עד כה, הדעה הרווחת בקרב מקבלי ההחלטות גרסה כי ישנו יתרון לגודלו של יישוב, היות וישנם יותר משאבים .כלכליים הניתנים לגבייה וקיימת חלוקת הוצאות שיוונית יותר אנו גורסים כי דפוס חשיבה זה אינו מתחשב במאפיינים אשר יוצגו להלן, מה קזזים יתרונות לגודל , ו לעתים אף למעלה מזה. 2.1 הטרוגני ו ת בקהילה יישובים קטנים מתאפיינים לרוב ב אוכלוסייה הומוגנית, בשל העדפת התושבים לחיות עם אנשים המקיימים אורח חיים דומה לשלהם , כמו גם יכולתם לנטר במידה מסוימת (באמצעות ועדות קבלה וכדו') את זהות .האוכלוסייה הנכנסת לישוב ב המשך לכך ,שואפים רבים מהישוב ים לשמר ולחזק את ערך הקהילתיות ומשקיעים משאבים רבים להנחיל ערך זה גם על אוכלוסיות חדשות שמצטרפות לקהילה. ,גידול באוכלוסיית היישוב מביא בדרך כלל, לשינוי במבנה ובהרכב האוכלוסייה . הגידול מתרחש בדרך כלל על פני זמן ו לכן.מייצר גיוון באוכלוסיית הישוב בהיבטי גיל, אורח חיים, העדפות תרבותיות ועוד השינוי הדמוגרפי שעובר על היישוב מייצר צורך לספק שירות מקבילי למספר קבוצות אוכלוסייה בישוב , לאור הצרכים השונים של כל אחת מקבוצות האוכלוסייה .הללו הדבר בא לידי ביטוי ב צורך להתאים מרחבים ציבוריים המותאמים לקהילת היישוב ואופייה, ליצור פעילויות ציבוריות התואמות את רצונם והעדפותיהם של כלל המשתתפים , ו/או של מספר קבוצות במקביל .בצד זה יוצרת ההטרוגניות מורכבות רבה יותר בקבלת החלטות בדבר סדרי עדיפויות תקציביים ,וקבלת החלטות מדיניות שונות ברמת הישוב. בספרות המחקרית נמצא כי בקהילות הטרוגניות קיימת שונות ב ין קבוצות האוכלוסייה, ב סדרי העדיפויות באשר לאופי השירות הציבורי לו הם זקוקים, דבר המוביל בהכרח ל מורכבות ניהולית וגם להוצאה תקציבית גבוהות י ותר לצורך מתן השירותים8. כך מתקבל קשר ישיר בין רמת ההטרוגניות בישוב ,לבין היקף ה משאבים הנדרשים לניהול הישוב ולאספקת השירותים הציבוריים בי ישוב. על להמחיש את הנחת עבודה זו, בוצע ניתוח של תמונת המצב הקיימת ביישובים גדולים במועצה אזורית מטה בנימין. הניתוח הע לה כי ככל שרמת ההטרוגניות עולה בקרב האוכלוסייה ביישוב , ,כך נוצרים צרכים חדשים נוספים על אלה הקיימים ממילא, לאור אופיין השונה של הקהילות בתוך היישוב. במציאות זו על הנהלת 8 , MUNICIPAL GOVERNMENT APPROACHES TO SERVICE DELIVERY: AN ANALYSIS FROM A elson . N ichael A M TRANSACTIONS COST PERSPECTIVE, European Journal of Political Research, Volume 17, Issue 6, pages 661–688, November 1989. 10 היישוב מוטלת משימה מורכבת יותר, המצריכה קשב ניהולי גדול יותר וגידול במשאבים הנדרשים מטעם היישוב להעמדת המענה השירותי והניהולי הנדרש. ניתוח זה יסקר בהרחבה בפרק הקשיים במודל הניהולי הקיים. 2.2 מידת ההתנדבות בקהילה התנדבות מוגדרת כ- "כל פעילות של עזרה לא כפויה שעוסקים בה שלא על מנת להשיג בראש ובראשונה רווח כספי "ואינה נכפית או מחויבת על פי החוק9. הגדרה נוספת גורסת כי התנדבות הי א "מתן זמן לפעילות מתוך רצון חופשי וללא תמורה כלכלית, כדי להיטיב עם אדם או עם קבוצה: היא הופכת פורמלית כאשר היא "מתקיימת במסגרת ארגונית ולאורך זמן10 . המניע ים להתנדבות שונים ומגוונים ונעים על ציר שבין מניעים אידיאולוגים למניעים אישיים. שלושה הסברים נפוצים קשורים למניעים להתנדבות 11 : ▪ צורך פסיכולוגי - .סיפוק פסיכולוגי והגשמה עצמית ▪ סולידריות - סולידריות חברתית או תרבותית המושת ת ת על רגש של הזדהות ו זיהוי האינטרסים של האחר עם האינטרסים העצמיים. המודל מזהה שני רכיבים מרכזיים בקיומו של רגש ה ה :זדהות נטיות אישיות המעודדות מעשים פילנתרופיים ותומכות בהם, ו קיומ ן של קהילות השתתפות וקשרי שייכות של ה מתנדב12 . ▪ תועלתנות - הציפיה לקבל תגמול חומרי א ו מעמד ניסיון מקצועי וכ.'ו ,כפי שצוין לעיל היבט מרכזי שעליו מתבסס המודל הניהולי הקיים ב יישובים ב מועצות האזוריות הינו מרכיב ההתנדבות, כאשר חברי הקהילה מתנדבים על מנת למלא תפקידים שונים בהנהגת היישוב ובוועדות השונות. המניעים המפורטים מעלה לגבי הסיבות להתנדבות מספקים הסבר לנטייה של תושבים בישובים קהילתיים .לקחת על עצמם מטלות התנדבותיות משמעותיות לצורך אספקת צרכי הקהילה ,ברם מחקרים שונים שנסקרו לצורך ביצוע עבודה זו, מצביעים על כך ש נטייה להתנדבות משתנה ביחס הפוך לגודל האוכלוסיי ,ה בישוב. כך גידול באוכלוסיית הישוב מביא בדרך כלל לתופעות נלוות של צמצום הדרגתי בזיקה בין התושבים ובתחושת השייכות , ול פיכך גם לשחיקה ברוח ההתנדבות .שעליה נסמך המודל הניהולי של הישוב 9 Van Til, J. (1988). Mapping the third sector: Voluntarism in a change social economy. U.S.A: The Foundation Center. 10 Cnaan, R. A., Handy, F., 8c Wadsworthe, M. (1996). Defining who is a volunteer: Conceptual and empirical considerations. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 25(3), 364- http://www.jstor.org/stable/pdf/23279154.pdf 383. 11 ( קאופמן , מירסקי ואבגר2005 .)גורמים המשפיעים על גיוס והפעלה של מתנדבים בשירותי רווחה :חקר מקרה של תכנית התנדבות במרכז קהילתי יהודי ברוסיה '. ביטחון סוציאלי, מס68 ', עמ102-122 . 12 רו( 'דיך, א2007 .)לא רק אהבת האדם. הפילנתרופיה בראי התיאוריה והמחקר . בית הספר לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית., המרכז לחקר הפילנתרופיה. האוניברסיטה העברית http://www.sheatufim.org.il/sheatufim/multimedia/upl_doc/doc_190808_100808.pdf 11 ברגע שהפרט נמצא במצב בו לא נחלשים המניעים ,הנ"ל נגרמת ירידה ברצון להתנדב. דוגמ ה לכך ניתן לראות במחקרו של Robert David Putnam (מעתה פוטנאם), א שר מצא כי גודל היישוב קשור קשר שלילי לתרומה13 . מחקרו מראה כי ככל שהיישוב גדול יותר, כך קטנה התרומה בתוכו .פוטנאם מצא כי הסבר אפשרי לשינוי קשור לכך ש קהילות קטנות נתפסות כמגובשות יותר וכבעלות רמה גבוהה יותר של קשרים חברתיים, ערבות ומחויבות הדדית. לאחר שהקה ילה התפתחה וגדלה הקשרים התרופפו, הסולידריות החברתית וקשרי השייכות של המתנדב ירדו, ו גורמים אלה הוביל ו לירידה ב נטייה ל התנדבות של חברי הקהילה. תיאוריות פסיכולוגיות הע וסקות בדינמיקה של קבוצה מתארות את הקשר השלילי בין גודל הקבוצה למחויבות הפרט לקבוצה , כך ש ככל שהקבוצה גדלה, כך קטנה מחויבות הפרט לקבוצה14 . בנוסף, ככל שהקבוצה גדלה , כך.קשה יותר לחברים בקבוצה להכיר אחד את השני והיחסים האישיים מתמעטים בהיבט זה יש להדגיש כי קבוצה קטנה בדרך כלל מלוכדת יותר, כיוון שמדובר במעט אנשים, .ונוצרים יחסים אישיים בפסיכולוגיה חברתית ישנו מושג אשר נקרא'אפקט הצופה מהצד' המתייחס לתופעה בה היחיד רואה את נטל האחריות כמּוסר ממנו ,ככל שקבוצת האנשים בה הוא נמצא גדולה יותר .במילים אחרות ,ככל שגדל מספר הנוכחים באירוע כלשהו ,כך הם נוטים לפזר את האחריות ביניהם15 . המחקרים שהוצגו לעיל ממחישים את הטענה כי ככל שהישוב גדל ומתרחב, הקשרים האישיים מתרופפים בין האנשים והרגשת ה מחויבות וה סולידריות פוחתת ,דבר הגורם לירידה ברצון של הפרט להתנדב ולתרום . היבט זה מקבל סימוכין גם בראיונות שקיימנו עם היישובים הגדולים במועצה16 )(ראה פירוט להלן שתיארו ,כיצד במקביל לגידול באוכלוסיית הישוב כך נשחק מרכיב ההתנדבות מצד תושבים עבור הקהילה. תופעה זו, הגם שהיא מתקיימת בעוצמות שונות בישובים שונים, מביאה לכשל ב מודל הניהולי המסת מך על התנדבותם של אנשים מהקהילה, ולכך שמודל זה לא מהווה פתרון מ תאים ליישובים גדולים. מכל האמור לעיל אנו סבורים כי התבססות על מתנדבים לאיוש תקציבים ציבוריים בישוב ,המ הווה נדבך מרכזי ב ניהול יישובים קטנים , לא תוכל לספק מענה עקבי ואיכותי למורכבות הניהול ב יישובים גדולים עם צרכים הולכים וגדלים . משמעותה של קביעה זו הינה כפולה: צורך במשאבים נוספים כדי לממן שירותים שבעבר בוצעו בחינם. לא פחות חשוב מכך– במצב של היחלשות ברוח ההתנדבות, משאבי הזמן שייעדו בעלי התפקידים המ תנדבים להקדיש לענייני הישוב יקטנו, דבר ש יביא לפגיעה באיכות ניהול הישוב .לשם כך ,יש לייצר מודל חדש אשר אינו נשען רק על מרכיב התנדבותי. 13Robert David Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community: https://www.google.co.il/books?hl=iw&lr=&id=rd2ibodep7UC&oi=fnd&pg=PA13&dq=Bowling+alone:+The+collapse+and+r evival+of+American+community.