חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ ג | מאי 2023 המשרד להגנת הסביבה אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב שם של הדוח שם של הדוח | 1055 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מדינת ישראל היא מדינה מפותחת, ובדומה למדינות המפותחות היא מאופיינת בנתוני תוצר ( מקומי גולמי (תמ"ג) לנפש ובנתוני צריכה לנפש גבוהים51,430 דולר אמריקאי לשנת2021 , 74,334 ש"ח לשנת2020 )בהתאמה1 , בשטח גיאוגרפי קטן2 , בגידול אוכלוסין ובשיעור גדול של תעשייה מזהמת. נתונים אלו מחייבים מערך אכיפה יעיל של דיני הגנת הסביבה בישראל (דיני הג "ס), אשר יתמודד עם האתגרים הסביבתיים בישראל, ובכלל זאת יסייע בהטמעת נורמות סביבתיות בקרב הציבור והתעשייה, יצמצם נזקים סביבתיים הכרוכים בפיתוח מואץ וישמר את משאבי המדינה. הנזקים הסביבתיים בישראל כוללים מגוון תחומים ובהם זיהום האוויר, זיהום מקורות המים, זיהו ם הקרקע, רעש, פגיעה במערכות אקולוגיות, מינים פולשים, קרינה ועוד, והם נאמדו בשנת2017 בסך31.52 מילארד ש"ח (לפי נתוני שנת2014 ). המשרד להג"ס לא פרסם נתונים מעודכנים בעניין מאז, אולם בשנת2021 הוא פרסם נתונים בתחום נזקי פליטות לאוויר (מזהמים וגזי חממה), והער יך את הנזקים מפליטות לאוויר לבדם בסך31 מיליארד ש"ח (לפי נתוני שנת2018 ). המשרד להגנת הסביבה (המשרד להג"ס או המשרד) נושא באחריות לניסוח מדיניות סביבתית ארצית משולבת וכוללנית, ופועל לשמירה על הסביבה באמצעות קידום חוקים תקנות ותקנים, פיקוח על יישומם ואכיפתם .)(אכיפה סביבתית המשרד הוא הגוף העיקרי, אם ,כי לא היחיד, האחראי לאכיפת דיני הג"ס בישראל, ופועלים בו ארבעה גורמים עיקריים המשולבים בהליכי האכיפה: (א) המחוזות; (ב) הלשכה המשפטית; (ג) יחידות באשכול אכיפה במטה המשרד; (ד) המשטרה הירוקה. הפיקוח והאכיפה הם אחת מאבני היסוד המרכזיות בפעילות המשרד. 1 בשנת2021 היה התמ"ג לנפש51,430 דולר אמריקאי בהשוואה לממוצע מדינות ה- OECD ש היה 42,098 דולר אמריקאי, ולממוצע העולמי ש היה 10,936 דולר אמריקאי. לפי נתוני הלשכה הלאומית לסטטיסטיקה, בשנת2020 ההוצאה לצריכה פרטית לנפש הייתה 74,334 .ש"ח לשנה 2 לפי נתוני הלמ"ס, שטחה של מדינת ישראל הוא22,072 .קמ"ר | 1056 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב 5,199 מ - 497 ל - 1,179 ( 137% ) מ - 5,680 ל - 3,182 ( כ - 44% ) מספר המפגעים הסביבתיים המתועדים במערכות המידע של המשרד בשנים2018 - 2022 (עד יוני2022 ) הגידול במספר המפגעים שתועדו בשנת2021 לעומת מספרם בשנת 2013 הירידה במספר הפקוחים ("ביקורים") של המשרד להג"ס במפעלים בכל המחוזות בשנים2018 - 2021 9 31 מיליארד ש״ח 60% מספר התקנים המאוישים בתחום הפיקוח והאכיפה בכל מחוזות המשרד להג"ס מתוך 16 תקנים שאושרו בשנת 2017 . מספר זה לא שונה מאז, למרות עלייה של250% במספר החיקוקים האומדן הכלכלי של נזקי הפליטות לאוויר של מזהמים ושל גזי חממה לבדם, לפי נתוני2018 שיעור המפגעים הסבי בתיים המהותיים (מפגעים שאינם מסווגים כקלים) המתועדים שלא ננקטו לגביהם פעולות ( אכיפה2,203 )מפגעים פעולות הביקורת בשנת2019 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "אכיפה בתחומי הגנת הסביבה" (הדוח הקודם). ביקורת זו נעשתה במשרד להג"ס, ובמסגרתה בדק משרד מבקר המדינה בין היתר היבטים שונים של אכיפה בתחומי הגנת הסביבה, לרבות היבטים הנוגעים לביצוע אכיפה מינהלית ואכיפה פלילית והיבטים הנוגעים לבקרה על יעילותן (הביקורת הקודמת). המשרד להג"ס מסר את תגובתו על הממצאים שצוינו בדוח הקודם למשרד מבקר המדינה ולמשרד ראש הממשלה בדצמבר2018 , בדצמבר2019 ובמרץ2021 בהתאמה (תגובת המשרד על הדוח הקודם). בחודשים אפריל עד אוגוסט2022 ביצע משרד מבק ר המדינה ביקורת מעקב בעניין תיקון ליקויים ויישום המלצות לגבי חלק מהנושאים שצוינו בדוח הקודם. כמו כן נבדקו היבטים נוספים הקשורים לתחום האכיפה של המשרד .להג"ס לרבות הזיקות וקשרי הגומלין למערכים אחרים במשרד שלא נדונו בדוח הקודם נוסף על כך נבדק מצב עבודת התביע ה הפלילית של המשרד. הביקורת נעשתה באשכול אכיפה, במשטרה הירוקה ובמחוזות מרכז ודרום של המשרד להג"ס ובלשכה המשפטית של המשרד, ובדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך, ברשות התחרות וברשות לאכיפה | 1057 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב במקרקעין במשרד האוצר (ביקורת המעקב). בדוח ביקורת זה מובאים ממצאי ביקור ת המעקב. תמונת המצב העולה מן הביקורת נתוני האכיפה המינהלית והעדפת השימוש בכלי האסדרה - בדוח הקודם נמצא כי נגד רוב המפגעים המתועדים לא מתבצעות פעולות אכיפה מינהלית או אכיפה פלילית (כ - 59% ,מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים), והם מטופלים, אם בכלל ב אמצעות הסדרה3 , וללא כללים אחידים לגבי אופן יישומה. כחצי מהמפגעים המהותיים4 (שהם מפגעים שאינם מסווגים כקלים) (שיעור של49% מהם) אף הם אינם נאכפים ומטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם מסווגים כרגילים או חמורים, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגינם. שיעורים א לו אף גבוהים יותר במחוז דרום (כ- 63% מהמפגעים המהותיים); במחוז חיפה (כ- 53%); במחוז ירושלים (כ- 57%); ובמחוז מרכז (כ- 50% .) בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן , וכי מסתמנת ירידה בשיעור האכיפה של המפגעים הנאכפים: נמצא כי ב- 60% ( מהמפגעים המהותיים2,203 מתוך3,674 ) בתקופה הנבדקת)החל ב- 2018 עד יוני2022 ) לא ננקטו כלל אמצעי אכיפה (בהליך מינהלי או פלילי), ואם הם טופלו, הדבר בוצע באמצעות הסדרה המוזכרת בנוהל אכיפה אולם אינה מוגדרת ואינה כפופה לכללים אחידים. הדבר משקף עלייה של11% בשיעור מפגעים מהותיים הנותרים ללא אכי פה מאז הדוח הקודם (שהיה אז49%); עוד נמצא כי כ- 70% ( מכלל המפגעים (המהותיים ושאינם מהותיים) המדווחים המתועדים3,674 מתוך5,199 ) אינם עוברים הליך אכיפה מינהלי או פלילי- נתון המשקף עלייה של11% מאז הדוח הקודם (שהיה אז59%). במצב זה נוצר תחום פעולה המנקז אליו , בשיעורים הולכים וגדלים, את מרבית המפגעים, והם מטופלים על ידי המשרד, אם בכלל, באמצעות הסדרה שאינה מתועדת כנדרש, אינה כפופה לכללים אחידים ואינה נמצאת במתחם האכיפה הרשמי המתריע לפני כל הגורמים המעורבים על הפרה או מפגע סביבתיים ועל קיומה של אכיפה .ראויה נגדם כמו כן נתוני האכיפה של המפגעים המהותיים בכל המחוזות מוסיפים להיות :נמוכים בכל אחד משלבי האכיפה או כמעט בכל אחד מהם. בהשוואה לנתוני הדוח הקודם (א) במחוז דרום נרשמה ירידה של33% במספר ההתראות (הוא הפיק התראות ב- 12% [ 114] מכלל המפגעים המהותיים בהשוואה ל- 18% בביקורת הקודמת), וכן נרשמה בו ירידה של58% במספר השימועים (הוא קיים שימועים ב- 5% [ 46 ] מהמפגעים המהותיים לעומת12% בביקורת הקודמת); (ב) במחוז מרכז נרשמה ירידה של38% בשיעור המפגעים שבגינם הופקה התראה (הוא הפיק התראות בכ- 21% [ 27 ] מכלל המפגעים המהותיים בהשווא ה ל- 34% בביקורת הקודמת), נרשמה בו ירידה של31% במספר השימועים (הוא קיים שימועים בכ- 13% [ 170 ] מהמפגעים המהותיים לעומת19% בביקורת הקודמת) והוא 3 נוהל ה אכיפה המשרדי אינו מגדיר מהי אותה הסדרה, אך לפי הדוח הקודם עולה כי עיקרה ש ל ההסדרה הוא צמצום .המפגע הסביבתי או הסרתו באמצעות הנחיות הנקבעות על ידי עובד המשרד להג"ס, וביצועם על ידי הגורם המפגע 4 בדוח הקודם צוין כי בשל דיווח בשיעור גבוה על מפגעים קלים (שנותרו קלים) במחוז מרכז, וכדי לספק תמונת מצב מאוזנת בנושא הטיפול במפגעים מהותי ים יותר, ניתח הדוח הקודם את נתוני המפגעים הסביבתיים ללא מפגעים שנרשמו קלים במקור ושנותרו קלים גם במועד הפקת המידע עליהם, וקרא להם- .מפגעים מהותיים | 1058 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מפיק כיום צווים בשיעור של1% ( 19 ) מהמפגעים המהותיים לעומת4% ,בביקורת הקודמת ירידה של75% ; (ג) לעומתם מחוזות חיפה וירושלים שיפרו את שיעורי האכיפה המינהלית בכל אחד מהשלבים, ונרשם בהם גידול של100% ויותר ובמחוז ירושלים אף נרשם גידול של375% . שימוש בצווים מינהליים - בדוח הקודם עלה כי צו סגירה מינהלי הוא אמצעי האכיפה המחמיר ביותר שבסמכות המחוזות, והנתונים מראים כי המחוזות נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלתו. בכל המחוזות הופקה כמות מצרפית של114 צווים מינהליים, שיעור של3.2% בלבד מכלל המפגעים המהותיים (ו - 2.5% בלבד מכלל המפגע .)ים המדווחים בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה : נמצא כי מחוזות חיפה ודרום הפיקו יחד20% מכלל הצווים שהופקו במחוזות: מחוז חיפה שבו מצויים17% ממפעליA ( 67) ו- 12% ממפעליB ( 1,180 ) הפיק11% מהצווים, ומחוז דרום שבו מצויים37% ממפעלי A ( 142) ו- 23% ממפעליB ( 2,269 ) הפיק9% מהם5 . עוד נמצא כי שיעור הצווים המינהליים שהופקו בכלל המחוזות היה4.19% ( מכלל המפגעים המדווחים218 מתוך5,199 ), ושיעור הצווים מהמפגעים המהותיים היה5.93% ( 218 מתוך3,674 ). כמו כן, מהנתונים מסתמנת מגמה של הפקת צווים בעיקר כנגד מפגעי ם ויזואליים גלויים (שאינם דורשים מומחיות מדעית- ( טכנולוגית), ועל פניו הם קלים יותר לאכיפה53% ), וכן המשרד להג"ס ומחוזותיו כמעט שאינם עושים שימוש בצו סגירה מינהלי - הכלי המחמיר ביותר הנמצא בסמכותם ( לצורך צמצום מספר המפגעים הסביבתיים0.29% ;מכלל המפגעים0.4% מהמפגעים המהותיים . נתוני ה חקיר ה הפלילית - בדוח הקודם עלה כי רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים 2014 עד יוני2018 (כ- 77% ) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום- שיעור של כ- 1.7% בלבד מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו .בשנים אלו בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן : הנתונים מצביעים על אכיפה פלילית בשיעור נמוך בכללותה ועל שיעור של0.4% מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום ומוגש בהם כתב אישום. עוד עלה כי סך המפגעים אשר נפתח בגינם תיק חקירה בשנים2013 עד2017 ( 4 שנים מתוך4.5 שנים שנבדקו בדוח הקודם) היה586 , ומספר המפגעים בתקופה הנבדקת (בשנים2018 עד2021 ) היה546 , כך שהחל בשנת2017 מסתמנת מגמת עלייה מסוימת במספר המפגעים המגיעים לכדי חקירה פלילית, אולם החל במשנת2019 עד2021 חלה ירידה של כ- 43% במספר זה. מנתונים נוספים של המשרד להג"ס עולה עוד שעד יוני2022 נפתחו תיקי חקירה בגין22 .מפגעים סביבתיים עוד נמצא כי מנתונים נוספים של המשטרה הירוקה עולה כי סך הכול נפתחו472 תיקי ( חקירה בתקופה הנבדקת2018 עד יוני2022 ) 6 ; כי כ- 40% ( 228 ) מכלל החקירות נפתחו ביוזמת המשטרה הירוקה; וכי בשנת2021 חלה ירידה של56% ( 39 לעומת 69 ) במספר 5 מפעליA - בעלי ההשפעה הסביבתית הגדולה ביותר; מפעליB - .בעלי השפעה סביבתית בינונית 6 יש להבחין בין נתוני ם הע ו סקים במפגעים לבין נתוני המשטרה הירוקה המדברים על מספר תיקי חקירה שנפתחו .בתקופה הנבדקת לפי כך, יש מקרים ש בהם תיק חקירה אחד כולל מספר מפגעים ועבירות סביבתיים, ואף ייתכן כי .תיק חקירה יכלול מפגעים שאירעו לפני התקופה הנבדקת | 1059 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תיקי החקירה שפתחה המשטרה הירוקה בהשוואה לשנת2020 , המספר הקטן ביותר של תיקים שנפתחו בעשור האחרון . ה תביע ה הפלילית במשרד להגנת הסביבה - נכון לאפריל2022 המשרד מעסיק11 .משרדי תובעים חיצוניים המונחים על ידי הלשכה המשפטית במשרד • נמצא כי האכיפה נשענת כולה על תובעים חיצוניים, בניגוד לגופים מקצועיים נוספים העוסקים באכיפה פלילית של תיקים מורכבים כמו רשות התחרות שלה15 תובעים פנימיים, ורשות ניירות ערך שגם לה15 תובעים פנימיים היושבים בפרקליטות מיסוי וכלכלה. עלה כי משנת2018 עד מועד סיום הביקורת שילם המשרד כ- 6.5 מיליון ש"ח .)לתובעים חיצוניים שמטפלים בתיקי חקירה (לא כולל תיקי ברירות משפט • הביקורת העלתה כי קיימת מגמה של ירידה משמעותית (לא קבועה) של כ- 30% במספר התיקים שבטיפול הלשכה המשפטית והתובעים החיצוניים בשנים2011 - 2022 . עוד עולה כי בשנים2020 - 2022 חלה ירידה במספר התיקים החדשים שהעבירו גורמי החקירה במשרד להג"ס ללשכה המשפטית (בשיעור של35% ), אך אף על פי כן, בשנים2014 - 2022 גדל ב- 336% "מספר תיקי מב"ד (תיק אשר "ממתין לבירור דין והכרעה אם להגיש בו כתבי אישום) שהצטברו בלשכה המשפטית ואצל התובעים ,החיצוניים דבר המעיד על היווצרות עומס אצלם בטיפול בתיקים פליליים. מהנתונים גם עולה כי בשיעור התיקים המגיעים לשלב הסופי של ההליך הפלילי במשרד להג"ס - הגשת כתב אישום וניהול משפט - חלה ירידה הדרגתית- משיעור של14.2% ( 73 תיקים שבהם הוגשו כתבי אישום מתוך כלל התיקים בטיפו ל התביעה) בשנת2011 , לשיעור של8.6% ( מהתיקים31 תיקים שבהם הוגשו כתבי אישום) נכון לסוף נובמבר 2022 . • נתוני הלשכה המשפטית על42 תיקים שהגיעו לטיפול הלשכה המשפטית וקיבלו פסק דין בשנים2017 עד2021 מלמדים שהטיפול בתשעה מהם נמשך יותר משנתיים וחצי, הטיפול ב- 19 מ הם נמשך בין שנה וחצי לשנתיים וחצי, הטיפול ב- 11 תיקים נמשך בין חצי שנה לשנה וחצי, והטיפול בשלושה תיקים נמשך פחות מחצי שנה . הפיקוח במפעלים - נמצא כי משנת2018 הסתמנה מגמת ירידה כללית ומתמדת במספר הביקורים שמחוזות המשרד קיימו במפעלים. בסך הכול הסתכמה הירידה במספר הביקורים בכל המחוזות בשנים2018 עד2021 בכ- 44% (מ- 5,680 ל- 3,182 .)ביקורים הירידה הניכרת ביותר הייתה בשנים2018 עד2019 , לפני פרוץ מגפת הקורונה, והיא המשיכה במהלך השנים2020 עד2021 . מן החלוקה למחוזות עולה כי הירידה החדה ביותר נרשמה במחוז צפון- יריד ה בשיעור של כ- 75% בשנים2018 עד2021 (מ- 1,011 ל- 257 ביקורים); אחריו מחוז ירושלים עם ירידה של55% בביקורים (מ- 970 ל- 432 ;)ביקורים ואחריו מחוזות דרום ומרכז עם ירידה של43% (מ- 1,292 ל- 737 ביקורים) ו- 42% (מ- 1,334 ל- 770 ביקורים) .בסך הכל הסתכמה הירידה במספר הבי קורים בכל המחוזות בשנים2018 עד2021 בכ- 44% (מ- 5,680 ל- 3,182 ביקורים). על אף הירידה במספר הביקורים, בביקורת המעקב עלה שמספר המפגעים המתועדים בשנים2013 עד2021 גדל ב- 137% . תורת אכיפה - בדוח הקודם צוין כי המשרד להג"ס פועל ללא תורת אכיפה סדורה .ושלמה | 1060 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן : נמצא שנושא גיבוש תורת האכיפה נמצא על סדר היום של המשרד משנת2003 ,. עם זאת, אף שבמהלך השנים מונו צוותים בעניין והאחרון שבהם מונה בשנת2019 , נכון ליולי2022 ובחלוף חמש שנים מא ז הדוח הקודם המשרד נמצא עדיין בשלבים ראשוניים של גיבוש תורת אכיפה שתסדיר את פעולותיו בנושא הפיקוח והאכיפה. כמו כן, תוצרי הליך גיבוש תורת האכיפה צפויים לעסוק פחות בסוגיות יסוד מבניות, זאת אף שבעת הקמתו קבע הצוות כי תורת האכיפה תהיה מסמך אב עקרוני המכיל בין היתר שאלות יסוד עקרוניות, כגון מה הם הנושאים שפעולות הפיקוח והאכיפה יתמקדו בהם; מהם יחסי הגומלין בין המטה למחוזות; שאלות בנוגע לשינוי מבני במשרד; מי מקבל החלטה על פתיחת תיקי חקירה פלילית; והוא צפוי לעסוק בניסוח ובהשלמה של מסמכי המדיניות לפי תחומים קונקרטיי ם. חשיבות העיסוק בסוגיות יסוד אלו עולה ביתר שאת בנקודת זמן זו שבה תחום הגנת הסביבה עומד בפתחה של רפורמה רגולטורית (רפורמת הרישוי המשולב) שצפויה לשנות את תהליכי מתן ההיתרים והרישיונות הן במהות והן בתדירות, כך שחלק מהם יינתנו אחת לעשור. נמצא כי תחום האכיפה ל א עבר בדיקה מחדש לצורך התאמה של האכיפה לרפורמה זו. נתון זה, נוסף על הנתונים על הירידה של44% בפיקוח על מפעלים בשנים האחרונות, דורשים כי תבוצע התאמה של מערכות הפיקוח והאכיפה של המשרד להג"ס על כל יחידותיו לשינוי הצפוי . לוחות הזמנים לטיפול במפגעים- בדוח הקו דם עלה כי לוחות הזמנים לביצוע שלבי האכיפה המוגדרים בנוהלי האכיפה אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד להג"ס ואינם מוגדרים בהתאם למהות המפגע ולחומרתו. עוד העלה הדוח הקודם כי אף לא אחד מהמחוזות מסַווג מפגעים כחמורים שכן מערכות המידע במשרד להג"ס כלל אינן מאפשר ות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, והם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל; זאת מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים .המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה : לוח הזמנים הנוכחי שבנוהל האכיפה, הק ובע את לוחות הזמנים של כל שלבי פעולת האכיפה לגבי מפגעים קלים ורגילים, עודכן מעט ושונה בדצמבר2020 ואולם לא תוקף על אף חלוף כשנתיים מאז גיבושו, ולפיכך עלה כי גורמי האכיפה במשרד מתקשים לעמוד בלוחות הזמנים הקבועים בנהלים- כך שביוני2022, מתוך כ- 790 מפגעים שה יו פתוחים במערכת, הטיפול ב- 483 ( מפגעים61% ) חרג מלוח הזמנים הנוכחי שנקבע בנוהל האכיפה הנוכחי (מהם343 בהליך המינהלי ו- 140 בהליך הפלילי . אכיפה בזיקה לניהול סיכונים - בדוח הקודם עלה כי המשרד להג"ס לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים המשרדיים שמיפה בשנת2011 בס קר סיכונים תפעוליים שעשה המשרד. בנושא סיכונים קריטיים, ובהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מהסיכונים הסביבתיים ומהקשיים בביצוע האכיפה, ההליך כלל לא התחיל. מאז לא עשה .המשרד להג"ס סקר סיכונים נוסף, ולא מונה מנהל סיכונים תפעוליים משרדי כנדרש לפיכך תוכנ ,יות העבודה של אשכול אכיפה, לרבות המשטרה הירוקה וכן של המחוזות - .אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים בביקורת ה מעקב עלה כי הליקוי לא תוקן : נמצא שבחלוף חמש שנים מהדוח הקודם ו - 11 שנים מאז סקר הסיכונים האחרון, המשרד להג"ס לא עשה סקר סיכונים משרדי בכלל | 1061 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ו בנושא פיקוח ואכיפה בפרט; כך שתוכניות העבודה של אשכול אכיפה, המשטרה הירוקה והמחוזות אינן מבוססות על מדרג סיכונים סביבתיים משרדי מתוקף . השימוש במחשבי לוח (טאבלטים) ובמערכת הביקורים - נמצא כי השימוש ב"אפליקציית הביקורים" לצורך תיעוד בזמן אמת במהלך הביקור אי נו מוטמע באופן מלא בעבודת כלל גורמי הפיקוח: מתוך כ- 4,500 ביקורים שנעשו על ידי המחוזות בשנת2019 , רק1,506 ביקורים (כ- 33% ) תועדו באמצעות מערכת הביקורים. במחוזות דרום, מרכז ותל אביב המעיטו במיוחד להשתמש בה בשנה זו. זאת על אף המטרה שביסוד השקתה: שיפור וייעול של תיעוד הביקורים ומתן אפשרות לקבל מידע רחב ואחוד על כלל ביקורי הפיקוח .שנעשו אצל מפוקח תיעוד מפגעים סביבתיים- בדוח הקודם עלה כי נוהלי המשרד להג"ס מציינים במקומות שונים את החובה לתעד מפגעים סביבתיים במערכות המידע של המשרד. נמצא כי ניכרים ,פערים בין המחוזות במספר המפגעים המדּווחים אצלם ובסיווגם לפי דרגת חומרתם והמחוזות אינם מתעדים כנדרש את היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז. שיעור המפגעים הגבוה המדּווח במחוז מרכז מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים מאשר בשאר .המחוזות, ולאו דווקא על מפגעים רבים יותר בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן : נמצא כי בתקופה הנבדקת (ינואר2018 עד יוני2022 ) תועדו במערכות המידע של המשרד5,199 מפגעים, ובכלל זה פגיעות ונזקים סביבתיים או הפרות של רגולציה סביבתית, אך יש סוגי מפגעים שאינם מתועדים בה כמו פסולת, אסבסט, שפכים והדברה. עוד נמצא שהפערים בתיעוד בין מחוז מרכז ויתר המחוזות גדלו: בדוח הקודם הפער נע בטווח של בין158% ל- 500% ; ובדוח הנוכחי פער זה נע בטווח שבין195% ל- 1,382% ,. כיוון שהמחוזות אינם מתעדים את כל מפגעי הסביבה הרי שמסד הנתונים הלאומי בעניין זה חסר ונותן תמונה חלקית של מצב המפגעים הסביבתיים בישראל. כפועל יוצא מכך הגורמים הרלוונטיים במשרד, לרבות הנהלת המשרד, מקבלים מידע חסר על היקף המפ געים ועל סוגי המפגעים וחומרתם בבואם להחליט על תיעדוף הטיפול במפגעים ובאילו סוגי מפגעים יש למקד את הפיקוח והאכיפה . הפרדה בתחומי האחריות בתפקידי הרכזים המקצועיים במחוזות והכפיפות המקצועית של רכזי תחום הפיקוח והאכיפה במחוזות- בדוח הקודם עלה כי לא התקיימה ה פרדה בין הכובע האסדרתי של הרכזים במחוז ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה .שלהם בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן ,: נמצא כי הניוד החופשי בין תפקידי אסדרה פיקוח ואכיפה במחוזות אינם מאפשרים את ההפרדה התפקודית, ובפועל האכיפה נפגעת לטובת האסדרה. שימור הסטטוס קוו בע ניין עירוב התפקידים במחוזות והיעדר הטיפול של הנהלת המשרד לאורך השנים בקשיים שנוצרו בשל כך עשויים להסביר את היקף האכיפה הנמוך במשרד להג"ס. ביקורת המעקב העלתה עוד כי אף שגורמים באשכול אכיפה ובמחוזות סבורים שהרכזים המקצועיים במחוזות אינם צריכים לעסוק בו זמנית ,ברגולציה פיקוח ואכיפה, המשרד לא נקט פעולות שיביאו להפרדה בעניין. עוד נמצא כי בפועל אין בידי אשכול אכיפה, אשר לו סמכויות הפיקוח והאכיפה, סמכות מקצועית בנוגע לרכזי .הפיקוח והאכיפה במחוזות, אשר פועלים כמעט באופן בלעדי לפי הנחיות מנהלי המחוזות | 1062 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מצב זה יוצר פע ר בין הכפיפות הפורמלית של רכזי הפיקוח והאכיפה לאשכול אכיפה לכפיפות בפועל, שאינה מתקיימת . כוח אדם במחוזות - בדוח הקודם עלה כי מחסור בכוח אדם הקשה על המחוזות לעמוד .במשימות האכיפה הנתונות באחריותם :להלן הממצאים שעלו בביקורת המעקב • הרכזים המקצועיים במחוזות - בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן : נמצא כי על הרכזים המקצועיים במחוזות הועמסו תחומים מקצועיים נוספים ללא תוספת ,תקינה. כך למשל במחוז מרכז אין תקן לתחומי האסבסט, זיהום אוויר מתחבורה חירום ושלטון מקומי. העמסה נוספת זו על הרכזים, הנושאים בתפקידי רגולציה ופיקוח וגם בתפקידי אכיפה מינהלית, הביאה להכבדה ניכרת בעבודתם וגרמה באופן כללי לדחיקת תחום הפיקוח והאכיפה במחוזות, וזאת בניסיון לעמוד ביעדים בתחום הרגולציה. בחלק מהמקרים הדבר גורם לקשיים ביכולת המחוז לבצע פעילות של פיקוח ואכיפה. כניסתה לתוקף של רפורמת הרישוי המשולב צפויה להחמיר את המצב הזה בשל תוספת46 .תקנים לרישוי ופיקוח ללא הגדלה מקבילה של התקנים לאכיפה • המרכזים בתחום הפיקוח והאכיפה במחוזות - בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן : נמצא כי מאז הוקם תחו ם הפיקוח והאכיפה במחוזות לא השתנה מספר התקנים המצרפי בו- 16 תקנים ששבעה מהם אינם מאוישים, וכי חלוקת התקנים בין ,המחוזות אינה מתבצעת בהלימה להיקף המשימות במחוזות; כך למשל, במחוז דרום שבו ריכוז מפעליA ( 142) ו- B ( 2,269) הוא הגבוה ביותר, מספר מתקני הפסולת שב ו הוא הגדול ביותר והוא בעל השטח הגדול ביותר מבין המחוזות (יותר מ- 60% משטח המדינה), יש שלושה תקנים- פחות מהמחוזות חיפה, מרכז וצפון. הדבר מקשה על מחוז דרום לבצע כראוי את תפקידו בתחום הפיקוח והאכיפה. עוד עלה כי במחוזות דרום וחיפה, אף שקיימים רשמית תקנים מאוי שים בתחום הפיקוח והאכיפה, בפועל חלק מהעובדים המאיישים תקנים אלו עובדים בו- זמנית גם עבור תחומים אחרים במחוז, לרוב בתחום הרגולציה, על חשבון פעילות הפיקוח והאכיפה. עוד עלה כי .במחוז ירושלים ותל אביב לא הוקם תחום פיקוח ואכיפה כוח אדם במשטרה הירוקה - אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים חשובים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו, לא הייתה הלימה בין היקף התחומים והמשימות שהוספו לאחריותה של .המשטרה הירוקה ובין כוח האדם שהוקצה לביצוע המשימות בביקורת המע קב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה : נמצא כי הפער בין הצרכים והמשאבים עודנו משמעותי: בשל חקיקתם של חוקים סביבתיים, תחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד, בין היתר בשל עלייה של250% בחקיקה הסביבתית משנת2000 ; כמו כן נרשם גידול בהיקף אוכלוסיית ישראל של יותר ממיליון תושבים משנת2015 (יותר מ- 12%) ; וכן נרשם גידול של58% (מ- 748 ל- 1179 ) במספר המפגעים הסביבתיים המתועדים ובמשימותיה של המשטרה הירוקה משנת2015 - כל אלו .הביאו לכך שהאתגרים שעימם מתמודדת המשטרה הירוקה גדלו בהיקפם ובמורכבותם עם זאת, נמצא שהתקנים שהוקצו למשטרה הירוקה בשנים2015 עד2022 לא אוישו במלואם (בשיעורים שנעים בין כ- 20% לכ- 15% - ); וכי תקינת המפקחים במשטרה הירוקה קטנה בשנים אלה בתקן (מ- 53 ל- 52 ) . | 1063 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב הכישורים המקצועיים הנדרשים מהמפקחים במשטרה הירוקה - בדוח הקודם עלה כי המשטרה הירוקה, שלמעטים מעו בדיה השכלה בתחומים המדעיים הרלוונטיים הנדרשים, תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעי מפעלים, ועל כן היא תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את המפגע למסלול אכיפה פלילי. במצב זה ההחלטה אם לפתוח בחקירה בעניין מפ גע סביבתי שמקורו בתעשייה נתונה הלכה למעשה בידי מנהלי המחוזות. עוד נמצא כי מעיון בדוחותיה השנתיים של המשטרה הירוקה עולה כי היא המשיכה לאכוף בעיקר עבירות מתחום הפסולת- מפגעים ויזואליים בעיקר בקטגוריית פסולת בניין שאינם מורכבים ודורשים מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית, ששיעורם בשנים2013 עד2017 היה27% עד35% .מכלל תיקי החקירה וכלל כמה עשרות תיקים בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן : מביקורת המעקב עולה כי לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה וכן לתפקיד ניהולי של מרכז במשטרה הירוקה לא נדרשת השכלה אקדמית. עוד נמצא כי שיעור תיקי החקירה שטופלו על ידי המשטרה הירוקה בגין מפגעי פסולת- שהן עבירות ויזואליות שאינן דורשות מיומנויות מדעיות מקצועיות וטכנולוגיות רבות - עלה כי לעומת הדוח הקודם, שבו נמצא כי בשנים2013 עד2017 (תקופה של חמש שנים כאמור) כשליש מתיקי החקירה נפתחו בג( ין מפגעי פסולת152 תיקים), בביקורת המעקב נמצא כי בשנים2018 עד2022 (תקופה של ארבע שנים) עלה מספרם של תיקי הפסולת ל- 259 (כ- 59% ). יצוין כי בשנת2020 וכן בשנת2021 שיעור התיקים בגין מפגעי פסולת היה גבוה יחסית לממוצע בתקופה הכוללת- 63% .בכל אחת מהשנים השו ואה מוסדית בהיבטי הפיקוח והאכיפה- היבטי כוח אדם- מההשוואה עולה כי בערכים מוחלטים כוח האדם העוסק בפיקוח ובאכיפה במשרד להג"ס קטן יותר בהשוואה לגופי האכיפה האחרים- 57 עובדים- זאת בשיעור הנע בין19% ל- 33% (ברשות לאכיפה בדיני מקרקעין82 עובדים, ולרשות ניירו ת ערך כ- 70 עובדים, ולמעט רשות התחרות- בה כ- 56 עובדים בתחומי הפיקוח). כוח האדם בתחום הפיקוח ,והאכיפה במשרד להג"ס קטן אף יותר כשמדובר בכוח אדם בעל השכלה אקדמית זאת בשיעור שנע בין61% ל- 74% בהשוואה לגופי האכיפה שנבדקו. עוד עולה שדרישות הסף לתפקידי פיקוח ואכי פה במשרד להג"ס נמוכות משמעותית מדרישות הסף לתפקידים בעלי תחומי אחריות מקבילים ברשויות האחרות . אכיפת מפגעי פסולת במחוז דרום - נמצא כי על אף ריבוי מפגעי הפסולת שעלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה7 , בתקופה הנבדקת (מינואר2018 עד יוני2022 ) הופקו במחוז דרום רק ארבעה צווים מינהליים בגין מפגעי פסולת וניקיון (מתוך15 צווים שהוצאו), מהם שניים ליישובים בדואיים (לקיה ותל שבע), ונפתחו כ- 74 תיקי חקירה, מרביתם ביוזמת המשטרה הירוקה . אכיפה בשטחי יהודה ושומרון - פעילות האכיפה העיקרית שנעשית באזור יהודה ושומרון (למ עט ביישובים הישראליים) מבוצעת על ידי יחידת דוד, ואולם פעילות זו מוגבלת לאכיפה בתחום הפסולת במעברים. נוסף על כך המינהל האזרחי לא הציג לפני משרד מבקר המדינה מידע המלמד על פעולות אכיפה ממשיות מצידו בנוגע 7 מבקר המדינה , דוח שנתי71 ג , ""הטיפול בפסולת בניין , 'עמ805 - 902 ; מבקר המדינה , דוח הביקורת ה שנתי 72א, "נושאים מערכתיים- "היבטי משילות בנגב , 'עמ21 - 288 . | 1064 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לשורה של מפגעים סביבתיים אחרים או מידע לגבי היקף המפגעי ם הסביבתיים המצוי באזור יהודה ושומרון וסוגיהם. כמו כן המשרד להג"ס מקבל מידע על פעולות אכיפה שמבצע קצין מטה איכות הסביבה ויחידת דוד ואולם אין בידיו מידע כולל על כל פעולות האכיפה הסביבתית ,של המינהל האזרחי באזור ובפרט על פעולתה של יחידת הפיקוח של המינהל האזר חי . מערך המודיעין במשטרה הירוקה - בביקורת המעקב נמצא כי למערך המודיעין במשטרה הירוקה הוקצו ארבעה תקנים, וכי הליקוי תוקן באופן מלא . עיקרי המלצות הביקורת מומלץ כי המשרד להג"ס יגבש מתווה פעולה להעלאת פעילותו בתחום האכיפה (המינהלית והפלילית) באופן שיביא למיצוי מרבי של תפקידו . על המשרד להג"ס לנקוט את הצעדים הדרושים להסדרת פעולותיו בתחום הטיפול ,במפגעים סביבתיים והאכיפה המינהלית לרבות: הגדרה ברורה וסדורה של שלבי הטיפול ובפרט של שלב ההסדרה (הסרת המפגע או תיקון ההפרה תוך "שיח" עם המפוקח, ללא נקיטת אמצ עי אכיפה מינהלית או פלילית), קביעת אמות מידה לצורך ניתוב הטיפול למסלול המתאים והקפדה על תיעוד מלא של כלל הפעולות שננקטו לטיפול בכל מפגע ללא קשר למסלול הטיפול (מינהלי או פלילי) . מוצע כי המשרד להג"ס יבחן את הצורך בהגברת השימוש בצווים מינהליים תוך מתן הדעת על אפקטיביות פעולות האכיפה מצד אחד ועל מידתיות מצד שני. לאור השינויים הרגולטוריים הצפויים בעבודת המשרד להג"ס במסגרת רפורמת רישוי משולב, ולנוכח הזמן הרב שחלף מאז בוצעו שינויי עומק בתחום האכיפה במשרד, מוצע שהמשרד ישקול מחדש את המתווה המתגבש של תורת האכיפה ב אופן שיתאים גם לרפורמת הרישוי המשולב המתגבשת, יאיץ את פעילותו בנושא ויקבע עקרונות יסוד .לאכיפה אשר ינחו את פעילותו, כך שהאכיפה תתבצע באפקטיביות ובאופן שוויוני ואחיד כמו כן מומלץ כי המשרד יקבע עקרונות שיבהירו את הממשקים שבין רגולציה, פיקוח ואכיפה. מומלץ כי המשרד להג"ס יבצע את הפעולות האלה: בחינה מקיפה של תהליך הטיפול לצורך איתור חסמים שגורמים לעיכובים ולחריגות מלוחות הזמנים; מיפוי שלבי הטיפול הקיימים והרצויים; קביעת לוחות זמנים בהתאם לסוגי המפגעים, הערכת הסיכונים, שלבי הטיפול הנדרשים ויכולת הישימות; והשלמת תיקופו של לוח הזמנים המטויב . מומלץ כי המשרד יבצע סקר סיכונים משרדי מעודכן, מקיף ומקצועי, שייעשה מתוך גישה צופה פני עתיד ויכלול זיהוי סיכונים חדשים או מתפתחים לצד הפיקוח והאכיפה השוטפים של הסיכונים הקיימים, יתקף אותו ויעדכנו באופן שוטף. עוד מומלץ כי תוכניו ת העבודה בנושא האכיפה יתבססו גם על סקר הסיכונים שיבוצע. כמו כן, מומלץ כי המשרד ינקוט | 1065 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב פעולות שיסייעו לנהל את הסיכונים ברמה הארגונית, ובמסגרת זו ימונה מנהל סיכונים משרדי אשר ינהל את התחום . על המשרד להגביר את פעולות הפיקוח והאכיפה שלו ולשפר את דרכי תיעודן כך שיאפשרו לבצע ניטור רצוף של מפגעים סביבתיים ולעקוב אחר מידת הציות של ,המפוקחים לדיני הג"ס. במסגרת זו מומלץ כי המשרד ישקול את הרחבת מספר הביקורים לרבות באמצעות קביעת יעדים למחוזות, ובקרה אחר עמידתם ביעדים אלו. על רקע העמדה העקבית של משרד המשפטים בדבר הצורך בהתכנסות התביעה פנימה במשרד להג"ס, ולאור הנתונים האמורים ומשמעויותיהם, וכדי לחזק את מערך האכיפה הסביבתית ואת האפקטיביות שלה- מוצע כי המשרד להג"ס יבחן עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה חלופות שונות לפתרון הבעיה, לרבות האפשרות לקדם את ההצעה הדו-שלבית של פרקליט המדינה להתכנסות התביעה בהדרגה באמצעות הקצאת משרות תקן ראשונות לתובעים במשרד, ויחדיו יפעלו ליישומה של החלופה שתיבחר. מוצע כי הנהלת המשרד תורה למחוזות לקיים כנדרש את הנחיות הנהלים בנוגע לתיעוד כלל ההפרות והמפגעים ולקיים על כך בקרה; עוד מומלץ למשר ד לנקוט פעולות כדי להבטיח שתהיה לו מערכת מחשוב מתאימה שתאפשר תיעוד של כל סוגי מפגעי הסביבה הקיימים כדי שההחלטות בעניין זה ואופן הטיפול בהן ייקבעו על בסיס מידע מלא. כן מומלץ כי המשרד יבצע מיפוי על היקף השימוש באפליקציית הביקורים ויבחן את הצורך בביצוע שינויי ם ושדרוגים במערכת כדי לפשט ולייעל את השימוש בה, כדי לעודד את המפקחים והרכזים להשתמש בה באופן מלא וכדי לקדם את האחידות בעבודת הפיקוח והבקרה ואת יעילות איסוף המידע. מומלץ כי הנהלת המשרד להג"ס: (א) תבחן מחדש את חלוקת משאבי כוח האדם במשרד ואם חלקו של תחום והא ;כיפה תואם את חשיבותו בהשוואה לתחומי הרגולציה של המשרד (ב) תבחן את נושא הכפפתם של רכזי הפיקוח במחוזות לאשכול האכיפה ושהמשרד ישמש גורם מתכלל בהיבט הניהולי והמקצועי. עוד מומלץ שההפרדה הנדרשת בין תפקידי האסדרה ותפקידי הפיקוח והאכיפה של הרכזים המקצועיים במחוזו ת תידון על ידי המשרד להג"ס ותגובש מתכונת להבטחת פעולות אכיפה מיטבית. לצורך כך מומלץ כי המשרד יבחן, בין במסגרת גיבוש תורת האכיפה, בין במסגרת גיבוש מנגנון הפיקוח העדכני ובין באופן אחר, את הקשיים שנוצרים בשל הטשטוש התפקודי בין תחומי הרגולציה, הפיקוח .והאכיפה לצורך מתן מענה לקשיים אלו מומלץ כי המשרד יבחן את החלופות המבניות האפשריות בעניין זה, יגבש מענה אשר יפתור את המתח התפקודי האמור ויצמצמו למינימום, ויקצה לכך את המשאבים הנדרשים. במסגרת בחינה זו, מומלץ לשתף בהליך ,את כל הגורמים הרלוונטיים במשרד לנושא הרגולציה הפיקוח והאכיפה (המינהלית והפלילית). עוד מומלץ כי בעת קיום הבחינה ובחירת החלופה המתאימה יביא המשרד בחשבון פרקטיקות, נורמות ועקרונות מקובלים בנושא, למשל אצל רגולטורים מקצועיים אחרים בישראל; המלצות לפרקטיקה מיטבית של פיקוח ואכיפה רגולטורית ב- OECD ; ועקרונות הנ הוגים בשיטת המשפט הישראלית בנושא מניעת ניגוד עניינים מוסדי; (ג) תבחן את צורכי המחוזות בשים לב להיקף משימותיו ולפערים מול התחומים במטה ותווסת את משאביו בהתאם. מומלץ כי המשרד להג"ס ימפה את הפערים הקיימים בתחום תקינת כוח האדם ותנאי הסף הנדרשים לתפקידי הפיקוח והאכיפה הסביבתית, לרבות בתחום ההשכלה הרלוונטית וידיעת שפות נוספות נדרשות, ויביאם לדיון משותף עם אגף | 1066 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב התקציבים והממונה על השכר במשרד האוצר וכן עם נציבות שירות המדינה לבחינת הצורך בהתאמת המשאבים הדרושים למשרד להג"ס כדי שיוכל למלא את תפקידיו ולעמוד .במשימותיו לעניין זה מוצע כי משרד האוצר ונציבות שירות המדינה ייתנו דעתם גם על הפערים שעלו אל מול רשויות אכיפתיות אחרות (רשות ניירות ערך, רשות התחרות והרשות לאכיפה בדיני מקרקעין). כמו כן, מומלץ כי המשרד להג"ס יפעל לאיוש מלא של התקנים (שישה) שכבר הוקצו. נתוני האכי פה לפי שלבי האכיפה של המפגעים המתועדים בתקופה הנבדקת, ינואר2018 - יוני2022 | 1067 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב על פי דוחות הפעילות השנתיים של מצ"ח , בעיבוד משרד מבקר המדינה. פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא תורת אכיפה המשרד להג"ס פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה, והוא לא השלים את הפעולה שיזם כבר בשנת2003 לגיבוש ,תורת אכיפה. נוהל אכיפה סביבתית שהוצג כתורת האכיפה המשרדית, הוא נוהל מסגרת בלבד, מתמקד בהיבטים מצומצמים ביותר של מדיניות אכיפה ואינו משקף כלל תורת אכיפה ראויה, מלאה ומפורטת, כנדרש מגורם אכיפה המוביל .את הטיפול בתחום הגנת הסביבה מערך הנהלים לוחות הזמנים לביצוע שלבי האכיפה המוגדרים בנוהלי האכיפה אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד להג"ס ואינם מוגדרים בהתאם למהות המפגע ולחומרתו. עוד העלה כי אף לא אחד מהמחוזות מסַווג מפגעים כחמורים; נמצא כי מערכות המידע במשרד להג"ס כלל אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, והם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפג ;ע רגיל זאת מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור, ולפיהם יוגש כתב אישום נגד מבצע המפגע לכל היותר72 ימים .ממועד הדיווח על המפגע אכיפה בזיקה לניהול סיכונים המשרד להג"ס לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים המשרדיים שמיפה בשנת2011 בסקר סיכונים תפעוליים שערך המשרד. ההליך כלל לא התחיל בנושא סיכונים קריטיים, וביניהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מסיכונים סביבתיים ובקשיים בביצוע אכיפה. מאז לא ערך המשרד להג"ס סקר סיכונים נוסף, ולא מונה מנהל סיכונים תפעוליי ם משרדי כנדרש. לפיכך תוכניות העבודה של אשכול אכיפה, לרבות המשטרה הירוקה, וכן של המחוזות - אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים, שעליו הוא היה אמור להחליט .בעקבות סקר סיכונים מקיף ומקצועי מידת תיקון עיקרי הליקויים שעלו בדוח הקודם | 1068 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא תיעוד מפגעים סביבתיים המחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים. ניכרים פערים בין המחוזות במספר המפגעים הסביבתיים המדּווחים אצלם ובסיווגם לפי דרגת חומרתם, והמחוזות אינם מתעדים כנדרש בנוהלי המשרד את .היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז שיעור המפגעים הגבוה המדּווח במחוז מרכז מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מ פגעים מבשאר המחוזות, ולאו .דווקא על מפגעים רבים יותר נתוני אכיפה מינהלית נגד רוב המפגעים המתועדים לא מתבצעות פעולות אכיפה מינהלית או אכיפה פלילית (כ- 59% מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים) והם ,מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה וללא כללים .אחידים לגבי אופן יישומה כחצי מהמפגעים המהותיים (שיעור של 49% מהם) אף הם אינם נאכפים ומטופלים על דרך ההסדרה, למרות ,שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגינם. שיעורים אלו אף גבוהים יותר במחוז דרום (כ- 63% מהמפגעים המהותיים); במח וז חיפה (כ- 53% ;) במחוז ירושלים (כ- 57% ) ובמחוז מרכז (כ- 50% .) שימוש בצווים מינהליים צו סגירה מינהלי הוא אמצעי האכיפה ,המחמיר ביותר שבסמכות המחוזות והנתונים מראים כי הם נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלתו. בכל המחוזות הופקה כמות מצרפית של114 צווים מינהליים, שיעור של3.2% בלבד מכלל המפגעים המהותיים (ו- 2.5% בלבד .)מכלל המפגעים המדווחים נתוני אכיפה פלילית רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים 2014 עד יוני2018 (כ- 77% ) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום- שיעור של כ - 1.7% בלבד מכלל המפגעים המהותיים .שהתרחשו בשנים אלו | 1069 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא הפרדה בין תחומי האחריות בתפקידי הרכזים המקצועיים במחוזות המקצועיים במחוזות 1 . הרכזים המקצועיים, המשמשים זרוע האכיפה של המחוזות, מקיימים קשרי עבודה שוטפים ופתוחים המבוססים על שיתוף פעולה עם המפוקחים ועל דו- ,שיח ביניהם בהיותם הגורם האחראי מטעם המשרד לקיום אסדרה שוטפת .הכוללת מתן היתרים ורישוי סביבתי בו- זמנית בתפקיד הפיקוח, וביתר שאת בתפקיד האכיפה, נדרשים הרכזים המקצועיים לנקוט כנגד המפוקחים פעולה נחושה ואף ,לעומתית. ביצוע שני תפקידים אלו הנבדל ים זה מזה במאפייני הקשר מול המפוקחים, בעת ובעונה אחת מעלה את החשש כי הרכזים מתקשים באכיפה בקרב גורמים שהם מקיימים עימם קשרי עבודה שוטפים שנוצרו בהיותם רגולטורים של הגורמים המפוקחים, ואף .נמנעים ממנה 2 . במשרד להג"ס שָׁבָׁה ועלתה הטענה כי יש להנהיג הפרדה ברורה ב ין תפקיד הרגולטור לבין תפקידי הפיקוח והאכיפה, ואף הוקם תחום הפיקוח והאכיפה במחוזות, שאמור היה ליצור את ההפרדה הזו; אך היא לא בוצעה בפועל. עלה כי ריבוי תפקידים זה אף עוגן בשנת2017 .בנוהלי המשרד ובסמכויותיהם נוהלי המשרד גם מקבעים את שילוב התפקידים, אף ששילו ב זה יוצר קשיים המתווספים ליתר הגורמים המביאים לאכיפה .מצומצמת של המשרד להג"ס היעדרה של הפרדה בין תפקיד הרגולציה ובין הפיקוח והאכיפה אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי. כמו כן תחום הפיקוח והאכיפה הוקם בארבעה מתוך ששת המחוזות של המשרד (למעט מח.)וזות ירושלים ותל אביב כוח אדם במחוזות מחסור בכוח אדם הקשה על המחוזות לעמוד במשימות האכיפה הנתונות .באחריותם | 1070 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא כוח האדם במשטרה הירוקה אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם עם הגידול באוכלוסייה והתרחבות התעשייה, לא טופלו צורכי המשטרה הירוקה באופן מספק להתאמת כוח האדם הנדרש למציאות זו. מספר המשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, והוא אף צומצם בשנת2018 בשני עובדים. המשרד להג "ס אינו מקצה משרות חדשות למשטרה הירוקה, והעובדים בו מבצעים תפקידים ,נוספים על תפקידם, זאת, בין היתר בשל החלטת המשרד להקצותן תחילה ליחידות אחרות לצורך קידום תחומים אחרים שבסמכותו לפני קידום תחום האכיפה ולעיתים על חשבונו, אף .שאיתר, כדבריו, כשלים רבים באכיפה מערך המודיעין במשטרה הירוקה הצורך במיסוד עבודת המשטרה הירוקה על מערך מודיעין שיאפשר ניהול מבוסס מודיעין בתחום הפיקוח והאכיפה הכלל - משרדי, חזר ועלה מאז הוחלט על הקמתו של מערך זה בשנת2012 . הועלה כי רק בשנת 2018 , כשש שנים לאחר מכן, החל המשרד להקים מערך מודיעין ולגבש תורת מודיעין, אולם מערך זה מושתת על תקן חדש נוסף אחד, ואת רוב הפעילות המעשית בנושא מבצעים עובדי המשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה, אגב פגיעה במערך המבצעי .שלה | 1071 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי כפי שעלה בביקורת המעקב לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא הכישורים המקצועיים הנדרשים מהמפקחים במשטרה הירוקה 1 . המשטרה הירוקה, שלמעטים מעובדיה השכלה בתחומים ,המדעיים הרלוונטיים הנדרשים תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעי מפעלים, ועל כן היא תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את .המפגע למסלול אכיפה פלילי במצב זה ההחלטה אם לפתוח בחקירה בעניין מפגע סביבתי שמקורו בתעשייה נתונה הלכה .למעשה בידי מנהלי המחוזות 2 . מעיון בדוחותיה השנתיים של המשטרה הירוקה מהשנים האחרונות עולה כי במהלכן היא המשיכה לאכוף בעיקר עבירות מתחום הפסולת- מפגעים ויזואליים שאינן מורכבים ודורשים מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית. בשנים2013 עד2017 היה שיעור האכיפה בקטגוריית פסולת בניין27% עד35% מכלל תיק י החקירה וכלל כמה עשרות תיקים; שאר התיקים התפלגו על פני13 עד19 סוגים אחרים של .מפגעים | 1072 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב סיכום מערך הפיקוח והאכיפה של המשרד להג"ס הוא אחת משלוש אבני היסוד המרכזיות בפעילות המשרד. הדוח הקודם, שממצאיו פרסמו במאי2019 , הצביע על פערים ,משמעותיים בתשומות ,במשאבים ובתפוקות של מערך זה. הגם שבתגובתו לממצאי הביקורת הקודמת של המשרד ולפיה נושא האכיפה הסביבתית "חשוב מאין כמוהו... וכי המשרד להג"ס לוקח אחריות מלאה על השלמת המהלך", ליישום התוכנית לשיפור פעולות הפיקוח והאכיפה שעליה הוחלט בשנת 2015 , ממצאי ביקורת המעקב מלמדים כי לא חל שינוי ניכר בתמונה שעליה הצביע הדוח הקודם וכי מרבית הליקויים לא תוקנו. על אף מודעות המשרד להג"ס והנהלתו למצב הדברים, החולשות המרכזיות במערך הפיקוח והאכיפה נותרו בעינן- ירידה בפיקוח במפעלים, מיעוט פעולות אכיפה מינהליות וב עיקר פליליות באופן שעלול לפגוע בהתרעה נגד מעוולים סביבתיים; היעדר תשתית תורתית מתוקפת שתהווה בסיס לפעילות המשרד להג"ס בתחום הפיקוח והאכיפה; מבנה תפקודי שמעורר קושי בביצוע תפקידי הפיקוח והאכיפה באופן מיטבי; פערים ניכרים בין היקף משימות הפיקוח והאכיפה ובין כ וח האדם הממונה על ביצוען . מאז הביקורת הקודמת הלכו והתעצמו האתגרים והסיכונים הטמונים בטיפול במפגעים סביבתיים, והם צפויים אף לגבור בשנים הבאות. דיני הג"ס מטילים בראש ובראשונה על המשרד להג"ס אחריות לאכיפה סביבתית בישראל, ומכאן גם החובה לנקיטת פעולות אקטיביות ונרחבות לשיפור מערך הפיקוח והאכיפה. כדי לשכלל את הטיפול הציבורי באכיפה הסביבתית על המשרד להג"ס לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת מעקב זו, לרבות גיבוש תורת אכיפה ;משרדית אשר תיתן מענה לבעיות הקיימות; לשפר את תהליכי עבודת גופי האכיפה במשרד ולקדם את האכיפה המינהלית ואת האכיפה הפלילית. מומלץ כי המשרד גם יקיים בקרה שוטפת על הטמעת עקרונות העבודה שבתורת האכיפה- במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד הרלוונטיות- וכן לקיים הליך סדור של הפקת לקחים כדי לטייב ככל האפשר את הליכי עבודתו בתחום. נוכח הממצאים שעל ו בדוח בנוגע לסוגיות מבניות ולסוגיות כוח אדם עלה כי רק סוגית האיוש במערך המודיעין במשטרה הירוקה תוקנה. בשים לב לייחודיות הפעילות של המשרד להג"ס באכיפת דיני הג"ס, מוצע כי המשרד להג"ס, משרד האוצר ונציבות שירות המדינה יפעלו בשיתוף פעולה כדי לבחון את הפערים הק יימים בתחומי כוח אדם ואת הדרכים לצמצומם באופן שיאפשר למשרד להג"ס לעמוד במשימותיו ולמלא את תפקידיו במלואם . הפערים שעלו בביקורת המעקב עולה ביתר שאת בנקודת זמן זו, שבה תחום הגנת הסביבה עומד בפתחה של רפורמה רגולטורית משמעותית- רפורמת הרישוי המשולב. במסגרת חו ק חדש, יתוקנו הסדרי הרישוי וההיתרים הקיימים, באופן שהליכים אלו יאוחדו, כך שיינתן היתר סביבתי אחּוד לפעילות בעלת פוטנציאל לגרום להשפעה סביבתית ניכרת. תיקון הליקויים חיוני אפוא להשגת היעדים בתחום האכיפה הסביבתית ולהתמודדות ראויה עם האתגרים הסביבתיים לסוגיהם שעימם מתמודדת המדינה ואשר צפויים להחמיר בעתיד . | 1073 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מבוא מדינת ישראל היא ,מדינה מפותחת ובדומה למדינות המפותחות היא מאופיינת בנתוני תוצר מקומי גולמי (תמ"ג) לנפש ובנתוני צריכה גבוהים8 , בשטח גיאוגרפי קטן9, בגידול אוכלוסין ובשיעור גדול10 ובתעשייה מזהמת. נתונים אלו מחי יבים מערך אכיפה יעיל של דיני הגנת הסביבה בישראל (להלן- דיני הג"ס), אשר יתמודד עם האתגרים הסביבתיים בישראל, ובכלל זאת יסייע בהטמעת נורמות סביבתיות בקרב הציבור והתעשייה, יצמצם נזקים סביבתיים הכרוכים בגידול .אוכלוסין ובפיתוח מואץ וישמר את משאבי המדינה הנזקים הסביבתיים בישראל כוללים מגוון תחומים ובהם זיהום האוויר, זיהום מקורות המים, זיהום הקרקע, רעש, פגיעה במערכות אקולוגיות, מינים פולשים, קרינה ועוד, והם נאמדו בשנת2017 בסך31.52 מיליארד ש"ח (לפי נתוני שנת2014 ,). המשרד להג"ס לא פרסם נתונים מעודכנים בעניין מאז אולם בשנת2021 הוא פרסם נתונים בתחום נזקי פליטות לאוויר (מזהמים וגזי חממה), והעריך את הנזקים מפליטות לאוויר לבדם בסך31 מיליארד ש"ח (לפי נתוני שנת2018 .) המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג " )ס או המשרד נושא באחריות לניסוח מדיניות סביבתית ארצית משולבת וכוללנית , ו פועל לשמירה על הסביבה באמצעות קידום חוקים, תקנות ותקנים ,פיקוח על יישומם ואכיפתם (להלן- .)אכיפה סביבתית המשרד הוא הגוף העיקרי, א ם כי לא היחיד, האחראי לאכיפת דיני הג"ס בישראל, ,והמטה שלו בנוי מכמה אשכולות מקצועיים ובהם אשכול תעשיות, אשכו ל משאבי טבע ואשכול פיקוח ואכיפה (להלן- .)אשכול אכיפה במשרד פועלים ארבעה גורמים עיקריים, המשולבים בהליכי האכיפה: (א ) ,שישה מחוזות: צפון חיפה, תל אביב, מרכז, ירושלים ודרום (להלן- )המחוזות11 ; (ב( ;) הלשכה המשפטית ג )ה יחידות 8 בשנת2021 התמ"ג לנפש עמד על51,430 דולר אמריקאי בהשוואה לממוצע מדינות ה- OECD שעמד על42,098 דולר אמריקאי, ולממוצע העולמי שעמד על10,936 ,)דולר אמריקאי. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס בשנת2020 ההוצאה לצריכה פרטית לנפש עמדה על74,334 ש"ח לשנה, והיא מצויה במגמת עלייה רציפה משנת 1950 . 9 לפי נתוני הלמ"ס, שטחה של מדינת ישראל הוא22,072 קמ"ר. 10 לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטי קה , נכון ל- 31 בדצמבר2022 אוכלוסיית ישראל מנתה9.9.656 .מיליון תושבים בסוף שנת2024 מספר התושבים בישראל צפוי להגיע ל- 10 מיליון, ובשנת2048 ל- 15 .מיליון 11 )נוסף על כך פועלת ביהודה ושומרון יחידה של המינהל האזרחי (קמ"ט איכות הסביבה בשטחי יהודה ושומרון המונחי.ת בהיבטים מקצועיים על ידי המשרד להג"ס | 1074 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב באשכול ה אכיפה במטה המשרד ; (ד ) המשט רה הירוקה . הפיקוח12 והאכיפה13 הם ת אח מאבני היסוד המרכזיות ב פעילות המשרד . ההגנה על הסביבה חשובה לבריאות האדם, החי והצומח, לאיכות החיים, לשמירה על משאבי הטבע ולכלכלת המדינה. בתחילת שנות האלפיים הייתה בישראל תנופת חקיקה בתחום הסביבתי הודות למודעות הגוברת בקרב הציבור לנושא זה, ובכלל זה נחקקו דיני הג"ס העוסקים בשמירה על משאבי המים ;הים, החופים, הקרקע והאוויר; בפינוי פסולת וחומרים מסוכנים בשמירת ערכי הטבע; ובסוגיות הנוגעות לפיתוח מול שמירה על הסביבה. תנופה זו הביאה להגדלת אחריותו של המשרד להג"ס ,לתחומי אכיפה חדשים, להרחבת תחומים קיימים להגדלת מספר המקרים הניתנים לאכיפה ואף לשימוש בכלי אכיפה חדשים כמו עיצומים .כספיים חוק הגנת הסביבה (המזהם משלם ) (תיקוני חקיקה), התשס "ח- 2008 , נועד בין היתר "להגן ולשמור על איכות נאותה של הסביבה ולשפרה, למנוע פגיעה בסביבה או בבריאות הציבור ,ולשלול את הכדאיות הכלכלית שבפגיעה בסביבה בין השאר באמצעות ענישה המתחשבת בשווי הנזק שנגרם, בטובת ההנאה שהושגה או ברווחים שהופקו תוך ביצוע עבירות ,", בין היתר ב אמצעות הטלת קנס תוך התחשבות בנזק הכלכלי שנגרם לסביבה או בטובת ההנאה שהושגה .או ברווחים שהופקו תוך ביצוע עבירה בדברי הסבר לחוק זה נכתב ש"במצב הנוכחי רווחי העבריינים הפוטנציאליים גבוהים במידה ניכרת מן הקנסות... הדבר מביא לכך שלמעשה אין הרתעה של ממש שתמנע את ביצוע העבירות ואת הזיהום כתוצאה מכך. נוצר מצב שבו משתלם וכדאי מבחינה כלכלית לבצע עבירות סביבתיות ולשלם בשל כך קנסות מאשר לעמוד בתקנים הקבועים לפי חוק. הדרך היעילה להתמודדות בכך היא להטיל קנסות כבדים על המזהמים, ועל ידי כך להביא למצב שבו העונש המוטל שולל את "הכדאיות הכלכלית בביצוע העבירה14 . להלן בתרשים1 ה מבנה ה ארגוני של המשרד. 12 מכלול הפעולות שמבצע ה מאסדר הסביבתי מול הגורם המפוקח, שמטרתן בדיקה, הנחיה, בקרה וניטור על בסיס שגרתי, הכ ו ל לצורך וידוא הציות לדרישות דיני ה .ג"ס 13 מכלול ה פעולות שמבצע ה מאסד ר הסביבתי מול הגורם המפוקח , והן מתאפיינות בהפעלת סמכויות, לעיתים כוחניות , לרבות הוראות וצווים, וכן ב הפעלת הסמכות על פי הדינים הפליליים, הכ ו ל לצורך וידוא הציות לדרישות דיני ה"ג ס י בצ .רוף מיצוי הסמכויות ליצירת הרתעה 14 הצעת חוק הגנת הסביבה (המזהם משלם) (דרכי ענישה) (תיקוני חקיקה), התשס"ז- 2007 ', עמ217 . | 1075 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים1 : המבנה הארגוני של המשרד על פי אתר המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ,הפעילות של כל מחוז מתבצעת באמצעות ענפים מקצועיים ה מקביל ים ליחידות המטה של המשרד, ובראשם עומדים רכזים מקצועיים ובהם רכזים בענפי ה ,אוויר ה ,מים ה חומרים ה ,מסוכנים ה ,תשתיות ה ,שפכים ה פסולת ו ה אכיפה. כל אחד מהרכזים המקצועיים במחוז כפוף | 1076 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מהבחינה המקצועית ליחידת המטה הרלוונטית לתחומו ומהבחינה המינהלתית .למנהל המחוז המחוזות :מטפלים בין השאר בנושאים האלה הליכים אסדרתיים של נ יסוח דרישות והתניות סביבתיות ברישיונות עסק והיתרים, מעורבות בתהליכי התכנון הפיזי, ליווי והדרכה של הרשויות המקומיות בדבר אחריותן הסביבתית, פיקוח ואכיפה של חוקי איכות הסביבה ברשויות המקומיות, ליווי והכוונה ש .ל היחידות הסביבתיות וייזום פרויקטים סביבתיים במחוזות וקידומם בארבעה מהמחוזות פועלות גם יחידות הקרויות "תחום הפיקוח והאכיפה", העוסקות בפיקוח ובאכיפה בנוגע לכל הענפים המקצועיים (להלן- תחום הפיקוח והאכיפה). ה מחוזות פועל ים על פי המאפיינים והצרכים הסביבתיים ה ייחודיים של היישובים ש בתחום אחריות ם ליישום המדיניות הסביבתית- לאומית כפי שנקבע במטה המשרד. אשכול פיקוח ו אכיפה , שבראשו עומד סמנכ"ל בכיר ל פיקוח ו אכיפה (להלן- סמנכ"ל פיקוח ,)ואכיפה כולל את יחידות הפיקוח והאכיפה :האלה המשטרה הירוקה, היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית, אגף תיאום אכיפה, אגף הגנה על בעלי חיים ואגף זיהום אוויר מכלי רכב. אשכול זה ;אחראי להנחיית המחוזות בעבודת הפיקוח והאכיפה ל ;קיום הכשרות ל ביצוע בקרה על תוכנית ה עבודה ו ל יישום הפיקוח והאכיפה המינהלית והפלילית. סמנכ"ל פיקוח ו אכיפה אחראי לביצוע תוכנית העב ודה הכוללת של המשרד בתחומי ה פיקוח ו ה.אכיפה ,נוסף על כך האשכול אחראי גם להטלת הקנסות עקב ביצוע עבירות לפי דיני הג"ס כמו חוק ,שמירת הניקיון התשמ"ד- 1984 (להלן- חוק שמירת הניקיון), חוק למניעת מפגעים, התשכ"א- 1961 (להלן- חוק למניעת מפגעים) בנושא מניעת רעש, תנאים תברואיים בתחנות דלק, זיהום אוויר מכלי רכב בדרך .ועוד להלן בתרשים2 .המבנה הארגוני של אשכול אכיפה | 1077 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים2 : המבנה הארגוני של אשכול אכיפה במשרד להג" ס .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה יצוין כי אשכול אכיפה מסתייע בפעולות האכיפה ביחידת "עיטם" שתפקידה אכיפת דיני הג"ס חופית בכינרת, וכן ביחידת "דוד" האחראית מטעם המשרד למניעת העברות לא חוקיות של פסולת מישראל לשטחי יהודה ושומרון , ופעילותה מתבצעת בשיתוף יחידת הפיקוח של המינהל .האזרחי הפיקוח הוא מנגנון איסוף המידע על אופן יישום דרישות האסדר ה והעמידה בה ן, ובמשרד ,להג"ס מבצעים אותו בעיקר המחוזות באופן שוטף, יזום או במסגרת הליך קבלת רישיון או היתר באמצעות הרכזים המקצועיים והרכזים בתח ום הפיקוח והאכיפה. האכיפה היא השלב שבמסגרתו מוציאים לפועל את הוראות ה אסדר ה באמצעות ענישה , בהתאם למידע שנאסף ב תהליך ה פיקוח. בכל מחוז פועל במסגרת תחום פיקוח ואכיפה ר כז אכיפה האחראי לריכוז הליך האכיפה במחוז לו קידומו , אף על פי שאת צעדי האכיפה יכולים לנקוט גם ה רכזים המקצועיים . האכיפה מתבצעת כאשר מפגע גורם בפועל נזק סביבתי או כאשר מפעל, עסק, רשות מקומית או אדם מפירים כללים סביבתיים או הנחיות אסדרתיות15 שהם אמורים לעמוד בהם, אף אם 15 כמו תנאים סביבתיים הרשומים בתנאי הר י שיון ו האסדרה .למשל ברישיון העסק, בהיתר פליטה, בתקנות ובחוק | 1078 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב טרם נגרם נזק סביבתי (להלן- .)מפגע או הפרה סביבתית הוראות הדין מעניקות לגורמי האכיפ ה סמכויות לביצוע שני סוגי ם של( :אכיפה סביבתית א ) אכיפה מ י נהלית, שמטרתה העיקרית למנוע נזק סביבתי באמצעות הסדרת מפגעים סביבתיי ם ;והסרתם באופן יעיל ומהיר (ב ) אכיפה פלילית, שמטרתה לחזק את הענישה ואת ההרתעה מפגיעה בסביבה16 . אופן יישומה של האכיפה המ י נהלית נתון לשיקול דעת ם של גורמי האכיפה יותר מהליך.האכיפה הפלילית את ה אכיפה ה סביבתית מבצע ים גורמי אכיפה שהוסמכו לכך על פי חוק, לרבות גורמים במשרד להג"ס ומחוץ לו, וגורמים ברשויות המקומיות המחזיקים בסמכויות אכיפה מוגדרות בתחום ההגנה על הסביבה. חלק מגורמים אלו אחראים גם להיבטים בפיקוח. להלן בתרשים3 ה גופים העיקריים שלהם סמכויות פיקוח ואכיפה על מפגעים סביבתיי ם במשרד להג"ס ומחוץ לו . תרשים3 : הגופים העיקריים שלהם סמכויות פיקוח ואכיפה על מפגעים סביבתיים לאחר התרחשותם או למניעתם הוכן ב ידי משרד מבקר המדינה . 16 .ראו בדוח הקודם | 1079 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מטרת האכיפה המ י נהלית היא ליצור הרתעה , מניעה ו הפסק ה של העבירה ו ,הסרת המפגע ו מבצע ים אותה בדרך כלל צוותי המשרד להג"ס הפועלים ,במחוזות. אלה שולחים התראות ,מקיימים שימועים ומוציאים צווים מינהליים ובהם צו הפסקת פעילות, צו ניקוי, צו סילוק מפגע סביבתי וצו פינוי רעלים (להלן- צו מינהלי). דוגמה נוספת ל ענישה מי נהלית היא הטלת עיצום כספי , ואותה מבצעים .גורמי מטה במשרד להג"ס האכיפה הפלילי ת, יכולה להתבצע נגד אדם פרטי , חברה פרטית, חברה ציבורית, רשות מקומית או נושא תפקיד בה ן, והיא מורכבת :משלושה שלבים)(א פיקוח ובקרה רציפים על ה עמידה בתנאיה השונים של ה אסדר ה הסביבתית; )(ב פתיחה בחקירה פלילית במקרה שבו פעולות הפיקוח והבקרה חושפות מפגעים והפרות.חוק המצדיקים חקירה כזאת את החקירה הפלילית ;מבצעת לרוב המשטרה הירוקה (ג) הכנת תיק תביעה וניהול הליכים פליליים נגד נאשמים . בהתאם ל סעיף העבירה, הגורמים המנהלים את שלב ה תביעה יכולים להיות הלשכה המשפטית של המשרד להג"ס )(גם באמצעות תובעים במיקור חוץ , תובעים ברש ויות המקומיות ו ב .עיריות התביעה מגישה כתב אישום ומנהלת הליכים פליליים בבתי משפט בערכאות שונות, לרבות בבתי משפט לעניינים מקומיים במקרה שהתובעת היא הרשות המקומית. יש לציין כי גם אזרחים וארגונים סביבתיים יכולים לבצע אכיפה אזרחית הנוגעת לסביבה, זאת באמצעות תביע ות נזיקיות או תובענות ייצוגיות, למען תועלת הציבור. פעולות הביקורת בשנת2019 ,"פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "אכיפה בתחומי הגנת הסביבה (להלן - )הדוח הקודם17 . ביקורת זו נעשתה במשרד להג"ס, ובמסגרתה בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, היבטים שונים של אכיפה בתחומי הגנת הסביבה, לרבות היבטים הנוגעים לביצוע אכיפה מ י נהלית ואכיפה פלילית ו היבטים הנוגעים ל בקרה על יעילותן (להלן- הביקורת )הקודמת .המשרד להג"ס מסר את תגובתו על הממצאים שצוינו בדוח הקודם למשרד מבקר המדינה ו למשרד ראש הממשלה בדצמבר2018 , בדצמבר2019 ובמרץ2021 בהתאמה (להלן- תגובת המשרד על הדוח הקודם18 ) . בהתייחסותו לטיוטת הדו"ח הקודם, ציין מ נכ"ל המשרד דאז, בין היתר, כי בטיוטה ניכרת הבנה "מעמיקה בנושא האכיפה לצד הבחנה מדויקת בפערים הגדולים הקיימים בתחום"; כי נושא האכיפה "חשוב מאין כמוה ו"; וכי עם כניסתו לתפקידו בספטמבר2015 , קבע את נושא "שיפור הפיקוח והאכיפה כנושא מיקוד, לאור איתור כשלים רבים מאוד בתחום זה. אסטרטגית הוחלט כי התכנית לשיפור פעולות הפיקוח והאכיפה תבוצע באופן מדורג, וכי תחילה ישופר מערך הפיקוח ורק לאחריו מערך האכיפה... פעולו ת אלו לוקחות זמן רב, ואנו נתקלים בקשיים רבים ביישומן, אך כבר היום ניכר שיפור משמעותי וחסר תקדים בפיקוח המשרד... תחילת העבודה על שלב ב' של התכנית לשיפור פעילות הפיקוח והאכיפה, שייתן דגש על מערך האכיפה, יוכנס לתכנית העבודה [של המשרד] לשנת2019 ." 17 ,מבקר המדינה דוח שנתי69ב ( 2019 ,) "אכיפה בתחומי הגנת הסביבה '", עמ1634 - 1775 . 