&ots=G4Fco1roU5&sig=V0x6c3ptfADS_Hypr6SyNo45bvc&redir_esc=y#v=onepage&q=V olunteer&f=false- 14 אריאל להמן ,פסיכולוגי ה חברתית ,כרך ד ,'יחידות 8-7 ,כרך 4 ,האוניברסיטה הפתוחה. 15 – 308 Latane´, B., & Nida, S. (1981). Ten years of research on group size and helping. Psychological Bulletin, 89, 324 16 צמצום מרכיב ההתנדבות כתלות בגידול הדמוגרפי ביישוב הינו תהליך אשר כלל היישובים שנסקרו (עופרה, כפר האורנים, כוכב יעקב- )תל ציון, עלי ואדם תיארו כמרכיב אשר מקשה על ניהול היישוב במתכונתו הרחבה. 12 2.3 ה תשתית ה ניהולית ה קיימת התשתית הניהולית של היישוב ,הקהילתי אשר נועדה לתת מענה לצרכי התושבים ,אינה מותאמת לצרכי התושבים ביישובים שהלכו וגדלו .עד ו הו הנבחר פועל בהתנדבות ,ללא דרישות סף של השכלה וניסיון מקצועי קודם ,ולעתים גם ללא מנגנונים מסודרים של קבלת החלטות .אמנם, הו ו עד המקומי צריך להיות בעל מוניטין מספק על מנת להיבחר לתפקידו, אולם לעתים, בגלל הנטייה הפוחתת להתנדב לתפקיד זה, נוצר מצב בו .נבחרים לתפקיד אנשים שאינם מספיק מיומנים לכך מצב עניינים זה מקשה מאד על ה ו ועד המקומי לספק את הקשב הניהולי והמקצועי הנדרש לניהול הישוב. ביטוי ישיר לכך נמצא ב קושי ל תכנן כיאות את המענה לצרכים העתידיים של הי ,שוב ובקושי לקבל החלטות מושכלות בלוחות זמנים קצרים , באשר ל ניהול ו של הישוב. בכך נוצרת פגיעה ברמת השירות לתושב, בהיבטים של טיפול במפגעים סביבתיים בישוב, העמדת ,תשתיות ציבוריות נדרשות קשב חל קי לאוכלוסיות הזקוקות לטיפול מיוחד ,כגון :עולים ,קשישים ,נוער ועוד. 3. קשיים ב מודל הניהולי הקיים בפרק זה נסקור , כמקרה בוחן, את פעילותם של יישובים גדולים .המשתייכים למועצה האזורית מטה בנימין סקירה זו תאפשר ל ו בח ן לעומק את המודל הניהולי הקיים עבור ישוב גדול במועצה האזורית, ו מיפוי .המורכבויות והאתגרים העומדים בבסיסו כמו כן, היא תסייע לתקף את המאפיינים שהוצגו לעיל התורמים למורכבות הניהולית של היישובים. 3.1 סקירת מספר יישובים הגדולים במועצה האזורית מטה בנימין עבודתנו סוקרת ארבעה ישובים גדולים השייכים למועצה האזורית מטה בנימין. סקירת הישובים נועדה לספק רקע לדיון באתגרים עימם היישובים הגדולים מתמודדים, על בסיס הבנה לעומק של מודל הניהול הקיים של הישובים הגדולים . סקירה זו בוצעה באמצעות ראיונות עומק בישובים הנבחרים וניתוח של תקציבי הישובים .והמודל הארגוני הקיים עפרה היישוב הוקם כישוב קהילתי בשנת 1975 והוא מהישובים הראשונים שהוקמו ביהודה ושומרון, לאחר מלחמת ששת הימים. כיום, מתגוררים בישוב כ- 3,300 ,תושבים בכ- 700 משפחות17 ,כאשר ישנן תכניות מתאר מאושרות להרחבת הישוב ב- 300 יחידות דיור נוספות עד שנת 2030 18 :. אוכלוסיית היישוב ברובה צעירה % 54.2 תושבים עד גיל17 (ל עומת ממוצע ארצי של36% )בלבד ו43.8% בין הגילאים64 - 18 19 . 17 מתוך מסמך רשמי של משרד הפנים שהופץ למועצ ה האזורית מטה בנימין 18 בהתבסס על ת.כניות בנייה מאושרות של המועצה האזורית 19 על פי נתוני מפקד האוכלוסין2008 , אתר הלמ"ס, http://www.cbs.gov.il/www/mifkad/mifkad_2008/profiles/rep_h_3617000000000.pdf 13 היישוב הינו בעל אופי דתי לאומי. סיווגו הסוציו- אקונומי של היישוב במועצה האזורית, עומד על6 20 . שיעור המשתתפים בכוח העבודה לשנת2008 עמד על98.9% 21 . היישוב מתאפיין במשקי בית גדולים- כ- 50% ממשקי הבית מכילים5 נפשות22 .או יותר הישוב חרט על דגלו את ערך חיי הקהילה , דבר המצריך את הנהלת הישוב לפעול רבות על מנת לשמר על האופי הקהילתי של הישוב ,על ידי היכרות אישית עם הפרט ובאמצעות פעילות תרבותית ענפה המגבירה את ההיכרות ואת תחושת השיתוף בין חברי הקהילה. 20 מתוך טבלת הקצבות היישובים של המועצה האזורית מטה בנימין 21 על פי נתוני מפקד האוכלוסין2008 , אתר הלמ"ס. 22 .שם 54.2 43.8 2.1 46.7 50.5 2.8 58.8 39.6 1.6 0 10 20 30 40 50 60 70 0-17 18-64 65+ אחוז מהאוכלוסייה ביישוב קבוצות גיל סך הכל זכרים נקבות פילוח קבוצות גיל בישוב עפרה 11.6% 10% 12.9% 16.4% 15.7% 10.9% 22.4% 1 2 3 4 5 6 7+ אחוז מאוכלוסייה ביישוב מספר נפשות פילוח משקי בית לפי מספר נפשות 14 אתגרים שעלו מהנהלת היישוב ▪ מתן שירותים לתושב - המגבלות במתן השירות לתושבים נובע ות מסטגנציה במבנה המזכירות אשר לא התאים עצמו לאורך השנים לגידול הטבעי של הישוב. הדבר גורם לעומס רב על נותני השירות וזמן המתנה ממושך למקבלי השירות. הפערים הגדולים ביותר במתן השירות לתושב, באים לידי ביטוי ב תהליכי ה קליטה של תושבים חדשים בישוב ובהיעדר מענה הולם לדרישות של האוכלוסייה הוותיקה שמשקלה .באוכלוסייה הולך וגדל ▪ אחזקה וניקיון - תשתיות רבות מצריכות תחזוקה וריענון. כיום לא ניתן מענה ת קציבי הולם מהמועצה למצב הקיים , והישוב חווה קושי לשמר רמת תחזוקה וניקיון גבוהה במגבלות התקציב הקיים . ▪ ביטחון - המדינה מעניקה תקציב למימון העסקתו של רכז ביטחון דיחי. לתפישת הישוב הדבר אינו תואם את ה יקף האיומים שהישוב חשוף אליהם. אי לכך, הישוב מקצה.משאבים נוספים לביטחון ▪ גינון ונוי - הישוב מקצה משאבים רבים לטובת סעיף תקציבי זה, כאשר היקף ההוצאות עמד על 450,673 ₪ בסוף שנת 2014 (כ- 8.9% .)מסעיפי ההוצאה שנבחנו בתקציב הישוב ▪ שירותי דת – פעילות בתי הכנסת ממ ומנת מכספי המתפללים ומתרומות בלבד, לפיכך כמות המשא בים המוקצים לשירותי הדת מצומצמים. היעדר המשאבים מונע מהישוב להעסיק עובד במשרה מלאה במקוואות ולכן פק ו מס שירות חלקי בלבד לתושבים. ▪ חינוך בלתי פורמלי – ישנו סיוע מהמועצה בשכרו של רכז הנוער המגולם בתקציב המתנ"ס, אך עיקר תקציב תנועות נוער מסתמך באופן בלעדי על המשאבים של הישוב– ההוצאה לעניין זה הסתכמה בשנת 2014 בסכום של558,136 ₪(כ- 16.3% מסעיפי ההוצאה שנבחנו בתקציב הישוב) . עלי הישוב הוקם ב- 1984 כיישוב עירוני הפרוס על שטח גדול ,מאד ומונה כ- 9 .שכונות כיום, מתגוררים ביישוב כ- 3,800 תושבים, ב- 980 משפחות23 .קיימות תכניות בנייה ל- 280 יחידות דיור נוספות בעשר שנים הבאות24 . עיקר האוכלוסייה משתייכת לקבוצת הגיל של64 - 18 , המהווה55.5% מכלל האוכלוסייה25 . 23 מתוך מסמך רשמי של משרד הפנים שהופץ למועצ ה האזורית מטה בנימין. 24 בהתבסס על ת כניות בנייה מאושרות של המועצה האזורית. 25 על פי נתוני מפקד האוכלוסין2008 , אתר הלמ"ס ,מתוך: http://www.cbs.gov.il/www/mifkad/mifkad_2008/profiles/rep_h_3765000000000.pdf 42.3 55.5 2.2 41.3 57.1 1.6 43.4 53.7 2.9 0 20 40 60 0-17 18-64 65+ אחוז מהאוכלוסייה ביישוב קבוצות גיל פילוח קבוצות גיל ביישוב עלי סך הכל זכרים נקבות 15 החלק הארי של האוכלוסייה בישוב הינה דתית לאומית ,אך בצד זה יש בישוב גם ייצוג לאוכלוסייה ,חילונית כאשר יש בישוב גם ייצוג לא מבוטל לאוכלוסיית עולים חדשים וותיקים. הרמה הסוציו- אקונומית של הישוב עומדת על4 26 וסך אחוז המשתתפים בכוח העבודה לשנת8 200 הוא97.7% 27 ,. כפי שניתן לראות באיור הבא בחלק הארי של משקי הבית מספר הנפשות נמוך מ- 4 28 . אתגרים שעלו מהנהלת היישוב ▪ פריסה גיאוגרפית גדולה- השכונות בישוב פרוסות על שטח רב, דבר היוצר אתגרים רבים ב הנ גשת השירותים ו ה מתקנים הציבוריים לכלל תושבי .הישוב ▪ מתן שירותים לתושב – ישנם פערים גדולים במתן השירות לתושב, לאור מבנה ,המזכירות הקיים אשר לא התאים עצמו לאורך השנים לגידול הטבעי של הישוב. הפערים באים לידי ביטוי בנגישות חלקית של .ציבור היישוב לוועד המקומי וחוסר היכולת של המזכירות לקבל מספר פניות רב בכל זמן נתון דבר הפוגע .במידת הקשב של הנהלת הישוב לצרכים הקהילתיים הייחודיים, אשר אינם מקבלים מענה מלא ▪ גינון ונוי - הישוב מקצה משאבים רבים לטובת סעיף תקציבי זה, ללא כל סיוע מהמועצה. היקף ההוצאות לסעיף זה עמד על כ- 289,200 ש"ח ,₪ בסוף שנת 2013 (כ- 5.7% מסעיפי ההוצאה שנב)חנו בתקציב הישוב. ▪ שירותי דת - בישוב ישנו ביקוש למספר רב של בתי כנסת, לאור המרחק הגדול בין השכונות והמגוון באוכלוסייה. המשאבים להקמת בתי הכנסת ותפ עולם מתבססים על כספי המתפללים ו .תרומות בלבד ▪ חינוך בלתי פורמלי – ישנו סיוע חלקי מהמועצה המגולם בתקציב המתנ"ס, אך עיקר המשאבים מסתמכים על הישוב עצמו. כאשר בשנת2013, סך ההוצאות הסתכמו ב- 371,473 ₪(כ- 7.4% מסעיפי ההוצאה שנבחנו בתקציב הישוב). 