18 תשובת המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה ניתנה בדצמבר2019 ולמשרד ראש הממשלה במאי2019 בהערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה ובדוח מעקב של אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה במרץ2021 . | 1080 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב עוד ציין כי המשרד להג"ס לוקח "אחריות מלאה על השלמת המהלך ונעשה כל מה שביכולתנו להצליח במשימה חשובה זו. לצערי הרב, שדרוג כלל תהליכי הפיקוח והאכיפה במשרד להגנת הסביבה כמעט בלתי אפשרי היום בשל מספר חסמים משמעותיים שאינם בידי המשרד להגנת הסביבה וצוינו בחלקם" בטיוטת דוח הב יקורת: מחסור אדיר בכוח אדם, התאמת כוח האדם למשימה, כלי אכיפה חסרים וחלשים, ומערכות מידע מסורבלות ומיושנות בתחום הפיקוח והאכיפה; וכי אף שחסמים אלה אינם בסמכות המשרד להג"ס, המשרד יעשה כל שביכולתו .""להשפיע על תיקונם... ומחויב להמשיך בשיפור הפיקוח והאכיפה בחו דשים אפריל עד אוגוסט 2022 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב בעניין תיקון ליקויים ויישום המלצות לגבי חלק מהנושאים שצוינו בדוח הקודם . כמו כן נבדקו היבטים נוספים הקשורים לפעולות הפיקוח והאכיפה שהמשרד להג"ס עוסק בהם . הביקורת נעשתה ב אשכול אכיפה, במשטרה הירוקה ובמחוזות מרכז ודרום של המשרד להג" ס19 , ובדיקות השלמה נעשו ב רשות נ י ירות ערך , ברשות התחרות וברשות לאכיפה במקרקעין במשרד האוצר (להלן- ביקורת )המעקב . בדוח ביקורת זה מובאים ממצאי ביקורת המעקב . תורת האכיפה הסביבתית תורת אכיפה תורת אכיפה או מדיניות אכיפה מ תוו ה עבור גופי האכיפה את פעילות ם והיא כלי מרכזי ליצירת אכיפה הוגנת, שוויונית ואחידה (להלן- .)תורת אכיפה תורת אכיפה קובעת עקרונות יסוד בתחום האכיפה בארגון, מסדירה את הממשקים בין הגורמים השונים, מגדירה את המבנה הארגוני ואת תחומי האחריות והתפקידים של כל גו רם בשרשרת האכיפה, מגדירה את תפיסת האכיפה .הארגונית ועוד מדיניות האכיפה מכווינה את פעילות גוף האכיפה בשלבי האכיפה המעשיים בנוגע לכל תחום סביבתי, קובעת סדרי עדיפויות באכיפה, מסייעת במיקוד המשאבים העומדים לרשותו ו מאפשר ת בין היתר פעילות יזומה ל הגברת יעילות (אפ)קטיביות ,האכיפה תוך מתן משקל לאופיין של העבירות, חומרתן, מידת שכיחותן ורמת פגיעתן באיכות החיים והסביבה20 . רשות ציבורית צריכה לפרסם את הנחיותיה המינהליות ובמסגרת זו גם את מדיניות ה אכיפה שעונה להגדרה זו21 . לאחר שנקבעת בגוף האכיפה מדיניות האכיפה, עליה להשתקף בתוכניות .העבודה השוטפות שלו 19 על המשטרה הירוקה ראו להלן בפרקים על מערך המודיעין במשטרה הירוקה ועל ה חולשה ה מקצועית של המשטרה הירוקה . 20 יובהר כי מדיניות אכיפה היא מסמך המתווה את הדרך אך אינו מחייב, והוא מאפשר בחינה מחודשת, עדכון וסטייה ממנו במקרים שיש לכך הצדקה. ההחלטה אם לנקוט פעולות אכיפה ובאי לו כלים ל מש תשה לשם כך מצויה בידי בעל הסמכות ברשות בהתאם למכלול הנסיבות העומדות ל פניו . 21 חוק חופש המידע, תשנ"ח- 1998 (סעיף6 ;) 'עמ125 ( 2000 .) הנחיית היועץ המשפטי לממשלה- הנחייה מספר 1.0002 , לרבות עדכונה מינואר2021 ., והדוח הקודם | 1081 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב הדוח הקודם הליקוי : ה משרד להג"ס פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה, והוא לא השלים את הפעולה שיזם בשנת2003 לגיבוש תורת אכיפה . נוהל אכיפה סביבתית22 , שהוצג כתורת האכיפה ,המשרדית הוא נוהל מסגרת ה מתמקד בהיבטים מסוימים של מדיניות אכיפה ואינו משקף תורת אכיפה, מלאה, כנדרש מגורם .אכיפה המוביל את הטיפול בתחום הגנת הסביבה הנוהל אינו כולל מדרג של העבירות הסביבתיות הקיימות לפי הדין, אינו קובע סדרי עדיפויות בטיפול במפגעים ובאכיפת עבירות סביבתיות או מטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום האכיפה; אינו קובע כיצד להכין תוכניות עבודה על בסיס סדרי עדיפויות, ו הוא מתמקד חלקית בהיבטים פרוצדורליים של סדרי פעולות ה אכיפה ולוחות ה זמנים. יתרה מכך, הנוהל אינו כולל אמות מידה לבחירת מסלול האכיפה הרצוי או א מצעי האכיפה המתאים, אינו עוסק במבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד להג" ס ואינו מפרט את אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים .במשרד, את סמכויותיהם וכיצד יתנהלו הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפה רציף ההמלצה: על המשרד להג"ס לפעול להשלמת תורת אכיפה משרדית מקיפה אשר תעסוק בכל שלבי האכיפה י המ נהלית והאכיפה הפלילית שלהם אחראי המשרד, ולפתח על בסיס תורה .זו את נוהלי האכיפה המשרדיים הדרושים על תורת האכיפה לבסס עקרונות ליישום הליך האכיפה ולכלול בו בין היתר את מדרג ה ,עבירות את סדרי ה עדיפויות בטיפול במפגעים , את ה מטר ות ו ה יעדים בתחום האכיפה, אמות מידה אחידות לבחירת מסלול האכיפה הרצוי או את ;אמצעי האכיפה המתאים את המבנה הארגוני של מערך האכיפה את סמכויות גורמי האכיפה . עוד הומלץ,לכלול בתורת האכיפה מסגרת זמנים מטויבת לכל שלבי האכיפה. עם השלמתה מומלץ לתקף את תורת האכיפה, ל הטמיעה בתהליכי העבודה של גורמי הפיקוח והאכיפה ,במשרד ולקיים בקרה על אופן יישומה במיוחד .במחוזות תגובת המשרד על הדוח הקודם: קיים נוהל אכיפה סדור, המתעדכן מ פעם ל פעם , אך חסרה תורה כוללת ; כמו כן הוא מקבל את הערת מבקר המדינה כי טרם גובשה תורת אכיפה הכוללת את ה ,עקרונות ה זרימה ה ,תפעולית תורת הלחימה ו מדדי ה תפוקה כמסמך תורתי אחיד, וכי נדרש מסמך תורתי שי ישא .אופי של הנחיה ולא אוסף של סיכומי דיונים עוד ציין המשרד כי מונה צוות עבודה לצורך גיבוש תורת אכיפה ומסמך תורתי כאמור, והוא הת כנס כמה פעמים והחל לדון בעניין וכן קיים כמה פגישות עם גורמים מומחים בעלי ניסיון בתחום ה אכיפה ה סביבתית; כי העבודה על גיבוש תורת אכיפה העלתה שאלות כבדות משקל ב נוגע לכמה עניינים, לרבות בשאלת מבנה המשרד ומבנה הליך האכיפה כולו ; כי בשל היקף העבודה ול נוכח מגפת הק ,ורונה שכפתה חופשות על עובדי משרד רבים הוא לא הצליח לסיים את עבודתו ; וכי בעשור האחרון נעשתה עבודת עומק לאפיון ו ל איתור של מקרים ותגובות .בהתבסס על ניסיון גורמי המקצוע במשרד, אנשי האכיפה ויועצים חיצוניים 22 בדוח הקודם הוזכרו שני נהלים אשר עוסקים באופן הטיפול במפגעים סביבתיים. הראשון הוא נוהל אכיפה סביבתית מאפריל2012 , הנוהל השני הוא נוהל אכיפת מפגעים חמורים מדצמבר2009 (ראו בהמשך בפרק הליקוי במערך .)הנהלים | 1082 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ביקורת המעקב 1 . באפריל2019 מינה סמנכ"ל פיקוח ואכיפה צוות משרדי לגיבוש תורת האכיפה (להלן - צוות תורת האכיפה) בראשות מנהל היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית (להלן- ראש צוות תורת האכיפה). במאי2019 כתב ראש הצוות לסמנכ"ל פיקוח ואכיפה מכתב שכותרתו "הכנת מסמך תורת האכיפה למשרד להגנת הסביבה- כוונות ועקרונות", ובו פירט את מהות העבודה של צוות תורת האכיפה ומטרותיה (להלן- .)מכתב תכולת תורת האכיפה " לפי המכתב, מטרת עבודת הצוות הייתה הכנת מסמך אב שיכיל את תורת האכיפה של המשרד להגנת הסביבה ,", כלומר מסמך עקרוני רחב"אשר יעסוק "לכל הפחות בנושאים הבאים: סקירה של כלים אכיפתיים שונים- מינהליים ופליליים; מדיניות אכיפה סביבתית - סוגי ההפרות והעבירות וכלי האכיפה המצויים בדין בכל תחום סביבתי; נהלי אכיפה - איחוד, פישוט, צמצום ותיקוף; קביעת מדדי ביצוע והצלחה; שיתוף פעולה וממשקים עם גופים כמו משטר ת ישראל, רשות המיסים, ורשויות מקומיות; והמלצות לביצוע. עוד נקבע שייבחן "הצורך בשינוי מבני ביחידות המשרד לצורך השגת מטרות הרגולציה הסביבתית לרבות השימוש בכלי פיקוח ואכיפה (משטרה ירוקה, יחידות פיקוח במחוזות, יחידות .")ייעודיות אחרות במכתב תכולת תורת האכיפה צ יין ראש הצוות גם " כי הנחת הבסיס[ בהכנת המסמך היא] כי זו הזדמנות חד פעמית למשרד לבצע שינוי ותיקון תפיסתי באופן הפעלת הכח(אכיפה) מול המפוקחים על פי הדינים הסביבתיים בישראל " וכי במסגרת גיבוש תורת האכיפה יוגדרו מונחים כמו אכיפה, תורת אכיפה , מדיניות אכיפ ,ה מדד י אפקטיביות ה אכיפה , אכיפה מינהלית, אכיפה פלילית ו תו כנית עבודה משרדית . עוד צוין כי עבודת הצוות תימשך כשנה וחצי, וכי עד דצמבר2020 "תסתיים "כתיבת גרסה אחודה ונספח המלצות להטמעה וביצוע .של תורת האכיפה באפריל2020 קיים מנכ"ל המשרד דיון בנושא תורת פיקוח ואכיפה, ובו פירט ראש צוות תורת האכיפה את הסוגיות שעלו לגבי היקף המסמך והנושאים שייכללו בו- מצומצם או רחב "ולפיכך האם מדובר ב' "תורת פיקוח ואכיפה או תורת יישום הרגולציה. בישיבה מסר סמנכ"ל פיקוח ואכיפה כי העבודה מתעכבת בשל מגפת הקורונה וכי הצפי לסיום כתיבת תורת האכיפה הוא בתוך שנה וחצי (כלומר, עד אוקטובר2021 ) . המנכ"ל דאז סיכם ואמר ש מדובר בנושא מהותי וחשוב, וכי הוא מקבל את ההליך,שהציע ראש הצוות וכי במהלך יוני 2020 תי קבע ישיבה להצגת ת ו כנית העבודה המעודכנת של האשכול, בדגש על קידום תורת ה.אכיפה 2 . במהלך עבודת צוות תורת האכיפה התגלעו חילוקי דעות בקרב חברי הצוות בנוגע לגישות שונות בשאלת תכלית מסמך תורת האכיפה ו אופן גיבושו .הגישה ה ראשונה בה נקט הצוות בראשותו של מנהל היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית (כמתואר לעיל), רואה תכלית רחבה ויסודית יותר לת ורת האכיפה ,ו הזדמנות לעסוק בשאלות יסוד עקרוניות מעבר למדיניות אכיפה כמו : מ ה הם הנושאים ש פעולות הפיקוח והאכיפה יתמקד ו ;בהם מה ה ם ;יחסי הגומלין בין המטה למחוזות שאלות בנוגע לשינוי מבני במשרד; מי מקבל החלטה על פתיחת תיקי חקירה פלילית - .המשטרה הירוקה או המחוז, ועוד הג ישה השנייה מתמקדת בתכלית מצומצמת של תורת ה אכיפה והיא מימוש חובת ה פרסום של מדיניות האכיפה | 1083 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ;לציבור ועיקרה טיוב סיכומי הדיונים של צוות ייעודי שהוקם בשנת 2007 23 , לעדכן את הנהלים הקיימים ולנסח אותם מחדש כך שניתן יהיה לפרסמם (להלן- )מסמכי המדיניות . 3 . ביולי2021 מונה מנהל המשטרה הירוקה לראש צוות תורת האכיפה תחת קודמו24 . הצוות שנטה כעת לגישה השנייה, קבע מחדש את מטרת- העל של פעילותו והיא "גיבוש תפיסת הפעלה ליישום האכיפה הסביבתית: בניית מנגנון שייצר ברירת מחדל לכלי האכיפה שייושם בתרחישים סביבתיים שונים, הפרות, מפגעים ועבירות, תוך השארת מרווח שיקול דעת למקבלי ההחלטות בהתבסס על נסיבות האירוע/הפרה/עבירה/והשונות המובנית בין "מאפייני המחוזות. הלו"ז שהוקצב לכך היה15 חודשים25, ובמסגרתו יבוצעו ה פעולות להלן : ,(א) גיבוש מדיניות אחידה בהתבסס על מסמכי המדיניות הקיימים טיובם והשלמתם ); (ב בחינ ה של תהליכים דומים שנע ש )ו בגופים מקבילים; (ג בחינת היבטים מחשוביים למימוש מסמכי המדיניות בהתבסס על מדדי הצלחה ברורים, מדידים ומבוקרי ם. בדוח הביקורת הקודם עלה שהמש רד להג"ס פעל ללא תורת אכיפה סדורה , מפורטת ושלמה . ביקורת המעקב העלתה שנושא גיבוש תורת האכיפה נמצא על סדר היום של המשרד משנת2003 ,. עם זאת, אף שבמהלך השנים מונו צוותים בעניין והאחרון שבהם מונה בשנת2019 ,בעקבות הדוח הקודם נכון ליולי2022 המשרד נמצא בשלבים ראשוני ים של גיבוש תורת אכיפה שתסדיר את פעולותיו בנושא .הפיקוח והאכיפה עוד עלה בביקורת כי משחידש צוות תורת האכיפה את עבודתו ביולי2021 , הוא מתמקד במטרה מצומצמת: ניסוח מחדש של מדיניות האכיפה הקיימת והשלמתה כדי לאפשר את פרס ומה בציבור, כנדרש מגוף אכיפתי; זאת אף שבעת הקמתו קבע הצוות כי תורת האכיפה תהיה מסמך אב עקרוני המכיל, בין היתר, פרקים כמו מדדי ביצוע והצלחה, הסדרת הממשקים עם גופים אחרים, סוגיות מבניות וכיו"ב, עמדה שבה תמך בשנת2020 ,מנכ"ל המשרד להג"ס. לפיכך תוצרי הליך גיבו ש תורת האכיפה צפויים לעסוק פחות בסוגיות יסוד מבניות ובשאלות כמו מדדי ביצוע, יחסי מחוז- מטה וכיו"ב, ויותר בניסוח ובהשלמה של מסמכי המדיניות לפי תחומים .קונקרטיים משרד להג"ס בתשובתו לממצאי דוח מעקב זה בדצמבר2022 (להלן- תשובת המשרד או תשובת המשרד להג"ס) כתב כ" י הגישה השנ יה י26 פרגמטית, ריאלית ומבוססת היתכנות לאור המציאות הארגונית הקיימת שהיא בגדר עובדה והפוטנציאל הקלוש לגיוס משאבי האכיפה הנדרשים"", וכי זו גישה ש התקבלה לאור ההבנה שלא הבשילו התנאים לעבודה 23 בראש הצוות עמדו היועצת המשפטית של המשרד וסמנכ"ל בכיר לאכיפה . נכון למועד הביקורת צוות תורת האכיפה הפיק20 .סיכומי דיונים העוסקים בנושאים שונים 24 ב צוות חברים כיום סגנית היועצת המשפטית של המשרד, שני מנהלי מחוזות וגורמי מקצוע רלוונטיים ממטה המשרד . 25 זמן ביצוע המשימה יתבסס על גיוס שירותי י י עוץ והשמתם בהתאם למפרט שירותים מוגדר . 26 יובהר כי הגישה השנייה של צוות אכיפה מתמקדת בתכלית מצומצמת של תורת האכיפה והי א מימוש חובת הפרסום של מדיניות האכיפה לציבור; ועיקרה טיוב סיכומי הדיונים של צוות ייעודי שהוקם בשנת2007 , לעדכן את הנהלים הקיימים ולנסח אותם מחדש כך שניתן יהיה לפרסמם. | 1084 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב כל כך רחבה שתבחן המלצות ארגוניות וכי יש חשיבות לכך שתגובש מדיניות אכיפה בכל התחומים הסביבתיים ושניתן יהיה לפרסמה לציבור". 4 . כאמור ,האכיפה במשרד מתבצעת על ידי גורמים רבים, לרבות אשכול ,אכיפה גורמים מסוימים באשכולות אחרים במטה ו .מחוזות המשרד בביקורת עלה כי ריבוי הגורמים והיחידות העוסקים בפעילות האכיפה מצד אחד והיעד ר תורת אכיפה ומדיניות אכיפה סדורות מצד שני יצר מערכת נהלים פנימיים ו שונות בשיטות ההפעלה . כך למשל: בחלק מהמחוזות יש נהלים פנים- מחוזיים בנוגע לנושאים שלגביהם החליט ;המחוז שיהיו במוקד הפיקוח והאכיפה לדוגמ ה במחוז דרום קיים נוהל אכיפה שמטרתו קביעת סדרי עבודה ש יאפשר ו מעקב אחר מפגעים סביבתיים, תיעדופם וניהול התייעצות בנוגע לטיפול במפגעים מורכבים27 . נוסף על כך, חלוקת תחומי האחריות בקרב המפקחים במחוזות (מנהלי התחומים הקרויים לעיתים "מרכזים מקצועיים", להלן- .מנהל תחום או רכז מקצועי) מתבצעת באופן שונה לעומת חלק מהמחוזות, כמו חיפה, שבהם מנהל תחום מסוים הוא גורם קבוע במפעלים שבתחום המחוז והוא אחראי ל"תיקי מפעלי ם " אלה ומפקח על מכלול הענפים הסביבתיים (למשל, אוויר נקי, חומרים מסוכנים, תשתיות וכיו"ב) באותם מפעלים, במחוזות אחרים של המשרד, כמו מחוז מרכז, הוחלט כי כל מנהל תחום יתמקצע בענף מסוים (למשל- אוויר .נקי), ירכוש בו מומחיות ויפקח על כל המפעלים השייכים לענף זה היעדר ה של מדיניות אכיפה כוללת אשר מתאמת ומסדירה את הממשקים בין גורמים אלו, ואשר על בסיסה נבנית ת ו כנית עבודה משרדית מערכתית המביא ה בחשבון את הסיכונים הכלל- משר י די ם, עשוי, ליצור חוסר אחידות וחוסר שוו יו ן באכיפה של המשרד ו כן ל אפשר הבדלים מהותיים בעניין זה בעבודת המחוזות .ה סוגי ות שלעיל מדגימ ות מדוע נחוץ שהנהלת המשרד תיתן את הדעת ע ל שאלות מהותיות בנוגע ל אסטרטגיה המשרדית המתאימה לפיקוח ו ל אכיפה ול אופן "הפעלת ה סמכות " בצ ורה רוחבית , ולא תותיר אותן לשיקול דעת ם של המחוזות שכן הדבר משפיע על תוצרי הפיקוח והאכיפה .המצרפיים של המשרד 5 . בתזכיר "חוק לייעול הליכי רישוי סביבתי (תיקוני חקיקה), תשפ"ב- 2022 ," אשר אושר בו ועדת השרים לענייני חקיקה , צפויים, לפי המשרד להג"ס, שינויים מרחיקי לכת ב אסדר ה בו רישוי סביבתיים החלים על מפעלים ועסקים מכל הסוגים. שינויים אלה יביא ו לאיחודם תחת רישוי אחד ,שיחודש אחת לעשור (ל הלן - הרפורמה ה אסדרת ית או רפורמת ה רישוי ה .)משולב תזכיר החוק האמור לא דן בהתאמת תהליכי ה פיקוח ו ה אכיפה למתווה ה אסדרת י החדש . 27 נוסף על נוהל האכיפה קיים גם נוהל שימועים המסדיר ומטייב את תהליך השימוע ומגדיר את לוחות הזמנים בהליך. | 1085 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מומלץ שהמשרד ישקול מחדש את המתווה המתגבש של תורת האכיפה באופן שיתאים גם לרפורמ ת הרישוי המשולב המתגבשת, יאיץ את פעילותו בנושא ויקבע עקרונות יסוד ל אכיפה אשר ינחו את פעילותו, כך שהאכיפה תתבצע באפקטיביות ובאופן שוויוני ואחיד. כמו כן מומלץ כי המשר ד יקבע עקרונות שיבהירו את הממשקים .שבין רגולציה, פיקוח ואכיפה " במכתב שצורף לתשובת המשרד להג"ס ציינה מנכ"לית המשרד כי לאחר עבודה מכינה המשרד][י צא לגיבוש אסטרטגיה לתחום האכיפה והתביעה אשר תחל בשנת2023 . בכך נשלים את ההסתכלות על רישוי - פיקוח - אכיפה– תביע ה". " עוד נכתב כי בימים אלה אנו עומדים להתקשר עם חברה שבמסגרת התוכנית האסטרטגית לפיקוח והאכיפה והתביעה יוסדר גם עניין תורת האכיפה". מידת תיקון הליקוי מערך הנהלים נהלי עבודה מסייע י ם ב הסדרת תהליכים ו תורמ ים לסדר, לאחידות ול תיאום בין היחידות השונות בארגון . כמו כן הם תורמים לחיזוק מערך הבקרה והאכיפה הפנימית של הארגון ומייעלים את .השירות ללקוח הנהלים מאפשר ים ל מרכיבים השונים של הארגון לפעול בתיאום מלא ולדעת מהו אופן הפעולה הרצוי מ כל אחד ממרכ י בי הארגון ומה ן הציפיות מהם כך שיהיה קל יותר לפעול בתיאום למען קידום.מטרות הארגון בדוח הקודם הוזכרו שני נהלים אשר עוסקים באופן הטיפול במפגעים סביבתיים : 1 . הראשון הוא נוהל אכיפה סביבתית מאפריל2012 (להלן- נוהל האכיפה), שמטרתו "יצירת נוהל מחייב לכלל גורמי המשרד על מנת ליצור אחידות ושוויוניות מרבית בהליכי האכיפה הכלל מש רדיים לרבות הממשק בין האכיפה המ י נהלית לאכיפה הפלילית; הגברת יעילות מערך האכיפה לצורך סילוק מפגעים סביבתיים ו/או הסדרתם; הגדרת פעולות בהן יש לנקוט מרגע גילוי המפגע הסביבתי ועד להסדרתו [או סילוקו או מיצוי הדין], תוך קביעת לוחות זמנים". נוהל זה מונה שלושה שלב ים בהליך האכיפה: (א) שלב זיהוי המפגע ,הסביבתי, אפיונו וסיווגו (קל, רגיל או חמור); (ב) שלב האכיפה המינהלית הכולל התראות שימועים וצווים; (ג) שלב ביצוע האכיפה הפלילית. יצוין כי במקרים מסוימים הטיפול במפגע סביבתי משמעותי עשוי לעבור למסלול של אכיפה פלילית ללא ב יצוע אכיפה .מינהלית קודם לכן | 1086 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב 2 . השני הוא נוהל אכיפת מפגעים חמורים מדצמבר2009 (להלן - ,)נוהל מפגעים חמורים שמטרתו "הגדרת מפגעים חמורים שהטיפול בהם מחייב החמרה מנוהל האכיפה תוך פירוט ."סדר הפעולות שיש לבצע הדוח הקודם הליקוי: לוחות הזמנים לביצוע שלבי האכיפה המוגדרים בנוהלי האכיפה28 אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד להג"ס. המחוזות מתקשים לעמוד בלוחות זמנים אלה, בייחוד ב טיפול ב מפגעים חמורים. חלק מגורמי האכיפה סבורים כי נוהל ה אכיפה ה סביבתית של המשרד יומרני שלוחות הזמנים הנקובים ב נוהלי האכיפה אינם סבירים או שהנהלים בכללותם אינם ישימים, ועל כן הם .אינם פועלים על פיהם ב מקרים אחדים מיהרו מנהלי מחוזות להעביר בקשה למשטרה הירוקה לפתיחה בחקירה פלילית אף שחומרי התיק לא היו מלאים, והמשטרה הירוקה מיהרה להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית אף שהחקירה טרם מוצתה. כל זאת .כדי שלא לחרוג מלוחות הזמנים שנקבעו בעניינים אלה עוד העלה הדוח הקודם כי מהמחוזות אינם מסַווג ים מפגעים כחמורים ובפועל הם מטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל; זאת מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור, ולפיהם יוגש כתב אישום נגד מבצע המפגע לכל היותר72 ימים ממועד הדיווח על המפ .גע במצב דברים זה, ה נוהל בנושא אינו מקוים . עוד נמצא כי מערכות המידע במשרד להג"ס אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה . ההמלצה: הומלץ לכלול בתורת האכיפה מסגרת זמנים מטויבת לכל שלבי האכי פה; הגדרה )ברורה ומדידה ככל הניתן של סוגי המפגעים (קל, רגיל וחמור. היעדר תיעוד ו היעדר יישום נוהל מפגעים חמורים משק פים פער יסודי בתחום רגיש וליבתי המחייב פעולה י מי דית של המשרד להג"ס. כחלק מהליך גיבוש תורת אכיפה, על המשרד לבחון מחדש את אופן ה הגדר ה של מפגע קל, רגיל ו חמור בהתאם לאינדיקטורים מדידים ואחידים שעל פיהם יפעלו כל המחוזות, ואת לוח הזמנים לטיפול במפגעים חמורים, וככל הנדרש גם ברגילים. עד השלמת תורת האכיפה, על המשרד להורות לגורמים הרלוונטיים בו על אפיון ופיתוח של מערכת מידע שתאפשר להזין בה נתונים לגבי מפגע חמור, לתעד בה את מסלול ה .אכיפה עם לוח זמנים בהתאם לנהלים ולקיים באמצעותה בקרה על אופן האכיפה במחוזות :תגובת המשרד על הדוח הקודם המשרד מסר כי נוהל הפיקוח ונוהל האכיפה המשרדיים מגדירים במפורש מדרג מפגעים על פי חומרתם, עם זאת הנוהל מאפשר למנהל מחוז להפעיל שיקול דעת בקביעת סדרי העדיפות בנוגע לאכיפה במחוז. הוא הוסיף כי הנושא י י שקל בכובד .ראש בעת כתיבת תורת האכיפה עוד ציין המשרד כי נוהל האכיפה המשרדי נועד לעשות סדר בכל הליכי האכיפה ש מבצעים גורמי האכיפה המשרדיים, ליצ ור אחידות בפעילות האכיפה ו קב לו ע לוח זמנים קצוב לכל הליך; וכי בנוהל נקבע גם שכל הפרה היא מפגע, הו וא מסווג את .רמת המפגע וקובע דרכי פעולה עוד מסר המשרד כי בנוהל מפגעים חמורים נקבעו גם אמות מידה למפגעים חמורים, ומוגדר בו תהליך הטיפול במפגע חמור לרבות לוח זמני ם( לוח זמנים קצר בהרבה מזה שנקבע לטיפול במפגע רגיל) . קיימים שני נהלים מפורטים למפגעים חמורים 28 נוהלי האכיפה מתייחס- לשני הנהלים נוהל אכיפה סביבתית מאפריל2012 ו נוהל אכיפת מפגעים חמורים מדצמבר 2009 . | 1087 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב שגובשו עד כה- הראשון לעניין זיהום א ו ויר ממקורות נייחים והשני לעניין מפגעים חמורים בתחום .החומרים המסוכנים המשרד ציין גם כי בימים אלה ה וא פועל לגיבוש נוהל מפגעים חמורים .בתחום התשתיות ביקורת המעקב ,כאמור נוהל ה אכיפה ונוהל מפגעים חמורים קובעים שלוש רמות של מפגעים: קל, רגיל וחמור . מפגע קל הוא מ פגע סביבתי שאינו מהווה סיכון די י מי לסביבה או הפרה טכנית פשוטה של .חובה המצדיקים דחייה בהפעלת ההליך המינהלי הקבוע בנוהל מפגע חמור הוא "מפגע שיש חשש כי יגרום לפגיעה חמורה בסביבה ו/או בחיי אדם". מנהלי יחידות האכיפה או ראש ה אגף ה רלוונטי לסוג המפגע הם אלה הרשאי ם להגדיר מפגע כחמור, בכפוף לקריטריון אחד או יותר מהקריטריוני ם ה אלה : היות המפגע סכנה חמורה או ימ ידית לבריאות ה אדם , לחייו ;או לסביבה היקף המפגע; היסטוריה סביבתית חמורה של גורם המפגע; מחשבה פלילית; פגיעה בזכותו של הציבור ליהנות ממשאב סביבתי; וחזות המפגע. כל י תר המפגעים מוגדרים מפגעים רגילים - מושג שאינו מוגדר בנהלי ,המשרד ובסיווג המפגעים ומתייחסים אליו באופן שיורי, כלומר כל מפגע שאינו קל ואינו חמור יכונה מפגע רגיל (להלן - .)מפגע רגיל עלה ב כי עקבות הדוח הקודם בוצע בדצמבר2020 שינוי מזערי של הוספה או גריעה של ימים או שבועות בודדים בלוחות הזמנים לטיפול במפגעים מזה שהיה בדוח הקודם ועל פיו המשרד פוע ל בעת עריכת הביקורת ( להלן - )לוח הזמנים הנוכחי , שינוי שלדברי סמנכ"ל פיקוח ואכיפה לא שיפר את יכולתם של גורמי האכיפה לעמוד בזמנים . לוחות זמנים אלה מתייחסים לשלבים השונים של פעולת האכיפה לגבי מפגעים קלים ורגילים. כמו כן לדברי המנכ"ל, המשרד להג"ס פועל לשינוי נוהלי האכיפה ובמסגרתם גם שינוי לוחות זמנים. שינויים משמעותיים אלה טרם תוקפו ואושרו על ידי מנכ"לית המשרד (להלן- .)לוח זמנים העתידי הגאנט המעודכן מחולק לשני חלקים :החלק הראשון מתאר את ההליך המינהלי ומפרט שמונה שלבים ,והחלק השני מתאר את תהליכי האכיפה הפליליים ומפרט חמישה שלבים , כמתואר להלן בלוחות1 ו- 2 : | 1088 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח1 : סדר ה פעולות ולוחות ה זמנים ליישום נוהל ה אכיפה לפי נוהל האכיפה הנוכחי, מול הנוהל המעודכן שטרם תוקף (לוח זמנים עתידי) והנוהל הקודם - ההליך י המ נהלי מפגע קל ההליך המינהלי שלב ביניים לבחינה ואיסוף חומרים נוספים זיהוי מפגע ואפיונו כמפגע קל או רגיל טיפול במפגע קל עד ההסדרה אפיון מפגע ,רגיל קביעת אבן דרך ראשונה להסדרת המפגע ויישומה שימוע או בירור מינהלי )(אופציונלי הסדרה או מעבר להליך הפלילי בדיקת היועץ המשפטי של המחוז (בקשה לחקירה או המלצה לעיצום )כספי בחינת האפשרות לפתוח חקירה החזרה למחוז להשלמות (אופציונלי ) לוח הזמנים הנוכחי יומיים 3 חודשים 2 שבועות שבועיים 3 חודשים אין אין אין לוח הזמנים שהופי ע בדוח הקודם 7 ימים חודשיים + חודשיים נוספים (אופציונלי ) חודש 1.5 חודשים חודשיים אין איו אין לוח הזמנים העתידי לא מתוקף 7 ימים 2.5 חודשים + 2.5 חודשים נוספים (אופציונא )לי 1 חודש 2 חודשים 4 חודשים 2 חודשים 2 חודשים 3 חודשים .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1089 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 2 : סדר ה פעולות ולוחות ה זמנים ליישום נוהל ה אכיפה לפי נוהל ה אכיפה ה נוכחי, מול הנוהל המעודכן שטרם תוקף (לו ז ח מנים עתידי) והנוהל הקודם - ההליך הפלילי ההליך הפלילי ניהול תיק חקירה בדיקה בלשכה ה משפטית והעברה למשטרה הירוקה בדיקה בלשכה המשפטית וטיפול התובע החיצוני או הטלת עיצו ם כספי החזרה למשטרה הירוקה להשלמות ( אופציונלי ) דרישת השלמות וביצוען ( אופציונלי ) אישור טיוטת כתב ה אישום והעמדה לדי ן לוח הזמנים הנוכחי שבועיים 3 חודשים 2 חודשיים 3 שבועות 3 שבועות אין לוח הזמנים בדוח הקודם 5 חודשים חודש 2 חודשים 6 *שבועות 4 שבועות לוח הזמנים העתידי לא מתוקף 18 חודשים 2 חודשיים 6 חודשים 6 חודשים 6 שבועות 2 חודשיים על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה * בדוח הקודם הייתה")קטגוריה אחת שנקראה "דרישת השלמות מהמשטרה הירוקה וביצוען (אופציונלי . יצוין כי לוח הזמנים הנוכחי לא כלל שינויים בלוחות הזמנים שבנוהל מפגעים חמורים29 שהיה תקף גם בתקופת הביקורת בדוח הקודם . במקרים ש בהם מפגע הוגדר כחמור המשך הטיפול בו צריך להיעשות בלוחות זמנים קצרים ומהירים בהתאם לנוהל, כמתואר בתרשים4 .שלהלן 29 דוא"ל מאת עוזרת סמנכ"ל פיקוח ואכיפה מיום28.6.22 ; וכן דוא"ל מסמנכ"ל פיקוח ואכיפה מיום1.8.22 . | 1090 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים4 : תרשים זרימה של נוהל אכיפת מפגעים חמורים .המקור: המשרד להג"ס בדוח הקודם עלה כי לוחות הזמנים בנוהל האכיפה ובנוהל מפגעים חמורים אינם מותאמים ליכולת הריאלית של המחוזות לטפל במקרים ובפועל המחוזות לא פועלים על פיהם ולחלופין מסיימים את העיסוק בתיק מבלי שהטיפול מוצה , זאת כדי לא לחרוג מלוחות .הזמנים בביקורת המעקב עלה כי נהלים אלה, בנוסחם בעת הביקורת הקו דמת, נמצאים .בשימוש עם זאת, עלה כי לוח הזמנים הנוכחי שבנוהל האכיפה, ה קובע את לוחות הזמנים לש כל שלבי פעולת האכיפה לגבי מפגעים קלים ורגילים, עודכן מעט ושונה בדצמבר 2020 כך ש הוספ,ו, ובעיקר נגרעו ימים או שבועות אחד ים בשלבי האכיפה השונים, וכי לוח ,זמנים עתידי (עם לוחות זמנים מטויבים) לא תוקף על אף חלוף כשנתיים מאז גיבושו ולפיכך המשרד אינו פועל על פי לוחות זמנים מותאמים לצורכי האכיפה. כמו כן, לא בוצעו שינויים בלוחות הזמנים בנוהל מפגעים חמורים בכל הנוגע לטיפול גורמי האכי פה בהקשר .למפגעים חמורים | 1091 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב 1 . מנתוני מערכת המידע של המשרד להג "ס30 עולה כי נכון ליוני2022 מתוך כ- 790 מפגעים שהיו פתוחים במערכת, הטיפול ב- 483 מפגעים חרג מלוח הזמנים הנוכחי שנקבע ב נוהל האכיפה הנוכחי (מהם343 בהליך המינהלי ו- 140 בהליך הפלילי .) להלן בלוח3 פילוח של 343 המפגעים שבעיכוב בהליך י המ נהלי לפי השלב האכ י פתי בו הם מצויים : לוח3 : החריגות ממועדי הטיפול הקבועים בנוהל האכיפה הנוכחי בהליך המינהלי, יוני2022 השלב באכיפה זיהוי ה מפגע ואפיונו (חריגה מ- 7 )ימים אבן דרך ראשונה (חריגה מ- 30 )יום שימוע , צו או הסדרה (חריגה מ- 1.5 )חודשים הסדרה או מעבר להליך הפלילי (חריגה מ- 4 )חודשים סה"כ מספר המפגעים שהטיפול בהם חרג מלוח הזמנים 2 229 86 26 343 על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה . מנתוני מערכת המידע (שחלקם מוצגים בלוח3 ) עולה כי מתוך סך המפגעים שהטיפול בהם חרג מלוחות הזמנים, כ- 67% ( 229 ) מהמפגעים מצויים בשלב "אבן דרך ראשונה" והטיפול בהם חרג מ- 30 ;יום שנקבעו לשלב זה בנוהל האכיפה25% ( 86 )מהמפגעים שמטופלים בחריגה מלוחות הזמנים, העיכוב בטיפול היה בשלב "שימוע / צו / הסדרה" באופן שחרג מפרק זמן של חודש וחצי הקבוע בנוהל; ובכ - 7.6% ( 26 ) מהמפגעים שהטיפול בהם התעכב הייתה חריגה מארבעה חודשים שהוגדרו לטיפול בשלב ההסדרה או בשלב ההחלטה אם להעביר את המפגעים .לטיפול בהליך הפלילי 30 מערכתQlikView שאליה מוזנים נ תונים מכמה מערכות מידע משרדיות ושאותם ניתן לנתח ולהציג באופן חזותי . | 1092 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 4 : ,החריגות ממועדי הטיפול הקבועים בנוהל האכיפה בהליך הפלילי יוני2022 השלב באכיפה בחינת אפשרות של חקירה (חריגה )מחודש ניהול תיק החקירה (בחריגה מ- 5 )חודשים טיפול הלשכה המשפטית או התובע (חריגה )מחודשיים תיק תביעה בהשלמות (חריגה מ- 6 )שבועות סה"כ מספר המפגעים שהטיפול בהם חרג מלוח הזמנים 9 18 107 6 140 .