26 מתוך טבלת הקצבות היישובים של המועצה האזורית מטה בנימין 27 על פי נתוני מפקד האוכלוסין2008 , אתר הלמ"ס. 28 שם. 6.4% 22.2% 22.8% 21.2% 9.7% 8.8% 9.0% 1 2 3 4 5 6 7+ אחוז מהאוכלוסייה ביישוב מספר הנפשות פילוח משק הבית לפי מספר נפשות 16 כפר האורנים היישוב הוקם בשנת 1997 כישוב קהילתי. מתגוררים בו כ- 2,500 תושבים, בכ- 580 משפחות29. ישנן תכניות הרחבה שעתידות להכפיל את גודלו של הישוב בעשר השנים הקרובות30 . ניתן לראות כי היישוב מורכב בעיקרו מאוכלוסייה צעירה, על פי מפורט להלן31 . אוכלוסיית הישוב ינה ה חילוני ת ברובה המכריע, והרמה הסוציו-אקונומית של הישוב עומדת על10 32 . שיעור המשתתפים בכוח העבודה עומד על97.6% 33 . ביישוב זה עיקר משקי הבית כוללים5-4 נפשות עם שונות נמוכה מאוד34 . הנהגת הישוב מקדישה משאבים רבים בטיפוח וביסוס מסגרות החינוך הבלתי פורמלי לטובת חינוך הילדים והנוער, זאת לאור היעדר מסגרות פורמליות לבני נוער חילוניים לאחר בית הספר, בשונה מהקיים בישובים דתיים .כמו כן ,הנהגת הישוב מייחסת חשיבות רבה לשימור אופיו הכפרי והמבנה הקהילתי של הישוב . 29 מתוך מסמך רשמי של משרד הפנים שהופץ למועצ ה האזורית מטה בנימין. 30 בהתבסס על ת.כניות בנייה מאושרות של המועצה האזורית 31 על פי נתוני מפקד האוכלוסין2008 , אתר הלמ"ס , מתוך: http://www.cbs.gov.il/www/mifkad/mifkad_2008/profiles/rep_h_3796000000000.pdf 32 מתוך טבלת הקצבות היישובים של המועצה האזורית מטה בנימין 33 על פי נתוני מפקד האוכלוסין2008 , אתר הלמ"ס. 34 .שם 50.5 48.8 0.6 50.8 48.5 0.7 50.3 49.1 0.5 0 10 20 30 40 50 60 0-17 18-64 65+ אחוז מהאוכלוסייה ביישוב קבוצות גיל פילוח קבוצות גיל ביישוב כפר האורנים סך הכל זכרים נקבות 4.7% 2.5% 29.3% 59.1% 4.4% 2 3 4 5 6 אחוז מהאוכלוסייה ביישוב מספר הנפשות פילוח משק הבית לפי מספר נפשות 17 יו"ר הועד המקומי מכהן מ- 2002 ו .עד כיום ומקדיש את מירב זמנו הפנוי לעיסוק זה בהתנדבות לדברי היו"ר ישנו מחסור קבוע ב מועמדים אשר מעוניינים לכהן בהנהלת היישוב ב מתכונת,הקיימת ולכן הוא נאלץ לכהן מעל13 שנה בתפקיד .ניהול היישוב מתאפיין בריכוזיות רבה של היו"ר , כך שתהליך קבלת ההחלטות ביישוב מתבצע לרוב בקרב הפורום המצומצם של הועד המקומי )(או היו"ר בלבד ולא נפתח לדיון בקרב התושבים . ביישוב הוחלט באופן ייחודי לבטל את משרת מזכיר היישוב החל מתחילת שנת2015 , על מנת להשתמש במשאבים שהופנו לתשלום משכורתו לטובת השקעה נוספת בחינוך הבלתי פורמלי ביישוב והשקעה נוספת בפיתוח היישוב . מודל ניהול זה בו הנהלת היישוב מבטלת את תפקיד מזכיר היישוב הינו ייחודי ,לכפר האורנים היות והוא מסתמך על יו "ר ועד מקומי )(מתנדב כמובן המסוגל ל ה קדיש ל תפקיד ו זמן רב וקשב ניהולי ניכר. הבעייתיות הטמונה במודל זה, נובעת מהתלות הרבה של היישוב באדם אחד ובאופן ניהול היישוב עם סיום .תפקידו כיו"ר אתגרים שעלו מהנהלת היישוב ▪ חינוך בלתי פורמלי- לבני נוער חילוניים אין מסגרות פורמליות לאחר בית הספר, בניגוד לבני נוער דתיים שחלקם הגדול לומד בתנאי פנימייה (ישיבות ואולפנה). לפיכך, הישוב לקח על עצמו לסבסד חלק ניכר מהפעילויות של תנועת הנוער הפועלת ביישוב (האיחוד החקלאי). היקף ההוצאות על תקציב זה עמד על 796,302 ₪ בסוף שנת2013 (כ- 30% מסעיפי ההוצאה שנבחנו בתקציב הישוב) , כאשר אין השתתפות של .המועצה בסבסוד פעילויות מסוג זה ▪ בניית מבנים ציבוריים בישוב- היישוב יזם ובנה את אולם הספורט והמתנ"ס, והשקיע בבית הספר משאבים רבים של היישוב ותקציבי פיתוח שהתקבלו מהמוע.צה, בסיוע מפעל הפיס ▪ פיקוח על מבנים- ישנו קושי לקבל מענה מהמועצה בכל הקשור לטיפול בבקשות פיקוח ע.ל בנייה ביישוב ▪ מצוקת קבורה– אין לישו ב בית עלמין ולפיכך אין מענה הולם/קרוב לנפטרים . אדם – גבע בנימין היישוב הוקם כישוב קהילתי בשנת1984 , בידי תושבים משכונות מירושלים וכיום מוגדר כישוב עירוני. כיום ביישוב מתגוררים כ- 5,000 תושבים, בכ- 1,000 משפחות35 . בתוך עשר השנים הקרובות צפוי היישוב לגדול בכ- 1,000 יחידות דיור חדשות36 . ביישוב זה ישנו איזון יחסי בין קבוצות הגילאים עד65 , כאשר45.4% מהאוכלוסייה נמצאת מתחת לגיל17 ו52.5% נמצאת בטווח הגילאים64 - 18 37 . ,בעברו היישוב היה בעל אופי חילוני מובהק ובחלוף השנים השתלבו בו גם תושבים דתיים לאומיים ואוכלוסייה חרדית. סך החלוקה כיום עומד על כ- 60% חילונים, כ- 30% דתיים לאומיים וכ- 10% .חרדים הזרמים השונים באוכלוסייה יוצרים מורכבות ניהולית, לנוכח הצורך לספק צרכים שונים למספר קבוצות .אוכלוסייה שונות ומשמעותיות מבחינת גודלן 35 מתוך מסמך רשמי של משרד הפנים שהופץ למועצ ה האזורית מטה בנימין. 36 בהתבסס על ת.כניות בנייה מאושרות של המועצה האזורית 37 על פי נתוני הלמ"ס לשנת 2008 :מתוך http://www.cbs.gov.il/www/mifkad/mifkad_2008/profiles/rep_h_3763000000000.pdf 18 38 הרמה הסוציואקונומית של היישוב הינה 6 , ואחוז האוכלוסייה המשתתפת בכוח העבודה עומד על39 % 97.3 . אתגרים שעלו מהנהלת היישוב ▪ בניית מבנים ציבוריים בישוב– .אין תשתית מספקת למבני ציבור ביחס להיקף האוכלוסייה של היישוב ▪ מתן שירותים לתושב – ,התשתית הניהולית של היישוב, אשר נועדה לתת שירות ומענה לצרכי התושבים לא הותאמה לצרכי היישוב שהלכו וגדלו כנגזרת מהגידול באוכלוסייה. היבט זה בא לידי ביטוי בחוסר היכולת להכיל מספר רב של פניות ציבור ברגע נתון, דבר המעכב טיפול במפגעים סביבתיים בישוב ובמענה לתל.ונות של תושבים בדבר השירות שניתן להם ▪ גינון ונוי – המועצה אינה.מספקת תקצוב לתחום זה היקף ההוצאות על תקציב זה עמד על כ- 421,650 ש"ח ₪ ,בסוף שנת 2013 (כ- 20% מסעיפי ההוצאה שנבחנו בתקציב הישוב.) ▪ חינוך בלתי פורמלי - ישנו סיוע חלקי מהמועצה המגולם בתקציב המתנ"ס ,אך עיקר המשאבים מסתמכים על הישוב עצמו .כאשר בשנת 2013 ,סך ההוצאות הסתכמו בכ- 364,600 ₪ (כ- 17.4% מסעיפי ההוצאה שנבחנו בתקציב הישוב). 38 .שם 39 .שם 45.4 52.5 2.1 46.9 50.9 2.2 43.9 54.1 2 0 20 40 60 0-17 18-64 65+ אחוז מהאוכלוסייה ביישוב קבוצות גיל פילוח קבוצות גיל ביישוב אדם סך הכל זכרים נקבות 3.3% 15.4% 10.0% 22.8% 28.5% 10.4% 3.7% 1 2 3 4 5 6 7+ אחוז מהאוכלוסייה ביישוב מספר הנפשות פילוח משק הבית לפי מספר נפשות 19 3.2 האתגרים הניהוליים העומדים בפני יישובים גדולים הפגישות שערכנו עם נציגי הנהג ו ת היישובים, איששו ככלל את ה ניתוח התיאורטי שהוצג בפרק הקודם, בדבר האתגרים והכשלים המאפיינים את המצב הנוכחי. להלן פירוט ביחס לסוגיות העיקריות שעלו בראיונות :שקיימנו פגיעה ביכולת לבסס את ניהול הישוב על מתנדבים: כפי שצוין לעיל, היבט מרכזי שעליו מתבסס המודל הניהולי של יישובים במועצות האזוריות הינו מרכיב ,ההתנדבות כאשר חברי הקהילה מתנדבים לשמש כ הנהגת היישוב בדמות ה ו ועד המקומי, תחת היו"ר הנבחר . ,ברם גידול באוכלוסיית הישוב מביא לתופעות נלוות של צמצום הדרגתי בזיקה בין התושבים ובתחושת השייכות ,ולכן גם מביא לשחיקה ברוח ההתנדבות שעליה נסמך המודל הניהולי של הישוב . ,תופעה זו הגם שהיא מתקיימת בעוצמות שונות בישובים שונים ,מביאה לכשל במודל הניהולי המסתמך על התנדבותם של אנשים מהקהילה . ,כפי שצוין ביישוב כפר האורנים שרשרת הניהול הינה ריכוזית מאוד, לאור ה יעדר מועמדים .ראויים לניהול היישוב בהתנדבות ביישוב הו ועד מחולק לתחומי האחריות הקשורים לנ יהולו התקין של היישוב, אך בשונה משאר היישובים ב כפר האורנים לא קיימות ועדות בהן התושבים לוקחים חלק פעיל ,. זאת בהיעדר המוטיבציה והי.כולת של התושבים לקחת חלק פעיל בעשייה זו דוגמה נוספת לסוגיה זו, עלתה מהריאיון עם מזכיר היישוב ע לי אשר ציין כי ככל שגדל היישוב כך תחושת הקהילתיות נפגמה ועמה פחת מספר המתנדבים המוכנים להקדיש מזמנם לטובת הקהילה ולקיחת חלק פעיל בהפקת אירועים ובהובלה של תחומים למען רווחת התושבים ופיתוח היישוב. ריבוי צרכים לאור גידול בהטרוגניות בישובים: הזרמים השונים של האוכלוסייה המתגוררת במטה בנימין נעים על הציר המגוון שבין אוכלוסייה חרדית לבין אוכלוסייה חילונית, כאשר בהרבה מהישובים יש ייצוג ליותר מקבוצת אוכלוסיי ה אחת מתוך הציר הנ"ל . אורח החיים השונה של התושבים מביא ל צרכים והעדפות שונות, אשר היישוב צריך לתת להן מענה .