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי 76% ( 107 ) מהמפגעים שהטיפול בהם חרג מחודשיים שהוא פרק הזמן הקבוע בעניין זה בנוהל האכיפה" , החריגה הייתה בשלב טיפול לשכה משפטית / תובע ", ו- 13% ( 18 ) מהמפגעים שהטיפול בעניינם חרג מחמישה חודש ים שהוגדרו "לשלב זה החריגה הייתה בשלב "ניהול תיק החקירה . מבסיס הנתונים של המפגעים המתועדים במערכת המידע של המשרד להג"ס (מפגעים קלים ורגילים בלבד) וממסמכי הביקורת עלה שגורמי האכיפה במשרד מתקשים לעמו ד בלוחות הזמנים הקבועים בנהלים- כך, שביוני2022 כ- 61% מכלל המפגעים הפתוחים היו בעיכוב בשלב כלשהו בהליך האכיפה. העיכובים המשמעותיים ביותר בהליך המינהלי נמצאו בשלב "קביעת אבן דרך ראשונה ( "להסדרת המפגע67% מהמפגעים שטופלו בחריגה מזמנים) ובהליך הפלילי בשלב הט( יפול על ידי הלשכה המשפטית או התובע76% מהמפגעים שטופלו בחריגה מזמנים). אף שלוחות הזמנים לשלבי האכיפה עודכנו בימים או שבועות אחדים מאז הדוח הקודם, הדבר לא הביא לשינוי מהותי של המצב, ולוחות הזמנים המטויבים שנקבעו בעניין זה בדצמבר2020 לא תוקפו- יותר משנה ו חצי מאז גובשו באשכול .אכיפה 2 . לוחות הזמנים העומדים לרשות גורמי האכיפה נגזרים כאמור מחומרת המפגע. מפגעים "קלים מטופלים במסגרת לוחות זמנים מרווחים יותר ולעיתים קרובות נסגרים ב"הסדרה - קרי, תיקון המפגע או ההפרה ללא אכיפה מ י)נהלית רשמית (למשל שימוע, צו או עיצום31 . גורמי האכיפה של אחד המחוז ות ציינו לפני צוות הביקורת כי בשל העומס המוטל עליהם הם מביאים בחשבון ,את לוחות הזמנים המוגדרים לכל מפגע ו הם מעדיפים ל סווג מפגעים כקלים אף שאינם כאלו כדי להרוויח זמן ו לעמוד בנוהל ה אכיפה. להלן בלוח5 נתונים על שינוי סיווג מפגעים "מ"רגיל" ל"קל :במחוזות השונים 31 יצוין ,כי על פי הנוהל מפגע קל ידווח במערכת המידע כ כזה , ואם אינו מוסדר בתוך שלושה חודשים ממועד הדיווח "הוא ידווח במערכת כמפגע "רגיל , כך שבבסיס הנתונים המפגע יתועד פעמיים- פעם אחת בסיווג ,""במקור כפי שדווח ותועד בפעם הראשונה, ובפעם השנייה כמפגע ."רגיל" המשקף את סיווגו בעת הפקת הנתונים במערכת | 1093 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 5 : סיווג מפגעים במחוזות, ינואר2018 - יוני2022 המחוז סך המפגעים במחוז סך המפגעים הרגילים במחוז המפגעים שסווגו כקלים ושעברו לסיווג רגיל השיעור מכלל המפגעים הרגילים צפון 476 449 71 15.8% חיפה 666 533 34 6.3% תל אביב 170 166 8 4.8% מרכז 2350 1327 937 70.6% ירושלים 335 287 104 36.2% דרום 1202 912 480 52.6% .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי מתוך כ- 3,674 מפגעים אשר סווגו במהלך2022-2018 כרגילים, כ- 44% מהם סווגו בתחילה כמפגעים קלים. בפילוח הנתונים לפי מחוזות עולה כי בחלקם קיימת פרקטיקה של סיווג מחדש באופן הזה: במחוז מרכז כ- 71% מהמפגעים הרגילים סווגו בהתחלה כקלים; במחוז דרום כ- 53% סווגו כך; ובמחוז ירושלים כ- 36% סווגו מחדש מקלים לרגילים. מהביקורת ומנתונים אלה עולה חשש כי הדבר נעשה מאחר והמחוזות מתקשים לעמוד בלוחות הזמנים שהוגדרו בנהלי המשרד לטיפול במפגע ,שסווג כרגיל .והדבר מקנה להם זמן נוסף סיווג המפגע משליך על אופי הטיפול ודחיפותו ולא בכדי הבחין המשרד להג"ס בנהליו בין שלוש דרגות חומרה של מפגעים. על כן, שינוי סיווג משיקולים אחרים שאינם מתמקדים בחומרת המפגע עלול להוביל לטיפול לא מיטבי ומאוחר בהסרת המפגע. " בתשובתו כתב המשרד להג"ס כי בשל לו"ז לא הגיוני ומצוקת כוח אדם, מרבית המפ געים מסווגים כקלים על אף שהם לא, על מנת לאפשר לעובדים זמן סביר לטפל בהם ולהישאר עם הראש מעל המי."ם ביקורת המעקב גם העלתה כי מערכות המידע במשרד להג"ס אינן מאפשרות סיווג מפגעים חמורים, והמחוזות אינם מתעדים כלל מפגעים חמורים ככאלו- ובפועל נוהל מפגעים חמורים אינו מיושם. כך שהלכה למעשה, לוחות הזמנים שנקבעו כאמור בנוהלי האכיפה לטיפול במפגעים אינם מיושמים, וכפועל יוצא מכך השגת מטרותיהם של הנהלים .נפגעת | 1094 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב כן העלתה ביקורת המעקב כי לוח זמנים העתידי המתוכנן כחלק משינוי מהותי ב נוהלי האכיפה לא תוק ף על ידי הנהלת המשרד . מש רד מבקר המדינה ממליץ לבצע את הפעולות ה אלה : בחינה מקיפה של תהליך הטיפול לצורך איתור חסמים שגורמים לעיכובים ולחריגות מלוחות הזמנים; מיפוי שלבי הטיפול הקיימים והרצויים; קביעת לוחות זמנים בהתאם לסוגי המפגעים, הערכת הסיכונים, שלבי הטיפול הנדרשים ויכולת ה ישימות; השלמת תיקופו של לוח הזמנים המטויב. מידת תיקון הליקוי אכיפה בזיקה לניהול סיכונים ניהול סיכונים הוא מיפוי הסיכונים שעלולים לפגוע בגוף מסוים והתאמת כלי ההתערבות לסיכונים הרלוונטיים. הערכת סיכון היא חישוב הסיכוי להתממשות הסיכון בהתאם לחומרת הנזק. את הסיכונים מדרגים לפי חומר תם , ובהתאם לדירוג מקצים משאבים, בראש ובראשונה .לסיכונים החמורים ביותר את ניתוח ה סיכונים ו את ניהולם מומלץ לבצע בכל שלבי ההליך ה אסדרת י, לרבות בשלב קביעת מדיניות ה אסדר.ה ובעת אכיפתה במסמך שפרסם ארגון ה- OECD בשנת2014 רוכזו11 עקרונות ל פרקטיקה מיטבית בתחומי הפיקוח והאכיפה ה אסדרתי ת (להלן- עקרונות ה- OECD לאכיפה אפקטיבית או עקרונות ה- OECD ) 32 . לפי אחד ה עקרונות המפורטים בו, כיוון ש קביעת סדרי ה עדיפויות לפיקוח ואכיפה ,היא מחויבת המציאות חיוני עוד יותר לבסס את האכיפה על ניתוח הסיכונים הנובעים מכל מפוקח, תחום המפגע וחומרתו, שאותם היא מבקש ת .למגר מסמך עקרונות ה- OECD קובע כי על כל גורם אכיפה אסדרת י לפתח קריטריונים לניתוח ולהערכ ה של סיכונים של מפוקחים ולדרגם; ליצור בסיסי נתונים על כל המפוקחים שיאפשר ו לו לקבוע את מידת הסיכון הנובעת מכל אחד מהם; להקצות משאבים לפיקוח על בסיס מפת הסיכונים; לעדכן את מפת הסיכונים בהתאם למודיעין ולמידע המגיעים אליו (בין היתר, באמצעות הפיקוח); ולוודא כי מפוק חים בעלי ,רמת ציות גבוהה ידורגו ברמת סיכון נמוכה יותר. כמו כן על הממשלה בכל מדינה לקבוע כללים ולפיהם גורמי האכיפה ה אסדרת .יים יגבשו מדיניות אכיפה התואמת את מפת הסיכונים במילים ,אחרות אכיפה צריכה להתבסס על קביעת מיקוד סיכון ומידתיות , כלומר המשאבים המושקעים ב פיקוח ו ב ,אכיפה צריכים להיות מידתיים לרמת הסיכון ופעולות האכיפה צריכות להיות מכוונות להפחתת הסיכון הנגרם בפועל עקב אי-עמידה בדרישות ה אסדר ה33 . 32 ראו את עקרונות ה- OECD לאכיפה אפקטיבית . יצוין כי ה מסמך איננו מחייב את החברות ב ארגון ה- OECD . OECD (2014), Best Practice Principles for Regulatory Policy- Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Publishing -http://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en 33 עקרונות ה- OECD ', עמ27 - 31 . | 1095 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב הדוח הקודם הליקוי : המשרד להג"ס לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים המשרדיים שמיפה בשנת2011 ב סקר סיכונים תפעוליים שע שה המשרד. בנושא סיכונים קריטיים, ובהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מ ה סיכונים ה סביבתיים ו מה קשיים בביצוע ה אכיפה, ההליך כלל לא התחיל. מאז לא ע שה המשרד להג"ס סקר סיכונים נוסף, ולא מונה מנהל סיכונים תפעוליים משרדי כנדרש. לפיכך תוכניות העבודה של אשכול אכיפה , לרבות המשטרה הירוקה, וכן של המחוזות- אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים, שעליו הוא היה אמור להחליט .בעקבות סקר סיכונים מקיף ומקצועי :תגובת המשרד על הדוח הקודם אגף הביקורת הפנימית ביצע ב- 2019 "סקר סיכונים לצורך קביעת תכנית העבודה לאגף" בשנים הקרובו ת. הסקר הועבר להנהלת המשרד והוא יוכל לשמש גם להפחתת הסיכונים בכלל יחידות המשרד. במסגרת משאבי כ וח דם א הקיים, וכן נוכח החוסרים, המשרד לא מוצא כי נדרש מנהל סיכונים תפעוליים משרדי, וגם אילו התקבל תקן נוסף הוא היה מיועד למשימות בנושאי הליבה של המשרד . ביקורת ה מעקב 1 . נמצא כי בשנת2019 ביצע אגף הביקורת הפנימית במשרד להג"ס סקר סיכונים שנועד לתת תמונה מקיפה לגבי הסי כונים הגלומים בפעילויות המשר ד (להלן- מפת סיכונים לצורכי פנים של ביקורת הפנימית .)מטרות ה מפה יו ה קביעת תוכנית עבודה רב- שנתית לביקורת הפנימית " והנחת( תשתית לניהול סיכונים כוללERM) של המשרד." עוד עלה כי לא מונה מנהל סיכונים .במשרד במפת הסיכונים לצורכי פנים של ביקורת הפנימית אותרו86 נושאים מרכזיים ב פעילות המשרד, הוגדרו הסיכונים המרכזים ב דרג ו ת סיכון ש נעו בסולם ציונים שבין 1 )(אין סיכון ו- 9 )(סיכון הכי גבוה , וכן נקבעה רמת הסיכון השיורי34 שלהם .אלו נבחנו לפי ה פרמטרים :האלה הנזקים שעלולים להיגרם לאדם ולסביבה (שה ם45% )ממרכיבי הסיכון; נזק ים לפעילות המשרד כמו אי - עמידה ביעדי המשרד אי ו- עמידה בהוראות הדין (שהם40% ממרכיבי הסיכון); ו מידת ה נזק ל אמון הציבור ( 15% .)ממרכיבי הסיכון עוד נבחנו סבירות והערכת הנזק מהסיכון וה גורמים המשפיעים על הסבירות להתממשות הסיכון כמו תדירות ביצוע הפעילות , ה שפעות חיצוניות (גורמים או אירועים שאינם בשליטת המשרד,) ית אום בין ה יחידות ,השונות במשרד רמת תמיכת מערכות ה מידע, מספר היחידות המעורבות בתהליך ,מידת המורכבות התפעולית של הפעילות המבוצעת; וכן מידת ריכוז הסמכויות הנמצאות בידי האחראי לתח.ום 34 סיכון שי( וריResidual Risk ) - רמת הסיכון שאליו חשוף ארגון (במקרה זה המשרד להג"ס) בפועל, בהתחשב בבקרות .הקיימות ובמאפיינים הייחודים לארגון | 1096 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 6 : 15 הנושאים בעלי דירוג הסיכון השיורי הגבוה ביותר (מתוך86 ) ודירוגם ב מפת ה סיכונים לצ ו רכי פנים של ביקורת הפני מית הנושא רמת ה סיכון חוזים והתקשרויות 9 היקף ה משימות מול מצבת כוח ה אדם 9 ה תגובה לאירועי חירום ומתן מענה לציבור 9 ביצוע פעולות פיקוח במטה ובמחוזות על מילוי ה דרישות האסדרתי ות 9 ריכוז מדיניות והטיפול במניעת זיהום מקורות מים משפכי תעשייה )ומדלקים (אסדרה בתחום זה 9 מיחזור פסולת והפחתת הטמנה 9 אכיפה מ י נהלית 7.8 )שינויי אקלים (היערכות 7.8 רישוי ורישום של תכשירי הדברה 7.8 רישוי, פיקוח והסמכ ה של מדבירים 7.8 מניעת שריפות בשטחים פתוחים 7.8 הפחתת מפגעי מזיקים 7.8 ,החוק לטיפול בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות החוק לסילוק ולמיחזור צמיגים וחוק הפיקדון 7.2 כוח ה אדם והשדרה הניהולית במחוז 7.2 תיעוד נתונים ומידע ברמת המחוזות 7.2 על פי דוח הביקורת הפנימית של המשרד להג"ס., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי נושאי ה פיקוח ו ה אכיפה כלולים ברשימת15 הנושאים בעלי דירוג הסיכון הגבוה ביותר ב מפת ה סיכונים לצ ו רכי פנים של ה ביקורת הפני מית : נושא ביצוע פעולות פיקוח במטה ובמחוזות על מילוי הדרישות ה אסדרת ת יו דורג כבעל סיכון גבוה וקיבל9 בציון השיורי35 ;והאכיפה המינהלתית קיבלה את הציון 7.8 . נושאי אכיפה נ וספים קיבלו ציונים גבוהים: ביצוע אכיפה נגד זיהום אוויר מכלי רכב ( באמצעות ניידות דיגום7.8 )ותיאום ( אכיפה6.45 .) 2 . מפת סיכונים לצ ו רכי פנים של ה ביקורת הפני מית נבחנו גם אשכולות המשרד בהתאם .לתחומי אחריותם בנוגע לנושאים הקשורים לאשכול אכיפה עלה כאמור שיכולתם של המטה והמחוזות בכל הקשור ל ביצוע פעולות פיקוח על מילוי הדרישות האסדרתיות 35 .ככל שהציון גבוה יותר רמת הסיכון עולה | 1097 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ועמידה בתנאים הנדרשים של המפוקחים נמצא ות בסיכון גבוה כך שיש סיכון שלא ניתן יהיה לקיים פיקוח או שיהיה פיקוח חסר ; כתוצאה מכך מפגעים סביבתיים לא יטופלו ויישארו על כנם, דבר שיכול לגרום נזק שיסכן חיי אדם, יפגע בבריאותו ויביא לפגיעה חמורה בסביבה. להלן בתרשים5 ששת הנושאים שבאחריות אשכול אכיפה והסיכון :השיורי שלהם תרשים5 : הנושאים הנמצאים באחריות אשכול אכיפה והסיכון השיורי שלהם על פי נתוני הביקורת הפנימית במשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המ .דינה מהתרשים עולה ש פעולות ה פיקוח במטה ובמחוזות על מילוי הדרישות ה אסדרת יות ו הפעילות של אגף תיאום אכיפה מדורגות כנושאים בסיכון שיורי גבוה (הן קיבלו את הציונים 8 ו- 6.45 בהתאמה ;)ופעולות האכיפה הסביבתית הפלילית דורגו כנושא בעל סיכון שיורי בינוני - כלומר נושאי הפיקוח והאכיפה ממוקמים בראש רשימת הסיכונים המשרדיים שבסקר הסיכונים שביצע אגף הביקורת הפנימית . בהתייחס לתוכניות העבודה של אשכול אכיפה כתב באוגוסט2022 סמנכ"ל פיקוח ואכיפה " למשרד מבקר המדינה כי תוכניות האכיפה של ה אשכול כפופים לנושאי המיקוד של המשרד ודרישות המחוזות. התוכניות משתנות מעת לעת. אנחנו גם מכינים תוכניות עצמאיות כמו שאנחנו מוצאים לנכון למשל נושא באחסנה של][חומרים מסוכנים במושבים או נושאים בתחום הים צב א ועוד." | 1098 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב סקר סיכונים הוא כלי שמסייע בקביעת סדרי עדיפויו .ת לביצוע פעולות פיקוח ואכיפה בביקורת הקודמת נמצא כי סקר הסיכונים האחרון שביצע המשרד להג"ס היה בשנת 2011 , כי עד מועד סיום הביקורת הקודמת לא בוצעו הליכים לניתוח סקר הסיכונים בתחום האכיפה וגזירת סדר עדיפויות וקביעת תכניות העבודה של אשכול אכיפה אינן מבוססות ע ל סקר הסיכונים שבוצע ואף לא על מפת ה סיכונים לתוכנית עבודה של ביקורת הפנים . בביקורת המעקב נמצא שבחלוף חמש שנים מהדוח הקודם המשרד להג"ס עדיין לא עשה סקר סיכונים משרדי בכלל ובנושא פיקוח ואכיפה בפרט; כך שתוכניות העבודה של אשכול אכיפה, המשטרה הירוקה והמחוזות אי נן מבוססות על מדרג סיכונים סביבתיים משרדי מתוקף , שעליו היה אמור להחליט.המשרד הממצאים שפורטו בפרק זה בעניין קביעת סקר סיכונים ב נושאי ה פיקוח ו ה אכיפה מחזקים את הצורך בביצוע הערכת סיכונים משרדית בהתאם למתודולוגיות מוכרות, שעליה יבסס המשרד את החלטותיו ויתעדף את .פעולותיו מומלץ כי המשרד יבצע סקר סיכונים ,משרדי מעודכן מקיף ומקצועי , שייעשה מתוך גישה צופה פני עתיד ויכלול זיהוי סיכונים חדשים או מתפתחים לצד ה פיקוח והאכיפה השוטפים של הסיכונים הקיימים , יתקף אותו ויעדכנו באופן שוטף. עוד מומלץ כי תוכניות העבודה .בנושא האכיפה יתבססו גם על סקר הסיכונים שיבוצע כמו כן, מומלץ כי המשרד ינקוט פעולות שיס יי,עו לנהל את הסיכונים ברמה הארגונית ובמסגרת זו ימונה מנהל סיכונים מש רדי אשר ינהל את התחום . מידת תיקון הליקוי | 1099 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מפגעים ופעולות אכיפה- נתונים נתונים על הפיקוח במפעלים מספר הביקורים ,כאמור המשרד להג"ס .מחזיק בשלוש קטגוריות עיקריות של סמכויות: אסדרה, פיקוח ואכיפה כ מאסדר הוא בעל ה סמכות לקבוע תנאים במספר רב של תחומים סביבתיים ו לתת היתרים לפעילות שיש בה כדי לפגוע בסביבה. כמפקח הוא אחראי לפיקוח על קיומם של ה ,חוקים ה תקנות ו התנאים שב היתרים שהוא מנפיק בכובעו כמ אסדר, ועל ניטור של הציות להם .ה נדבך השלישי בעבודת המשרד הוא האכיפה .של ההפרות המתגלות במהלך הפיקוח תהליכי הפיקוח עשויים להוביל להליכי אכיפה מ י נהלית ו/או פלילית36 . יצוין כי ה פיקוח על המפעלים מורכב משלוש תשומות : )(א פיקוח בשטח (סיורי ם ו"ביקורים" במפעלים); (ב )בדיק ה משרדית של נתונים ודיווחים שמתקבלים אצלו בנוגע ל מפעלים או מהם כמו דיגומים וניטורים, דיווחי פליטות והעברות לסביבה )(מפל"ס , ודיווחים על עמידה בתוכניות ודרישות ; (ג) קבלת התראות מקוו נות ממערכות גלאים המותקנות במפעלים שונים באופן דיגיטלי. חלק זה יתמקד בפ יקוח בשטח .במפעלים שונים במחוזות המשרד להג"ס מתקיים פיקוח על ידי שני גורמים: הרכזים המקצועיים והמפקחים ביחידות הפיקוח והאכיפה שאשכול פיקוח ואכיפה אחראי להנחיית המחוזות בתחום זה. כאמור ,לעיל.קיים שוני בין המחוזות בתחומי הפיקוח שהם מתמקדים בהם ,כך למשל במחוז מרכז מבצעים את הפיקוח על מפעליA (כ- 50 מפעלים בשטחו )הפקחים בתחום תעשיות, ואת הפיקוח לפי תחומים (חומרים מסוכנים), אוויר, שפכים, ריח, רישוי, קרקעות ועוד מבצעים הרכזים המקצועיים; את הפיקוח על מפעליB (כ- 160 )מפעלים בשטחו מבצעים מפקחים מ תחום ה פיקוח. לעומת זאת במחוז חיפה ,כאמור "כל מפקח מקבל "תיק מפעל, והוא אחראי ל ביצוע הפיקוח במפעל שבאחריותו בכל הנושאים המקצועיים שיש לקיים עליהם פיקוח ,כמו אוויר .שפכים, תשתיות ועוד ביקורת המעקב העלתה כי בשנת2020 הייתה ירידה מצטברת של19% בביקורי הפיקוח במפעלים בכל המחוזות לעומת שנת2019 , ובשנת2021 הייתה ירידה מצטברת של32% בביקורים ה אל במפעלים בכלל המחוזות לעומת שנת2020 . להלן בתמונה מתחם המכיל כמות גדולה של שמן משומש ללא היתר רעלים, רישיון עסק ותשתיות מתאימות שאותר על ידי עובדי המשרד להג"ס .בגליל המערבי 36 נוהל פיקוח המשרד להג"ס- תאריך עדכון אחרון 2.4.21 | 1100 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תמו נה1 : מכלי שמנים שהתגלו באחד הקיבוצים בגליל המערבי .המקור: אתר המרשתת של המשרד להג"ס להלן בלוח7 שיעור השינוי בסיורי הפיקוח השנתיים בחלוקה למחוזות לשנים2019 עד2021 : לוח 7 : שיעור השינוי ,בסיורי הפיקוח (ביקורים) השנתיים בחלוקה למחוזות כפי שהצ י ג תחום פיקוח ורישוי עסקים בינואר2022 37 המחוז שיעור השינוי מהשנה הקודמת 2019 - 2020 2020 - 2021 צפון 48% - 31% - חיפה 2% - 5% - תל אביב 8% - 17% - מרכז 22% - 7% - ירושלים 32% - 28% - דרום 5% - 8% - כללי 21% - 14% - .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה 37 ללא אוניות וקרינה . | 1101 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מ נתוני המשרד להג"ס עולה כי מינואר 2018 עד יולי2022 התקיימו במחוזות 18,667 ביקורי פיקוח על המפעלים שבתחומם (להלן - ה.)ביקורים יצוין כי מערכות המחשוב במשרד אינן תומכות ב תיעוד של סיורי פיקוח באתרים שאינם טעוני היתר או רישוי, ולכן נושאי פיקוח כמו ,קרינה מפגעים בשטחים פתוחים , שפכים ו אסבסט אינם מתועדים במערכות המחשוב המרכזיות. נתוני הפיקוח שלהלן בתרשים6 מתמקדים כאמור במפעלים ומציגים את התפלגות מספר הביקורים (לצורך פיקוח) שביצע כל מחוז בשנים2018 עד 2021 : תרשים6 : מספר הביקורים במפעלים שהתבצעו בחלוקה ל מחוז ,ות 2018 - 2021 על פי נתוני המשרד .להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מה תרשים עולה שמשנת2018 הסתמנה מגמת ירידה כללית ומתמדת במספר הביקורים ש מחוזות המשרד קיימ ו במפעלים . הירידה הניכרת ביותר הייתה בשנים2018 עד2019 , לפני פרוץ מגפת הקורונה, והיא המשיכה במהלך השנים2020 עד2021 . מן החלוקה למחוזות עולה כי הירידה ה חדה ביותר נרשמה במחוז צפון- ירידה בשיעור של כ- 75% בשנים2018 עד2021 (מ- 1,011 ל- 257 ;)ביקורים אחריו מחוז ירושלים ע ם ירידה של55% בביקורים (מ- 970 ל- 432 ביקורים); ואחריו מחוזות דרום ומרכז עם ירידה של43% (מ- 1,292 ל- 737 ביקו )רים ו- 42% (מ- 1,334 ל- 770 ביקורים) . בסך הכול הסתכמה הירידה במספר הביקורים בכל המחוזות בשנים2018 עד2021 בכ- 44% (מ- 5,680 ל- 3,182 )ביקורים. על אף הירידה במספר הביקורים, בביקורת המעקב עלה שמספר המפגעים שתועדו בשנת 2021 גדל ב- 137% לעומת מספרם בשנת2013 . מנתו נים שמסר המשרד להג"ס בתשובתו עולה שבשנת2021 מספר סיורי הפיקוח היו נמוך יותר לעומת שנת2020 .. להלן בלוח הנתונים כפי שנמסרו | 1102 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 8 : סיורי ה ביקורים (סיורי פיקוח ) בשנים2020 - 2021 , מנתוני תשובת המשרד להג"ס המחוז 2020 2021 דרום 666 611 חיפה 549 507 ירושלים 519 394 מרכז 680 661 צפון 374 307 תל אביב 305 254 סה"כ 3093 2734 .המקור: המשרד להג"ס מהלוח עולה כי הנתונים שמסר המשרד בתשובתו נמוכים אף יותר בהשוואה לנתונים שבתרשים 6, אשר כאמור הופקו ממערכת המחשוב ונותחו על ידי צוות הביקורת - זאת למעט הנתונים של מחוז צפון בשנים אלו. ה דבר עשוי להעיד על תיעוד חסר של פעולות פיקוח במחוז זה במערכת .המחשוב המרכזית של המשרד בהתייחס לשנת2022 ציין המשרד בתשובתו כי "הנתונים מראים על התאוששות במספר ."הביקורים לאחר הקורונה חלק ממטרות הפיקוח הן : תיעוד וא יסוף ראיות; חקר תקריות ואירועים; יצירת ממשק עבודה מול ;הגורמים המפוקחים לשיפור מצב הסביבה וכן מניעה והפחתה של זיהומים וסיכונים סביבתיים .בדיקת העמידה בדרישות האסדרה ובכלל זה קיום תנאי הרישיונות וההיתרים נוכח העובדה כי המידע שנאסף במסגרת פעולות הפיקוח מהווה תשתית לפעילות האכיפה, לירידה במספר ביקורי הפיקוח במפעלים עשויות להיות השלכות גם על היקף פעולות האכיפה שמבצע המשרד להג"ס ובכך לפגוע ביכולתו של המשרד לממש את .סמכויותיו באופן מיטבי וביכולת ההרתעה שלו על המשרד להגביר את פעולות הפיקוח והאכיפה שלו ולשפר את דר כי תיעודן כך ש יאפשר ו לבצע ניטור רצוף של מפגעים סביבתיים ולעקוב אחר מידת הציות של .המפוקחים לדיני הג"ס ,במסגרת זו ראוי כי המשרד ישקול את הרחבת מספר הביקורים .לרבות באמצעות קביעת יעדים למחוזות, ובקרה אחר עמידתם ביעדים אלו | 1103 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב רפורמת הרישוי המשולב צפויה לשנות את תהליכי מתן ההיתרים והרישיונות הן במהות והן בתדירות, כך שחלק מהם יינתנו אחת לעשור. נתון זה, נוסף על הנתונים על הירידה של44% בפיקוח על מפעלים בשנים האחרונות, דורשים כי תבוצע התאמה של מערכות הפיקוח והאכיפה של המשרד להג"ס על כל יחידותי ו לשינוי הצפוי. משרד מבק ר המדינה ממליץ כי הנהלת המשרד להג"ס תמפה את המצב היום בתחום הפיקוח האכיפה, תעריך את השפעת השינויים הצפויים של החוק עליו; תפעל לביצוע ההתאמות הנדרשות בתהליכי הפיקוח והאכיפה כדי להבטיח את האפקטיביות שלהם; ולהקצאת המשאבים והקשב הניהולי הנדרשים ליישום התאמות א.לו בתשובת המשרד להג"ס נכתב כי במהלך שנת2022 "הוקם פורום פיקוח הכולל נציגי כל המחוזות ונציגי האשכולות המרכזיים, נוהל פיקוח משרדי עודכן, הטמענו את עבודת המשרד על מערכת ביקורים קידמנו את המשך פיתוח מערכת ביקורים, שילבנו את תחום הפיקוח במעגל התכנון השנתי ". ע וד כתב המשרד כי במהלך השנים האחרונות הוא מקדם" מספר תהליכים בתהליכי הליבה של המשרד החל משלב הרישוי דרך הפיקוח ועד האכיפה והתביעה ]... [ו מוביל רפורמה ברישוי סביבתי משולב אשר באה לידי ביטוי בהצעת חוק ומתייחסת לתפיסת ההפעלה של תהליכי הרישוי והפיקוח ."כמו כן מסר המשרד כי "נקבעו עקרונות יסוד לפיקוח ][ו מעודכן .בימים אלו נוהל פיקוח לעסקים נושא הפיקוח והסדרת התיאום והסנכרון בין המטה והמח ו זות ובין המחוזות נכנסה לשגרת תכניות העבודה השנתית ." מומלץ כי המשרד ישלים ויטמיע את הפעולות שפירט בהתייחסויותיו לגבי הפעלת מערך הפיקוח; וגם יסדיר, את עקרונות ההפעלה של המערך למול התפקידים הרגולטוריים .שנדרש המשרד למלא מחד, ואת תפקידיו בתחום האכיפה מאידך השימוש במחשבי לוח (טאבלטים) וב מערכת ה ביקורים כדי לשפר ולייעל את תיעוד הביקורים, באמצע שנת2017 השיק המשרד מערכת ביקורים ש בה עו מת דים ה ביקורים וה סיורים במפעלים בהתאם לדרישות הרגולטוריות של כל מפוקח, כך שלמעשה המערכת משמשת גם כלי פיקוח ומעקב לצורך קיום הוראות רגולציה (להלן- מערכת הביקורים). המערכת בנויה כך שקודם היציאה לביקור או ל סיור המפקח נדרש להכין רשימת 'בדיקות מובנית ("צ ק ליסט," רשימה ש אופיינה ונבנתה בהתאם לדרישות אגף רישוי עסקים במטה .)המשרד להג"ס כמו כן ניתן להעלות ולצפות גם ב סיכומי הביקורות הקודמ ות שבוצעו במפעל. בביקור עצמו נרשמים המפגעים שנמצאו בו, ונבדק אם יושמו דרישות האסדרה בהתאם .לרשימה שהוכנה לצורך השימוש במערכת במהלך הב יקורים ניתנו למחוזות מחשבי לוח (להלן - .טאבלט) ובהם יישומון, "אפליקציית ביקורים" שיסייעו לעבודת הפיקוח דוח הביקור מוזן ב מחשב הלוח ונקלט מיד ב מערכת ,המחשוב המשרדית ובכך מערכת הביקורים מאפשרת ביצוע פיקוח אחוד ותומכת בו; ובאמצעותה המפקח יכול לב דוק גם היבטים בסיסיים בנושאים שאינם בתחום מומחיותו ,אם ו נדרשת מומחיות מקצועית ,נוספת יבקרו במפעל גם מפקחים המ תחומים המקצועיים הרלוונטיים. | 1104 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב להלן בתרשים7 נתונים על השימוש בשנת2019 בטאבלטים וביישומון "ביקורים" במחוזות השוני ,)ם (בענפי התשתיות והתעשיות לעומת שימוש ישיר במערכת המעו"ף . כפי שעלה מדוח אגף הביקורת הפנימית בנושא משנת2020 (להלן- .)דוח הביקורת הפנימית תרשים7 : השימוש ב מחשבי לוח בו יישומון "ביקורים " במחוזות , 2019 .המקור: דוח הביקורת הפנימית במשרד להג"ס מנתונים שהוצג ו בדוח הביקורת הפנימית עולה כי מתו ך כ- 4,500 ביקורים שנעשו על ידי המחוזות בשנת 2019 , רק1,506 ביקורים (כ- 33% .) תועדו באמצעות מערכת הביקורים במחוזות דרום ,מרכז ותל אביב המעיטו במיוחד להשתמש בה בשנה זו . במהלך ביקורת המעקב הועלו טענות מצד חלק מגורמי הפיקוח של המחוזות הפועלים בשטח לעניין התאמת מערכת הביקורים לצורכי העבודה ונוחות השימוש בה. בכלל זה נטען כי הדרישה | 1105 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לתיעוד ושימוש באפליקציה ב"זמן אמת" במהלך הביקור מעמיסה ומקשה על גורמי הפיקוח להתמקד בביצוע מהות עבודתם- שיחות עם עובדי המפעל, איתור מפגעים בשטח; ממשק המשתמש במערכת לא אינטואיטיבי ולא נוח, בייחוד לעבודה בזמן הביקור; היעדר גמישות במערכת להוספת מפגעים שהתגלו תוך כדי הביקור ושאינם תולדה של רשימת הבדיקות המובנית שהוזנה מראש. נוכח קשיים אלה מסרו כי יש במח ,וזות המשרד גורמי פיקוח ואכיפה לרבות רכזים, שאינם משתמשים בטאבלט במהלך הביקור לצורך תיעוד בזמן אמת ב אפליקציית הביקורים , ובמקום זאת מסכמים בכתב את הממצאים שעלו בביקור ומזינים אותם ידנית למערכת הביקורים בדיעבד. " בעניין זה מסר מחוז חיפה לצוות הביקורת כי חלק מ המפקחים עושים שימוש .בטאבלטים לא לכולם זה נח ומתאים לכן לא מחייבים אותם". ,כמו כן להערכת גורמי המקצוע באחד מהמחוזות, בעקבות השימוש במערכת הביקורים בשנים האחרונות חלה ירידה של כ - 30% עד40% ב מספר דוחות הביקורים. עלה כי השימוש ב"אפליקציית הביקורים" לצורך תיע וד בזמן אמת במהלך הביקור אינו מוטמע באופן מלא בעבודת כלל גורמי הפיקוח, ובחלק מהמחוזות אף כמעט אינה בשימוש על אף המטרה שביסוד השקתה: שיפור וייעול של תיעוד הביקורים ומתן אפשרות לקבל .מידע רחב ואחוד על כלל ביקורי הפיקוח שנעשו אצל מפוקח מומלץ כי המשרד יבצע מי פוי כדי לעמוד על היקף השימוש באפליקציית הביקורים ובמערכת ויבחן את הצורך בביצוע שינויים ושדרוגים במערכת כדי לפשט ולייעל את השימוש בה, כדי לעודד את המפקחים והרכזים להשתמש בה באופן מלא וכדי לקדם את האחידות בעבודת הפיקוח והבקרה ואת יעילות איסוף המידע . בתשובתו המשרד להג"ס כתב כי הוא יזם רפורמת דיגיטל ל הקמת מערכת מחשוב המסדירה את תהליכי הרישוי, הפיקוח, האכיפה והתביעה" , וכי במסגרת שנת2022 בוצעה עבודת פיתוח והטמעה של עבודה על מערכת ביקורים ][פיקוח . כלל הפיקוח על עסקים מבוצע כיום על ][ב מערכת ביקורים, מפותחת מערכת מעקב של תכנון מול ביצוע ונכנס לשיפור המערכת בהתאם לצרכים בשנת2023 ". תיעוד מפגעים סביבתיים נוהלי המשרד להג"ס מציינים במקומות שונים את החובה לתעד מפגעים. נוהל פיקוח אחוד ונוהל פיקוח תעשייה קובעים כי יש לתעד במערכת המידע של הפיקוח מקרים שבהם מופרים ת נאי היתר או רישיון ואת חומרתם. נוהל אכיפה קובע כי יש להזין מפגעים סביבתיי ם במערכת מעוף38 . הדוח הקודם הליקוי: ניכרים פערים בין המחוזות במספר המפגעים המדּווחים אצלם ובסיווגם לפי דרגת .חומרתם, והמחוזות אינם מתעדים כנדרש את היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז שיעור 38 נוהל פיקוח על מפעלי תעשייה , תאר יך עדכון אחרון15.1.18 ;נוהל פיקוח , תאריך עדכון אחרון2.4.21 ; ונוהל אכיפה סביבתית, תאריך עדכון אחרון אפריל2015 . | 1106 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב המפגעים הגבוה המדּווח במחוז מרכז מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים מאשר .בשאר המחוזות, ולאו דווקא על מפגעים רבים יותר כאמור, אף אחד מהמחוזות לא תיעד מפגעים חמורים, אולם עלו פערים גם בתיעוד מפגעים קלים ורגילים . כך למשל, מחוז תל אביב לא יד ווח ע ל מפגעים קלים; מחוזות חיפה וצפון מ עט י ו לדווח על מפגעים קלים . ההמלצה: תיעוד מדויק, אחיד ואמין של כלל המפגעים וסיווגם ה נכון לפי חומר תם חיוני ים לבירור היקף המפגעים הסביבתיים האמיתי ומידת חומרתם, ועלי הם יש לבסס את תוכנית ה אכיפה ה משרדית. תיעוד כלל המפגעים וההפר ות, בייחוד הפרות פרוצדורליות שהן בבחינת ,מפגע פוטנציאלי, חושף את רמת הציות של המפוקחים לרגולציה וגם מאפשר לאתר מגמות חסמים או קשיים ביישום רגולציה. לפיכך, על הנהלת המשרד להורות למחוזות לקיים כנדרש את הנחיות הנהלים בנוגע לתיעוד כלל ההפרות והמפגעים ולקיים על .כך בקרה הומלץ כי המשרד יוודא כי המחוזות מתעדים לא רק את קיומם של כלל ה ,מפגעים הסביבתיים .אלא גם את כל הפעולות וצעדי האכיפה שהם נוקטים בגינם לאורך כל הליך האכיפה :תגובת המשרד על הדוח הקודם נוהל הפיקוח וכן נוהל האכיפה המשרדיים מגדירים במפורש מדרג מפגעים על פי חומרתם, עם זאת הנוהל מאפשר למנהל מחוז להפעיל שיקול דעת בקביעת סדרי העדיפות לאכיפה במחוז. נושא סיווג המפגעים לפי דרגת חומרתם יישק ל .בכובד ראש בעת כתיבת תורת האכיפה ביקורת המעקב ,כאמור הפ יקוח הוא מנגנון א יסוף המידע על אופן יישום ה אסדר ה והעמידה בה, המסייע בהבטחת ציות לנורמה . מחוזות המשרד מקיימים פיקוח על קיום הוראות דיני הסביבה על ידי המפעלים שבתחומם. הפיקוח נעשה באופן שוטף בין שמדובר בפיקוח יזום הנעשה כחלק מתהליכי האסדרה, כמו מתן היתר או ר ישיון לעשיית פעולה מסוימת ובין שמדובר בחלק מתהליך האכיפה במקרים שבהם יש הפרה של דיני הג"ס או הפרה של דרישות האסדרה שקבע .