כך למשל : )איוש משרות למתן מענה לצרכים דתיים (בלנים, רבנים ,הקמת ,מוסדות דת מתן מענה מגוון לחינוך בלתי פורמלי לנוער הגדל ביישובים לפי צרכי הזרמים השונים ,הפקת אירועי תרבות ייחודיים לכל קהילה (לעתים )במקביל ועוד. הדבר בא לידי ביטוי במידה הרבה ביותר ביישוב( אדם גבע בנימין,) אשר כיום מכיל אוכלוסייה מגוונת הדורשת כי צרכיה הקהילתיים הייחודיי ם .יבואו לידי ביטוי דוגמה נוספת לכך היא ה עלייה במספר התו שבים הדתיים ביישוב כפר האורנים , שהביאה לכך שהישוב מעסיק רב בישוב , במימון תקציב היישוב השוטף. בעפרה ציינו כי היישוב משקיע משאבים רבים לטובת טיפול ב ציבור העולים,הגדול שהשתלב ביישוב .בשנים האחרונות דוגמאות ל פערים תקציביים ספציפיים המקשים על מתן שירות מספק לתושבים גינון- סעיף הוצאות הגינון עלה באופן גורף מכלל היישובים כעול תקציבי משמעותי, כאשר היישובים נדרשים לעמוד בכל הוצאות ה פיט ול וה תחז ה וק של הגינון.וסביבת החיים של התושבים כיום סעיפי הגינון ביישובים אינם מתוקצבים על ידי המועצה וכלל הנטל של ההוצאות על גינון בתחום האחראיות של.היישובים עצמם 20 חינוך בלתי פורמלי- סעיף תקציבי זה בלט במיוחד ביישוב כפר האורנים, בו משקיעים משאבים רבים בחינוך .הבלתי פורמלי בהיעדר מסגרות פורמליות לבני הנוער לאחר שעות הבית ספר הישוב מ סבסד חלק ניכר מהפעילויו ת של תנועת הנוער הפועלת ביישוב וה יקף ההוצאות על תקציב זה עמד על 796,302 ₪ בסוף שנת 2013 (כ- 16.8% מסעיפי ההוצאה שנבחנו בתקציב הישוב), כאשר אין השתתפות של המועצה בסבסוד פעילויות .מסוג זה אחזקה וניקיון- עלויות הכרוכות בניקיון היישוב ים .מהוות עול תקציבי נוסף על הנהלת היישובים,כמו כן עלה בחלק מהיישובים כי טיב התשתיות הישנות מצריך תחזוקה רבה ומשאבים רבים מופנים לצורך שיפורה . תופעה זו בלטה ביישוב עפרה, כאשר סעיף זה עמד על795,210 ש"ח ( המהווה16.6% מ סעיפי ההוצאה שנבחנו בת קציב ה ישוב לשנת2014 ) . חוסר עצמאות בנגישות לתקציבי פיתוח היבט נוסף ש עלה בעבודת הניתוח בדגש על הפגישות שקיימנו ביישובים השונים, הינו מידת הנגישות המוגבלת .למקורות תקציביים לפעילות פיתוח תשתיות ציבוריות כפועל יוצא מכך, בישוב ים כמו)אדם (גבע בנימין לא קיימת תשתית מספקת למבני ציבור ,ביחס להיקף האוכלוסייה של היישובים, ו/או קיימות תשתיות ציבוריות ברמה תחזוקתית ירודה. בישובים מייחסים זאת ל חוסר ה עצמאות שלה ם בגיוס תקציבים ציבוריים למטרות אלה ,לו תלות ה גבוהה במענה התקציבי מצד המועצה ליישובים כמענה לבעיות אלו. במתכונת המתקיימת כיום, כל עוד הישובים הגדולים אינם בגדר מועצה מקומית עצמאית, הרי שרק למועצה האזורית מטה בנימין יש ,יכולת להתמודד ולאף לזכות בתקציבי פיתוח במסגרת תכניות ממשלתיות שונות המופנות כלפי רשויות מקומיות. כך, כדי לקדם פרויקט ביוזמה יישובית- מקומית שמימונו מיועד להתקבל ממקור חיצוני- ממשלתי, על הישוב לפנות למועצה, כדי להביא לכך שהמועצה תיגש להתמודד על קבלת תקציב מה תכנית הממשלתית הרלוונטית. גם אז אין לישוב כל ודאות לכך שלאחר שהמועצה אכן תזכה בקבלת התקציב מצד התכנית הממשלתית, ייועד סכום הכסף שהתקבל דווקא לתכנית שהגה הישוב, ולא לתכנית .אחרת ברחבי המועצה, שלפי תפיסת המועצה נמצאת בעדיפות גבוהה יותר הדבר פוגם במוטיבציה של הנהלת היישובים לפעול למען השגת תקציבים נוספים אל מול גופים ממשלתיים, בהיעדר יכולת לשלוט על יעדם .הסופי של התקציבים ל סיכום פרק זה, ל הלן תרשים זרימה הסוקר את התהליך המוביל ליצירת פער ביכולת הישוב הגדול לספק שירות נאות לתושביו: ,ניתן לסכם ולומר כי במתכונת הקיימת לישובים הגדולים אין משאבים ניהוליים ותקציביים מספקים להתמודד עם הצרכים המשתנים והמגוונים של האוכלוסייה ההטרוגנית. הדבר מוביל לפערים ברמת השירות המוצע לתושבים, ובפגיעה במרקם החיים המאפיין יישוב קהילתי . לפיכך, מודל זה אינו מהווה פתרון הולם ליישובים גדולים. נדגיש כי ה אתגרים ,הקיימים צפויים אף לגדול לנוכח הגידול הצפוי באוכלוסיית 21 היישובים בעקבות מימוש ה תכניות ה עתידיות להגדיל ו אף להכפיל את אוכלוסיית היישובים הקהילתיים הגדולים. המודל הניהולי הקיים בישובים הגדולים אינו מסוגל לספק את צרכיו של הישוב הגדול ,לאור המורכבות הניהולית הגדולה המשתנה מישוב לישוב 22 4. סקירת מודל ניהולי חלופי קיים – מודל המועצה המקומית 4.1 רקע כללי לאחר סקירת ה אתגרים ה ניהוליים המתקיימים במתכונת הארגונית הקיימת של יישובים גדולים , נבקש בפרק זה לבחון מודל חלופי קיים לניהול יישוב גדול - מועצה מקומית .מודל זה יהווה בסיס להשוואה אל מול המודל הקיים לניהול יישוב גדול במועצה אזורית .השוואה זו ת סייע לאמוד את הפערים המצויים בין המודל ש יושם בעבר ל.ניהול ישובים גדולים לבין המודל הקיים בימים אלו יודגש , כי על אף שמודל המועצה המקומית אינו עומד על הפרק כיום בהתאם למדיניות הממשלה ,הוא מסייע בהבנת ה פער בין המצוי לרצוי בהקשר של ניהול ישוב גדול, ,)ומאפשר לחדד מוקדים ספציפיים שבהם ניתן לאמץ באופן חלקי (וחסכוני בתקציב .מרכיבים שונים שמתקיימים במודל המועצה המקומית המועצה המקומית שנבחרה כמקרה בוחן הינה בית אל ,היות ומאפייני הקהילה המתקיימים בה דומים במידה ,רבה לאלו של היישובים הגדולים שנסקרו לעיל. מאפיינים אלו הינם: היקף התושבים, מאפייני האוכלוסייה .חיי הקהילה והמיקום הגיאוגרפי גם המצב הסוציו- .אקונומי של בית אל דומה לזה שבישובים שנסקרו על רקע המאפיינים הדומים, ניתן לב צע השוואה מסוימת בין התקציב ים העומדים לרשות המועצה המקומית ,לצורך פעולותיה ובין התקציבים וכלי הניהול העומדים לטובת ה יישובים הגדולים .אשר הוצגו לעיל 4.2 רשויות מקומיות בישראל נכון לינואר2013 , פועלות בישראל255 :רשויות מקומיות, מתוכן75 עיריות בהן מתגוררים כ- 75% מהאוכלוסי י ,ה126 מועצות מקומיות המהוות כ- 15.3% מהאוכלוסי יה ו- 54 מועצות אזוריות המאגדות בתוכן כ- 987 ועדים מקומיים ומהוות כ- 9.8% .מהאוכלוסייה בנוסף פועלות בישראל שתי מועצות מקומיות תעשייתיות : רמת חובב ומגדל-תפן, אשר בתחומן נמצאים מפעלי תעשייה40 . שני החוקים המאפשרים הקמת רשויות מקומיות ובהם מפורטות סמכויותיהן ותפקידיהן המרכזיים הם פקודת העיריות ופקודת המועצות .המקומיות בנוסף, יש נם חוקים הנוגעים באופן ישיר או עקיף בפעילותן של רשויות מקומיות41 . המועצות המקומיות מתקיימות בת ו וך שבין השלטון המרכזי ובין ציבור התושבים ,תוך קיום תלות גדולה מאד בשלטון המרכזי, בכל הנוגע לתקצוב, חקיקה (לרבות הגדרת תחומי אחריות, כללים לעניין גביית )ארנונה, יצירת מקורות הכנסה לרשות וכו.' במדינות העולם אנו מוצאים מגוון מודלי ם לעניין זה, החל מ תלות מוחלטת של השלטון המקומי בשלטון המרכזי, לבין עצמאות )(כמעט מוחלטת. מערכות יחסים אלו ,נבחנות במאפיינים, כגון: מידת הפיצול המוניציפלי, רמת הביזור התפקודי, מידת האוטונומיה הפוליטית אופן מימון הרשויות המקומיות ומידת הדמוקרטיה המקומית42 . 40 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ,הרשויות המקומיות בישראל 2 201 , 2 ליוני2014 . 41 רשויות מקומיות בישראל - מסמך רקע לוועדת הפנים והגנת הסביבה. 01.pdf - 22 - 04 - https://www.knesset.gov.il/committees/heb/material/data/pnim2013 42 ,ערן רזין רפורמה בארגון השלטון המקומי בישראל: בין ריכוז לביזור, בין מסורתיות למודרניות , ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, מאי 2003 . 23 ככלל, כל מערכת שלטון מקומי, ובכלל זה המערכת בישראל, נתונה בבעיה מבנית הנובעת מכך שמקור הסמכות של הרשות המקומית הוא ציבור התושבים, אך מעל הרשות המקומית ניצב השלטון המרכזי. בעיה מבנית זו באה לידי ביטוי בכך שהרשויות המקומיות, אשר נבחרות על-ידי תושביהן ואמורות להיות אחראיות כלפיהם, מוגבלות בסמכויותיהן, אם משום שהשלטון המקומי לא העניק להן סמכויות נרחבות ואם משום שמימונן הוא בסמכות השלטון המרכזי. בעיה מבנית נוספת שמאפיינת את השלטון המקומי בישראל היא ריכוזיות רבה בתהליכי קבלת החלטות של השלטון המרכזי. עקב בעיות אלו השלטון המקומי הוא שותף משני בלבד בעיצוב המדיניות הציבורית43. לרשויות המקומיות תפקיד מרכזי באספקת שירותים ממלכתיים ,בייחוד בתחום החינוך והרווחה ,וכן במתן שירותי בריאות .ודת אופן המימון של חלק מהשירותים הממלכתיים ומחסור בהגדרה ברורה של סל שירותים חברתיים שראוי וצריך לספק לתושבים ,יוצרים הבדלים מהותיים בין הרשויות המקומיות במגוון השירותים המסופקים וברמתם44 . ,מערכת היחסים בין השלטון המקומי ובין השלטון המרכזי בישראל המתווכת באמצעות משרדי הממשלה כוללת מספר היבטים עיקריים45 : ▪ הממשלה כגוף מפקח - השלטון המר כזי משמש גוף מפקח על הרשויות המקומיות ומכוח זה מוקנות .לו סמכויות פיקוח ואישור נרחבות ▪ הסדרת פעילות – בתוקף תפקידו של שר הפנים כממונה על הרשויות ,המקומיות נתונות בידו סמכויות רבות בכל הקשור לתפקודן התקציבי. ▪ השתתפות בתקציב - השלטון המרכזי מממן בדרכים שונות חלק מפעילות הרשויות .המקומיות מימון זה מועבר מתקציבי משרדי הממשלה אל הרשויות המקומיות כדי לספק שירותים ממלכתיים הניתנים על-פי חוק או כמימון כללי. דוגמאות למימון זה הן46 : ▪ השתתפות משרד הרווחה במימון שירותי הרווחה ברשויות (עד75% ) . ▪ השתתפות משרד החינוך במימון פעילות מוסדות החינוך (לפי עלות נורמטיבית, וקריטריונים שנקבעו הן עבור החינוך הפורמלי, והן עבו ר )החינוך הבלתי פורמלי. ▪ השתתפות משרדי ממשלה אחרים- השתתפויות אלה הן בעלות אופי נקודתי ,וכוללות מענקים ממשרד הפנים, ממשרד החקלאות ,ממשרד הקליטה וכדומה .משקלן של העברות אלה בתקציב הרשות המקומית נמוך יחסית וקשור בדרך כלל לתכניות התלויות במאפיינים מקומיים ייחודי ים. 43 ,דוד נחמיאס ודורון נבות,""לקראת הגדרת מעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל בתוך: פרסומי המועצה הציבורית 10 ,ההיבטים החוקתיים המשטריים והפרוצדורליים של השלטון המקומי , המכון הישראלי לדמוקרטיה, יוני2003 . 44 רשויות מקומיות בישראל- מסמך רקע לוועדת הפנים והגנת .הסביבה 45 ,סוארי ואחרים,המלצות הועדה לקביעת קריטריונים להקצאת "מענק האיזון" לרשויות המקומיות תל- אביב1993 . 46 ,אלון רובינשטיין הרשויות המקומיות: בעיות מרכזיות וחלופות לפתרונן , מרכז המחקר והידע של הכנסת, יולי2004 . 24 התקציב השוטף של הרשויות המקומיות בישראל נחלק , לארבעה מרכיבים עיקריים47 : ▪ הכנסות עצמיות - כלל ההכנסות שהרשות המקומית גובה ישירות מן התושבים, מבעלי העסקים והנכסים .בתחומה וממקבלי שירותים המגיעים לתחומה ▪ הכנסות מועברות - מרכיבי המיסוי הנגבים על- ידי הממשלה והמועברים באופן אוטומטי לרשויות המקומיות, על- .פי נוסחה הקבועה בחוק ובתקנות ▪ השתתפויות ממשלה מיועדות - השתתפויות המיועדות למימון שירותים שונים, בראש ובראשונה מימון .חלקי של שירותי החינוך והרווחה ▪ מענק כללי - מענק המועבר לרשויות על- ידי משרד הפנים כדי להבטיח לכולן משאבים לאספקת סל .השירותים הנדרש מרכיב נוסף ב הכנסות ה רשות המקומית, מתקבל מ מוסדות ללא מטרות רווח וחברות ל תועל ת הציבור. מפאת גודלן של המועצות המקומיות וחוסר יכולתן לצבור מקורות הכנסה נאותים אל מול סך ה הוצאות שלה ן , מודל זה מהווה לרוב נטל תקציבי על הממשלה. היקף התקציב הנדרש לישוב אינו יכול להתממש בדרך כלל ,ממקורות ההכנסה הפנימיים של הרשות ולכן .מצריך תקצוב ממשלתי חיצוני ניכר לאיזון הפעילות מסיבה זו המליצה ועדת שחר (כפי שתואר לעיל) לחדול מהקמת מועצות מקומיות חדשות ואף לפעול למען .איחוד מועצות מקומיות, על מנת להפחית את הנטל הכלכלי על תקציב המדינה הטמון במודל זה 47 ,ערן רזין פע רים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל , ירושלים: מכון פלורסהיימר לחקר מדיניות, פברואר1998 , 'עמ19-20 . 25 סקירת מודל מועצה מקומית לדוגמה- מועצה מקומית בית אל היישוב בית אל הוקם בנובמבר 1977 בידי גרעין של 17 משפחות, זמן קצר לאחר מכן התפלג היישוב לשני יישובים (בית אל א' ובית אל ב'), היישובים השתייכו למועצה אזורית מטה .בנימין בשנת 1997 ,בעקבות הסמיכות הגיאוגרפית של שני היישובים ,התאחדו שני הישובים תחת רשות מקומית חדשה .אחת הישוב המאוחד מונה כיום כ- 5,900 תושבים ובעל שיעור צמיחת אוכלוסייה של2.3% לשנה . עיקר האוכלוסייה .במועצה היא דתית לאומית בצד זה ישנן גם קבוצות באוכלוסיית הישוב המתאפיינות באורח חיים יהודי- מסורתי. הישוב מדורג באשכול סוציו- אקונומי5 וגודל תחום השיפוט הוא1,528 דונם48 . לצורך ביצוע עבודה זו, קיימנו ראיון עם נצי ג המועצה המקומית בית אל , הרב חנוך הכהן . להלן הממצאים העיקריים שעלו מהר י :איון • המועצה המקומית מקפידה על פיתוח חינוך בלתי פורמאלי לרווחת התושבים. • המועצה מעניקה מענה הוליסטי לצרכים הניהוליים של היישוב ,לרבות יצירת מעטפת של שירותים תומכים לתושב. • מוקד נוסף של פעילות הינו פיתוח של חיי תרבות ענפים. • בנוסף מהמועצה מבצעת השקעה ניכרת בנוי בו טיפוח שכונות המגורים . היכולת לספק את המענה לרווחת התושבים מבוסס ת ,במידה רבה ,על התשתית הניהולית המפותחת במועצה ועל המשאבים התקציביים העומדים לרשותה .תשתית זו מורכבת מ- 10 מחלקות ומתנ"ס הפועל באופן עצמאי מ המועצה .בכל מחלקה מוצב מנהל בתקן משרה מלאה ,המאפשר קשב ניהולי גבוה לצרכי התושבים . 4.3 ניתוח הפערים הקיימים בין מודל לניהול יישוב גדול למודל מועצה מקומית להלן ניתוח ביחס ל פערים בארגז הכלים הקיים של הישובים הגדולים במועצות האזורית מטה בנימין (שנלקחו )כמקרי מבחן לצרכי עבודה זו ,אל מול מודל המועצה המקומית . ,נעמוד על פערים אלו באמצעות ניתוח המודל .הארגוני הקיים והשוואת התקציבים בין היישובים הגדולים שנבחנו אל מול המועצה המקומית 4.3.1 תקציב בטבלה הבאה מוצג ריכוז התקציבים מהשנים2012 - 2014 בארבעת הישובים הגדולים שנבחנו, אל מול המועצה המקומית בית אל. בטבלה זו עמדנו על סעיפי ההוצאה העיקריים העוסקים במתן השירות לתושב49 . ההשוואה תיעשה במונחים של תקציב פר תושב, וזאת בכדי ליצור השוואה רלוונטית ב ין תק ציבי ה ישובים וב ין תקציב ה מועצה המקומית , שבכל אחד מהם מספר תושבים שונה . באמצעות טבלה זו ניתן לבחון את הפערים הקיימים .בכל הנוגע לתקצוב למתן שירות פר תושב, בין הישובים הגדולים ובין המועצה המקומית 48 מתוך נתוני הלמ"ס שפורסמו ב- 9.7.14 - http://www.cbs.gov.il/publications14/local_authorities12_1573/pdf/397_3574.pdf 49 לא התייחסנו לתקציבי הביטחון ,החינוך ,המים והחשמל ,לאור היותם משקים סגורים 26 על פי הנתונים המוצגים, ניתן לראות כי סך ההוצאה פר תושב במועצ ה המקומית בית אל ,עולה משמעותית על ההוצאה לתושב ביישובים הגדולים ,בקרבתו שאינם מועצות מקומיות .פער ההוצאה משקף במידה רבה את הפערים האיכותיים שמופו במסגרת הראיונות עם בעלי התפקידים בישובים :הקושי לספק שירות יעיל ,הקושי להתמודד עם מגוון הצרכים וכדומה. סעיף ההוצאה התקציבי בעל הפער המשמעותי ביותר הינו הנהלה וכלליות, מאחר ובמועצה המקומית ישנה מעטפת רחבה יותר של בעלי .תפקידים אשר נותנים שירות לתושב בבחינת התקציבים ניתן לראות כי ה הוצאה הממוצעת פר תושב ביישוב זה עומדת על כ- 992 ,₪זאת לעומת כ- 320 ₪הוצאה ממו צעת פר תושב ביישובים הגדולים במועצה האזורית מטה בנימין , פער של672 .₪ פער זה מתקבל בשל השוני הגדול במתכונת ניהול הישוב: בניגוד למצב הקיים במועצה מקומית, בישוב גדול אין משרה בשכר עבור יושב ראש ועד וה המקומי ,ו תקציב ללשכה שתנהל את הישוב .הגדול כנדרש הביטוי הישיר לכך הינו משאבים ניהוליים חסרים בישוב הגדול ,שמביאים לפגיעה בניהול הישוב ,ובסופו של דבר לפגיעה ברמת השירות הניתן לתושב. גם בסעיף שירותי הדת ו ב סעיף האחזקה(המרכז בתוכו גם את עלויות הניקיון) , עלו פערים משמעותיים בהיקף ההוצאה פר תושב בין.המועצה המקומית לבין היישובים הגדולים במועצה האזורית בחישוב סך ההוצאות פר נפש ה על כי במועצה המקומית בית אל התקצוב הממוצע פר תושב גבוה ב- 780 ₪ מהתקצוב הממוצע ביישובים גדולים במועצה האזורית מטה בנימין .נתון זה תומך (לפחות ביחס למדגם המצומצם שנבחן) את הטענה לפיה בידי הנהגות הישובים הגדולים ישנם כלים תקציביים וניהוליים מצומצמים יותר לעומת הכלים הניתנים למועצה המקומית ,דבר הפוגע ברמת השירות הניתנת לתושבים. היבט תקציבי נוסף המעיד על הפערים בין מועצה מקומית לבין ישוב גדול במועצה אזורית, הינו מענקים .ממוסדות ללא מטרות רווח וחברות למען תועלת הציבור, כאשר מפעל הפיס הוא הבולט שבהן מענק זה מחדד את ההקצאות העודפות הקיימות למועצות מקומיות לא מול מועצות אזוריות. הדבר בא לידי ביטוי בכך שגובה 27 המענק אינו משקף את הפערים בין מועצה מקומית לבין מועצה אזורית , הן בהיבט גודל האוכלוסייה והן בהיבט המורכבות שבה. :כך למשל גובה מענק מפעל הפיס המינימלי בשנת3 201 ע מד על500,000 ₪ . כל מועצה מקומית, לרבות הקטנות ביותר מבחינת היקף האוכלוסייה, זכתה לפחות למענק ,זה. מנגד ל מועצות אזוריות כגון מטה בנימין ניתן מענק בסך 2,824,000 ₪ 50 (פי5.6 לעומת בית אל), עבור אוכלוסייה שגודלה פי9 ויותר . ניתן לראות כי מפתח חלוקת המענקים הקיים, מספק תמיכה רבה למועצות מקומיות בעוד שמועצות אזוריות אינן זוכות לקבל תמיכה זהה וכפועל יוצא מכך נפגע היקף הסיוע התקציבי שניתן לתושבים, בין היתר ב יישובים הגדולים. 