המשרד כדי לבדוק את רמת התיעוד והסיווג של מפגעי הסביבה הפיק משרד מבקר המדינה ממערכת ה- BI (Business Intelligence)המשרדית לעיבוד נתונים של המשרד להג"ס (להלן- מערכת ה- BI ) 39 נתוני ם על ה מפגעים ה סביבתיים שדווחו ותועדו מינואר2018 עד יוני2022 (להלן - )התקופה הנבדקת40 . סיווג עסקים על פי מידת השפעתם הסביבתית הוא אמצעי שנועד לקבוע סדרי עדיפות ו את אופן הטיפול ב עניין ה הסדרה ו ה פיקוח ה סביבתיים. המשרד להג"ס מסווג מפעלים לשלוש 39 מדובר במערכתQlikView , המספקת כלים ומידע תומך החלטה לארגון מתוך המידע הרב הנמצא בו. המידע נשאב מכלל המידע הקי ים בתוך ה ארגון (בעיקר במערכות)מעוף ומניפה ומוזן על ידי העובדים ביחידות שונות. יצוין כי בשל המבנה המיושן של מערכת זו והפערים ברמות התיעוד של העובדים, נראה שמסד הנתונים אינו שלם או בלתי .מדויק 40 יצוין כי במהלך התקופה הנבדקת פרצה מגפת הקורונה. בפרק הזמן ממר ץ2020 עד פברואר2021 הוכרזו במדינת ,ישראל שלושה סגרים אשר יש להניח כי השפיעו על .עבודתם של חלק מגורמי האכיפה באותה עת | 1107 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב קבוצות עיקריות על פי מידת השפעתם הסביבתית: מפעליA - בעלי ההשפעה הסביבתית הגדולה ביותר; מפעליB - בעלי השפעה סביבתית בינונית; מפעליC - בעלי השפעה סביבתית מועטה ומקומית. המשרד פיתח מתודולוגיה לקביעת ציון מדד למפעליA ו- B ו כן כללי פיקוח ,אחידים ומחייבים בהתאם לציון שמקבל המפעל והוא עוסק בעיקר בפיקוח ו ב אכיפה על מפעלי A ו- B ; ה יחידות ה סביבתיות ואיגודי ערים להגנת הסביבה מתמקדים ב מפעלים השייכים ל קטגורייתC 41 . נכון לשנת2022 היה מספר מפעליA ו- B 10,137 . להלן בלוח9 נתונים ע ל סוגי :המפעלים בחלוקה למחוזות המשרד לוח 9 : סוגי המפעלים ( A ו- B ) בחלוקה למחוזות42 צפון חיפה תל-אביב ירושלים מרכז דרום סה"כ מפעליA 96 67 10 20 49 142 384 מפעליB 2,054 1,180 800 991 2,459 2,269 9,753 על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה ששיעור מפעליA במחוז דרום הוא הג דול ביותר מבין המחוזות- 37% מכלל מפעלי A במחוזות; במחוז חיפה הוא17% ; ובמחוז מרכז הוא13% .שיעורם של מפעלי B במחוז מרכז הוא הגדול ביותר- 25% מסך המפעלים מסוג זה בישראל; שיעורם של מפעלים אלה במחוז דרום הו א23% ; במחוז צפון- 21% ; ובמחוז חיפה- 12% . בביקורת המעקב נמצא כי בתקופה הנבדקת (כאמור, ינואר2018 עד יוני2022 ) תועדו במערכות המידע של המשרד- מערכ ו ת ה- BI )(מעוף ומניפה- 5,199 מפגעים, ובכלל זה פגיעות ונזקים סביבתיים או הפר ות של רגולציה סביבתית ,אך יש סוג י מפגעים שאינם .מתועדים בה כמו פסולת, אסבסט, שפכים והדברה כן עלה כי ביקורת הפנים של המשרד ציינה בדוח ביקורת משנת2020 " כי במשרד קיימת תופעה .של אי הזנה/ הזנה חלקית של נתונים למערכות המידע לתופעה זו סיבות רבות, ביניהן עומס רב בעבודה השוטפת, חוסר ידידותיות ,של חלק מן המערכות קושי של עובדים להסתגל לשינויים טכנולוגיים, ניסיון להסדיר הפרות קלות מחוץ ללוח הזמנים הנגזר מנוהל אכיפה (שנמדד ע"פ המערכות) ועוד". להלן בתרשימים8 ו- 9 נתונים על מספר המפגעים המתועדים ושעורם בתקופה הנבדקת בכל אחד ממחוזות המשרד ומספר מפעליA ו- B .במחוזות 41 במפעלים מסוגC הפיקוח נעשה על ידי הרשויות המקומיות שבהן ממוקמי ם המפעלים באמצעות יחידות סביבתיות ואיגודי ערים . 42 נכון ליום27.6.22 . | 1108 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים8 : מספר המפגעים המתועדים ושעורם בתקופה ה נבדקת בכל אחד מ ה מחוזות . .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה תרשים9 : מספר המפגעים ומספר מפעליA ו- B בתקופה הנבדקת בכל אחד מהמחוזות על פי נתונ.י המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1109 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מהתרשי מי ם עולה שבמחוז מרכז מתועד מספר המפגעים הג דול ביותר בהשוואה למחוזות ה אחרים , ושיעורם מגיע לכ- 45% מכלל המפגעים המדווחים בתקופה הנבדקת; זאת א ף שמחוז זה הוא הרביעי בשטחו,מבין כל המחוזות ו רביעי במספר מפעלי ה- A (המס ווגים .)כבעלי ההשפעה הגבוהה ביותר על הסביבה יצוין כי במחוז דרום, שבו מספר מפעליA הוא הגדול ביותר מבין כל המחוזות, כ- 37% מכלל מפעליA בפריסה ארצית והוא גם המחוז ( הגדול ביותר מבחינת שטחו משתרע על יותר מ- 60% משטח המדינה ) - תועדו1,202 ( 23%) מ המפגעים הסביבתיים המדווחים בישראל (כמחצית ממספר המפגעים במחוז .)מרכז ממצאי הביקורת הקודמת הצביעו על תת- תיעוד של מפגעים במחוזות, ועל פערים משמעותיים בהיקף התיעוד בין המחוזות. ביקורת המעקב העלתה שפערים אלה בין מחוז מרכז ויתר המחוזות גדלו: בדוח הקודם הפער נע בטווח ש ל בין158% ל- 500% ; ובדוח הנוכחי פער זה נע בטווח שבין195% ל- 1,382%. כיוון שהמחוזות אינם מתעדים את כל מפגעי הסביבה לרבות קטגוריות של מפגעים כאמור, הרי שמסד הנתונים הלאומי בעניין זה חסר ונותן תמונה חלקית של מצב המפגעים הסביבתיים בישראל. כפועל יוצא מכך הגורמי ם הרלוונטיים במשרד, לרבות הנהלת המשרד, מקבלים מידע חסר על היקף המפגעים ועל סוגי המפגעים וחומרתם בבואם להחליט על תיעדוף הטיפול במפגעים .ובאילו סוגי מפגעים יש למקד את הפיקוח והאכיפה תיעוד של כלל המפגעים וסיווגם ה נכון לפי חומר תם חיוני ים לקבלת תמונת מצב אמיתית , ועלי ה יש לבסס תוכנית אכיפה משרדית. תיעוד כלל המפגעים וההפרות, בייחוד הפרות פרוצדורליות שהן בבחינת מפגע ,פוטנציאלי, חושף את רמת הציות של המפוקחים לרגולציה וגם מאפשר לאתר מגמות .חסמים או קשיים ביישום רגולציה מוצע כי הנהלת המשרד תורה ל מחוזות לקיים כנדרש את הנחיות הנהלים בנוגע לתיעוד כלל ההפרות והמפגעים ולקיים על כך בקרה ; עוד מומלץ למשרד לנקוט פעולות כדי להבטיח שתהיה לו מערכת מחשוב מתאימה שתאפשר תיעוד של כל סוגי מפגעי הסביבה .הקיימים כדי שההחלטות בעניין זה ואופן הטיפול בהן ייקבעו על בסיס מידע מלא מידת תיקון הליקוי נתוני ה אכיפה ימה נהלית ההליך המינהלי הוא מנגנון אשר מיועד לאפשר הסרת מפגעים סביבתיי ם והסדרתם באופן יעיל ומהיר על ידי שימוש בסמכות המ י נהלית המוקנית למשרד להג"ס על פי דין. הגורם האחראי לתהליכי ה אכיפה ימה נהליים הוא מנהל המחוז באמצעות אנשי המקצוע במחוז. לרוב אלה שלבי הליך האכיפה המ י נהלי: שליחת מכתב התראה, קיום שימוע, הפקת צווים, הפניית התיק עם | 1110 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב המלצה לפתיחת תיק חקירה או הטלת עיצום כספי. אכיפה פלילית תתקיים בדרך כלל רק אחרי שמוצו שלבי האכיפה המ י נהלית או במקרים מיוחדים וחמורים . יצוין כי ביולי2018 ,התקבל תיקון לחוק רישוי עסקים ה תשכ"ח- 1968 (להלן- חוק רישוי )עסקים43 , אשר ערך רפורמה בחוק, ובמסגרתה נקבע כי אם רשות רישוי או נותן אישור עורך ביקורת בעסק (למשל, לצורך קביעת תנאים למתן רישיון או היתר לעסק או לשם בדיקת עמידתו ,בתנאים הנדרשים לכך), ומצאו במהלכה כי לא מתקיימים לגבי העסק תנאי או הוראה כאמור עורכי הביקורת ימסרו תב וך30 יום לבעל העסק דוח ליקויים. עוד קבע התיקון האמור כי מסירת דוח ליקויים לעסק שכבר ניתן לו רישיון או היתר בעבר, כמוה כדרישה לתיקון ליקויים מפורטים בדוח, ואי- תיקונם יאפשר לנקוט הליכים נגד העסק או בעל העסק (להלן - דרישה לתיקון ליקויים). התיקון אף קבע כי אי -קיום דרישה לתיקון ליקויים מהווה עבירה פלילית44 ,. לפיכך התראות הנשלחות מתוקף התיקון האמור לחוק רישוי עסקים משמשות כהתראה לעסקים, אולם ( התראות אלו לא רשומות במערכות המחשוב של המשרדQlikView ), ועל כן הנתונים המובאים להלן א ינם כוללים התראות אשר נמסרו במסגרת ה.תיקון לחוק זה הדוח הקודם הליקוי: המחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, ואין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה45 .ומסולקים או שאינם מטופלים כלל נגד רוב המפגעים המתועדים לא מתבצעות פעולות של אכיפה מ י נהלית או אכיפה פלילית (כ- 59% )מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים, והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה ו ללא כללים אחידים לגבי אופן יישומה. כחצי מהמפגעים המהותיים46 (שיעור של49% )מהם אף הם אינם נאכפים ומטופלים על דרך ההסדרה אף שהם מסווגים כ רגיל ים או חמור ים , ונוהלי המשרד קו בעים כי נדרשת אכיפה בגינם. שיעורים אלו גבוהים אף יותר במחוז דרום (כ- 63% מהמפגעים המהותיים); במחוז ירושלים (כ- 57% ); במחוז חיפה (כ- 53%); ובמחוז מרכז (כ- 50% .) מהנתונים בדוח הקודם עלה גם כי קיימים פערים בלתי סבירים בין המחוזות לגבי מידת נקיטתם של אמצעי אכיפה מ ינהליים ו לגבי ה שיעורים ה נמוכים של הפעלת סמכויות מינהליות; כמו כן מחוזות דרום וחיפה, שבהם נמצאים מפעליA רבים, הפיקו שיעור קטן .במיוחד של התראות במחוזות ירושלים, צפון וחיפה עלה כי יש שיעור זניח של שימועים, ובכל ה מחוזות הופק שיעור זניח של צווים ; כמו כן מחוז ירושלים מסתפק כמעט תמיד רק בהפקת התראות, ובמחוזות דרום, צפון וחיפה קיים שיעור קטן של אכיפה מינהלית בהתחשב בריכוז הגבוה של מפעליA ש .בשטחם בדוח צוין כי לא מן הנמנע ש נתוני האכיפה הגבוהים יותר של מחוז מרכז בהשוואה לשאר המחוזות קשורים לרמת הדיווח הגבוהה של המח וז ולעובדה כי שמירת ה מידע על ה .הפרות, גם פרוצדורליות, מסייעת במעקב לצורך אכיפה 43 'חוק רישוי עסקים (תיקון מס34), התשע"ח- 2018 . 44 ו רא סעיפים8 ,ד14 .(א) לחוק רישוי עסקים 45 נוהל האכיפה המשרדי אינו מגדיר מהי אותה הסדרה, אך לפי הדוח הקודם עיקרה של ההסדרה הוא צמצום המפגע הסביבתי או הסרתו באמצעות הנחיות הנקבעות על ידי עובד המשרד להג"ס וביצוע ן .על ידי הגורם המפגע 46 בדוח הקודם צוין כי בשל דיווח בשיעור ג דול על מפגעים קלים (שנותרו קלים) במחוז מרכז, וכדי לספק תמונת מצב מאוזנת בנושא הטיפול במפגעים מהותיים יותר, ניתח הדוח הקודם את נתוני המפגעים הסביבתיים ללא מפגעים שנרשמו קלים במקור ושנ ותרו קלים גם במועד הפקת המידע עליהם , וקרא להם "מפגעים מהותיים" . | 1111 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ההמלצה: חוסר ה אחידות באכיפה בין המחוזות אינו עולה בקנה אחד עם נוהלי המשרד ועם ,העיקרון הכללי של שוויון בפני החוק. לא מן הנמנע כי היעדר מדיניות אכיפה ברורה של המשרד הכוללת אמות מידה מחייבות לכל שלבי האכיפה, תרם לחוסר האחידות בין המחוזות, למיעוט השימוש בכלי האכיפה המינהלי ים ובמיוחד לשיעור הזעום של שימוש בכלי אכיפה חשובים .ומשמעותיים יותר כמו שימועים (בחלק מהמחוזות) והפקת צווים אם המשרד להג"ס סבור שקיימים קשיים ביישום הליך האכיפה י המ נהלית, אשר בעטיים נדרש שלב של הסדרה לגבי סוגי מפגעים מסוימים, קלים או חמורים ככל שיהיו, עליו לשלב את ההסדרה כחלק מההליך המינהלי הרשמי, באופן מפורט ואחיד, וזאת מרגע גילויו של המפגע הסביבתי. לצורך כך על המשרד להג"ס לעשות, בין היתר, את הפעולות האלה: להגדיר את סוגי המפגעים שבהם תתאפשר באופן חריג הסדרה שתהיה בכל מקרה חלק מההליך המינהלי; במקרים שמצדיקי ם הסדרה- לקבוע כי במועד הדיווח על מפגע יוחל בהליך אכיפה מינהלי רשמי, למשל באמצעות ,מכתב התראה ובו דרישה להסדרת מפגע; לתעד את המפגעים את ,אופן הסדרתם את לוחות הזמנים ואת תוצאות ההסדרה במערכות המידע המשרדיות; לקבוע נהלים בנושא אמות מידה אחידות המגבילות את ה מקרים שבהם תתאפשר הסדרה- למשל, הסדרות חוזרות, גילוי מצבור של מפגעים, היסטוריית הציות של ה גורם המפגע והיות ו מסוג הנמצא במוקד מדיניות האכיפה של המשרד או הימשכות יתר של הליכי ה.הסדרה תגובת המשרד לדוח הקודם: המשרד ציין כי הוא סבור ש יש למצות את פעולות ההסדרה כ שלב קדם-אכיפתי כיוון שהרבה מה מ פגעים הקלים הם טכניים, כגון נוהל או דיווח שלא הוגש ו בזמן וא שילוט ][חסר על מתקני המפעל, וככאלו הם ניתנים לתיקון תוך כמה ימים. במקרים כ ,אלו פתיחת מפגע במערכות המשרד ביצוע אכיפה מ י נהלית ולאחריה סגירת המפגע אינם מצדיקים את הזמן ש הרכז המקצוע י או רכז ה אכיפה יקדיש להם, במיוחד בהתחשב ב מחסור בכו ח אדם. עוד כתב המשרד כי הסיכומים של צוות ה אכיפה מ מרץ2020 יי בחנו מחדש במסגרת .גיבוש תורת האכיפה ביקורת המעקב אם המפגע הסביבתי לא הוסדר או שנקבע לגביו שאינו קל, נוהל ה אכיפה ה סביבתית קובע כי יש לסווגו כמפגע רגיל ו לפתוח בהליכי אכיפה. נוהל ה אכיפה ה סביבתית קובע כי ה הליך ה מינהלי כולל שליחת מכתב התראה, שימוע והפקת צו מינהלי, המבוצעים בדרך כלל בסדר .זה נוהל ה אכיפה ה סביב תית כפי שנוסח ונקבע מלכתחילה בשנת2009 שיקף את תפיסת האכיפה של הנהלת המשרד להג"ס בכלל ושל אשכול אכיפה בפרט, ולפיה יש לאכוף כל מפגע ומפגע באמצעות הליך מינהלי או פלילי רשמי שייפתח . בשנת2012 תוקן ה נוהל באופן שיצר חריג מעיקרון זה. התיקון מגדיר מפגע קל וקובע ש יש לטפל ב ו בשלב טרום- אכיפתי שיימשך עד ארבעה חודשים, שעיקרו טיפול במפגע עד הסדר ;תו כלומר צמצום הנזק או הסרת המפגע ללא הפעלת אכיפה מ י נהלית או נקיטת אמצעי אכיפה לרבות התראה, שימוע או צו (להלן - .)הסדרה כיוון שבמחוז מרכז מתועדים ומדווחים כאמור מפגעים קלים (שנ ותרו מסווגים כקלים) בשיעור גדול ( 43.53% ) ,, וכדי לתת תמונה מהימנה ומאוזנת של המפגעים המדווחים במחוזות ניתח משרד מבקר המדינה את נתוני המפגעים הסביבתיים המתועדים ללא ה מפגעים שסווגו כ קלים בעת התיעוד הראשוני ושנותרו קלים וסיווגם לא שונה לרגיל עד מועד הפקת הנתונ ים (להלן- מפגעים | 1112 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב )מהותיים . הבחינה העלתה כי מספר המפגעים המהותיים בתקופה ה נבדקת היה3,674 מתוך מספר המפגעים הכולל שהיה5,199, שהם שיעור של כ- 70% . ביקורת המעקב בדקה כמה מ המ פגעים ה מהותיים( שנמצאו בתקופה הנבדקת מינואר2018 ועד יוני2022 ) טופלו ב הליך אכיפה מינהלי או פלילי כלשהו, וכמה מהם טופלו באמצעות הסדרה בשלב מקדים שלא כחלק מהליך האכיפה המינהלי- ,כלומר לא הופקה התראה, לא התבצע שימוע, לא הוצא צו ולא נפתחה חקירה פלילית. להלן בתרשים10 נתונים על מספר המפגעים ,שטופלו באמצעות הסדרה מספר המפגעים המה ותיים ושיעור המפגעים מ ה ם שנסגרו ללא אכיפה, לפי מחוז .ות תרשים10 : סה"כ המפגעים המהותיים ומספר המפגעים המהותיים שלא ננקטו בגינם אמצעי אכיפה מינהליים או פליליים בתקופה הנבדקת .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בכ- 60% מהמפגעים המהותיים "שכאמור אינם "קלים( 2,203 מתוך 3,674 ) , בתקופה הנבדקת)החל ב- 2018 עד יוני2022 ) לא ננקטו אמצעי אכיפה (בהליך מינהלי או פלילי), ואם הם טופלו, הדבר בוצע באמצעות הסדרה ה מוזכרת בנוהל אכיפה אולם אינה מוגדרת ואינה כפופה לכללים אחידים. הדבר משקף עלייה של11% במפגעים המהותיים הנותרים ללא אכיפה מאז הדוח הקודם (שהיה אז49% ). עוד עולה מנתונים נוספים של המשרד כי כ- 70% מכלל המפגעים )(המהותיים ושאינם מהותיים המדווחים ( המתועדים3,674 מתוך5,199) אינם עוברים הליך אכיפה מ י נהלי או פלילי - נתון המשקף עלייה של 11% מאז הדוח הקודם (שהיה אז59% ). מביקורת המעקב עולה אפוא כי .מסתמנת ירידה בשיעור האכיפה של המפגעים הנאכפים להלן בתרשים11 מספר המפגעים המהותיים ושיעור המפגעים מ ה ם שנסגרו ללא אכיפה במחוז. | 1113 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים11 : מספר המפגעים המהותיים ושיעור המפגעים מהם שנסגרו ללא אכיפ ה במחוז על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי במחוזות מרכז ודרום שיעור המפגעים המהותיים שנסגרו ללא אכיפה בכל מחוז ביחס למספר המפגעים המתועדים ב ו גדול- 71% ו- 70% (בהתאמה). במחוזות ירושלים וחיפה שיעור המפגעים שנסגרו ללא אכיפה בכל מחוז ביחס למספר המפגעים המתועדים בו גדול- 53% ו- 51% (בהתאמה), זאת אף שמספר המפגעים המתועד בהם .קטן משמעותית ממחוזות מרכז ודרום להלן בתרשים12 מספר המפגעים המהותיים ואמצ ה עי אכיפה המינהליים שננקטו בתקופה הנבדקת. | 1114 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים12 : מספר המפגעים המהותיים ואמצעי האכיפה המינהליים שננקטו בתקופה הנבדקת .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1115 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 10 : שיעור המפגעים המהותיים שבהם ננקטו אמצעי אכיפה מינהליים בתקופה הנבדקת ובדוח הקודם, לפי מחוזות המחוז המפגע הופקה התראה לא הופקה התראה בוצע שימוע לא בוצע שימוע הופק צו לא הופק צו דוח מעקב דוח קודם דוח מעקב דוח קודם דוח מעקב דוח קודם דוח מעקב דוח קודם דוח מעקב דוח קודם דוח מעקב דוח קודם צפון 39% 38% 61% 62% 7% 8% 93% 92% 6% 3% 94% 97% חיפה 24% 15% 76% 85% 13% 7% 87% 93% 4% 2% 96% 98% תל אביב 55% 55% 45% 45% 35% 39% 65% 61% 8% 7% 92% 93% מרכז 21% 34% 79% 66% 13% 19% 87% 81% 1% 4% 99% 96% ירושלים 31% 27% 69% 73% 19% 4% 81% 96% 3% 1% 97% 99% דרום 12% 18% 88% 82% 5% 12% 95% 88% 2% 1% 98% 99% .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרש םי ומהלוחות עולה שנתוני האכיפה של המפגעים המהותיים בכל המחוזות מוסיפים להיות נמוכים בכל אחד.משלבי האכיפה או כמעט בכל אחד מהם בהשוואה לנתוני הדוח הקודם בעניין זה עולה כי: (א) במחוז דרום נרשמה ירידה של33% במספר ההתראות (הוא הפיק התראות ב- 12% מכלל המפגעים המהותיים בהשוואה ל- 18% בביקורת הקודמת), וכן נרשמה בו ירידה של58% במספר השימועים (הוא קיים שי מועים ב- 5% [ 46 ] מהמפגעים המהותיים לעומת12% בביקורת הקודמת ); (ב) במחוז מרכז נרשמה ירידה של38% בשיעור המפגעים שבגינם הופקה התראה (הוא הפיק התראות ב - 21% [ 26] מכלל המפגעים המהותיים בהשוואה ל- 34% בביקורת הקודמת ), נרשמה בו ירידה של31% במספר השימועים (הוא קיים שימועים ב- 13% [ 170 ] מהמפגעים המהותיים לעומת19% בביקורת הקודמת ) והוא מפיק כיום צווים בשיעור של1% מהמפגעים המהותיים לעומת4% בביקורת הקודמת ירידה של75% . מהביקורת עלה כי40% מהמפגעים המהותיים לא מטופלים או מטופלים באמצעות תהליך "הסדרה" המוזכרת בנהלי המשרד אך לא מוגדרת בהם, ולא נקבעו כללים ליישומה. כפי ,שנכתב בדוח הקודם האכיפה המינהלית היא הכלי המשפטי הראוי להסדרת מפגעים ולסילוקם, ואולם במצב זה נוצר תח ו ם פעולה "אפור" ונרחב המנקז אליו, בשיעורים הולכים ,וגדלים את מרבית המפגעים, והם מטופלים על ידי המשרד, אם בכ לל, באמצעות הסדרה שאינה מתועדת כראוי, אינה כפופה לכללים אחידים ובעיקר- אינה נמצאת במתחם האכיפה הרשמי המתריע בפני כל הגורמים המעורבים על הפרה או מפגע סביבתיים ועל קיומה של אכיפה ראויה נגדם47 . 47 .ראו דוח הקודם | 1116 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב על ה משרד להג "ס לנקוט את ה צעדים הדרושים להסדרת פעולותיו בתחום הטי פול במפגעים סביבתיי ם והאכיפה המ י נהלית ,לרבות: הגדרה ברורה וסדורה של שלבי הטיפול ובפרט של שלב ההסדרה (הסרת המפגע או תיקון ההפרה ,תוך "שיח" עם המפוקח ללא נקיטת אמצעי אכיפה מינהלית או פלילית) , קביעת אמות מידה לצורך ניתוב הטיפול למסלול המתאים והקפדה על תיעוד מ לא של כלל הפעולות שננקטו לטיפול בכל מפגע ללא קשר למסלול הטיפול . מידת תיקון הליקוי במחוז חיפה חל שיפור בטווח של מ60% (שיעור ההתראות עלה מ - 15% ל- 24% ) עד100% (שיעור הצווים עלה מ- 2% ל- 4%) ו מחוז ירושלים נרשם גידול הנע בטווח של מ- 14% (שיעור ההתראות עלה מ- 27% ל- 31%) עד ל- 375% . ה שימוש בצווים מינהליים הדוח הקודם הליקוי : צו סגירה מינהלי הוא אמצעי האכיפה המחמיר ביותר שבסמכות המחוזות, והנתונים מראים כי ה ם נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלתו. בכל המחוזות הופקה כמות מצרפית של 114 צווים מינהליים, שיעור של3.2% מכלל המפגעים המהותיים (ו - 2.5% .)מכלל המפגעים המדווחים ההמלצה: שיעור הפקת הצווים הוא שולי וראוי לבחינה בזיקה לכך שמדובר בכלי אכיפה .משמעותי ליצירת הרתעה ובעל משקל במאבק במעַוולים סביבתיים על ה משרד להג"ס למפות את הקשיים המ שפטיים, הפרוצדורליים והאחרים המקשים לטענתו על שימוש תכוף יותר בכלי אכיפה כמו הפקת צווים, ולבחון חלופות להתמודדות אפקטיבית עם דרישות הדין הקשורות להפקתם. :תגובת המשרד על הדוח הקודם ,לפי חוק רישוי עסקים ה תשכ"ח- 1968 , כדי שצו הפסקה יעמוד בתוקפו יותר מ חודש ימים , הכרח י להספיק ו להגיש כתב אישום לבית המשפט על העבירה ששימשה עילה להוצאת הצו ב תוך30 ימים. סיום ה חקירה ב תוך פרק זמן קצר כל כך לא תמיד אפשרי בין היתר בשל מורכבותן של החקירות בתיקים הסביבתיים. במקרים אלה ללא כתב אישום תוקף הצו היה פוקע, וכושר ההרתעה של המשרד היה נפגע. לכן, טוב עשו בעלי הסמכות י המ נהלית שהם השתמשו בכלי זה בזהירות ולא באופן גורף. בעקבות שינוי החקיקה (תיקון34 לחוק רישוי עסקים) ניתן יהיה להאריך את תוקפם של צווי הפסקה לתקופה מוגבלת בהליך נפרד וללא הגשת כתב אישום. עם זאת, השימוש עדי י ן צריך להיות מוש כל, וגם לאחר התיקון אינו אפשרי לגבי כל סוגי העסקים. לכן יהיה על המשרד לבחון במסגרת יישום תיקון החקיקה את ההשלכות לעניין הוצאת צווי הפסקה ואת האפשרות להגביר את השימוש בהם. במקביל עושה המשרד שימוש רב בצווים מ י נהליים נוספים שתוקפם אינו נתון לסכנת פקיעה והם לא | 1117 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב פחות מחמירים, כגון ה צו למניע ה או לצמצום זיהום אוויר לפי סעיף45 לחוק אוויר נקי, התשס"ח - 2008, ה צו לסילוק מפגע לפי סעיף ב11 לחוק מניעת מפגעים, התשכ"א- 1961 הו צו המינהלי לעניין אסבסט לפי סעיף49 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א- 2011 . ביקורת המעקב אחד הכלים העומדים לרשות המשרד במהלך האכיפה המינהלית הוא הוצאת צו נגד מעוול סביבתי, המורה לבצע דבר מה או להימנע מביצוע ו . כך למשל המחוז יכול להוציא צו לסילוק מפגע; צו ניקוי; צו לפינוי רעלים; צו למניעה ולצמצום של גורם הזיהום; וצו סגירה מינהלי של פעילות העסק- .כולו או חלקו נכון ליוני2022 נמצא בביקורת המעקב שבתקופה הנבדקת הופקו צווים ב- 108 מפגעים מכלל המפגעים המדווחים48 . להלן בלוח11 נתונים על מספר הצווים :שהופקו ועל שיעורם בתקופה זו בחלוקה למחוזות לוח 11 : מספר הצווים שהופקו בתקופה הנבדקת ושיעורם לפי מחו זות המחוז מספר הצווים שהופקו שיעורם מכלל הצווים צפון 103 47% חיפה 23 11% תל אביב 12 5% ירושלים 20 9% מרכז 41 19% דרום 19 9% סה"כ צווים 218 100% על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 48 ב- 108 מפגעים הופקו121 צווים. במקרים מסוימים הופקו כמה צווים לצורך הטיפול במפגע סביבתי אחד .כמו כן ב מאגר נתונים אחר במערכת QlikView אותרו עוד 97 צווים שלא הופיעו במאגר הנתונים שנבדק . ב דוח ביקורת זה; עבור 82 מה ם נרשם שלא הופק צו עבור מפגע ספציפי ו עבור מספר חברה ספציפי אף שבפועל כן הופקו צווים. ב- 15 מקרים (מתוך97 )נ רשם במערכת שהופק צו אולם לא נמצאה התאמה בין רישום זה לתיעוד במאגר הנתונים שנבדק כך שלא ניתן לדעת למי ה ופק הצו .ובגין איזו הפרה הדבר מעיד על פערים בתיעוד הרשומות במערכות .המידע של המשרד | 1118 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב :מהלוח בולט במיוחד מיעוט הצווים שהוציאו מחוזות תל אביב ודרום5% ו- 9% )(בהתאמה מכלל הצווים שהפיקו המחוזות בתקופה זו, והשיעור הקטן ביותר מכל המחוזות למעט ירושלים. הדבר בולט אף יותר במחוז דרום שהוא כאמור המחוז הגדול ביותר, עם ריכוז התעשיות הכבדות (בו142 מפעל יA ) הגדול ביותר מבין המחוזות, ועל פי המשרד להג"ס משתרע על יותר מ- 60% משטח המדינה , ומכיל בשטחו את מספר מתקני הפסולת (החוקיים והלא חוקיים) הרב ביותר. עוד עולה ממסד נתוני המפגעים של המשרד להג"ס כי מחוז מרכז לא הפיק צווים מינואר 2020 עד יוני2022 . במחוזות חי פה ודרום נמצא כאמור מספר מפעליA ו- B הגדול ביותר בישראל: במחוז חיפה 67 מפעלים מסוגA ובמחוז דרום142 מפעלים מסוג זה. כמו כן במחוז חיפה יש1,180 מפעלים מסוגB , ובמחוז דרום יש2,269 מפעלים מסוג זה. מהנתונים עולה כי שני מחוזות אלה הפיקו יחד20% מכלל הצווים שהופקו במחוזות: מחוז חיפה שבו מצויים17% ממפעלי A ו- 12% ממפעליB הפיק11% מהצווים, ומחוז דרום שבו מצויים37% ממפעליA ו- 23% ממפעליB הפיק9% .מהם ניתוח של סוגי :הצווים המינהליים שהוציאו המחוזות מלמד על מגוון רחב, כמתואר להלן תרשים13 : מספר הצווים שהופקו בתקופה הנבדקת ( מינואר2018 ועד יוני2022 ), לפי סוג הצו .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1119 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מהתרשים עולה שכ- 53% ( מהצווים115) שהופקו הם צווי ניקי ון מכוח חוק שמירת הניקיו ן , 16% ( מהצווים35 ) שהופקו הם צווי סילוק מפגע( לפי סעיף11 ל ב חוק מניעת מפגעים49 ;) ו- 11% ( הם צווי24 )פינוי רעלים לפי חוק הח ו ,מרים המסוכנים ה תשנ"ג- 1993 . מנתונים אלו מסתמנת מגמה של הפקת צווים בעיקר כנגד מפגעים ויזואליי ם גלויים (שאינם דורשים מומחיות מדעית- .טכנולוגית), ועל פניו הם קלים יותר לאכיפה בביקורת הקודמת נמצא כי שיעור השימוש בצווים מינהליים (בכלל סוגי הצווים) היה3.2% מכלל המפגעים המהותיים (ו- 2.5% )מכלל המפגעים המדווחים ; בדוח המעקב נמצא כי שיעור הצווים המינהליים שהופקו היה4.19% ( מכלל המפגעים המדווחים218 מתוך 5,199 ), ושיעור הצווים מהמפגעים המהותיים היה5.93% ( 218 מתוך3,674 ). מנתוני ביקורת המעקב עלה עוד כי60% מהצווים הופקו נגד מפעלים ו- 40% הופקו נגד רשויות מקומיות .על הפרת דיני הג"ס עוד עלה בביקורת המע קב כי שיעור צווי הסגירה המינהליים שהופקו מכלל הצווים היה 6.88% ( 15 מתוך218 ), ושיעורם מכלל המפגעים המהותיים היה0.4 ( 15 מתוך3,674) ו- 0.29% ( בלבד מכלל המפגעים15 מתוך5,199 ). משרד מבקר המדינה מציין כי צו סגירה ימ נהלי הוא אמצעי האכיפה המחמיר ביותר העומד לרש ות המשרד להג"ס כדי לצמצם או למנוע מפגעים סביבתיים; וכי בהיעדר שימוש בסמכות זו, יש בה כדי לפגוע ביכולת האכיפה וההרתעה שהמשרד רוצה להשיג בפעילתו נגד עבריינ י .סביבה " בתשובתו כתב המשרד להג"ס כי על פי הנחיית הלשכה המשפטית במשרד - צו סגירה מנהלי ייצא במקרים חרי גים ביותר ורק כאשר קיימת סכנה מיידית ומוחשית לאדם ולסביבה". כאמור , בסקר הסיכונים ש עשה אגף הביקורת הפנימית וא י שר המנכ"ל דאז נמצא שנושא האכיפה המינהלית דורג ב רמת סיכון גבוהה וקיבל ציון שיורי גבוה של7.8 . מוצע כי המשרד להג"ס יבחן את הצורך בהגברת השימוש בצווי ם מינהליים תוך מתן הדעת .על אפקטיביות פעולות האכיפה מצד אחד ועל מידתיות מצד שני מידת תיקון הליקוי נתוני החקירה הפלילית הגופים המוסמכים לקיים חקירה במשרד להג"ס הם המשטרה הירוקה ו היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית (להלן- ;)יחידת ים וחופים פתיחת תיק חקירה פלילית מנוהל ת על ידי ראש צוות 49 .מדובר בדרך כלל בפגעי ריח ורעש | 1120 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב המפקחים במחוזות בתהליך הזה : אם החליט מנהל המחוז על מיצוי הטיפול המ י נהלי ו על פתיחת ,חקירה פלילית המחוז מעביר את הטיפול במפגע למשטרה הירוקה. כל המידע שנאסף עד ,שלב זה עובר לידי המפקחים הם ו משלימים את תיק החקירה ב פרטים נוספים שעולים מחקירתם. אם המשטרה הירוקה או יחידת ים וחופים ממלי צות ,להעמיד לדין את הגורם המזהם .התיק מועבר אל הלשכה המשפטית ונרשם במערכת מעוף ההליך המשפטי מנוהל על ידי הלשכה המשפטית במשרד להג"ס באמצעות התובעים החיצונים וכן ב אמצעות פרקליטות או תביעה משטרתית. מרבית התיקים מועברים לטיפול של עורכי דין חיצוניים לצורך פתיחת ההליך המשפטי (הגשת כתב האישום) וניהולו . הדוח הקודם הליקוי : רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים2014 ועד יוני2018 (כ- 77% ) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מה ם הוגש בפועל כתב אישום - שיעור של כ- 1.7% בלבד מכלל .המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו ההמלצה: על המשרד להג"ס להגדיר את ממשק העבודה של המחוזות והמשטרה הירוקה ;ולהבהיר את חלוקת האחריות ביניהם בכל הנוגע לפעולות ולמסמכים שנדרשים בתיק החקירה לקבוע אמות מידה ברורות ו מדידות ככל שניתן ולוודא אחידות ב ;הפעלת כלי האכיפה השונים ולפשט ככל שניתן את תהליכי העבודה כדי להקל את ה ביצוע של ה אכיפה המי נהלית ו האכיפה ה פלילית. :תגובת המשרד על הדוח הקודם במהלך השנים האחרונות, ועם הקמתם של תחומי המודיעין והחקירות במשטרה הירוק ה אנו מזהים שיפור וגידול במס פר ובאיכות תיקי החקירה שהמשטרה הירוקה יוזמת עצמאית ובצוותי חקירה משותפים עם משטרת ישראל. במהלך השנתיים האחרונות נערכו עשרות פעילויות משותפות, האכיפה הפלילית מתעצמת ומשמשת כמכפיל כח בשיתופי פעולה עם גופים מקבילים על סמכויותיהם . ה שיפור בתפוקות מצריך הגדלה משמעותית של מס פר המפקחים, החוקרים והממונים המקצועיים במשטרה הירוקה, בשילוב משאבי התביעה הנדרשים. ביקורת המעקב פתיחת חקירה פלילית ב מסגרת ב יקורת המעקב נבדקו נתוני תיקי החקירה הרשומים במערכת המחשוב של המשרד; מהנתונים עלה כי ( בתקופה הנבדקת מינואר2018 עד יוני2022 ) נפתחו תיקי חקירה בגין 568 מפגעים סביבתיים . יובהר כי יש מקרים ש בהם תיק חקירה אחד כולל כמה מפגעים ועבירות .סביבתיים, ואף ייתכן כי תיק חקירה יכלול מפגעים שאירעו לפני התקופה הנבדקת להלן בתרשים14 מספר ה מפגעים שאירעו בתקופה הנבדקת ש בהם נפתחו תיקי החקירה בהשוואה ( לנתוני הדוח הקודם2013 - 2017 .) | 1121 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים14 : מס פר המפגעים שבגינם נפתח תיק ,חקירה פלילית ינואר 2013 - 2021 על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מ נתוני התרש ים עולה כי סך המפגעים אשר נפתח ו בגינם תיקי חקירה בשנים2013 עד 2017 ( 4 שנים מתוך4.5 שנים שנבדקו בדוח הקודם) היה586 , ומספר המפגעים בתקופה ( הנבדקת בשנים2018 עד2021 ) היה546, כך שהחל בשנת2017 הסתמנה מגמת עלייה מסוימת במספר המפגעים המגיעים לכדי חקירה פלילית, אולם החל בשנת2019 עד2021 חלה ירידה של כ- 43% במספר זה. מנתונים נוספים של המשרד להג"ס עולה עוד שעד יוני2022 נפתחו תיקי חקירה בגין22 מפגעים סביבתיים. כמו כן, מנתונים נוספים של המשטרה הירוקה עולה כי בסך הכול נפתחו472 ( תיקי חקירה בתקופה הנבדקת2018 עד יוני2022 ) 50 . כאמור, חקיר ה פלילית יכולה להיפתח ישירות בידי הגורם החוקר - ,בדרך כלל המשטרה הירוקה או בעקבות החלטת מנהל מחוז להעביר מפגע שהתגלה בתחומו להליך האכיפה הפלילי. בשלב זה האחריות על האכיפה עוברת למשטרה הירוקה, אולם המחוז ממשיך להיות מעורב ולסייע בכל הקשור לחקירה. להלן בתרשי ם15 נתונים על התפלגות תיקי החקירה לפי הגורם שדיווח .על המפגע ויזם אכיפה פלילית 50 יצוין כי הנתונים האמורים שבתרשים ונתוני2022 מתייחסים לכל המפגעים הסביבתיים שאירעו בתקופה הנבדקת (ינואר2018 עד יוני2022 ,) ואשר הליכי האכיפה בגינם הגיעו לכדי פתיחת תיק חקירה פלילית. יש להבחין בין נתונים אלו שעוסקים ,כאמור במפגעים לבין נתוני המשטרה הירוקה המדברים על מספר תיקי חקירה שנפתחו בתקופה .הנבדקת לפי כך, כאמור, יש מקרים ש בהם תיק חקירה אחד כולל מספר מפגעים ועבירות סביבתיים, ואף ייתכן כי .תיק חקירה יכלול מפגעים שאירעו לפני התקופה הנבדקת | 1122 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים 15 : התפלגות תיקי החקירה לפי הגורם שדיווח על המפגע ויזם ,חקירה2018 - 2021 .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהנתונים עולה כי המשטרה הירוקה ממשיכה להיות הגורם הדומיננטי בפתיחת תיקי חקירה בהשוואה למחוזות, והיא יזמה פתיחה של כ- 40% ( 228 ) מכלל החקירות של המשרד להג"ס. עוד עלה כי בשנת2021 חלה ירידה של56% ( 39 לעומת69 ) במספר תיקי החקירה שפתחה המשטרה הירוקה בהשוואה לשנת2020 , המספר הקטן ביותר של תיקים שנפתחו בעש ור האחרון, ונראה כי מגמה זו ממשיכה גם בשנת2022 - במחצית הראשונה של שנת2022 נפתחו24 ,תיקי חקירה15 .מהם על ידי המשטרה הירוקה | 1123 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב עוד עלה מהנתונים כי במחוז חיפה יש מגמה עקבית ומתמשכת של ירידה במספר תיקי החקירה הפלילית: מ- 31 תיקים בשנת2018 ל- 6 תיקים בשנת2021 - ירידה של80% , וירידה לתיק אחד במחצית הראשונה של2022 . במחוז מרכז לא נפתחו תיקים פליליים בשנת2021 ובמחצית הראשונה של שנת2022 , וקדמה לכך ירידה מתמשכת בשנים2018 עד2020 (מ - 16 תיקים ל- 7 .) התביעה הפלילית במשרד להגנת הסביבה האכיפה הפלילית, שתפקידה להרתיע ולהעניש, יכולה להתבצע נגד אדם, חברה פרטית, חברה .ציבורית, רשות מקומית או נושא תפקיד בהם בתום חקירה פלילית מעבירים גורמי האכיפה את תיק החקירה לגורמי התביעה במשרד והם מחליטים אם להגיש כתב אישום ו מכינים את תיק ה תביעה לקראת העמדה .לדין ,ככלל הסמכות להגיש כתב אישום בתיקים פליליים ולנהל הליך פלילי נגד אדם או גוף, לפי"חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ ב- 1982 (להלן - חוק סד"פ ) 51 נתונ ה ליועץ המשפטי לממשלה (להלן- )היועמ"ש ולנציגיו (פרקליטים בפרקליטות) , וכן ל מי שהיוע מ"ש הסמיכו להיו ת תובע , מכוח סעיף זה הוסמכו גם משפטנים העובדים במשרדי ממשלה שונים. בתיקים סביבתיים הגורמים המנהלים את התביעה יכולים עקרונית להי ות הלשכה המשפטית של המשרד להג"ס (להלן - )הלשכה המשפטית , ת ובעים ברשויות המקומיות ובהיקף מצומצם יותר, בתיקים פליליים נבחרים או בתיק ים אזרחיים- הפרקליטות עצמה . גורם התביעה הרלוונטי מגיש כתב אישום ומנהל את ה הליכים ה פליליים בבתי משפט בערכאות שונות . ,כאמור למשרד שתי יחידות פיקוח- חקירה (המשטרה הירוקה ויחידת ים וחופים), והן מעבירות ללשכה המשפטית תיקי חקירה לצורך הכרעה אם להגיש כתב אישום ו לצורך ניהול הליכים .פליליים בערכאות. בין יחידות הפיקוח והחקירה ללשכה המשפטית אין יחסי כפיפות הלשכה המשפטית, שבה הועסקו נכון לנובמבר2022 , 31 עורכי דין, מלווה ומנחה משפטית את עבודת המשרד בביצוע תפקידיו בתחום הסביבה. בלשכה ארבעה צוותים, ובהם צוות .האכיפה עיקר עיסוקו של צוות האכיפה הוא ליווי תובעים פליליים חיצוניים ממשרדים פרטיים (להלן- תובעים חיצוניים) המטפלים מטעם המשרד בתיקי חקירה פליליים. נוסף על כך הוא מגבש את מדיניות האכיפה ואת הנהלים בתחום זה ונותן ייעוץ משפטי שוטף לאשכול אכיפה. צוות האכיפה בלשכה המשפטית מונה חמישה עורכי דין המוסמכים בתביעה פלילית (להלן- ,)עו"ד פנימיים ובמסגרת תפקידם הם מטפלים בתחומים נוספים כמו בהליכי עיצומים כספיים ומתן ייעוץ משפטי שוטף לאגפים שונים במטה המשרד להג"ס ולוועדות בין- ,משרדיות שונות בקידום חקיקה, בעתירות מ י נהליו ת ובתביעות גבייה . נוסף על צוות האכיפה פועלים בלשכה המשפטית צוות ייעוץ וחקיקה, צוות ייעוץ משפטי למחוזות וצוות מינהל. עורכי הדין הפנימיים שבצוות האכיפה מונחים מקצועית על ידי המחלקה להנחיית תובעים בפרקליטות המדינה , והלשכה כפופה בעבודתה גם להנחיות פרקליט המדינ ה52 . 51 סמכות זו קבועה בסעיף12(א) לחוק סד ."פ 52 'הנחיות פרקליט מדינה, הנחיה מס4.5 בנושא "מדיניות התביעה וחלוקת העבודה בין הפרקליטות והמשרד להגנת הסביבה בנוגע לעבירות בנושא איכות הסביבה"; עודכן לאחרונה בתאריך27.2.19 . | 1124 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב סוגית הסמכת תובעים פליליים חיצוניים נדונה בבג"ץ53 ב עקבות עתירה שבה נטען כי היוע מ"ש אינו מוסמך למנות ל .תובע בהליך פלילי אדם מחוץ לשירות הציבורי בית המשפט ציין בהחלטתו כי תפקיד התובע במשפט פלילי הוא תפקיד ציבורי מובהק, בעל חשיבות ורגישות רבה, ולכן מן ה ראוי שבדרך כלל יוטל על משפטן שהוא עובד ציבור , ולא עורך דין פרטי. עם זאת , נאמר כי נדרש להסמיך תובעים חיצוניים מ ,שיקולים של יעילות וצורך בהגברת שלטון החוק שכן אין בכוחה של הפרקליטות בלבד לשאת במעמסה המתחייבת מאכיפתם של עשרות רבות של חוקים ספציפיים המחייבים לא רק כוח אדם אלא גם מומחיות מקצועית שאינה נתונה בידי .הפרקליטות על כן ויתור על התובע מהמגזר הפרטי יביא לפגיעה קשה בהשלטת החוק ובאכיפתו , לכן חיוני ש הסמכה זו תיעשה בזהירות ה ראויה, והיא צריכה להיות החריג ולא הכלל . בג"ץ הוסיף כי הדבר ע וגן בהנחי ית יועמ"ש ( 52.001 )א , בה צוין כי מטרתה היא לצמצם בהדרגה, עד כדי ביטול מוחלט, הסמכה של "תובעים חיצוניים" ולהגיע למצב שבו התובעים יהיו רק היועץ המשפטי לרשות, שהוא עובד הרשות, ועורכי דין בל שכה המשפטית שהם עובדי הרשות , וכי במקרים שקיים בהם צורך בהסמכה של תובע מהמגזר הפרטי יש לקיים בדיקות קפדניות ומקיפות ב נוגע .להתאמתו של האדם למינוי המוצע דוח צוות פעילות התביעה הפלילית הסמכת,תובעים במשרדי הממשלה, יחידות הסמך רשויות מקומיות ותאגידים סטטוטורי ים היא הסמכה לתבוע ב עבירות מסוימות, בהתאם לתחום המקצועי שבו עוסק הגוף התובע . זאת בשונה ,מהסמכת פרקליטים שהיא.כללית ורחבה ביולי2013 הוגש ליוע מ"ש דאז דוח ה צוות לבחינת פעילות התביעה הפלילית הפועלת מכוח הסמכה לפי סעיף12 ()(א1 )(ב) לחוק סד"פ (להלן - דוח צוות פעילות התביעה הפלילית או הדוח) .על הצוות הוטל לבחון את המדיניות הנוהגת ביחס להסמכה של תובעים54. בדוח צוין כי הסמכה זו מקדמת אח ת מאבני היסוד ב תביעה הפלילית- עצמאות התובעים בהפעלת שיקול דעתם בתביעה55; כי תפקיד התובע הפלילי מחייב הפעלת שיקול דעת מהותי ושקילת האינטרסים הציבוריים השונים, תוך שמירה על זכויות הנאשם, זכויות קורבן העבירה ואינטרסים ציבוריים; כי ו עצמאות התובעים הי א מהותית . בנוגע למשרד להג"ס צוינו ב דוח צוות פעילות התביעה הפלילית :הדברים האלה 1 . בין מ שרדי הממשלה והגופים אשר להם הסמכה להגשת כתב אישום, מכוח סעיף12 לחוק סד"פ, מצוי גם המשרד להג"ס, אשר מוסמך לתבוע בעבירות סביבתיות בלבד, והתובעים במשרד אינם מוסמכים לטפל בעבירות נלוות כמו שיבוש הליכי משפט או רשלנות56 . 2 . התובעים החיצוניים ה ם ספקים חיצוניים שהמ דינה, באמצעות המשרד להג"ס, התקשרה עימם בהסכם. ספקים אלה נבחרים בהליכים מקובלים, והעסקתם מאושרת על ידי ה ו ועדה 53 בג"ץ1783/00 חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, ((פ"ד נז3 ) 652 ( 2003 .) 54 דוח צוות לבחינת פעילות התביעה הפלילית הפועלת מכוח הסמכה לפי סעיף12 ()(א1 )(ב) לחוק ,סדר הדין הפלילי בראשות המשנה ליועץ המ ,שפטי לממשלה (אזרחי) דאז28.7.13 . הצוות מונה ב- 30.8.12 ו הוטל עליו לבחון את המדיניות הנוהגת בנוגע להסמכה של תובעים ו את ,הצורך בעדכונה את ,התנאים למתן ההסמכה את ההדרכה ,וההכשרה של תובעים כאמור את הנחייתם המקצועית, הליווי והסיוע הנית נים להם והפיקוח והבקרה על עבודתם - .ולגבש המלצות בעניינים אלו 55 עצמאות התביעה קבועה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה4.1001 .", שכותרתה "עצמאות התביעה הפלילית 56 .הנספח לדוח צוות פעילות התביעה הפלילית | 1125 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ל אישור העסקת ם של יועצים משפטיים חיצוניים ב משרדי הממשלה בראשות מנכ"ל משרד המשפטים (להלן- )ועדת משרד המשפטים לתובעים חיצוניים . נכון לאפריל 2022 המשרד מעסיק11 משרדי תובעים חיצוניים בתקציב שנתי ממוצע של כ- 2.5 מיליון ש "ח. עוה"ד הפנימיים מעורב ים בטיפול בתיק בכל שלביו57 , והתובעים החיצוניים מקבלים תשלום לפי תיק , וכשמדובר בתיקים מורכבים במי וחד , תגמול שעתי . 3 . עוה"ד הפנימיים במשרד להג"ס אינם מופיעים בבתי המשפט, ואת הליטיגציה58 עושים .התובעים החיצוניים. עורכי הדין הפנימיים מנחים את התובעים בעבודתם למעט עו"ד פנימי אחד, אין לעוה"ד הפנימיים ניסיון קודם בליטיגציה בתחום הפלילי , אף שכולם הוסמכו לכך. הגשת כתבי ה אישום מטעם המשרד וייצוג ו בהליכים פליליים נעשים על ידי תובעים חיצוניים בלבד, והתובעים החיצוניים מבצעים את כל עבודתם ב פיקוחם ו ב הנחייתם של עוה"ד הפנימיים ב משרד להג"ס59 . עוד צוינה בדוח עמדת המשרד בדבר ה"כשלים "המרכזיים במצב הקיים, שבו הוא משלם "מחיר כבד בפיקוח על התובעים החיצוניים (מעבר על כתבי אישום, דו"חות על סטטוס בתיקים, מעקב צמוד אחר התיקים, פיקוח על הופעות בבית משפט, סידורי התשלום לעוה"ד החיצוניים וכו') אך איכות השירות והתוצרים לא מספיק טובים... מצד שני החלפת תובעים לא נעשית בקלות, שכן נדרש מכר ז וקשה למצוא מועמדים טובים. לא ברור האם הוצאת ניהול התיקים לתובעים חיצוניים היא מהלך יעיל וזול יותר... אופיינה הבעיה המרכזית (ממנה נובעים מרבית הקשיים) בכך שהתובע "החיצוני הוא יחידה עסקית אשר פועל ככלל על פי שיקולי רווח והפסד60 . עולה אפוא כי ב דוח צוות פעי לות התביעה הפלילית משנת2013 הועלו קשיים בעבודת התביעה הפלילית של המשרד להג"ס באמצעות תובעים חיצוניים, בהם: השקעת משאבים ניכרים של עוה"ד הפנימיים בליווי ופיקוח על תובעים חיצוניים כמו גם בהסדרת תשלום שכ"ט עבורם, וזאת על חשבון תחומי אחריות משפטיים נוספים שבא חריותם; חלק מהשירותים המשפטיים שמתקבלים לא איכותי; קושי בהחלפת תובעים חיצוניים ובאיתור .מועמדים איכותיים יותר בעקבות המסקנות הכלליות שעלו בדוח בעניין הסמכת תובעים במשרדי הממשלה והיעדר האחריות בעבודתם, פנה היועץ המשפטי לממשלה דאז (להלן- היועמ"ש) בפברואר2015 לממונה על אגף תקציבים בבקשה לסייע בצמצום פעילות התובעים החיצוניים במשרדי ממשלה "על מנת להבטיח כי אכיפת החוק תבוצע על-ידי עובדי ציבור ולא על- ,"ידי גורמים פרטיים והדגיש את "הקושי הרב שבהעסקת תובעים חיצוניים... אלה מפעילים סמכויות סטטוטוריות משמעותיות, וב ."כלל זה הכרעה האם להעמיד פלוני לדין או להימנע מהגשת כתב אישום היועמ"ש הסביר כי לפי עמדת משרדו, "הכרח שאת ליבת העשייה המשפטית יובילו עו"ד שהם ...עובדי ציבור, בעלי אוריינטציה ציבורית מובהקת, שכללי התקשי"ר והמשמעת חלים עליהם 57 'הנספח לדוח צוות פעילות התביעה הפלילית, עמ2 . 58 התדיינות .משפטית 59 'דוח צוות פעילות התביעה הפלילית, עמ22 'וכן הנספח לדוח, עמ3 . 60 הנספח 'לדוח צוות פעילות התביעה הפלילית, עמ1 - 4 . | 1126 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב עצם העסקתם של עו"ד מן החוץ באופן קבוע ושלא לצורך קידום מטלות זמניות, הוא כשלעצמו חריג ומעלה קושי בהתנהלות הרשות הציבורית. בוודאי נכון הדבר כאשר גורמים אלה נדרשים ."לעמוד בחזית השמירה על שלטון החוק ועל עקרונות של שיווין ומינהל עלה כי קיימים משרדים וגופים ציבוריים נוספים שיש להם מחלקות משפ טיות ובהן עורכי דין ,פנימיים, ואשר מנהלים תיקים פליליים מורכבים. כך למשל התביעה הפלילית ברשות לניירות ערך נעשית על ידי15 תובעים עובדי הרשות )(ללא תובעים חיצוניים , היושבים בפרקליטות מיסוי וכלכלה, מונחים מקצועית על ידה וכפופים מינהל י .ת לרשות לניירות ערך גם ברשות התחרות יש תביעה פלילית אשר מנוהלת על ידי15 תובעים פנימיים .)(ללא תובעים חיצוניים מצב התביעה במשרד להגנת הסביבה ועמדת משרד המשפטים בעניין המצב שעלה בדוח צוות פעילות התביעה הפלילית בנוגע לתביעה במשרד להג"ס החריף במהלך השנים שח לפו מאז הוגש הדוח בשנת2013 : 1 . במכתב ממרץ2019 של היועצת המשפטית של המשרד, מנהל המשטרה הירוקה, מנהל היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית וגורמים נוספים (להלן - הכותבים) לשר להגנת הסביבה ולמנכ"ל דאז ולסמנכ"ל בכיר לאכיפה בנושא "משבר במערך התביעה הסביבתית" התריעו ה .כותבים: "אנו מצויים בעיצומו של משבר בנושא התביעה הסביבתית כיום מונחים במשרדי התובעים החיצוניים מאות תיקים פליליים שטרם הוכנה בהם טיוטת :כתב אישום". במכתב פירטו הכותבים את הגורמים למשבר כדלקמן א. שינוי משמעותי באופי תיקי החקירה הסביבתיים, המתגבשים לכדי תיקים ,גדולים מורכבים מהבחינה המקצועית- סביבתית ומהבחינה המשפטית; "היקף המסמכים בתיקים עומד על מאות ולעיתים אלפי מסמכים, שלימודם מצריך כמעט תמיד ."מומחיות בתחומי הסביבה השונים, וכן בתחומים נוספים כגון הנדסה, ספנות ועוד ב. התובעים החיצוניים מטעם המשרד להג"ס אינם מתו גמלים באופן מספק על היקף עבודתם, ומוסר התשלומים של המשרד הוא "מתחת לכל ביקורת... במצטבר נוצרים ."עיכובים בלתי נסבלים בתשלום שכר טרחה לתובעים החיצוניים ג. הלשכה המשפטית מסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר2022 כי הליכי תשלום שכר טרחה השתפרו, אך היא עדיין סבורה שה תיקים ה פליליים מורכבים מאוד ו שכר הטרחה לא תמיד משקף את היקפי העבודה הנדרשים בפועל בעניינם; ש מדובר בתיקים שמטופלים לאורך זמן, היקפי המסמכים בהם רב ויש בהם מורכבות שמחייבת לימוד מעמיק של הנושא המקצועי; יש תיקים בהם התובעים נדרשים לשוב ולקרוא את התיק יותר מפע ם אחת בשל עיכובים ב החזרת תיקים מ השלמ ות חקירה. לדברי הלשכה, משמעות הדבר היא שהתובעים החיצוניים משקיעים יותר ימי עבודה ממה שתכננו במקור , שכר הטרחה הרגיל )(הגלובלי אינו מספיק , והם חווים עליה בבקשות של תובעים חיצוניים ל תשלום שכר טרחה שעתי (עניין שאמור להיות רק חריג | 1127 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב שבחריגים) והפסקת התקשרויות61 . יצוין כי משנת2018 עד למועד סיום הביקורת שילם המשרד כ- 6.5 מיליון ש"ח לתובעים חיצוניים שמטפלים בתיקי חקירה (לא כולל .)תיקי ברירות משפט ד. .בעיה נוספת שצוינה במכתב היא "מספר התובעים המצומצם העומד" לרשות המשרד חילופי כוח אדם במשרדי עורכי הדין החיצוניים מחייבים את המשרד לקלוט תובעים חדשים, והדבר דורש השקעת משאבים רבים של עוה"ד הפנימיים בהכשרתם ובליווי ,ופיקוח צמודים שלהם. מספר משרדי עוה"ד העובדים עם המשרד להג"ס הלך ופחת ולעומת שבעה משרדים שזכו בשנת2016 במכרז למתן שירותים משפטי ים חיצוניים למשרד, במרץ2019 רק ארבעה העניקו לו שירותים, ומתוך180 התיקים שהיו בטיפולם באותו מועד, ב- 104 ( 57.7% ) עדיין לא הוגש כתב אישום (מדובר בתיקים הממתינים לבירור דין ולהכרעה אם יוגש בגינם כתב אישום, להלן- תיקי מב"ד), זאת מתוך168 תיקי מב"ד שהיו במשרד .באותו מועד לנוכח מצב דברים זה הודיעו הכותבים כי הם שוקלים "לפעול... לסגירה מאסיבית של ...הרבה מאוד תיקי חקירה שטרם הוגשו בהם כתב אישום ולקדם הסדרי טיעון... מקילים בתיקים תלויים והעומדים בבתי המשפט", וכי לנוכח האמור יש לבחון מחדש את שיטת העסקתם של התובעי ם החיצוניים. המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה כי כתוצאה מקשיים אלו, התגבש דפוס מחזורי בעייתי בקשרי העבודה שבין המשרד להג"ס והתובעים :חיצוניים, כמתואר להלן 61 לפי הלשכה המשפטית בתשלום שעתי המעקב אחר תיקים אלו מחייב משאבי פיקוח משמעותיים ומעקב אחר היקף השעות שכל פעולה ופעולה נמשכת בטר ם מאושר .התשלום | 1128 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים16 : דפוס העבודה של הלשכה המשפטית עם תובעים חיצוניים על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד.מבקר המדינה האכיפה הפלילית של המשרד להג"ס בתחום הסביבה נשענת אפוא כולה על תובעים חיצוניים מהמגזר הפרטי, בניגוד כאמור לגופים מקצועיים נוספים העוסקים באכיפה פלילית של תיקים מורכבים62 כמו רשות התחרות (לה15 ,)תובעים פנימיים ורשות ניירות ערך שלה גם15 תובעים .פנימיים היושבים בפרקליטות מיסוי וכלכלה עלה כי משנת2018 עד למועד סיום הביקורת שילם כאמור המשרד כ- 6.5 מיליון )ש"ח לתובעים חיצוניים שמטפלים בתיקי חקירה (לא כולל תיקי ברירות משפט. עוד העלתה הביקורת כי בשנים האחרונות, על פי דברי המשרד להג"ס, תובעים חיצוניים צ מצמו או הפסיקו את פעילותם עבור המשרד, וכתוצאה מכך נגרמו נזקים כלכליים במאות אלפי שקלים. כך למשל, עקב העברת67 תיקים מתובעים חיצוניים שהפסיקו או צמצמו את עבודתם מ - 2018 עד מרץ2022 לתובעים חלופיים, נגרם נזק הנאמד על ידי המשרד בכ- 435,000 ש"ח בשל הצורך בתשלום שכר טרחה לתובע החלופי עבור טיפול בתיקים שכבר הושקעו בהם משאבים, וזאת נוסף על בזבוז זמן העבודה של עוה"ד הפנימיים על הכשרה וליווי מחדש של התובעים החלופיים, ועיכובים .בהכרעה אם להגיש כתבי אישום בתיקים פליליים וניהול הליכים משפטיים בעניינם 62 ,גופים אלו נושאים מאפיינים דומים למשרד להג"ס בכך שהם גופים מקצועיים המשמשים כרגולטורים על מפוקחים .עוסקים בפיקוח, באכיפה מינהלית ובאכיפה פלילית בתיקים הנחשבים מורכבים מהבחינה המקצועית | 1129 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב יתרה מזו, מכיוון שהע סקת תובעים חיצוניים מוגבלת בזמן לפי חוק, עזיבתם מונעת יצירת מומחיות משפטית, סביבתית, מדעית ומקצועית הנדרשת לטיפול בתיקים סביבתיים, ולאחר שהמשרד להג"ס משקיע משאבים בתובעים החיצוניים, המשרדים הפרטיים הם שקוצרים את פירות ההכשרה בתחום. במצב דברים זה יש אובדן י דע .מקצועי, והמשרד להג"ס אינו בונה יכולות מקצועיות עצמאיות בתחום התביעה בתשובתו כתב המשרד להג"ס כי לכל" הנזקים האלו יש להוסיף את הפגיעה בהרתעה באכיפה הסביבתית, בעקבות סגירת תיקים שהתיישנו בשל צמצום, הפסקת הפעילות של התובעים וחילופי ייצוג, פגיעה הנובעת מהת יישנות של תיקים או שיהוי ניכר בטיפול בהם אשר מביאה בסוף ההליך הפלילי לענישה מקילה ולא אפקטיבית". 2 . על רקע המצב המשברי ששרר בפעילות התביעה של המשרד להג"ס בשנת2019 , התכנסה בספטמבר אותה שנה ועדת משרד המשפטים לתובעים חיצוניים ודנה בבקשת הלשכה המשפטית להתקשר עם משרדי עו"ד (חלקם חדשים וחלקם משרדים שתקופת :)ההתקשרות עימם דרשה חידוש באישור א . עמדת המחלקה להנחיית תובעים בפרקליטות המדינה (המנחה המקצועית של )צוות אכיפה בלשכה המשפטית: ,העמדה שהוצגה היא ש"נוכח אופי התיקים חשיבותם והיקפם יש מקום לפעול להתכנסות התביעה הפלילי ת פנימה" (כלומר לפעול להקמת יחידת תביעה פלילית שיאיישו עובדי הלשכה המשפטית וצמצום התביעה באמצעות תובעים חיצוניים; להלן - התכנסות התביעה פנימה). בדיון הביעו חברי הוועדה הסתייגות מהמצב הקיים, שבו "עובדי הלשכה המשפטית אינם מייצגים כלל בהליכים, לאור איבוד הידע המקצועי בתחום התביעה הפלילית לטובת עובדים חיצוניים". נוכח האמור ביקשה הוועדה כי "הלשכה המשפטית תגבש תוכנית סדורה יחד עם היחידה להנחיית תובעים בפרקליטות המדינה לחיזוק מערך התביעה הפנימי", עד ספטמבר2020 . ב. פרקליט המדינה הצטרף לעמדה זו במכתבו מנובמבר2019 לש ר ולמנכ"ל להג"ס דאז: "אנחנו מבקשים להצטרף לקריאה לחיזוק התביעה הפנימית ובטווח הארוך יותר, לשקילת הקמת מערך תביעה פנימי בלשכה המשפטית של המשרד". פרקליט המדינה פירט את הגורמים שסבר שהביאו למצב, לרבות מורכבות התחום, הצורך במומחיות והקושי לשמר תביעה חיצונית מק צועית בהיקפים הנדרשים, אשר מטילים "נטל על כתפי התביעה הפנימית... המתקשה לעמוד בו ובמשימות המצויות לפתחה". לדבריו, כתוצאה מכך התביעה הפנימית מתקשה להתפנות לעסוק בסוגיות רוחב ובקביעת מדיניות בנושאים שונים בתחום הסביבה .כנדרש ממנה פרקליט המדינה סיכם את מכתבו בהצעת תוכנית דו- שלבית "לפעול, ראשית, לחיזוק התביעה הפנימית, על ידי הוספת תקנים אשר יאפשרו לגייס תובעים בעלי ניסיון בהליכים פליליים - ,מהלך הכרחי לצורך טיוב התביעה הפנימית... בטווח הארוך נמליץ לשקול מהלך של ניתוק המשרד מהמשך התלות בתביעה החיצוני[ת] וה קמתה ."של תביעה פנימית מקצועית עצמאית הנהלת המשרד להג"ס דחתה את הצעת פרקליט המדינה בנימוק שהדרישה לכנס את התביעה פנימה "אינה תואמת את מצב התקנים בה מצוי המשרד... כבר עתה | 1130 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ברור שיישומה של התוכנית שתגובש לא אפשרי ללא הוספת תקנים", והמשרד אינו יכול להעמיד משרות תקן .לחיזוק מערך התביעה הפנימית בביקורת עלה כי הצעת פרקליט המדינה ו דריש ת ועדת משרד המשפטים לתובעים חיצוניים כי תוגש תוכנית להתכנסות התביעה פנימה- לא יושמו, מאחר ש קיים מחסור במשרות (בתקן) במשרד שלא יאפשר את מימוש המהלך, והמשרד להג"ס לא סבר שיש ביכולתו לספק מענה כזה ולהקצותן לטובת הנושא.ממשאביו הקיימים 3 . הלשכה המשפטית הגישה למשרד המשפטים באוקטובר2020 תוכנית להקמת תביעה במשרד להג"ס, והמחלקה להנחיית תובעים בפרקליטות המדינה אישרה אותה עקרונית באוגוסט2021 " , וציינה כי מדובר במתווה ראוי, ואם יאומץ יענה, ללא ספק, על צרכי התביעה של המשרד להגנת הסביבה, ואנו תומכים במתווה המוצע על כל פרטיו" . עם זאת, הלשכה המשפטית העלתה לפני המחל קה להנחיית תובעים את החשש כי כל ,תוכנית להתכנסות התביעה פנימה שתוגש "עלולה להיות תיאורטית בלבד ולא ישימה מאחר שחלוקת תקנים נוספים כפופה לסדרי עדיפויות של המשרד כולו, והסיכוי לקבלת תקנים מספיקים לצורך כך, נמוך". על אף חשש זה, המחלקה סברה שאין לפעול לשינוי ה חלטת הוועדה בעניין הגשת תוכנית כאמור, החלטה שנימוקיה עולים בקנה אחד עם העמדה העקרונית שהציגה הפרקליטות לבית המשפט העליון בנושא. המחלקה הציעה אפוא להתקדם בתוכנית הדו- " שלבית שהוצעה, ולפיה בתקופת הביניים, עד להתכנסות המוחלטת של התביעה פנימה" " יחול מתווה מצומצ ,ם יותר, אשר גם יהיה ישים יותר. כך ניתן לחשוב על הקצאת מספר תקנים נוספים של תובעים פנימיים." 4 . בשנת2019 נכנס לתוקף תיקון לחוק סד"פ שהביא לקיצור לוחות הזמנים לביצוע חקירה פלילית ועבודת התביעה63 . על רקע זאת, במרץ2022 עלה מחדש הצורך ביישוב הסוגיה של התכנסות ה תביעה פנימה. בין היתר, הועלו נימוקים על היעדר יכולת המשרד להג"ס לקדם15 תיקים פליליים מסוימים הכוללים מידע מודיעיני רגיש שאי אפשר להעבירם לתובעים חיצוניים וכן תיקי "עבירות חמורות בתחום הפסולת והחומרים המסוכנים, במגזר הערבי וכן במעורבות ארגוני פשיעה, בהיקפי ם כספיים אדירים ולרבות חשד לביצוע עבירות "כלכליות ובהן גם עבירות של הלבנת הון64 ,הדורשים שיתוף פעולה בין המשרד להג"ס .בעל המומחיות הסביבתית, ובין גורמים כמו משטרת ישראל והפרקליטות באפריל2022 הגישה הלשכה המשפטית למנכ"לית המשרד הצעה להקמת מחלקת תביעה סביבת ית פנימית אשר תכלול צוות של15 עורכי דין חדשים, שני מתמחים ושתי מזכירות. התיקים יוקצו לעורכי הדין לטיפול לפי מחוזות. ההצעה הוגשה בעקבות דיון 63 'חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס87 ,)התשע"ט- 2019 ב מסגרת התיקון הוסף סעיף57א לחוק, הדן ב משך הליכי חקירה והעמדה לדין , הקובע כי "מ שך הליכי חקירה והעמדה לדין יהיה בהתאם לתקופות שייקבעו בנוהלי רשויות החקירה באישור היועץ המשפטי לממשלה ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, לפי העניין; לא יוגש כתב אישום אם חלפו התקופות הקבועות בנהלים ובהנחיות כאמור אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה". 64 לדברי הלשכה המשפטית במשרד להג"ס, עבירות סביבתיות מסוג זה אינן עומדות בפני עצמן, אלא הן בדרך כלל חלק ,"ממכלול עבירות על ציר הפשיעה הכלכלית, עבירות פיסקליות, גביית דמי חסות ותחומי פשיעה "קלאסיים סחר באמצעי לחימה ועוד. לעיתים פשיעה זו מוגדרת פשיעה מאורגנת, שכן פועלות בה קבוצות עברייניו ת שחברו .יחד | 1131 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב שהתקיים בנושא חודש לפני כן בין היועצת המשפטית של המשרד להג"ס, המנכ"לית של המשרד, מנהלת המחלקה להנחיית תובעים ונציג האוצר. מאז הגישה הלשכה המשפטית .את הצעתה לא התקדם הנושא הביקורת העלתה כי מאז הו עלו לראשונה ה קשיים במערך התביעה הפלילית של המשרד להג"ס בשנת2013 , לא החלו פעולות למימוש תוכנית להתכנסות התביעה פנימה. תוכנית מפורטת שהגישה הלשכה המשפטית באוקטובר2020 , אשר אושר ה על ידי המחלקה להנחיית תובעים במשרד המשפטים, לא יושמה וגם לא קודם פתרון .חלופי אחר 5 . נתוני הלשכה המשפטית על42 תיקים שהגיעו לטיפול הלשכה המשפטית וקיבלו פסק דין ב שנים2017 - 2021 מלמד ים שהטיפול בתשעה מהם נמשך למעלה משנתיים וחצי, הטיפול ב- 19 מהם נמשך בין שנה וחצי לשנתיים וחצי, הטיפול ב- 11 תיקים נמשך בין חצי שנה לשנה וחצי, והטיפול בשלושה תיקים נמשך פחות מחצי שנה . להלן דוגמאות לאכיפה פלילית שניהל המשרד :להג"ס בעקבות עבירות על דיני הסביבה (א) ב תיק חקירה ש נפתח בשנת2020 , בעקבות השלכת פסולת לא חוקית של נאשם בשטח פתוח ברשות הרבים, בניגוד לחוק שמירת הניקיון , גזר בית משפט השלום בבאר שבע חודשיים מאסר )על העבריין; (ב המשרד הג י ש כתב אישום חמור נגד חבר ה באזור ירושלים ה עוסקת בתכנון , פיתוח, ייצור והתקנה של מוצרים לתשתיות בנ י יה ונגד מנהליה בגין עבירות של זיהום אוויר ומ פגעי ריח בקרבת בית ספר ושכונת מגורים, וכן בגין הפרה של היתר הרעלים ועיסוק ללא רישיון עסק. כתב האישום הוגש לאחר פעילות אכיפתית מאומצת של מחוז ירושלים וחקירה פלילית שביצעה המשטרה הירוקה. להלן נתונים על כלל התיקים שבטיפול הלשכה המשפטית והתובעים החיצוניים, מספ ר התיקים החדשים שנפתחו ומספר התיקים שבהם הוגשו כתבי אישום מתחילת שנת2011 עד סוף נובמבר2022 . כמו כן מוצגים נתונים על מספר תיקי מב"ד (תיקים הממתינים לבירור והכרעה אם להגיש בגינם כתב אישום), החל משנת2014 : | 1132 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים 17 : ,מספר התיקים שבטיפול, ומהם התיקים החדשים תיקי מב"ד והתיקים שבהם הוגשו כתבי אישום (המספר והשיעור מהתיקים ,)שבטיפול2011 - 2022 * המקור: נתוני המשרד להג"ס. הנתונים על תיקי מב"ד לשנים2014 - 2017 ממרכז המחקר והמידע של .הכנסת, על פי נתוני המשרד להג"ס. בעיבוד משרד מבקר המדינה * הנתונים עד סוף נובמבר2022 . מהנתונים בתרשים עולה מגמה של ירידה משמעותית (לא קבועה) של כ- 30% במספר התיקים שבטיפול הלשכה המשפטית והתובעים החיצוניים בשנים2011 - 2022 (הקו העליון), כדלקמן: (א) בשנים2011 - 2019 חלה ירידה חדה של45% במספר התיקים- מ- 514 תיקים בשנת2011 ל- 283 תיקים בשנת2019 ; (ב) משנת 2019 ועד סוף נובמבר2022 חלה עלייה במספר התיקים המטופלים בכל שנה, עד ל- 360 תיקים (עליה של27% .) | 1133 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב עוד עולה כי בשנים2020 - 2022 חלה ירידה במספר התיקים החדשים שהעבירו גורמי החקירה במשרד להג"ס ללשכה המשפטית (בשיעור ש ל35% ) - הדבר עולה בקנה אחד עם הנתונים שהוצגו לעיל בדבר הירידה החדה במספר תיקי החקירה שנפתחו במשטרה הירוקה החל בשנת2019 . אף על פי כן, בשנים2014 - 2022 גדל ב- 336% מספר תיקי מב"ד (תיק אשר "ממתין לבירור דין" והכרעה אם להגיש בו כתבי אישום) שהצטברו בלשכה המשפ טית ואצל התובעים החיצוניים, דבר המעיד על היווצרות עומס אצלם בטיפול בתיקים פליליים. נתונים אלו, בצירוף העלייה במורכבות המשפטית- סביבתית של תיקי חקירה, יכולים להסביר את הצטברות כלל התיקים שבטיפול הלשכה המשפטית (הקו העליון בתרשים) למרות הירידה במספר התיקים החד .שים שנפתחים בה מהנתוני ם גם עולה כי ב שיעור התיקים המגיעים לשלב ה סופ י של ההליך הפלילי במשרד להג"ס- הגשת כתב אישום וניהול משפט - חלה ירידה הדרגתית (הקו )המנוקד- משיעור של14.2% ( 73 תיקים בהם הוגשו כתבי אישום מתוך כלל התיקים בטיפול התביעה) בשנת2011, לשיעו ר של8.6% ( מהתיקים31 תיקים בהם הוגשו כתבי אישום) נכון לסוף נובמבר2022 . 