4.3.2 השוואת ה ה שקעה הממשלתית- מודל המועצה המקומית אל מול מודל ה מועצה אזורית בהמשך ל משאבים התקציבי ים המוגדל ים יחסית העומדים לרשות המועצות המקומיות ,כפי שזוה ו בט בלה לעיל , מוצג להלן ניתוח בדבר המקור העיקרי היוצר את פערי התקציב הנ"ל– הפער בתמיכה הממשלתית (במונחי תקציב פר תושב) בין המועצה האזורית (לענייננו- ( מטה בנימין), לבין המועצה המקומית בדוגמה ש נסקור - .)בית אל נציג כיצד המודל הקיים של מוע צה מקומית כרוך ב תמיכה ממשלתית גבוהה יותר פר תושב ,על המשמעויות שיש לכך ב היבט של ה נטל ה תקציבי המוטל על תקציב המדינה כדי לתמוך את הרשויות .המקומיות ולאפשר להן לספק שירות ראוי לתושביהן הניתוח להלן יתמקד בפערים בהיקף התמיכה הממשלתית פר תושב, בין מודל המועצה האזורית ובין מודל :המועצה המקומית, וזאת בשני סוגי ניתוח שונים 1. .לפי קטגוריות תמיכה מרכזיות בין מועצה מקומית, ובין מועצה אזורית 2. לפי בחינת היקפי התמיכה התקציבית הממשלתית הכו ללת פר תושב, בין מועצה מקומית ו.מועצה אזורית .להלן פירוט הממצאים 1. ניתוח הפערים בתקצוב הממשלתי בין מועצה מקומית ובין מועצה אזורית, לפי קטגוריות תמיכה ניתוח זה בוצע על ידי השוואה בין הביצוע התקציבי של שנת2013 במועצה האזורית מטה בנימין לבין התקציב המקביל של המועצה המקומית בית אל , תוך הש וואת סעיפים תקציביים רלוונטיים ולבסוף חישו ב ההוצאה פר נפש במועצות. ה סעיפים שנבחרו לצורך ההשוואה הם סעיפי הכנסה בלבד הנוגעים לתמיכה ממשלתית במועצות, על מנת למפות את ההשקעה הממשלתית במועצות מקומיות לעומת ההשקעה הממשלתית ב מועצה האזורית (ובתוך כך בתושבי ה ישובים הגדולים והגדולים פחות השייכים למועצה האזורית). הסעיפים רוכזו :לצורך השוואה, למספר תחומים תקציביים: ביטחון, חינוך, רווחה ומענקים שם ישוב מטה בנימין בית אל קריטריון ישוב מועצה אזורית מועצה מקומית מספר תושבים 54,800 5,899 סעיף תקציבי בטחון 73 ₪ 85 ₪ 50 מתוך פירוט היקף המענקים לשנת 2013 ,ראה To/Pages/AssistedStandards2014a.aspx - http://www.pais.co.il/Thanks 28 שם ישוב מטה בנימין בית אל קריטריון ישוב מועצה אזורית מועצה מקומית חינוך 2,688 ₪ 2,456 ₪ רווחה 382 ₪ 569 ₪ מענקים 1,466 ₪ 2,235 ₪ ס"ה 4,609 ₪ 5,345 ₪ * סעיף המענקים הוא סך המענקים הממשלתיים המיוחדים לה זוכה המועצה ,מלבד הסעיפים התקציביים הרגילים בנמצאים בתקציב . הניתוח מצביע על פער תקציבי משמעותי בין מודל המועצה האזורית לבין לד מו המועצה המקומית , כאשר ההשקעה הממשלתית פר תושב במועצה מקומית עומדת על5,345 ₪ אל מול4,609 ₪במועצה אזורית - פער של כ- 750 ₪לטובת המועצה המקומית .האשכולות בהם ניכר הפער הם הרווחה (פער של כ- 190 ₪ )פר תושב וגובה המענקים הממשלתיים (פער של כ- 770 ₪ פר תושב), לטובת .המועצה המקומית מנגד, קיים פער של כ- 230 ₪ .פר תושב לטובת המועצה האזורית בסעיף החינוך ניתן לייחס פער זה ל מורכבות ב ניהול מוסדות החינוך הרבים במועצה האזורית , על פני מרחב גיאוגרפי עצום, כולל תקציבי ההסעה, מיגון כלי הרכב ,והתשתיות הנדרשות למערך זה כך ש אפקטיבית המשאבים (נטו , פר תושב ) העומדים לטובת המועצה ה אזורית בוודאי לא גדולים יותר מאלה שעומדים לטובת המועצה ה מקומית גם בסעיף זה . 2. בחינת היק ף התמיכה התקציבית הממשלתית הכוללת פר תושב ,בין מועצה מקומית ומועצה אזורי ת בהמשך לניתוח הפרטני שהוצג לעיל, להלן טבלה המציגה ניתוח השוואתי לעניין מידת התמיכה התקציבית הכוללת מצד המדינה פר תושב, בישובים גדולים המוגדרים כמועצות מקומיות, לעומת תמיכת המדינה (במונחי ₪ )לתושב בתושבי המועצה האזורית מטה בנימין, ובהם גם תושבי הישובים הגדול ים שנכללים במועצה51 . 51 מתוך אפיון רשויות מקומיות של הלמ"ס לשנת 2013 . 29 ניתן להתרשם כי ככלל המועצות המקומיות נהנות מתמיכה ממשלתית- תקציבית משמעותית יותר (במונחי תקציב פר תושב )מזו שנהנים ממנה במועצה האזורית מטה בנימין. אמנם ניתן להצביע גם על רשויות מקומיות שבהן התמיכה הממשלתית לסוגיה (פר תושב) נמוכה יותר לפחות בחלק מן הקטגוריות, אך במקרים ( אלה ההסבר לכך הוא שמדובר ברשויות בדירוג סוציו אקונומי גבוה מאד7-8 ). מטבע הדברים, בבואנו לבחון בהמשך המסמך מודל חלופי לניהול ישובים גדולים לעומת זה הקיים עבור כאלה שלא הוכרו כמועצות מקומיות, נשקול גם את השיקול התקציבי, על מנת למזער ככל הניתן את העלות התקציבית שהמדינה נושאת בה, תחת האילוץ לשפר במידה מספקת את יכולתם של הישובי ם הגדולים לספק .לתושביהם רמת שירות סבירה 30 4.3.3 מבנה ארגוני היבט נוסף של הפער בין מודל המועצה המקומית לבין מודל יישוב גדול במועצה אזורית הינו אופי המבנה .הארגוני של מנגנון ניהול הישוב. סקירה זו נועדה להציף את הפערים הקיימים בין שני המודלים הניהוליים מקרי המבחן שנדגמו לעניין זה הם הישובים הגדולים במטה בנימין על המבנ ,ה הארגוני המתקיים אצלם .לעומת המבנה הארגוני במועצה המקומית בית אל ,כפי שניתן לראות בתרשים הבא לרשות המועצה המקומית בית אל עומד מודל ניהולי מתוגבר בתקנים במידה ניכרת לעומת הישובים הגדולים ,בכל התחומים שנבחנו. הפער בהיקף המשאבים הניהוליים לא יכול להיות מוסב ר רק ב הבדל ים בגודל ובמאפייני האוכלוסייה בין הישובים הגדולים לבין בית אל , שכן הבדלים אלה קטנים הרבה יותר . .תרשים זה מכיל את סך תקני כוח אדם של עובדי הישוב בתשלום בלבד ניתן לראות, כי הפערים הגדולים ביותר מצויים באשכול ההנהלה ואשכול הקהילה והתרבות . ממצא זה מלמד על הנחיתות היחסית במתן השירותים לקהילה בישוב ים הגדול ים שנסקרו ., אל מול המועצה המקומית המגבלה התקציבית שמתקיימת ב ישובים הגדולים במועצה האזורית , וכן המגבלות החוקיות על תשלום לחלק מבעלי התפקידים בהנהלת הישוב (חברי ה ו)ועד המקומי ,מקשים על מתן שירות הולם לתושב, בסטנדרטים המתקיימים במועצה מקומית מקבילה, שדומה בס"ה במאפייניה וצרכיה . 5.7 5.8 1.05 1 3.5 2 2 4.8 1 2 6 2 1.7 4 1 1 2 1 3.2 7.15 1 0.5 8.8 2 12.5 15 4 4.5 9.8 3 0 2 4 6 8 10 12 14 16 הנהלה קהילה ותרבות חינוך דת אחזקה ביטחון תקני כוח אדם תקני כוח אדם על פי חלוקה לאשכולות עלי עפרה כפר האורנים אדם-גבע בנימין בית אל 31 במבט כולל ,ניתן להתרשם כי בישובים הקהילתיים הגדולים שנבחנו עמד מספר התקנים על 17.5 בממוצע , לעומת 48 תקנים במועצה המקומית. גם אם ניתן לשייך חלק מהפער לתקינה עודפת וחוסר יעילות מסוים במודל המועצה המקומית, הרי שגודל הפער מספק להבנתנו אינדיקציה גם למחסור משמעותי בתקני כ"א ,בשירות התושבים בישובים הגדולים שאינם מוגדרים כמועצה מקומית שמביא בסופו של דבר לפגיעה ברמת השירות הניתן לתושב. 32 5. מודל ניהולי מוצע בפרק זה נגבש לבחון ,שלושה מודלים המוצעים לניהול יישוב גדול כאשר לבסוף נציע מתוכם מודל ניהולי :חלופי אופטימאלי. שלושת המודלים המוצעים, הינם ▪ מודל ניהול יישוב גדול על ידי המועצה האזורית .עצמה ▪ מודל הפיכת ישוב גדול למועצה .מקומית ▪ מודל ניהולי מותאם לישובים בעלי צרכים עודפים ,שפותח במסגרת עבודה זו . מודלים אלו נבחנו לאור האתגרים שמציב ניהול ישוב גדול במועצה האזורית, אשר אינם מקבלים מענה במודל .הקיים לאחר סקירת המודלים ואמידת היתרונות והחסרונות העומדים בבסיסו של כל מודל, נציע לראייתנו .את המודל המיטבי מתוכם לפני בחינה פרטנית של המודלים הנ"ל, נבקש תחילה להגדיר מהו ישוב גדול, ומהם הקריטריונים שיגדירו מיהו יישוב בעל צרכים ניהוליים ותקציביים עודפים (לעומת .)ישוב קהילתי והתשתית הניהולית שלו כיום 5.1 קריטריונים המשפיעים על הצורך של היישוב במשאבים למאפייני האוכלוסייה בישוב משמעות עמוקה על סוג והיקף השירותים הנחוצים לרווחת התושבים. כפי שסקרנו לעיל, ישנם מספר קריטריונים אשר לראייתנו משפיעים באופן ישיר על היקף המשאבים התקציביים הנדרשים לניהול ישובים. בהיעדר מדד הקובע את הרף בו לישוב צרכים ניהוליים ותקצ יביים נוספים, יש לפתח .