6 . להלן נתונים על מספר התיקים שהעבירה הלשכה המשפטית לתובעים חיצוניים מתחילת שנת2011 ועד נובמבר2022 : תרשים 18 : מספר תיקים שהעבירה הלשכה המשפטית לתובעים חיצוניים , 2011 - 2022 * על פי נתוני המשרד להג"ס., בעיבוד משרד מבקר המדינה * עד סוף נובמבר2022 . מהנתונים עולה כי בשנים2011 עד2022 הייתה מגמת ירידה כוללת של כ- 58% במספר התיקים שהמחלקה המשפטית העבירה לתובעים חיצוניים (מ- 161 תיקים בשנת2011, ל - 68 תיקים נכון לנובמבר2022 .) | 1134 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב נתונים אלה מעידים על פגיעה בתפקוד מערך התביעה הפלילית במשרד להג"ס, ולכך נלוות גם עלויות כלכליות. הצטברות תיקי מב"ד ועיכוב ההכרעה בהם, וכן מגמת הירידה במספר ובשיעור של כתבי האישום שמוגשים65 ,, מעלות חשש לפגיעה במיצוי הדין בהרתעה כנגד מעוולים סביבתיים ובעיקרון הסביבתי "המזהם משלם". דברים אלו ,מצטרפים לממצאים שעלו בביקורת זו בנוגע לשלבי האכיפה הקודמים לתביעה ומצטברים יחד לכדי תמונה של היחלשות עקבית ומתמשכת של האכיפה שמבצע המשרד .להג"ס על רקע העמדה העקבית של משרד המשפטים בדבר הצורך בהתכנסות התביעה פנימה במשרד להג"ס, לאור הנתונים האמורים ומשמעויותיהם, וכדי לחזק את מערך האכיפה הסביבתית ואת האפקטיביות שלה- מוצע כי המשרד להג"ס יבחן עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה חלופות שונות לפתרון הבעיה, לרבות האפשרות לקדם את ההצעה הדו-שלבית של פרקליט המדינה להתכנסות התביעה בהדרגה באמצע ות הקצאת משרות .תקן ראשונות לתובעים במשרד, ויחדיו יפעלו ליישומה של החלופה שתיבחר עד שיצא לפועל פתרון של קבע לסוגיה, וכדי לצמצם את היקפי הפרישה של תובעים חיצוניים, מוצע כי בהתקשרות המשרד להג"ס עם תובעים חיצוניים הוא יבחן את האפשרות לכלול בהסכם סעיפים המעודדים סיום תיקים וסעיפים המאפשרים במקרים המתאימים הטלת הגבלות על יכולתם לסיים התקשרו ת והטלת סנקציות במקרה של פרישה בלתי .מוצדקת מההסכם ללא סיום טיפול בתיקים נציבות שירות המדינה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ דצמבר2022 (להלן- תשובת )הנציבות כי הנתונים המוצגים בדוח הביקורת מעידים על פגיעה בתפקוד מערך התביעה הפלילית במשרד להג"ס וזאת כתוצ אה ממחסור בכוח אדם אשר גורם לכך שהאכיפה מתבצעת על ידי תובעים חיצוניים. הנציבות הוסיפה כי היא "אינה חולקת על המלצת המבקר לבחינת אפשרות הקצאת משרות לתובעים מהמשרד וחיזוק הלשכה המשפטית... וכי במסגרת יישום הסכם המשפטנים ושינוי התקינה שהושלם לאחרונה, ניתן מענה לפעילות הכוללת של הלשכה המשפטית, לרבות תחום האכיפה הפלילית". עוד הוסיפה כי "על אף הבנת הצורך בשינוי וחיזוק מערך האכיפה והתביעה הפלילית... הקצאת משאבים מסוג זה הינם באחריות אגף התקציבים ."במשרד האוצר. במידה ויתקבלו המשאבים הנציבות תפעל לסייע בקידום הנושא מ שרד המשפטים כתב בתשובת ו למשרד מבקר המדינה מינואר 2023 כי היועצת המשפטית לממשלה "מוצאת חשיבות רבה בקיומה של שדרת תביעה דומיננטית מקרב עובדי המדינה וצמצום היקף פעולתה של התביעה באמצעות תובעים חיצוניים. בכך יהיה כדי לתמוך בתכלית של הפעלת הסמכויות על ידי גורמי ,ם מקצועיים מתוך שירות המדינה, עד כמה שהדבר אפשרי ."ולהביא לניצול יעיל יותר של משאבים תוך שמירה על מדיניות אכיפה אחידה להלן תרשים19 ,המסכם את נתוני האכיפה לפי סדר פעולות האכיפה, המינהלית והפלילית של כלל מפגע י הסביבה המתועדים בתקופה הנבדקת : 65 יצוין כי במיעוט של מקרים התביעה עשויה להעביר תיק חקירה ל .מסלול של עיצום כספי במקום אכיפה פלילית | 1135 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים 19 : נ תוני האכיפה לפי שלבי האכיפה של המפגעים המתועדים בתקופה הנבדקת, ינואר2018 - יוני2022 על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. בחלוף ארבע שנים מפרסום הדוח הקודם, ביקורת המעקב העלתה כי לא חל שיפור בשלבים השונים של פעילות האכיפה וכי ב- 60% מהמפגעים המהותיים כלל לא ננקטו פעולות אכיפה, לעומת49% בדוח הקודם. מומלץ כי המשרד להג"ס יגבש מתווה פעולה - הן לטווח הקצר והן לטווח רחוק- להעלאת פעילותו בתחום האכיפה (המינהלית .והפלילית) באופן שיביא למיצוי מרבי ומיטבי של תפקידו | 1136 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב אכיפת מפגעי פסולת במחוז דרום- מקרה בוחן ב חוק שמירת הנ י ,קיון נקבע כי ל א ישליך אדם פסולת66, פסולת בנ י ין או גרוטאות רכב ברשות הרבים או מרשות הרבים לרשות היחיד, ולא ילכלך את רשות הרבים67 ; וכי ניתן לתת צווים מינהליים למפרים את החוק68 . בשנת2022 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת "בנושא פינוי " פסולת ברשויות המקומיות והטמנה", ובו נכתב בין היתר כי68% מהפסולת המיוצרת בישראל מוטמנת בדרום הארץ. בשנת2020 הוטמנו בדרום הארץ כ- 3.15 מיליוני טונות אשפה מתוך4.66 מיליוני טונות אשפה שנאספו בכל הארץ " 69 . נוסף על כך מחוז דרום מתמודד עם היקפים גדולים של השלכת .פסולת מסוגים שונים במקומות לא מוסדרים ב- 1 202 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא""היבטי משילות בנגב70 , ובו נכתב בין היתר כי "ביישובים הארעיים וביישובי הקבע שבהם מתגוררת האוכלוסייה הבדואית קיימת תופעה של ,השלכת פסולת ברשות הרבים ובניגוד לחוק שמירת הניקיון ומתבצעות'יוזמות פרטיות' לשריפות ,בלתי מוסדרות של פסולת, הגורמות לזיהום אוויר ניכר שאליו נחשפים התושבים. נוסף על כך הרשויות המקומיות ביישובים הארעיים שבהם מתגוררת האוכלוסייה הבדואית אינן אוספות פסולת ופגרים בעקבות שחיטת בעלי חיים לצרכים פרטיים ואינן מטפלות בכך כראוי. ביישובי ,הקבע חסרים אתרים למיחזור פסולת, ותדירות איסוף הפסולת והטיפול בה נמוכה. כמו כן המשרד להגנת הסביבה אינו מצליח למנוע את התופעה של השלכת פסולת בשטחים הגליליים ."שברחבי הנגב עוד הועלה כי במסמך סיכום סיור של צוות מבקר המדינה בשטחי הפזורה ב- 10.9.20 , שהוציא מנהל הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, נכתב כי "פסולת ביתית מגיעה ממרכז הארץ ונשפכת במעל20 אתרי פסולת פיראטיים בכל הנגב, ולמשרד הגנת הסביבה אין מספיק פקחים לנושא. בנוסף, יש תופעה נרחבת של שפיכת פסולת בניין בכל הנגב ובעיקר בצמוד ליישובי ה ."בדואים נ מצא כי על אף ריבוי מפגעי הפסולת שעלו בדוח האמור, בתקופה הנבדקת (מינואר2018 עד יוני2022 ) הופקו ארבעה צווים מ י נהליים בגין מפגעי פסולת וניקיון, כמפורט להלן : 66 "פסולת " ,לרבות שיירי מזון, קליפות, ניירות, בקבוקים, תיבות, קופסאות, קרטונים, אריזות למיניהן, גרוטאות, פסדים צמיגים, גזם, גזרי עץ, קרשים, סמרטוטים, בדלי סיגריות, אשפה מכל סוג וכן כל דבר אחר העלול לגרום אי ניקיון או אי-סדר, למעט פסולת בני י ן וגרוטאות רכב . 67 סעיף2 .בחוק 68 סעיף13 .ב לחוק שמירת הניקיון 69 מבקר המדינה , דוח על הביקורת בשלטון המקומי ( 2022 ,) '"פינוי פסולת ברשויות המקומיות והטמנתה", עמ365 - 379 . 70 מבקר המדינה , דוח שנתי72 א( 2021 ,) " נושאים מערכתיים- היבטי משילות בנגב" , 'עמ21 - 288 . | 1137 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 12 : הצווים שהופקו במפגעי פסולת במחוז דרום בתקופה הנבדקת היישוב מספר הצווים באר טוביה 1 לקיה 1 שדות נגב 1 תל שבע 1 סה"כ 4 .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה על המשרד להג"ס לפעול להגברת פעולות האכיפה לניקיון שטחי הנגב, ובפרט במוקדי הפסולת לרבות אלו הסמוכים ליישובי הבדואים ובשטחיהם . זאת באמצעות הפעלת כלי האכיפה המינהליים והפלילי י ם המצויים בידו, לרבות הוצאת צווי ניקיון לרשויות המקומיות ; לבעלי הקרקע ; ונגד משליכי הפסולת. בדוח ב יקורת "בנושא "הטיפול בפסולת בניין71 שפרסם מבקר המדינה ב- 2021 עלה בין היתר " כי מחוזות המשרד להג"ס מזינים למערכת המידע הממוחשבת שהמשרד משתמש בה לניהול הטיפול במפגעים סביבתיים, ובהם מפגעי פסולת... נתונים רק על חלק מהמפגעים שהם מאתרים, בעיקר מפגעים שלגביהם החלה פעולת אכיפה, ולכן הנהלת המשרד ויחידות המטה שלו אינן מקבלות מידע מלא על טיב המפגעים שאיתרו המחוזות". עוד עלה כי "כ- 29% מהצווים שניתנו ב- 2018 וכ- 30% מהצווים שניתנו ב- 2019 על ידי יחידות המשרד לא מולאו בפועל על ידי הגורמים שקיבלו אותם. יצוין כי כאשר צו ניקוי אינו ממולא, מחוזות המשרד ממשיכים לבצע בעניין המפגע אכיפה מינהלית או מפנים את הטיפול בו למשטרה הירוקה כדי שתפתח בחקירה ."פלילית לגביו ,כאמור גם בביקורת המעקב עלה כי ,ככלל במערכות המידע של המשר ד לא מתועדים כל סוגי המפגעים ו ה נזקים ה סביבתיים או ה הפרות של ה רגולציה ה ,סביבתית כמו פסולת, אסבסט .שפכים והדברה להלן נתונים על אכיפת מפגעי פסולת וניקיון המתועדים במערכות המידע של :המשרד במחוז דרום 71 מבקר המדינה ,דוח שנתי71ג ( 2021 ,) '"הטיפול בפסולת בניין", עמ805 - 902 . | 1138 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב :מפה נתוני הפקת הצווים ותיקי החקירה בגין מפגעי פסולת בתקופה הנבדקת .על פי נתוני המשרד להג"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהמפה ומהנתונים עולה כי ,על אף ריבוי מפגעי הפסולת שעלו בדוחות אלו בתקופה הנבדקת (מינואר2018 עד יוני2022 ) הופקו ארבעה צווים מ י נהליים בגין מ פגעי פסולת וניקיון ו נפתחו כ- 74 תיקי חקירה- .מרביתם ביוזמת המשטרה הירוקה | 1139 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תמונה2 : משאית ה משליכה פסולת .במקום שאינו מיועד לכך ה מקור: אתר המשרד להג"ס . ,מלבד מפגעי פסולת מרובים שעלו בדוחות שצוינו לעיל, נמצא בדוח הקודם ובדוח מעקב זה כאמור, כי מחוז דרום מתמודד גם עם אתגרים נוספים ובהם מספר מפעליA ו- B הגבוה ביותר מבין כל המחוזות, וכן היותו המחוז הגדול ביותר (כ- 60% משטחי מדינת ישראל), והכול עם כוח .)אדם מוגבל ביותר (ראו להלן ל נוכח הממצאים שהובאו בדוח הנוכחי ובדוחות הקודמים בדבר היקפי הפסולת במחוז ;דרום מספר המפעלים הגבוה המצוי במחוז; והיותו המחוז הגדול ביותר, מומלץ שהמשרד להג"ס יפעל לספק את המשאבים הדרושים למחוז דרום כדי שיוכל להגביר את האכיפה ,נגד עבירות פסולת ו בפרט במוקדי הפסולת אשר בשטחו, וכן נגד מפגעי סביבה הנגרמים מפעילות המפעלים בו. זאת כדי להגביר את ההרתעה; להסדיר מפגעים ולהסירם באופן יעיל ומהיר ככל הניתן; .ולממש את תפקידו בתחום זה אכיפה בשטחי יהודה ושומרון באזור יהודה ושומרון (להלן- איו"ש) הטיפול בנושאים סביבתיים שונה משטחי ישראל, הן בכל הנוגע לדין הסביבתי החל בו, והן ב נוגע .לבעלי הסמכויות לפעול בתחום זה לפי המנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט '(מס2) התשכ"ז- 1967, כל סמכויות השלטון, החקיקה והמינהל בא יו"ש .הופקדו בידי מפקד פיקוד המרכז או מי שהוסמך על ידו בשנת1981 הוצא צו בדבר הקמת 'מינהל אזרחי (יהודה והשומרון) (מס947), התשמ"ב- 1981, אשר הקים את י המ נהל האזרחי (להלן - המנהא"ז )והקנה סמכויות לראש ה מינהל האזרחי לנהל את העניינים האזרחיים באזור לרווחתה ולטובתה של האוכלוסייה, בהתחשב בצורך לקיים מינהל תקין וסדר ציבורי. תחת ראש | 1140 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב המינהל האזרחי פועלים קציני ה מטה[ להלן- קמ"טים.] במסגרת המקצועית של משרדי הממשלה קמ"טים אלה מוסמכים לבצע פעולות שונות לשם מילוי ת פקידם בהתאם לדברי החקיקה באיו"ש . הם כפופים לראש המנהא"ז ו מונחים מקצועית על ידי משרדי הממשלה שהם .מייצגים ,כיוון שכך .כפיפותם היא דואלית לשני גופים ייעוד המנהא"ז הוגדר בין היתר כמופקד על יישום "מדיניות הממשלה באיו"ש וק ידו מה בתחומים אזרחיים בשיתוף קמ"טים ובת יאום עם צה"ל ומערכת הביטחון בשגרה וחירום... להוות זרוע ביצועית לסמכויות התשתית, התכנון והבניה בשט ח C , לרבות הטיפול בישובים הישרא"לים72. המנה"א ז כפוף למפקדת מתאם פעולות הממשלה בשטחים , הכפוף לשר הב י טחון73 . הסכם הביניים הישראלי- פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, שנחתם בשנת1995 ָׁ, א ַצ ל סמכויות שלטוניות שונות לרשות הפלסטינית בשטחים שנקראוA ו- B . בהתאם לכך, שטחC הוא .השטח שנשאר בשליטה ביטחונית ואזרחית של ישראל באופן מלא בכל הקשור לפיקוח ואכיפה סביבת יים , הסמכויות בעניין מתחלקות בין הפלסטינים בשטח יA ו- B ובין המנהא" ז בשטחיC ,ו לעניין סוגיות סביבתיות, קמ"ט איכות ה סביבה ב מנהא"ז הוא הקמ"ט הרלוונטי; המשרד להג"ס באמצעות המחוזות ביישובים הישראליים שבשטחיC ; ויחידת דוד ב מעברים בין שטחי איו"ש ל מדינת ישראל (להלן- מעברים). נושא האכיפה בשטחי איו"ש הוא רחב ומ חוץ לתחולתו של דוח זה, אולם מובא ים להלן מידע ו כמה נתונים- ואף שאלו אינם נותנים תמונה מלאה, הם מוצגים כדי לתת מושג על הנעשה בתחום האכיפה הסביבתית באזור .זה החלטת ה ממשלה 737 74 הסדירה בין היתר את יחסי הגומלין בין צה"ל למשרדי הממשלה, ונקבע בה כי "הפעולות השו נות בשטחים החדשים [שטחי איו"ש], לרבות המגעים עם ראשי האוכלוסייה בשטחים [אלה], יבוצעו ע"י משרד הממשלה, כל משרד בתחום סמכותו ואחריותו התקציבית והפרלמנטרית... מתוך תיאום עם הממשל הצבאי". בהמשך להחלטה זו קבעה75 "ועדת שרים לשטחים המוחזקים" באוקטובר1968 נוהלי ע בודה בשטחים המוחזקים, ולגביהם ."נקבע כי הקמ"טים יקבלו מהמשרדים הממשלתיים הנחיות בכל הנוגע "לתפקידם הייעודי המשרד הממשלתי ימנה את נציגיו באזור בתיאום עם מפקד האזור ועל דעתו, ו"מועמד שאושר ע"י כל הגורמים לתפקידו, יוצא לו כתב מינוי מטעם המשרד הממשלתי. במקביל יוצא כתב מינוי ."כקמ"ט ע"י מפקד האזור 1 . קמ "ט סביבה: יחידת איכות הסביבה במנהא"ז (להלן- קמ"ט סביבה) ממונה על יישום מדיניות המשרד.להג"ס באיו"ש היחידה מתפקדת הן כמחוז יהודה שומרון, עזה והמעברים של המשרד להג "ס , והן כיחידת קצין מטה לענייני הגנת הסביבה במנהא" .ז ליהודה ושומרון כמו כן היחידה פועלת ליישום מדיניות המשרד להג "ס באזור ,, מכוח תחיקת הביטחון במסגרת מ י"נהלית של מתאם פעולות הממשלה בשטחים והמנהא.ז 72 פקודת הארגון של המנהל האזרחי 73 ,מבקר המדינה דוח שנתי70 ( ב2020 ) ', "קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה", עמ207 - 268 . 74 ה חלטה מ- 8.9.1968 75 /החלטה שט2 . | 1141 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב בין היתר קמ"ט סביבה פועל לקידום ההגנה והשמירה על הסביבה ו ,לניהול הסביבה משאבי הטבע והמפגעים הסביבתיים76 . היחידה נושאת בסמכויות סביבתיות בלעדיות באזור יהודה ושומרון, במעברים בין צידי הקו הירוק וברצועת עזה. היחידה אינה עוסקת רק ברגולציה, בפיקוח ובבקרה, א לא יוזמת, מנהלת ומבצעת בפועל פרויקטים סביבתיים שונים .בכל רחבי איו"ש, לטובת כל האוכלוסיות 2 . יחידת דוד: קמ"ט הסביבה, בשיתוף פעולה עם רשות הטבע והגנים, הקימו בשנת2014 ,את יחידת דוד ה אמונה על ה אכיפה ה סביבתית במעברים למניעת העברות לא חוקיות של פסולת מישראל אל מ .עבר לקו הירוק היחידה מבצעת אכיפה בתחומי המעברים באמצעים ה אלה : איסוף מידע ותיעוד ו , בדיקה ורישום של היתרים, ביצוע פעולות עיכוב, תפיסה, סיוע בפע ו לות חקירה, סיוע בפתיחת תיקים וליווי מבצעי ככל שנדרש על ידי קמ"ט סביבה . בתחום המעברים הסמכות המשפטית נתונה בלעדית לצבא ו ל ,כוחות הביטחון ו לכן סמכות יחידת דוד היא מכוח צו אלוף. עם זאת הפקחים עוברים הכשרה מקצועית הנדרשת ,לתפקידם דרך המנהא"ז רשות ה טבע והגנים ו/או המשרד ,להג"ס והם מ וסמכ ים בתחום המעבר,, בין היתר על ידי ראש המנהא"ז בצו בדב ר הסדרת הסמכויות בנקודות המעבר (ה וראת השעה( )יהודה ושומרון) ( מס' 1665 ), התשע"א- 2010 . היחידה מועסקת על ידי רשות ה טבע והגנים עבור המשרד להג"ס ומונה כיום 17 עובדים ( 15 מפקחים ושני מנהלי גזרות- צפון ודרום) וכן רכזת מבצעים. להלן נתונים על פעילותה בשנים0 202 - 77 1 202 . תרשים 20 : תפיסת משאיות במעברים ושימועים שנערכו לעבריינ י סביבה על פי נתוני קמ"ט סביבה, .בעיבוד משרד מבקר המדינה 76 אתר המרשתת תיאום פעולות הממשלה בשטחים- :איכות הסביבה https://www.gov.il/he/Departments/units/environmental_protection_unit 77 מצגת סיכום פעילות היחידה2021 ותוכנית העבודה לשנת2022 . | 1142 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב נוסף על כך , בשנת2020 הגישה יחידת דוד ארבע תלונות במשטרה בנוגע לעברייני פסולת חוזרים; תיק אחד נסגר; ו שלושה תיקים עדיין .בטיפול בשנת2021 הוגשו28 תלונות במשטר ה נגד עברייני פסולת מ הם19 תלונות בחקירה; בשלוש תלונות הוגש לבסוף כתב אישום; ושש תלונות נסגרו. להלן בתרשים סוג הפסולת שנתפ ס ה על ידי יחידת דוד בשנת 2020 . תרשים 21 : סוג י הפסולת שנתפסה בשנת2020 על פי נתוני קמ"ט סביבה, .בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1143 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תמונה 3 : תפיסת משאית עם פסולת בניין במעבר חשמונאים, ספטמבר2021 תמונה 4 : תפיסת משאית עם פסולת ברזל ואלקטרוניקה במעבר אזעיים, יוני2021 .המקור: יחידת דוד 3 . המשרד להג "ס- מחוז מרכז: כאמור, המשרד להג"ס פועל באיו"ש בשטחי היישובים הישראליים בלבד, וזאת באמצעות מחוזותיו. להלן בלוח נתונים שנמסרו למשרד מבקר המדינה על פעולות האכיפה שמבצע מחוז מרכז ביישובים הישראליים באיו"ש בשנים2018 עד אוקטובר2022 : | 1144 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 13 : נתונים על פעולות אכיפה שביצע מח ,וז מרכז באיו"ש2018 עד אוקטובר2022 סוג הפעולה מספר פעולות האכיפה סיורי פיקוח ב- 138 מפעלים 296 מפגעים מתועדים במערכת 161 התראות 19 צווים 0 שימועים 9 עיצומים 1 תיקי חקירה 0 ה מקור: מחוז מרכז של המשרד להג"ס . בדוח ביקורת בנושא "קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון " 78 צוין כי הקמ"טים כפופים הן לרמ"א והן למנכ"לים של משרדי הממשלה שהם מייצגים, ולפיכך הם עובדים הן .מול דרג צבאי והן מול דרג אזרחי העובדה ששני גופים, אזרחי וצבאי, השונים במהותם ובקודי ההתנהגות שלהם, פועלים בכפיפה אחת ואמורים .לתפקד יחד, מהווה אתגר ארגוני מורכב למשל עלה בדוח ביקורת זה שהחלטת הממשלה ולפיה המשרדים הממשלתיים ינחו את .הקמ"טים בכל הנוגע לתפקידם הייעודי אינה מיושמת בכלל המשרדים במלואה סמנכ"ל פיקוח ואכיפה במשרד להג"ס מסר בנובמבר2022 למשרד מבקר המדינה " כי הקמ"ט מונח ה מקצועית על ידי המשרד ][להג"ס והוא מדווח על פעולותיו למנכ"לית המשרד. לקמ"ט יכולת פיקוח אכיפה מוגבלת כי סמכויות האכיפה נמצאות בידי יחידת הפיקוח [במנהא" ]ז] [ו כי אין מספיק עובדים לכך ... כל האכיפה הסביבתית שנעשית בידי יחידת הפיקוח של המנהל האזרחי בתחום הגנת ה סביבה מהווה חלק נמוך מכלל הפעילות שלה וזאת כתוצאה מסדרי עדיפויות הקשורות בפעילות השוטפת שלהם והעדר כח אדם . יחידת הפיקוח במינהל האזרחי פועלת מתוקף צווי אלוף והאכיפה העיקרית שלה היא הפעילות לאכיפת הצווים בדיני התכנון ובניה, היתרים ורישיונות בנייה בלתי חוקית. .. זה עיקר העיסוק .שלהם על אכיפה זו אני מניח שיש להם נתונים אבל הם לא מצויים בידי המשרד ...][להג"ס ,המידע היחיד הנמצא בידנו הם הדיווחים של קמ"ט סביבה למנכ"לית ואלי "המתארים את הפעילות היפה של יחידת דוד( הדגשות במקור) . 78 מבקר ה ,מדינה דוח שנתי70ב ( 2020 '), "קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה", עמ207 - 268 . | 1145 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב כאמור, את פעילות האכיפה העיקרית שנעשית )באיו"ש (למעט ביישובים הישראליים מבצעת יחידת דוד, ואולם פעילות זו מוגבלת לאכיפה בתחום הפסולת במעברים. כמו כן המנהא"ז לא הציג לפני משרד מבקר המדינה מידע המלמד על פעולות אכיפה ממשיות שהוא נקט בנוגע לשורה של מפגעים סביבתיים אחרים79 או מידע לגבי היקף המפגעים הסביבתיים המצוי באיו"ש וסוגיהם. כמו כן המשרד להג"ס מקבל מידע על פעולות אכיפה שמבצעים קמ"ט סביבה ויחידת דוד ואולם אין בידיו מידע על פעולות אכיפה נוספות של .המנהא"ז באזור בעניין מפגעים סביבתיים מוצע כי המנהא"ז ירכז נתונים אודות הי קף המפגעים הסביבתיים באיו"ש וסוגיהם וידווח עליהם בקביעות למשרד להג"ס ועל פעולות האכיפה שהוא מבצע בעניינם באיו"ש כדי ש המשרד להג "ס יוכל לתכלל את כל המידע על פעולות האכיפה באיו"ש (פעולות המשרד להג"ס ופעולות המנהא"ז) ולקבל תמונת מצב מלאה בעניין. עוד מוצע כי המ שרד להג"ס יסייע למנהא"ז לגבש מדיניות אכיפה, בשיתוף רמ"א ומתפ"ש, שתיגזר מהצרכים .ומהאתגרים הסביבתיים המאפיינים אזור זה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2022 מסר המנהא"ז כי הוא מסכים עם הדברים .המובאים בדוח ✰ מפרק זה עולה כי ב- 60% ( 2,203 ) מהמפגעים המהותיים המשרד לא ביצע הליכי אכיפה , והם טופלו או הוסדרו באמצעות הסדרה .ללא כללים אחידים בדבר אופן יישומה כמו כן עולה שהמשרד להג"ס ומחוזותי ו כמעט ש אינם עושים שימוש בצו סגירה מינהלי - הכלי המחמיר ביותר הנמצא בסמכות ם לצורך צמצום מספר המפגעים הסביבתיים - ( 0.29% מכלל המ ;פגעים0.4% מהמפגעים המהותיים), ולחומרתם ;הנתונים שהובאו ב פרק זה מצביעים גם על אכיפה פלילית בשיעור נמוך בכללותה ועל שיעור של 0.4% מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום ומוגש בהם כתב אישום . מצב דברים ,זה ו שב פעולות האכיפה נגד הפרות משמעותיות ומפגעים מהותיים נעשות בשיעורים נמוכים ,הוא מצב ש ו אינ תואם את הצרכים הסביבתיים. מומלץ שהמשרד יגביר את ה שימוש בסמכות המינהלית המוקנית לו, כדי להביא להסדרת ,מפגעים ולהסרתם באופן יעיל ומהיר ככל הניתן לממש את תפקידו ולמנוע פגי עה ביכולתו ל הרת י ע כנגד .מעַוולים סביבתיים מידת תיקון הליקוי 79 בתחומיC ., שלא במעברים ולא ביישובים ישראליים | 1146 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב הקשיים המבניים והיעדר ההפרדה בין תפקיד י המאסדר , הפיקוח ו האכיפה כאמור, למשרד להג"ס שלושה תפקידים מרכזיים: אסדרה, פיקוח ואכיפה. פעילות המשרד בשלוש קטגוריות אלה מגלמת שלושה שלבים רעיוניים שונים בקשרי הגומלין שבין גוף מפוקח .והמפקח עקרונות ה- OECD לאכיפה אפקטיבית קובעים כי אכיפה צריכה להיות בלתי תלויה ומשוחררת מהשפעה פוליטית, וכי הכללים הבירוקרטיים של גופי האכיפה צריכים לתמוך במקצועיותו של כוח האדם בארגון ובניהול מבוסס תוצאות. בצד זאת יש ל פעו ל לכך שהכשרת הפקחים תבטיח מקצועיות, עקיבות והוגנות בפעולותיהם80 . כאמור, במחוזות המשרד קיימים שני סוגים של פקחים: רכזי פיקוח ואכיפה הפועלים ביחידות ייעודיו ת .לכך, והרכזים המקצועיים בישראל נקבעו נורמות בסוגי י ת איסור ניגוד העניינים המוסדי . למשל בג"ץ קבע כי " ,עובד הציבור שבידו הופקדה סמכות, חייב להפעיל את סמכותו מתוך שהוא מעמיד לנגד עיניו את מכלול השיקולים הרלבנטיים להפעלתה של אותה סמכות, ושיקולים אלה בלבד. כאשר עובד הציבור נתון במצב של ניגוד עניינים קיים חשש כי הוא ייקח בחשבון, שעה שיפעיל את סמכותו, אף את הא...ינטרס הנוגד על עובד הציבור נאסר אף להימצא במצב של ניגוד עניינים בין שני אינטרסים "שלטוניים, אשר על שניהם הוא מופקד81 . יצוין כי בארצות הברית, שם קיימת התופעה של שילוב סמכויות ברשות המינהלית, התבססה הנורמה של "הפרדת רשויות" פנימית או "הפרדת ( "תפקידיםseparation of functions ) בתוך הרשות המינהלית. לפי מובן זה הפרדת הרשויות .משמעה גם הליך קבלת החלטות הוגן המונע ניגוד עניינים מוסדי מצידו של מקבל ההחלטה כלומר, מובן זה של הפרדת רשויות דורש כי בתוך גוף המפעיל סמכויות שלטוניות תהיה הפרדת תפקידים שתמנע ניגוד עניינ ים ותבטיח כי ההליך המינהלי לא יהיה מוטה. כלומר, יש ליצור ."חומה סינית" בין סמכויות האסדרה לסמכויות האכיפה והשפיטה המסורות לרשות המינהלית הדבר אף מצא ביטוי בחקיקה האמריקאית שבה נקבע איסור על עירוב גורמי אכיפה בתהליכי קבלת החלטות אסדרתיות או שיפוטיות של הרשו ת (חוק הפרוצדורה המינהלית בארה"ב- APA - Administrative Procedure Act .) ,נוסף על כך עקרון עצמאות שיקול הדעת של גורמי אכיפת החוק מעוגן בהנחיית היוע ץ ה מש פטי בעניין "עצמאות התביעה הפלילית " 82 בהליכים פליליים ובהנחיית יוע ה ץ ה מש פטי בעניין ""עצמאות שיקול הדעת בהטלת סנקציה מנהלית83 בהליכים מינהליים, אשר קובע ו ת כי במישור המינהלי, כמו בפלילי, קיים עקרון עצמאות בהפעלת שיקול הדעת על ידי הגורם שהחוק הסמיכו לקבל החלטה. 80 עקרונות ה- OECD ', עמ47 , 63 ;קרסין ', עמ467 . 81 בג" ץ531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה , פ"ד( לד2 ) 570,566 ( 1980 ) . 82 'הנחיה מס4.100 מיום9.11.03 . 83 עיגון אכיפה חלופית בחקיקה- עקרונות מנחים, ספטמבר2018 . | 1147 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ה כפיפות המקצועית של רכזי תחום ה פיקוח והאכיפה במחוזות רכזי הפיקוח והאכיפה במחוזות כפופים מינהלית למחוז שאחראי על הפעילות בכל שלושת התפקידים ולפיכך פועל בהתאם למגוון שיקולים שאינם אכיפתיים כגון אסדרה ופיקוח . אשכול פיקוח ואכיפה במטה המשרד אחראי להנחיית המחוזות בעבודת הפיקוח והאכיפה ופועל בעיקר לפי שיקולים הנוגע ים לאכיפה אך בפועל במסגרתו אין אגף ייעודי אשר מתכלל את תחום הפיקוח בפן המקצועי ושרכזי הפיקוח והאכיפה כפופים לו. זאת בשונה מהתחומים המקצועיים ,כמו התעשייה והתשתיות ש בהם הרכזים כפופים מקצועית לראש האגף הרלוונטי במטה המשרד .ומינהלית למחוז בעניין הכפיפות המקצו עית של רכזי הפיקוח והאכיפה במחוזות מסר סמנכ"ל פיקוח ואכיפה באוגוסט2022 לצוות הביקורת כי בשנת2022 מנכ"לית המשרד מסרה לו כי הפיקוח עובר לאחריות אשכול פיקוח ואכיפה , אולם הדבר לא התרחש, ובמצב דברים זה נוצר קושי לפקח על יחידות הפיקוח במחוזות ולכן לא הסכים להו תיר את הנושא תחת אחריותו. עוד הוא ציין כי ]בפועל אין לרכזי הפיקוח והאכיפה כפיפות פורמלית לאשכול אכיפה ו"אין כפיפות בכלל, ו[מצב ."זה הולך ונהיה יותר חמור ביקורת המעקב העלתה כי בפועל ,אין בידי אשכול אכיפה אשר לו סמכויות הפיקוח והאכיפה, סמכות מקצועית בנוגע ל ר כזי הפיקוח והאכיפה במחוזות, אשר פועלים כמעט .באופן בלעדי לפי הנחיות מנהלי המחוזות מצב זה יוצר פער בין הכפיפות הפורמלית של רכזי הפיקוח והאכיפה לאשכול אכיפה לכפיפות בפועל, שאינה מתקיימת . יוצא אפוא אין בידי אשכול האכיפה יכולת לבצע פיקוח ואכיפה כלפי רכזי הפיקוח והאכיפה ב מחוזות . מו מלץ שהמשרד יבחן את נושא הכפפתם של רכזי הפיקוח במחוזות לאשכול האכיפה ושהמשרד ישמש גורם .מתכלל בהיבט הניהולי והמקצועי הפרדה בין תחומי האחריות בתפקידי הרכזים המקצועיים במחוזות הדוח הקודם הליקוי: הרכזים המקצועיים, המשמשים זרוע האכיפ ה של המחוזות, מקיימים קשרי עבודה שוטפים ו פתוחים ה מבוססים על שיתוף פעולה עם המפוקחים ועל דו- שיח ביניהם , בהיותם הגורם האחראי מטעם המשרד לקיום אסדר ה שוטפת הכוללת מתן היתרים ורישוי סביבתי. בו - זמנית בתפקיד הפיקוח, וביתר שאת ב תפקיד ה אכיפה, נדרשים הרכזים המקצועיי ם ל נקוט כנגד המפוקחים פעולה נחושה ואף לעומתית. ביצוע שני תפקידים אלו, הנבדלים זה מזה במאפייני הקשר מול המפוקחים, בעת ובעונה אחת מעלה את ה חשש כי הרכזים מתקשים באכיפה בקרב גורמים שהם מקיימים עימם קשרי עבודה שוטפים שנוצרו בהיותם רגולטורים של הגורמים ה,מפוקחים .ואף נמנעים ממנה | 1148 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב במשרד להג"ס שָׁבָׁה ועלתה הטענה כי יש להנהיג הפרדה ברורה בין תפקיד הרגולטור לבין תפקיד י הפיקוח והאכיפה, ו אף ה םקו תחום הפיקוח והאכיפה במחוזות, שאמור היה ליצור את ה הפרדה זו ה; אך היא .לא בוצעה בפועל עלה כי ריבוי תפקידים זה אף עוגן בשנת2017 בנוהלי .המשרד ובסמכויותיהם נוהלי המשרד גם מקבעים את שילוב התפקידים, אף ששילוב זה יוצר קשיים המתווספים ליתר הגורמים המביאים לאכיפה מצומצמת .של המשרד להג"ס היעדרה של הפרדה בין תפקיד הרגולציה ובין הפיקוח והאכיפה אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים .המוסדי כמו כן תחום הפיקוח והאכיפה הוקם בארבעה מתוך ששת המחוזות של המשרד (למעט מחוזות ירושלים ותל אביב). ההמלצה: על המשרד להג"ס לבחון קידום של פעולות בתחום המבני- ארגוני ובתחום נוהלי העבודה אשר יבטיחו הפרדה בין המערך המקצועי בתחום הרגולציה לבין מערך הפיקוח ,והאכיפה. הקשיים שעלו במהלך השנים בפעילות הצוותים במחוזות הביאו לשינוי מבני במחוזות אולם שינוי זה רק החריף את הבעיה. מציאות זו מובילה למסקנה כי על המשרד להג"ס לבחון (עוד לפני ה הכרעה בסוגיית התקנים הנוספים) את האופן שבו יבטיח את עצמאות גורמי האכיפה המשרדיים וליישם פתרון חלופי , כגון ריכוז גורמי האכיפה של המחוז באשכול מקצועי ייעודי לאכיפה במטה המשרד או יצירת הפרדה ארגונית ומקצועית ברורה בתוך המחוז בין גורמי ה אסדר ה ובין גורמי הפיקוח והאכיפה, שיוכפפו מכל בחינה לאשכול אכיפה. לצורך גיבוש פתרון מיטבי בנושא הומלץ כי המשרד להג"ס ייעזר במידת הצורך במשרד המשפטים בקביעת הדרכים .המתאימות להגברת עצמאותם של גורמי האכיפה במשרד להג"ס תגובת המשרד על הדוח הקודם: בהינתן מגבלת תקני כוח האדם, ולאור ההחלטה לשפר את פעילות הפיקוח והאכיפה,ומערך הפיקוח תחילה הוחלט להסיט תקנים במשרד לטובת הקמת יחידות הפיקוח המחוז י ות. כיוון שגם לאחר הסטת התקנים, שיעור כיסוי גורמי הזיהום והסיכון עדיין נמוך מהרצוי, הוחלט להמשיך לאפשר לרכזים נותני הרישיונות וההיתרים לבצע פיקוח תוך כדי מתן הרישיונות וההיתרים, כפתרון זמני, אשר עדיף על החלופה של כיסוי פיקוח נמוך אף יותר ; זאת עד להשלמת התקנים והקמת כוח ייעודי לפיקוח. המחסור המשמעותי בתקני האכיפה כיום ניכר בשטח, בעוד שישנו גידול יחסי בתפוקות הפיקוח עקב הקצאת המשאבים .