מדד המשקלל את שלושת הקריטריונים אשר לראייתנו הינם בעלי ההשפעה הרבה ביותר על צרכי היישוב :הקריטריונים שנבחרו הינם הטרוגניות ,של אוכלוסיית היישוב רמה סוציו- אקונומית ו מספר התושבים . ל הלן פירוט הניתוח שבוצע עבור כל אחד מהקריטריונים: הטרוגניות כפי שצוין בעבודה זו, מודל היישוב הקהילתי נוצר לרוב מגרעין תושבים בעלי מכנה משותף רחב, ונועד בבסיסו ,לשרת קהילות בעלות אורחות חיים וצרכים דומים ברוב תחומי החיים. עם זאת, בחלוף השנים הגידול הטבעי באוכלוסיית היישובים, הגיוון הבין-דורי וההצטרפות של תושבים חדשים אליהם, הביאו להיווצרות אוכלוסייה גדולה ,ומגוונת יותר בהיבטי תרבות, דת, גיל, רמת חיים וכיוצא בזה, ופגעו במידת ההומוגנ יות של הקהילה. בניתוח שהוצג מוקדם יותר במסמך זה , הוצג כיצד ככל שרמת ההטרוגניות עולה בקרב האוכלוסייה ביישוב ,כך נוצרים צרכים חדשים ,נוספים על אלה הקיימים ממילא , לאור אופיין השונה של הקהילות בתוך .היישוב במציאות זו על הנהלת היישוב מוטלת משימה מורכבת יותר ,המצריכה קשב ניהולי גדול יותר ו משאבים גדולים יותר כדי להעמ די תא המענה השירותי והניהולי הנדרש. לאור זאת, אנו סבורים כי בקביעה נורמטיבית לגבי היקף התקציב שראוי להעמיד לטובת מתן שירות .מוניציפלי לתושבים, יש להביא בחשבון בין היתר גם את מידת ההטרוגניות בישוב על מנת להעריך את מידת ההטרוגניות ביישוב נתון, אנו ממליצים למדוד את מידת השונות בישוב לעניין מוסדות החינוך המשמשים את תושבי היישוב, בהתאם לחתכי פיקוח ושוני מגזרי במוסדות לפי הגדרתם .במשרד החינוך 33 ▪ חתכי הפיקוח הקיימים כיום במשרד החינוך הינם52 : o ממלכתי - מוסדות שאינם דתיים במגזר היהודי והלא- .יהודי o ממלכתי-דתי - מוסדות החינוך היהודי הדתי-ציוני. o אחר- מוסדות החינוך היהודי החרדי . ▪ חתך מגזרי במערכת החינוך ,מחולק לשתי קבוצות : o יהודי - בו לומדים גם מרבית הילדים שאינם יהודים ואינם .ערבים o לא יהודי - ערבי ,בדואי ,דרוזי וצ'רקסי. שונות מוסדות החינוך מומלצת, היות והיא ניתנת למדידה בצורה קלה ומשקפת במידה רבה הטרוגניות בקרב התושבים, ואת הצורך לספק להם מגוון פתרונות שונים בהיבטי תרבות , קהילה וחינוך בלתי פורמלי, ממש כפי שנדרש לספק להם מגוון פתרונות שונים בהיבטי חינוך. ב מצ סוציו-אקונומי מצבה הסוציו- אקונומי של אוכלוסייה משפיע במידה רבה על סוג, היקף ואיכות השירותים המוניציפליים שנדרש לספק לה, ובהתאם לכך גם על היקף המשאבים התקציביים שנדרשים לשם כך. מספר היבטים בהם :הדבר בא לידי ביטוי ▪ הוצאות רווחה לנפש - התקציב המיועד לסעיף הרווחה של היישוב, נמצא אמנם תחת תחום אחריותה של המועצה האזורית ולכאו רה אינו משפיע על תקציב היישוב. ע ,ם זאת בפועל לרמה הסוציו- אקונומית יש ביטוי בתקציב הי ישוב, לאור ההוצאות הנגזרות ממנה, במתן מענה קהילתי- פרטני מטעם הישוב לאוכלוסיות מוחלשות בתוכו, ובתוכם עולים חדשים, ואחרים . ▪ השפעה על מרכיב ההתנדבות - מחקרים מראים כי לרמה סוציו- אקונומית נמוכה בישוב יש השפעה שלילית על מרכיב ההתנדבות בקרב הקהילה. הדבר גורם להוצאות ניהוליות גדולות יותר בשל הצורך לאייש את התפקידים הניהוליים וה.תפעוליים בישוב בעובדים בשכר, במקום במתנדבים ▪ גביית מיסים - רמה סוציו-אקונומית נמוכה פוגעת בהכנסות העצמיות של הישוב מגביית ,מיסים וכן ,מגבירה את ההוצאות הכספיות על פעולות גבייה ולכן מפחיתה את היקף המשאבים העומד לרשות הישוב. על בסיס שלושת ההשפעות הנ"ל יש להתייחס לקריטריון זה כמרכיב חשוב בהכרה של הישוב כבעל צרכים .עודפים ובזכאותו לתוספת תקציב ממקורות חיצוניים לישוב גודל האוכלוסייה הקריטריון השלישי והאחרון מורכב מגודל האוכלוסייה ביישוב, כאשר הנחת העבודה מבוססת על מחקרים בתחום, המראים כי ככל שהאוכלוסייה בי שוב גדלה, כך ניהולה מורכב יותר והאתגרים הניהוליים גד ו לים :יותר. מספר היבטים בהם הדבר משפיע על הצרכים התקציביים של הישוב 52 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מערכת החינוך בישראל -סוגיות מרכזיות שנדונו בוועדת החינוך, התרבות והספורט - http://www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m03160.pdf 34 ▪ גידול אבסולוטי בהיקף הפעילות – יש צורך במשאבים גדולים יותר על מנת לספק צרכים של ציבור גדול .יותר. השפעה נגדית להיבט זה הינה גידול בהכנסות ממסים, מציבור גדול יותר של משלמי מסים בישוב ▪ השפעה על מרכיב ההתנדבות - כפי שהוצג לעיל ,במחקרים רבים נמצא כי גודל היישוב קשור באופן שלילי לתרומה של הפרט לקהילה .כך נמצאה השפעה שלילית בין היתר על תחושת השייכות לקבוצה, על מידת המחויבות לקבוצה ,על טיב היחסים הבין אישיים, ועל תחושת האחריות לתרום לקבוצה ( 'אפקט הצופה מהצד'). התוצאה המתקבלת מכך היא ירידה בכמות המתנדבים, וגידול בצרכים שאותם נדרש למלא באמצעות.בעלי תפקידים בשכר ▪ הטרוגניות– .ראה פירוט לעיל מנגד– יתרון לגודל ככלל, מונח כי קיימים יתרונות לגודל באספקת הצרכים המוניציפליים של קהילה. יתרונות אלה נובעים מכך שחלק מהשירותים לקהילה נסמכים על תשתיות נתונות ו/או על הוצאות קבועות, שאינן מושפעות (ודאי לא באופן מלא) מגידול באוכלוסיית הישוב. ביחס למרכיבים אלה ניתן לטעון כי ה גידול בגביית מסים מתושבים חדשים שהצטרפו לישוב, עשוי להיות גבוה יותר מהמשאבים הנוספים הנדרשים על מנת לספק את צרכי .המצטרפים החדשים לישוב :בניתוח שיוצג להלן, נציין מספר סייגים ביחס להנחה בדבר יתרונות לגודל ▪ שינוי בסדרי גודל- ככלל, מ ומי ש יתרונות לגודל מתאפשר במצב של שינוי מוגבל בגודל האוכלוסייה, לעומת .המצב הקיים )'כך למשל ישוב זעיר, שמצריך תשתיות פיסיות וניהוליות בסיסיות (גדר, כביש, מזכיר, וכו החל מכניסת התושב הראשון לישוב, יוכל לייעד את התשתיות הנ"ל לטובת עוד מאות מצטרפים נוספים לישוב, כמעט ללא צורך בהתאמת.היקף התשתיות הפיסיות והניהוליות ,מנגד כאשר מדובר בשינויים בגודל האוכלוסייה בסדרי גודל , כמעט ולא ניתן יהיה לממש על יתרונות לגודל, ויידרש לשכפל את היקף המשאבים המיועדים למתן השירות, לטובת האוכלוסייה שהצטרפה . כך למשל, בהתייחס לדוגמה ,שהוצגה לעיל כאשר יידרש לתת מענה למאות רבות ואף אלפי תושבים נוספים בישוב, יידרש תגבור של התשתיות)(גדר, כביש, מזכיר., ביחס כמעט ישר לגידול באוכלוסייה ▪ הוצאות משתנות– תקציב הישוב, ובתוך כך גם מערך כוח האדם המספק את צרכיו המוניציפליים, כולל מרכיבים רבים שמוש פעים באופן ישיר מכל גידול בהיקף האוכלוסייה בישוב. ביחס למרכיבים אלה, כמעט ולא ניתן לטעון למימוש יתרונות לגודל (לעתים אף להיפך עקב שחיקה ברוח ההתנדבות, הטרוגניות וכו' , ,התבססות הישוב וגידול בדרישה לאיכות השירותים הציבוריים .)כפי שהוצג לעיל להלן ניתוח בסיסי להמחשת מידת האפשרות לממש יתרונות לגודל בניהול תקציבי של ישוב. הניתוח עוסק ב ,מספר סעיפים מרכזיים בתקציבי הישובים ובוחן ,את מידת הרגישות שלהם לשינויים בגודל האוכלוסייה לפי3 :קטגוריות o עלויות קבועות ש כמעט ו אינן משתנות עם גודל האוכלוסייה - תקציבי ,ביטחון שפ"ע (במידה והגידול )באוכלוסייה לא כרוך בהרחבת השטח המוניציפלי של הישוב .ביחס לסעיפים אלה ניתן להניח כי ככל 35 שהאוכלוסייה ,תגדל כך הנטל התקציבי יקטן לכל תושב .גם הוצאות התרבות קבועות יחסית, כל עוד לא חל שינוי דרמטי במידת ההטרוגניות של הישוב. ,יש להעיר כי כפי שצוין לעיל שינויים בסדר י הגודל של אוכלוסיית הישוב, יגרמו גם ביחס לסוגי עלויות .אלה לגידול בהוצאה o עלויות משתנות באופן מדורג ביחס לגודל האוכלוסייה - בתחום זה ניתן למצוא מתקנים שנועדו לשרת את הקהילה, כגון: בתי כנסת, גני משחקים, מקוואות ומועדונים. ביחס להוצאות אלה ניתן לטעון כי הצטרפות של פרט נוסף לקהילה לא תביא לשינוי בהיקפן הכולל, אולם הצטברות של מצטרפים חדשים לישוב, תצריך הרחבה של המענה הקיים על מנת ל ספק את הצרכים באופן ראוי גם ביחס לגודל .האוכלוסייה החדש o עלויות משתנות באופן שוטף ביחס לגודל האוכלוסייה – מעט (יחסית) מבין השירותים המוניציפליים ניתן להגדיר כתלויים באופן ישיר ושוטף במספר התושבים מקבלי השירות. כך למשל– איסוף זבל (באחריות הרשות המקומית ולא ,הישוב עצמו), פעילויות תרבות וקהילה שונות (הפצת עיתון ישובי .)'וכדו על מנת לבחון באיזו מידה באים לידי ביטוי בתקציב הישוב3 סוגי ההוצאות שתוארו, ניתחנו את תקציב הישוב עפרה. הנתונים מראים, כי מסך ההוצאות שנבדקו– הוצאות קבועות מהוות כ- 38% ,מההוצאות הוצאות משתנות באופן מדורג מהוות גם כן כ- 38% והוצאות משתנות באופן שוטף מהוות רק כ- 24% בהתאמה. מתוך כך ניתן להסיק כי62% מתקציב הישוב אינו תורם כלל ל'יתרון לגודל', וגם38% הנותרים מושפעים מ שינויים בסדרי גודל בהיקף האוכ לוסייה בישוב, אז נדרש להכפיל את ההוצאות הנ"ל באופן .התואם את שיעור הגידול באוכלוסיית הישוב ,המשמעות היא שיתרונות לגודל אכן מקזזים במידת מה את הצרכים התקציביים העודפים של ישוב גדול .הנובעים מצמצום ההסתמכות על מתנדבים וגידול בהטרוגניות לסיכום, לשלושת הקריטר יונים שהוצגו לעיל, ישנה השפעה על המשאבים ה נדרשים בדמות תקינה נוספת והתאמת המודל הארגוני ביישוב, לצרכים הניהוליים ,של הקהילה. פיתוח עתידי נוסף של הניתוח שבוצע לצורך אמידת עוצמת ההשפעה של כל קריטריון, יאפשר לסמן את הנקודה בה היישוב נדרש לקבל סיוע תקציבי נוסף ., ממקור חיצוני, על מנת להתמודד עם האתגרים שצוינו לעיל בתוך כך, ניתן יהיה לנתח עד כמה מקזזים יתרונות לגודל, את ההשפעה של3 .הקריטריונים שצוינו כך, ניתן יהיה לספק מענה תקציבי לישוב הגודל, באופן ההולם את צרכיו העודפים של היישוב, מבלי להזדקק .למודל יקר ומורכב ביורוקרטית כגון מודל המועצה המקומית 5.2 חלופות שונות לניהול ישוב גדול 5.2.1 'חלופה א- מודל ניהול הישוב בידי המועצה האזורית מודל זה מעביר את סמכות ניהול הישוב מידי ה ו ,ועד המקומי בישוב לידי המועצה המקומית, בהיבטי תקציב ניהול שוטף ומענה לתושבים. כיום, מודל זה מתקיים באופן מצומצם במועצה, כאשר המועצה מספקת מענה ניהולי מלא לצרכי שכונת תל ציון הפועלת כאוטונומיה בישוב כוכב יעקב. הצורך להתערבות המועצה 36 האזורית בניהול השכונה, נובע מהיעדר היכולת של הו ו עד המקומי בישוב להכיל את האתגרים העולים מהשכונה. שכונה זו המ אופיינת ברמה סוציו- אקונומית נמוכה, בעלת יכולת מצומצמת בגיוס משאבים לצורך .ניהולה התקין ולכן זקוקה לסיוע המועצה בכך יתרונותיו של המודל טמונים בריכוז הקשב הניהולי בידי אנשי מק צוע בעלי ניסיון רב בתחום, תוך מקסום הכלים הניהוליים של המועצה האזורית כמרכז ניהול ו שליטה יחידי. מיקום המועצה האזורית כגוף הניהולי של הישובים יספק גב כלכלי איתן לישובים ויאפשר חלוקת משאבים באופן מושכל ושווי י ונ . מודל זה עתיד .להוזיל עלויות שכר המהווים חלק ניכר מתקציב היישובים, לאור הישענות על בעלי התפקידים במועצה ע ,ם זאת למודל זה מספר חסרו נות בולטים . ראשית– ישנו ספק רב בדבר ההיתכנות של חלופה זו, לנוכח המשאבים האנושיים המוגבלים שבידי המועצה, שלא יוכלו להתמודד באותה מידה של הצלחה עם האתגר ,שבניהול ישיר של עשרות ישובים במקביל. מעבר לכך ריכוז כל הסמכויות הניהוליות בידי המועצה, פוגע בזהות ובמאפייניהם הייחודיי ם של הקהילות המועצה. בהיעדר ועד מקומי שינהל את הישובים וישמר על ערך הקהילתיות בישוב, מידת התערבותם של התושבים בקהילה ת י פגע ואיכות חייהם של התושבים תסבול ,משחיקה משמעותית. לבסוף, נגישות התושבים לשירותים המוצעים ייפגע בשל המרחקים הגדולים בין .הישובים לבין המועצה 5.2.2 'חלופה ב- מודל ה מועצה ה מקומית מודל זה היווה בעבר כלי בידי המדינה להכיר בצרכים של ישוב גדול, באמצעות הפיכתו לישות מוניציפלית עצמאית שפוצלה מהמועצה האזורית ומ ת נהלת כ משק)כספי עצמאי (שגם נתמך בידי המדינה . כפי שהוצג בפרק הסוקר את מודל המועצה המקומית, מודל זה מקנה יתרונות רבים לתושבים. יתרונות אלו באים לידי ביטוי במודל ארגוני המגובה בתקנים)(ולא במתנדבים ותקציבים ממשלתיים נוספים הניתנים מתוקף הפיכת .הישוב למועצה מקומית ביטוי לכך ניתן לעיל במסמך זה, בהשוואת המקורות התקציביים המוגדלים .העומדים לטובת המועצות המקומיות שנסקרו, לעומת המועצה האזורית אל מול היתרונות הרבים ישנם גם מספר חסרונות :בולטים מודל זה יוצר מנגנון ניהולי ייעודי לאוכלוסייה קטנה יחסית של מקבלי שירות, על חוסר היעילות הכרוך בכך. כתוצאה מכך, נוצר צורך תקציבי שאינו יכול להתממש בדרך כלל ממקורות ההכנסה הפנימיים של הרשות, ומצריך תקצוב ממשלתי חיצוני ניכר לאיזון .הפעילות הדבר מגביר את הנטל על ההוצאה הממשלתית בתקצוב הרשויות המקומיות, ולפיכך מדיניות הממשלה כיום אינה מעודדת הקמתן של מועצות מקומיות חדשות ואף פועלת לצמצומן באמצעות .איחודן נוסף לסיוע הממשלתי העודף, המועצות המקומיות מקבלות מענקים ללא התחשבות ממשית לגודלן, כגון מענק מפעל הפיס כפי שצוין לעיל , היוצר אפליה מבנית כלפי רשויות מקו מיות גדולות . לאור נתונים אלה , אנו סבורים כי מדובר בפתרון לא מספיק יעיל, ש.הסבירות לשימוש בו כיום אינה גדולה 5.2.3 'חלופה ג- מו דל ניהולי מותאם לישובים בעלי צר כים עודפי ם לנוכח החסרונות הרבים שבמודל 'ניהול היישוב בידי המועצה האזורית (להלן חלופה א, ואי הישימות של )'שבמודל המועצה המקומית (להלן חלופה ב בשל ה נטל ה כלכלי ה גדול שהוא יוצר על תקציב המדינה ,ביקשנו לאפיין מודל ביניים אשר יתחשב בצרכים העודפים של הישובים , וייתן להם מענה תוך שמירה על הוצאה ממשלתית תוספתית מינימלית. 37 מודל זה מתבסס על ממצאי הניתוח שהוצג לעיל בדבר הפרמטרים המגדירים את היקף הצרכים העודפים של יישוב גדול :הטרוגניות ,רמה סוציו-אקונומית והיקף אוכלוסייה .בישוב המודל שאנו מציעים מתבטא בעיקרו ב עיבוי ה שלד ה ניהולי של הישוב לעומת ה ,מערך הקיים ,תוך יצירת תקנים חדשים לבעלי תפקידים אלה כ עובדי המועצה האזורית, מו ימו ן עלות העסקתם .ממקור חיצוני מודל ארגוני זה מ תחשב בצרכים של ישוב גדול ומאפשר מתן שירות טוב יותר לאוכלוסייה ,תוך שמירה על יחסי הגומלין בין הישוב וה מועצה האזורית. החשיבות בשימור יחסי גומלין אלה נובעת מיתרונותיו של מודל המועצה האזורית המספק יתרונות רבים לישובים שנמצאים תחת חסותה, לעומת מודל של התנהלות עצמאית , כפי שפורטו לעיל .היתרונות המרכזיים הינם :תהליך למידה והפקת לקחים ,המרוכז תחת קורת גג אחת ומשותף לכלל הישובים מעטפת ניהולית ולוגיסטית לישובים המכירה את הצרכים הייחודיים של היישוב ומפנה קשב ניהולי טוב יותר לרווחת התושבים, וגמישות תקציבית המאפשרת סיוע בשעת חירום לישובים .ה מודל הארגוני המוצע נתון לשינוי .בהרכב התפקידים לפי החלטת המועצה האזורית באופן שישרת את היישוב בצורה הטובה ביותר 3 5. מבנה ארגוני מוצע53 מודל:הביניים המוצע מתבסס על עיבוי שדרת ניהול היישוב, בבעלי התפקידים הבאים ▪ בראש המבנה הארגוני החדש יתווסף תקן מלא ליו״ר הועד המקומי ,תקן זה יסייע ליו״ר וה ועד המקומי לקדם תכנון אסטרטגי לישוב ,לעסוק בתכנון ופיתוח ולחזק את הממשק אל מול המועצה .במתכונתו הנוכחית תפקיד זה מבוצע בהתנדבות , וכך אין ליו״ר את הקשב ה ניהולי הנחוץ לעסוק בתכנון אסטרטגי ארוך טווח. ▪ תקן יוקצה לממונה תחום ה חינוך והתרבות ש אמון על הובלת הפעילויות הבלתי פורמאליות בקהילה ותפעולן של מועדוניות. תחום זה מצריך תגבור נוסף, היות והוא מרכז בתוכו את המורכבות הגדולה ביותר בניהול היישוב הגדול כיום , כפי שעלה בניתוח המצב הקיים. ▪ תקן מלא יתווסף לממונה תחום השפ"ע ביישוב ה אמון על ניהול הפרויקטים של התחזוקה בישוב ,תפעול העובדים ,מתן מענה לוגיסטי ותחזוקה שוטפת . .יתר בעלי התפקידים בישוב יועסקו בהיקף ובמתכונת התואמת את מדיניות הישוב בעניין לראייתנו, מודל זה ,המחזק את שדרת הניהול ביישוב ומפנה משאבים לניהולו השוטף עונה על האתגרים הניצבים כיום בפני ישובים גדולים בצורה הטובה ביותר ומספק תשתית ארגונית אי תנה שתוכל לעמוד .באתגרים עתידיים מודל זה נועד למנוע/לדחות את ההוצאה הכספית הממשלתית הגדולה בהפיכת ישוב גדול למועצה מקומית תוך שהוא מאפשר הקצאת משאבים באופן אחראי יותר לצורך פתרון מצוקת הישובים. 53 תפקידים מנוסחים בלשון זכר אך פונים לשני המינים. 38 5.4 אומדן תקציבי סעיף זה חושב על פי נתוני שכר מקובלים לבעלי תפקידים בשלטון המקומי, לפי נתונים מאתר אגף השכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר54. על פי נתונים אלו המודל הארגוני המוצ ע מצריך תוספת תקציבית של 66,000 ₪ לחודש המסתכם ב792,000 ₪ ,בשנה:לפי הפירוט הבא תיאור תפקיד דרגת שכר שכר ברוטו עלות העסקה 'מס תקנים ס"ה עלות חודשית תקן יו"ר הועד מנהל מחלקה 19,000 24,000 1 24,000 מנהל מחלקת שפ"ע מנהל מדור 17,000 21,000 1 21,000 מנהל מחלקת חינוך וקהילה מנהל מדור 17,000 21,000 1 21,000 ס"ה 3 66,000 54 מתוך אגף השכר והסכמי עבודה ב אתר משרד האוצר - http://hsgs.mof.gov.il/reportPage.aspx?reportName=PublicEntitiesReports%2fEntitiesRoleOrRankData&IsDrill=true