הייעודיים לטובת נושא זה עוד ציין ,המשרד שבעוד ש פעולות האכיפה המבוצעות על ידי המשטרה הירוק ה באופן עצמאי ובפעילות משותפת עם משטרת ישראל ו עם גופי אכיפה מקבילים נוספים ממשיכ ות ומתגבר ות, ואילו מצבת כ ו ח האדם נותרה בעינה, דבר שמעמיק עוד יותר את מצוקת המשאבים . ביקורת המעקב בביקורת המעקב עלה כי המצב לא השתנה מהביקורת הקודמת: אין הפרדה ברורה בין תפקיד ה רגולטור לבין תפקידי הפיקוח והאכיפה במחוזו ת. גורמים מקצועיים מרכזיים במשרד להג"ס סבורים כי נדרש שינוי במבנה התפקודי של המשרד באופן שיבטיח הפרדה בין התפקידים :השונים של המשרד להג"ס 1 . ראש צוות תורת ה אכיפה הקודם84 מסר למשרד מבקר המדינה כי הצוות שבראשות ו היה אמור לדון, בין היתר, גם בשאלת ההפרדה בין הפיקוח והאכיפה, וכי במסגרת הליך עבודת " הצוות הוכן שאלון שמטרתו התייעצות מקדימה לאיסוף מידע ותובנות עם בעלי תפקידים 84 מנהל היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית . | 1149 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מרכזיים במשרד ובממשקים העובדים איתנו, כבסיס לניסוח מדיניות אכיפה, בתהליך משתף ". שאלון זה לא הופ ץ לבסוף בשל הפסקת עבודת צוות תורת האכיפה, והתקבלה ההחלטה, עם חזרתו לפעילות, להתמקד במסמכי מדיניות אכיפה. 2 . ביולי2022 מסר ראש צוות תורת האכיפה הנוכחי (מנהל המשטרה הירוקה) למשרד מבקר המדינה כי החיבור בין הרגולציה לפיקוח ו ה אכיפה כפי שהוא קיים במשרד להג"ס הו א ;חריג זהו מצב שבו הסמכויות של הרגולציה והפיקוח מפוזרות בין יחידות ארגוניות שונות במשרד, וא ינן נמצאות תחת אותה חטיבה כפי שצריך להיות ו קיים בגופים אחרים בעלי .סמכויות אכיפה עוד הוא מסר " שצריך לעשות מהפכה ארגונית שתייצר מצב שבו כל סמכויות הפיקוח והאכיפה יימצא ו באותו אשכול ולא מפוזרות בין יחידות שונות במשרד ," וכי המחוזות צריכים לעסוק אך ורק ביישום דרישות הרגולציה ; .לא בפיקוח ולא באכיפה 3 . ביולי2022 כתב סמנכ"ל אכיפה למנכ"לית המשרד בנוגע לתחום הפיקוח כי מנכ"ל המשרד " הקודם החליט על שינוי תואר המשרה שלי מסמנכ"ל אכיפ ה לסמנכ"ל פיקוח ואכיפה" . .הכוונה שלו הייתה להקים יחידות פיקוח ולהכפיפן לאשכול אכיפה לא הוצאה לפועל עוד הביע את עמדתו כי יש להפריד בין תפקידי האסדרה לפיקוח ו ה אכיפה בציינו כי למחוזות יש "תפקיד ברור בתחום הרגולציה ולטעמי לא צריך להיות להם שום תפקיד בתחום האכי"פה או הפיקוח זו עמדתי לאורך שנים , וכי המבנה הנוכחי בו הוא משמש כמעין מנחה .מקצועי לרכזים שבמחוזות (ללא הכפפה אליו) מחייב שינוי עוד כתב סמנכ"ל פיקוח אכיפה למנכ"לית"ש בתחום הרישוי המשולב זה הולך לאותו כיוון וגם פה זה שגוי בעיני " שכן לעמדתו חוק הרישוי המשול ב המתהווה יחמיר את הבעיה וינציח " אותה. בסיכום דבריו כתב הסמנכ"ל אני מוותר על התחום, אני לא יכול לבצע אותו טוב ."כמו שאני חושב בתנאים הנוכחיים 4 . המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2023 כי במהלך שנת2022 , ובמסגרת העיסוק ברפורמת הרישוי המשולב, הוא פעל לג יבוש מנגנון פיקוח עם תורה ואמצעים המוכוונים לתעשיות ולעסקים טעוני רישוי במטרה להטמיעה במשרד באופן רוחבי. המהלך כלל, בין היתר, גיבוש טיוטת נוהל פיקוח וכן הגדרת מערכת מחשובית תומכת בנושא. עם זאת נציגי המשרד ציינו כי לאורך השנים נושא הפיקוח "נע ונד" בין הפונק ציות השונות, וכי על אף היותו זה שנים נושא ליבתי המשפיע ישירות על איכות תפקודו, נכון לינואר2023 הוא טרם "ערך דיון אמיתי " אף לא במסגרת עבודתו על רפורמת הרישוי המשולב שכלל כאמור שינויים משמעותיים בתחום הפיקוח במפעלים- על המקום הראוי שעל תחום הפיקוח להימצא ב ו- בצמוד לתחום הרישוי, בצמוד לתחום האכיפה או כתחום עצמאי .אוטונומי | 1150 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב בביקורת הקודמת עלה כי לא התקיימה הפרדה בין הכובע ה אסדרת י של הרכזים במחוז ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה שלהם. בביקורת המעקב נמצא כי הניוד החופשי בין תפקידי אסדר ה, פיקוח ואכיפה במחוזות אינם מאפשרים את ההפרדה התפקודית, ובפועל האכיפה נפגעת לטובת ה אסדר .ה שימור הסטטוס קוו בעניין עירוב התפקידים במחוזות והיעדר הטיפול של הנהלת המשרד לאורך השנים בקשיים שנוצרו בשל כך עשויים .להסביר את היקף האכיפה הנמוך במשרד להג"ס ביקורת המעקב העלתה עוד כי אף שגורמי ם באשכול אכיפה ובמחוזות סבורים ש הרכזים המקצועיים ב מחוזות אינם צריכים לעסוק בו זמנית ברגולציה, פיקוח ו אכיפה, המשרד לא נקט פעולות שיביאו להפרדה ב.עניין משרד מבקר המדינה ממליץ כי ההפרדה הנדרשת בין תפקידי האסדרה ותפקידי הפיקוח והאכיפה ת ידון .על ידי המשרד להג"ס ותגובש מתכונת להבטחת פעולות אכיפה מיטביות לצורך כך מומלץ כי המשרד יבחן, בין במסגרת גיבוש תורת האכיפה , בין במסגרת גיבוש מנגנון הפיקוח העדכני ובין באופן אחר, את הקשיים שנוצרי ם בשל הטשטוש התפקודי בין .תחומי הרגולציה, הפיקוח והאכיפה לצורך מתן מענה לקשיים אלו מומלץ כי המשרד יבחן את החלופות המבניות האפשריות בעניין זה, יגבש מענה אשר יפתור את המתח התפקודי ,האמור ויצמצמו למינימום, ויקצה לכך את המשאבים הנדרשים. במסגרת בחינה זו מומלץ ל שתף בהליך את כל הגורמים הרלוונטיים במשרד לנושא הרגולציה, הפיקוח והאכיפה (המינהלית והפלילית). מומלץ כי בעת קיום הבחינה ובחירת החלופה המתאימה יביא המשרד בחשבון פרקטיקות, נורמות ועקרונות מקובלים בנושא, למשל אצל רגולטורים מקצועיים אחרים בישראל; המלצות לפרקטיקה מיטבית של פיקוח ואכיפה רגולטורית ב - OECD 85 ; ועקרונות הנהוגים בשיטת המשפט הישראלית בנושא .מניעת ניגוד עניינים מוסדי מידת תיקון הליקוי 85 ראו מסמכי ה- OECD :בנושא OECD (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en OECD (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris . https://doi.org/10.1787/9789264303959-en | 1151 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב סוגיות בנושא כוח אדם בתחום הפיקוח והאכיפה במשרד להג"ס נוכח החשיבות של נושא הגנת הסביבה שהמודעות אליו הולכת וגדלה בעולם וגם בישראל , חלה בשנים האחרונות על י יה בחיקוקים בתחום זה. בנוגע לכך מסרה הלשכה המשפטית במשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה כי בעשר השנים האחרונות נוספו עשרות רבות של חיקוקים שהמשרד מפקח עליהם או אחראי לביצועם ,ואוכף אותם כמת ואר בתרשים22 :שלהלן תרשים22 : מספר החיקוקים שעל ביצועם ממונה המשרד להג"ס1940 - 2022 , נכון ליולי2022 .המקור: נתוני הלשכה המשפטית במשרד להג"ס נכון ליולי2022 מספר החוקים שהשר להגנת הסביבה ממונה על ביצועם או על ביצוע חלקם הוא 37 .מספר חוקי המשנה (תקנות, צווים וכו') שבאחריות השר להגנת הסביבה הוא135 86 ; הדבר משקף עלייה של כ- 250% במספר החיקוקים משנת2000 , אשר נובעת בחלקה גם מהצטרפותה של מדינת ישראל ל- OECD והצורך בהשלמת הפערים שיש בין מדינת ישראל למדינות אחרות בתחום . כ פועל יוצא מכך על המשרד להג"ס מוטלת גם האחריות לפקח על חיקוקים אלו ולאכוף אותם. יצוין כי החיקוקים הנוספים עוסקים בתחומים סביבתיים שונים, בין הבולטים שבהם- .החומרים המסוכנים, המים והפסולת להלן בתרשים23 החיקוקים שהמשרד להג"ס ממונה על ביצועם ושיעורם לפי נושאים .סביבתיים 86 מתוך 37 חוקים , 8 מצויים בשלבי חקיקה שונים . מתוך135 ,חוקי משנה8 .נמצאים בהליכי חקיקה שונים | 1152 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים23 :התפלג ות החיקוקים לפי נושאים סביבתיים, נכון לשנת2022 על פי נתוני הלשכה המשפטית במשרד להג"ס ., בעיבוד משרד מבקר המדינה כמו כן יצוין כי נוסף על החיקוקים שלעיל יש עוד57 חוקים ו- 183 חוקי משנה הנוגעים לעבודת המשרד.להג"ס שאינם מצויים באחריותו הישירה | 1153 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב הדוח הקודם הליקוי 1 . המחוזות: מחסור בכוח אדם הקשה על המחוזות לעמוד במשימות האכיפה הנתונות .באחריותם 2 . המשטרה הירוקה: אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים חשובים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם עם הגידול באוכלוסייה ועם התרחבות התעשייה, לא טופלו צ ו רכי המשטרה הירוקה באופן מספק להתאמת כוח האדם הנדרש למציאות זו. מספר המשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, ו הוא אף צומצם בשנת2018 .בשני עובדים המשרד להג"ס אינו מקצה משרות חדשות למשטר ה הירוקה, והעובדים בו מבצעים תפקידים נוספים על תפקידם, זאת, בין היתר, בשל החלטת המשרד להקצותן תחילה ליחידות אחרות ל צורך קידום תחומים אחרים שבסמכותו לפני קידום תחום האכיפה .ולעיתים על חשבונו, אף שאיתר, כדבריו, כשלים רבים באכיפה 3 . מערך המודיעין במשטרה הירוקה : הצורך במיסוד עבודת המשטרה הירוקה על מערך מודיעין שיאפשר ניהול מבוסס מודיעין בתחום הפיקוח והאכיפה הכלל- משרדי, חזר ועלה מאז הוחלט על הקמתו של מערך זה בשנת2012 . הועלה כי רק בשנת2018 , כשש שנים ,לאחר מכן החל ה משרד להקים מערך מודיעין ו לגבש תורת מודיעין, אולם מ ערך זה מושתת על תקן חדש נוסף אחד, ו את רוב הפעילות המעשית בנושא מבצע ים עובדי המשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה, אגב פגיעה במערך .המבצעי שלה ההמלצה על המשרד לפעול בהקדם ליישומה של תורת המודיעין ולהשלמת מערך המודיעין; כמו כן עליו לתת את דעתו על הקצאת המשאבים הנדרשים לפעילות תקינה ואפקטיבית של מערך .המודיעין תגובת המשרד על הדוח הקודם 1 . :מצבת כוח אדם המשרד עושה הכ ו ל כדי להתייעל ולנייד תקנים בתוכו כדי לנסות להתמודד עם המצוקה ][המחסור הקשה בכ וח דם א . המשרד חסר בכוח אדם מקצועי בכל פעולותי ,ו אינו ,מקיים חוקים אינו נותן רישיונות והיתרים בזמנים סבירים, א ינו עוסק ו בת כניות בניין ופיתוח, א ינו מפקח ואוכף כראוי ועוד. משום כך כל תקן שמתפנה במשרד מוקצה לפי סדרי עדיפויות, לאחר אישורו הספציפי של המנכ"ל, תוך אילוצי "יריעה קצרה" מאוד והצורך לתעדף נושאים .ואזורים, כולם בליבת העשייה של המשרד וחשובים מאוד לציבור בעזרת תהליך זה הוקצו12 תקנים עבור4 צוותי פיקוח חדשים במחוזות ו- 2 תקנים לייעוץ משפטי בתחום האכיפה במחוזות חיפה ודרום. נוסף על כך המשרד מיישם ת ו כנית למיקור | 1154 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב חוץ בתפקידים ש בהם הדבר מתאפשר, בהתאם להורא ות התקשי"ר87 . עם זאת, המחסור בתקנים לצ ו.רכי אכיפה עודנו משמעותי ומורגש 2 . מערך המודיעין : מסמך תורת המודיעין במשטרה הירוקה אושר, אושרר ומיושם בכפוף ל מחסור החמור ב משאבי כוח האדם הנדרשים לו צרכים ה מחשוביים הנגזרים ממנו . כמו כן התקיים דיון ארגוני ב נוגע להקמת א גף ח קירות ומודיעין ב משטרה ה ירוקה בהתאם למתווה המשטרתי, ו מסמך התורה בעניין יעודכן בהתאם. המשרד מסכים עם הערת המבקר כי "מערך המודיעין מושתת על תקן חדש נוסף אחד בלבד, ורוב הפעילות המעשית בנושא מתבצעת על-ידי עובדים של המשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם, ואג ב פגיעה במערך "המבצעי שלה; נושא זה מתקשר לנושא פערי כ וח דם א קשים במשטרה הירוקה ונולד .כתוצאה מהמצב הנתון של מחסור כללי בכוח אדם כוח האדם במחוזות ביקורת ה מעקב ב מסמך מדיניות בנושא יחסי מטה -מחוז במשרדי הממשלה , שפרסמה נציבות שירות המדינה בינואר2016 88 , הוצגו שלושה דגמים שונים ליחסי ה גומלין בין ה מטה למחוז במשרדים ה ממשלתיים ב אמצעות בחינה השוואתית של כמה מדינות ,. לפי מסמך זה סיווג משרד ממשלתי לאחד מ שלושת הדגמים יכתיב את שלד המבנה הארגוני- ניהולי של המשרד וכן את הקצאת המשאבים והסמכויות בין המטה ו בין.המחוז ,"משלושת הדגמים המוצגים במסמך: "פוליס ,""פרובינציה" ו"משרד מטה הדגם ה דומה ביותר למצוי ב משרד להג "ס הוא דגם .""פרובינציה " ,לפי המסמך דגם'פרובינציה ' מותאם למשרד בו יחידות השטח הן'זרועו הארוכה' ,של המטה והן פועלות בעיקר מול רשויות סטטוטוריות, תאגידים, או גו פים אחרים, בממשק בעל אופי רגולטיבי ופחות באוריינטציה'שירותית' . משרד מדגם זה יפעל במבנה ארגוני ממורכז המגדיר יחסי כפיפות ברורים בין המטה לבין יחידות השטח וכן טווח חופש פעולה מוגבל של יחידות ,השטח ואת הסמכות והאחריות הנגזרים מהם. משרדים מדגם זה עוסקים בעיקר ברגולציה, ולכן ישנה חשיבות עליונה לספק ודאות למשתמש הקצה, ולהבטיח אחידות בדרישות ותהליכים .מולו ,בדגם זה המטה הוא הדומיננטי, הוא קובע את הכללים, התהליכים, הדרישות, התנאים הפרשנות והמדיניות הקשורים ביישום הרגולציה, וסמכויות יחידות השטח בדגם זה הן בעיקר ביצ ועיות ותפעוליות. ביזור סמכויות ליחידות השטח בתחום זה עלול להביא לשונות גבוהה ובלתי מוצדקת בין יחידות השטח השונות בכל הקשור בתהליכים, דרישות, תנאים פרשנות ומדיניות וכתוצאה מכך לעיוות ביישום הרגולציה, אי ודאות במשק, עודף ביורוקרטיה, ובסופו של יום יצירה של תת .רגולציה אינדיבידואלית בכל יחידת שטח.. המטה קובע גם את ה'מה' וגם את ה'איך', ודרגת החופש של יחידות השטח מצומצמת " 89 . 87 תקנון שירות המדינה . 88 נ ציבות שירות המדינה ,אגף תורה, מחקר וניהול ידע" , מסמך מדיניות בנושא יחסי מטה מחוז- במשרדי הממשלה " ( 2016 '), עמ17 . 89 נציבות שירות המדינה ,אגף תורה, מחקר וניהול ידע" , מסמך מדיניות בנושא יחסי מטה מחוז- במשרדי הממשלה " ( 2016 .) | 1155 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב הרכזים המקצועיים במחוזות במשרד ממשלתי מסוגו של המשרד להג "ס המבנה הארגוני של המחוזות אמור לשקף במידה רבה את ה מבנה הארגוני של המטה. זאת כדי שהגורמים במחוזות יוכלו ליישם את תוכניות העבודה של האגפים המקצועיים באופן מיטבי. ,ואכן הפעילות של כל מחוז במשרד להג"ס מתבצעת באמצעות ה ענפים ה ,מקצועיים לצד עבודת יחידות המטה של המשרד , ובראשם כאמור עומדים ה רכזים ה מקצועיים. דוח ביקורת פנימית של המשרד להג"ס בנו" שא מטה ומחוזות– היבטים מרכזיים" מינואר2020 " העלה בעניין זה כי בפועל, ישנה שונות רבה בין המבנה הארגוני של המטה לבין זה של המחוזות. המחוזות עדיין משמרים את המבנה הארגוני הקודם של המשרד, ומרכזים את נושאי הטיפול תחת מנהלי תחום .תעשיות ותשתיות השונות באה ליד י ביטוי באופן משמעותי בעובדה כי אין רכזים במחוזות מטעם חלק מהאגפים המקצועיים כגון: שלטון מקומי, חירום, שטחים ,פתוחים, אחריות יצרן, אסבסט, זיהום אויר מתחבורה וכן תחומים שמטופלים בחלקיות משרה כמו מזיקים. לאור זאת, נוצר מצב שתחומים חשובים שמטופלים במטה, נעדרי כ"א ליישום במחוזות, מה שעלול לגרום שהמשימות לא תתבצענה היטב ][או לא ע ל יד .י גורמי המקצוע דוגמא להתמודדות עם המצב ניתן לראות במחוזות דרום וחיפה, בהם הוסב התקן של רכזת חינוך לרכזת שלטון מקומי על מנת לתת מענה לחוסר, לעומת יתר המחוזות שנותרו חסרים. כדי לתת מע נה במחוז דרום לצ ו רכי אסבסט, הוסבה רכזת אויר לטיפול גם בתחום זה. במצב זה, אין ביכולתה לענות על כל דרישות האגף המקצועי. מנהלי מחוזות טענו כי נוצר מצב בלתי סביר לפיו הוגדרו במטה תחומי פעילות נוספים, וזאת ללא חשיבה ][או התייעצות אסטרטגית עם המחוזות, לצורך בחינ ת השפעת השינויים על המחוזות וללא תוספת תקנים מתאימים. כך לדוגמה, נוספו תחומי השלטון המקומי, התחבורה וההתייעלות האנרגטית " 90 . " דברים ברוח זו עלו גם מגורמי הנהלה במחוז מרכז שמסרו לצוות הביקורת כי במשך השנים נוצרו אגפים חדשים במטה. והוא מטיל תחומי אחריות נוספים על הענפים הקיימים במחוזות ללא תוספת של כוח אדם וללא מינוי רפרנט במחוז למשל תחום האקלים, הדבר יוצר עומס רב וסטרס בקרב העובדים כתוצאה מכך יש עזיבה של עובדים". כך למשל, במאי2019 כתב מנהל מחוז מרכז במשרד להג"ס למנכ"ל המשרד דאז, תוך שהוא מפרט את תוספת התקנים הדרושים למחוז בתחום הפיקוח על תחום איכות האוויר ועל תחום " האסבסט, כי במחוז מרכז יש שתי .משרות המוקצות לנושא איכות אוויר ואסבסט כפי שציינו בעבר בהזדמנויות שונות, יש פער בלתי ניתן לגישור, בין כמות המשימות והמפגעים בשני תחומים אלו, ובין כוח האדם המוקצה לנושא". " :עוד ציין מנהל המחוז אבקש להדגיש כי בהיקף כוח .האדם הקיים, לא ניתן לעמוד במטלות התכנון, הרישוי, הפיקוח והמענה לפניות הציבור ,בפועל המחוז מבצע פיקוח חלקי בלבד על המפעלים, ואינו מסוגל לתת מענה ראוי למניעת מפגעים במסגרת הליכי התכנון, ההסדרה, הפיקוח והאכיפה ... המחוז מבצע פעילות דחופה בלבד ...ואין כל יכולת להתמודד עם היקפי ההשלכות ][של פסולת הלא חוקיות בשטחים הפתוחים, או לבצע פעילות פיקוח ואכיפה על פעולות פירוק ופינוי של אסבסט. יש לציין כי ככל שעובר הזמן, ישנו בלאי הולך וגדל של חומרי בניה המכילים אסבסט (כגון גגות וצינורות) , דבר המגדיל כל הזמן את פוטנציאל ההשלכה הלא .חוקית. מרבית המפגעים אינם מטופלים יש להדגיש כי נושא האסבסט מעולם לא קיבל הקצאת כוח אדם, והוספת המטלה למרכזי איכות 90 המשרד להג"ס, אגף" ,הביקורת הפנימית דוח ביקורת פנימית בנושא מטה ומחוזות- היבטים מרכזיים " (ינואר2020 .) | 1156 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב אויר יה יתה יוזמת דחק של המחוז, אשר כיום אינה נותנת מענה סביר. גם כאשר אושר ח וק אויר נקי, מחוז מרכז לא קיבל תוספת כוח אדם לצורך יישומו". בספטמבר2019 כתב מנהל המחוז גם לסמנכ"לית בכירה לתעשיות דברים ברוח דומה וציין כי "עקב עליה מתמדת בהיקפי בקשות לרישיונות עסק והיתרי רעלים, ת י עדוף הפעילות של צוות המחוז הינו להסדרה ועיגון הדרישות הס ביבתיות. זאת, בעיקר במסגרת רישיונות עסק והיתרי .רעלים המחוז יכול לבצע פעילות פיקוח ואכיפה במקרים חריגים ו/או כפועל יוצא של פעילות הסדרה. המרכזים המקצועיים ותחום הפיקוח במחוז לא יכולים לבצע פיקוח ואכיפה יזומים בהיקפים משמעותיים" . ביולי2021 כתב מנהל תחום ת עשיות במחוז מרכז למנכ"לית המשרד בהתייחס לנושא חוסר ה טיפול של המחוז במפגעים " כי אנו לא מקיימים מעקב ובקרה כלשהיא על פירוקי אסבסט .המתבצעים על ידי קבלנים מורשים ולכן איננו יודעים האם הפירוק והפינוי מבוצעים כנדרש כלל איננו עוסקים בטיפול והוצאת דרישות לפינוי מצבורי ומפגעי אסבסט רבים המתגלים בתחומי מחוז המרכז הן באזורי מגורים והן בשטחים פתוחים, אלא במקרים מאוד בודדים. להערכתנו מתגלים כ- 200 .מצבורים בשנה אנו לא מבצעים פעילות יזומה כלשהיא בתחום זה מול רשויות מקומיות לרבות ביצוע סקרים לאיתור מבנים ציבוריים עם אסבסט צמנט או פריך, וכן לא עוסקים בקולות קוראים שיישומם מונע ומצמצם מפגעי אסבסט וחשיפת תושבים לחומר המסרטן". בדצמבר2021 כתב בעניין זה מנהל תחום תעשיות גם ל סמנכ"לית בכירה לתעשיות " כי המחוז וכן המשרד, נמצאים במצוקת משאבים חריפה לעומת משימות שיש לבצע, אשר מקשה מאוד על מתן שירות מיטבי הן לתושבים בהיבט של שמירה על בריאותם ומניעת מפגעים והן למפעלים ועסקים אשר פעילותם נפגעת עקב שירות לקוי מצדנו . לכל האמור, יש השפעה ופגיעה כלכלית במשק ובמדינה" . בסקירה של התקנים במחוז מרכז ממאי2022 " ציין מנהל המחוז כי נכון להיו ם ישנו חוסר מהותי בכוח אדם, ובשל כך משימות רבות אינן מבוצעות או מבוצעות בחסר. צוות המחוז לא גדל באופן ,משמעותי בשני העשורים האחרונים, אולם בתקופה זו גדלה אוכלוסיית המחוז בכ- 50% , ובהתאם לכך גם כל הפעילויות והשירותים הנלווים " ". עוד כתב מנהל המחוז כי לעניין ז ה :משמעויות רבות ומורכבות 1 . שירות לציבור: ,מענה שאינו מספק בשל לוחות זמנים לציבור הנדרש בשירותי הצוות .לרבות אישורים מסוגים שונים והיתרים 2 . סיכונים לסביבה : פגיעה בריאותית בתושבים ובחייהם וכן באיכות חייהם בשל חוסר במשאבים הנדרשים לפיקוח מעמיק במפעלים ועסקים ובמ.פגעים שונים 3 . פגיעה כלכלית בעסקים ובציבור: חוסר יכולת להקצאת משאבים מספיקים למניעת מפגעים אליהם חשופים האזרחים הגורמים למוות ותחלואה הינה בעלת ערך כלכלי למדינה. עיכוב במתן מענה מקצועי בעת הקמת עסקים חדשים או מענה לפניית מפעלים ועסקים להוספת פעילות בהם גורמת .לפגיעה כלכלית ישירה בהם 4 . חשיפת המשרד לסיכונים: .בשל אי עמידה במשימות המוגדרות בחוק 5 . כשל בתכנון לטווח ארוך: חוסר יכולת להטמעת הנחיות סביבתיות ראויות בפרויקטים המצויים בתכנון. מצב זה עלול ליצור נזקים ומפגעי סביבה". | 1157 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב בתשובתו כתב המשרד להג"ס כי הוא מוביל רפורמ ה ברישוי סביבתי משולב המתמקדת בפעולות הרישוי והפיקוח שמבצע המשרד. עוד נמסר כי כחלק מכך המחוזות יעברו" שינוי מבנה ארגוני ותוספת כח אדם למימוש רפורמה ברישוי המשולב הכוללת פיקוח. המשרד צפוי לקבל תוספת של46 תקנים שעיקרם יעבור למחוזות לטובות רישוי ופיקוח על התעשייה". בעניין זה ציין סמנכ"ל אכיפה כי הגדלת מספר תקני הרישוי והפיקוח תחמיר את מצב האכיפה שכן " הולכים להגביר את הפיקוח במסגרת הרישוי המשולב וכח האדם שניתן לנושא לא מגיע גם לאכיפה הווה אומר יותר פיקוח ללא שום יכולת לאכוף ." ביקורת המעקב העלתה כי על הרכזים המקצועיים במחוזות הועמסו תחומים מקצועיים נוספים ללא תוספת תקינה. כך למשל במחוז מרכז אין תקן לתחומי האסבסט, זיהום אוויר מתחבורה, חירום ושלטון מקומי. העמסה נוספת זו על הרכזים, הנושאים כאמור בתפקידי רגולציה ופיקוח ולעיתים גם בתפקידי אכיפה מינהלית, הביאה להכבד ה ניכרת בעבודתם וגרמה באופן כללי לדחיקת תחום הפיקוח והאכיפה במחוזות, וזאת בניסיון לעמוד ביעדים בתחום הרגולציה. בחלק מהמקרים, כפי שהודגם באמצעות מחוז מרכז, הדבר גורם לקשיים ביכולת המחוז לבצע פעילות של פיקוח ואכיפה. כניסתה לתוקף של רפורמת הרישוי המשולב צפויה להחמיר מצב זה בשל תוספת46 תקנים לרישוי ופיקוח ללא הגדלה מקבילה .של התקנים לאכיפה המרכזים בתחום הפיקוח והאכיפה במחוזות בשנת2017 הוקם תחום פיקוח ואכיפה בארבעה מתוך שש ת ה מחוזות, והוקצו לכך16 תקנים ייעודיי ם לנושא, ומ ה ם אוישו12 תקנים, כמתואר :בדוח הקודם וח ל 14 : נתוני פריסת16 התקנים של תחום הפיקוח והאכיפה במחוזות, נכון ל- 2018 , כפי שעלה בביקורת הקודמת ה מחוז ראש תחום ה פיקוח רכז ה אכיפה מספר ה פקחים צפון 1 0 2 חיפה 1 1 4 תל אביב 0 0 0 מרכז 1 1 2 ירושלים 0 0 0 דרום 1 1 1 סה"כ 4 3 9 להלן פריסת התקנים במחוזות נכון לאוגוסט2022 : | 1158 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לוח 15 : מספר ה תקנים בתחום הפיקוח והאכיפה במחוזות , נכון לאוגוסט2022 ה מחוז ראש תחום ה פיקוח רכז ה אכיפה מספר ה פקחים מצבה צפון 1 1 2 1 חיפה 0 0 4 4 תל אביב 0 0 0 0 מרכז 1 1 2 2 ירושלים 0 1 0 0 דרום 1 1 1 91 2 סה"כ 3 4 9 9 .המקור: נתוני המשרד להג"ס מהנתונים עולה כי מאז הוקם תחום הפיקוח והאכיפה במחוזות לא השתנה מספר התקנים המצרפי בו והוא היה16 ( תקנים7 מהם מאוישים). עוד עולה כי חלוקת התקנים בין המחוזות אינה מתבצעת בהלימה להיקף המשימות במחוזות; כך למשל, במחוז דרום, ש בו ריכוז מפעליA ( 142 )ו- B ( 2,269 ) הוא הגבוה ביותר , מספר מתקני הפסולת שבו הוא הגדול ( ביותר והוא בעל השטח הגדול ביותר מבין המחוזות יותר מ- 60% משטח המדינה ), יש שלושה תקנים- פחות מהמחוזות חיפה, מרכז וצפון. הדבר מקשה על מחוז דרום לבצע כראוי את תפקידו ב .תחום הפיקוח והאכיפה כמו כן עלה כי במחוז חיפה , אשר בו ריכוז מפעליA ו- B הוא כאמור השני הגבוה מבין המחוזות , היו בעבר שישה ,תקנים אך נכון לאוגוסט 2022 יש בו ארבעה תקנים מאוישים- ירידה של33% .עוד עלה כי במחוז מרכז שני תקנים של מפקחים מתוך ארבעה תקנים בתחום הפיקוח והאכיפה אינם מאוישים , אף שפעילות המחוז חולשת על64 רשויות מקומיות שבהן מתגוררת יותר מ רבע מאוכלוסיית המדינה . על פי מנהל המחוז מחוז זה מורכב מהבחינה הסביבתית נוכח גידול של50% באוכלוסייה המתגוררת בו- בשני העשורים האחרונים, בד בבד עם היקפי פיתוח גדול ים אשר הביא ו בשנים האחרונות להגברה של עירוב שימושים וקרבה הולכת וגדלה בין שימושים רגישים למגוון פעילויות תעשייתיות וחקלאיות ו "החמירו באופן משמעותי את הקונפליקטים הסביבתיים ופוטנציאל המפגעים - סיכון חומ"ס ][חומרים מסוכנים', רעש, זיהום אוויר, זיהום קרקע וכד". לדברי המחוז הם "מנסים למעלה משנתיים לגייס שני מפקחים בדרגת ראש ענף פיקוח ללא הצלחה", ו לטענתו הסיבה המרכזית לכך היא תנאי שכר ירודים .ביחס לכישורים הנדרשים 91 העובד הועבר על משרתו לתחום הפיקוח על המגזר ה בדואי . | 1159 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב בביקורת המעקב עלה כי במחוזות דרום וחיפה, אף שקיימים רשמית תקנים מאוישים בתחום הפיקוח והאכיפה, בפועל חלק מהעובדים המאיישים תקנים אלו עובדים בו- זמנית גם עבור תחומים אחרים במחוז, לרוב בתחום הרגולציה, על חשבון פעילות הפיקוח .והאכיפה. עוד עלה כי במחוז ירושלים ותל אביב לא הוקם תחום פיקוח ואכיפה מומלץ שהמשרד להג"ס יקיים הערכה בדבר הפערים שבין תחומי אחריותו, כ פי שהם ,משתקפים במבנה המטה שלו, ובין המבנה של המחוזות והמשאבים המוקצים להם; זאת בשים לב להיקפי הפעילות שלהם בכל התחומים (לרבות ,רישוי עסקים, חומרים מסוכנים 'אוויר, מים, שפכים, קרקע וכו ,), הנגזרים מהעלייה בתחומי האחריות של המשרד. כמו כן מומלץ כי לנוכח היריד ה בפעילות הפיקוח והאכיפה והעובדה כי התקינה בתחום זה לא השתנתה מאז הוא הוקם, המשרד גם יבחן את עדכון הצרכים הנדרשים בתחום הפיקוח .והאכיפה ויפעל להקצאתם ואיושם " בתשובתה כתבה נציבות שירות המדינה כי איננו חולקים על המסקנה כי חלק ממערכי המשרד ][להג"ס אינם בעלי,משאבים מספקים. לאור זאת בהחלטה משותפת בין הגורמים הרלוונטיים בנציבות לבין המשרד, סוכם כי תכנית העבודה בתחומי ההון האנושי לשנת2023 תוקדש לטיפול במחוזות המשרד אשר תכלול בין היתר: ייעול המבנה הארגוני ותהליכי העבודה, בחינת תנאי סף ורמות משרה בהתאם לצורך". כ וח האדם במשטרה הירוקה המשטרה הירוקה היא הזרוע העיקרית העומדת לרשות המשרד בתחום האכיפה וההרתעה ; יה תולו פע מעוגנות ב)חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה, התשע"א- 2011 . תפקידה המרכזי של המשטרה הירוקה הוא לאכוף את החוקים, התקנות והצווים בנושא איכות הסביבה בישראל ; פועלים בה צוותי שטח וגורמי מטה, ו עובדיה קרואים"מפקחים" (להלן- מפקחי המשטרה הירוקה) . יצוין כי המשטרה הירוקה מפעילה יחידה של כלי טיס מוטסים מרחוק (כטמ"ם- רחפניים המונה11 רחפנ י ,ים המשמשים אותה למשימות פיקוח, ניטור ואכיפה) 92 . המשטרה הירוקה בנויה משלושה תחומי ליבה אופרטיביים העובדים במשולב כדי לאכוף את דיני הג"ס: )(א תחום ה מבצעים המופקד על הפן המבצעי של פעילות המשטרה הירוקה, לרבות הובלת מבצעי אכיפה בשיתוף גורמי אכיפה אחרים93 בהתאם ליעדי המשרד ; )(ב תחום החקירות האחראי לניהול חקירות ליבה בתופעות סביבתיות ועל הנחיה מקצועית של המפקחים בכל הנוגע לעולם התוכן של החקירות; )(ג תחום המודיעין ה אחראי לאיסוף מידע ממקורות ,שונים ל חשיפה וגילוי של עבירות סביבתיות ועבריינים המבצעים אות ן ולבניית תמונת מצב מודיעינית של פעילות המש טרה הירוקה בהתאם לת ו .כנית העבודה המשרדית בשנים שעברו מהדוח הקודם המשיכה המשטרה הירוקה להתמודד עם מחסור ב .כוח אדם בעניין זה ציין בספטמבר2020 מנהל המשטרה הירוקה כי במשך שנים המשטרה הירוקה סובלת ממצוקת תקנים קשה ובלתי סבירה שעומדת ביחס הפוך לגידול בהיקף ובמ ורכבות המשימות , " וכי מצבת כח האדם... מונה25 מפקחים ו - 3 חוקרים צוותים (ובנוסף ממוני חקירות ארציים ורכזי 92 .אתר המשרד להג"סhttps://www.gov.il/he/departments/guides/green_police_drones 93 כמו משטרת ישראל, משמר הגבול ו רשות הטבע והגנים . | 1160 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מודיעין), נתון מביך אל מול הפשיעה הסביבתית שהולכת ומתעצמת בעקבות המניעים הכלכליים שמייצרים את המוטיבציה העבריינית ." ביקורת המעקב בדקה את מספר העובדים- התקן והמצבה - במשטרה הירוקה מינואר 2018 עד יולי2022 . להלן בלוח16 נתונים על התקן והמצבה של העובדים במשטרה:הירוקה לוח 16 : התקן ו המצבה במשטרה ,)הירוקה (עובדים מבצעיים ומנהלה 2015 - 2022 * השנה התקן המצבה הפער בין התקן למצבה שיעור הפער באיוש 2015 53 42 11 20.75% 2016 50 41 9 18% 2017 49 44 5 10.2% 2018 49 44 5 10.2% 2019 49 43 6 12.24% 2020 51 44 7 13.73% 2021 51 44 7 13.73% 2022 52 44 8 15.3% על פי נתוני המשטרה הירוקה., בעיבוד משרד מבקר המדינה * עד נובמבר2022 . מנתוני הלוח עולה כי אף שמספר העובדים במשטרה הירוקה גדל בשיעור של4.7% (מ- 42 ל- 44 עובדים ) משנת2015 , הדבר נובע מכך ששיעור איוש המשרות גדל, אולם מספר התקנים הכולל במשטרה הירוקה קטן בפועל בתקן אחד (הפחתה של כ- 1.9% ) במשך שמונה שני ם, מאז2015 . לעומת זאת שיעור האיוש של התקנים גדל מ- 79.2% ל- 84.6% . לקראת דיוני תקציב כתב מנהל המשטרה הירוקה לסמנכ"ל פיקוח ואכיפה במאי2022 מסמך " שכותרתו המשטרה הירוקה- פערים ודרישות תקינה " ובו הוא פירט את המגמות והגורמים שבגינן יש להגדיל את תקן כוח האדם במשטרה הירוקה. בין היתר הוא כתב כי "אנו עדים ל צמיחה בפשיעה סביבתית חמורה המצריכה שימוש בכלים פליליים ובהשקעות משאבים מבצעיים ותשומות חקירה כבדות ; צמיחה מטאורית בחקיקה וברגולציה הסביבתית ללא הקצאת משאבי " אכיפה כלשהם"; עוד ציין מנהל המשטרה הירוקה כי בשנים האחרונות אנו עדים לאסונות סביבתיים ואירועי קיצון דוגמת קריסת קווי הולכת דלקים, אירועי חומ"ס ושריפות מוקדיות במתקני תעשייה . הפסולת כמכת מדינה התמודדות עם השלכות פסולת במרחב הציבור י והפעלת תחנות מעבר ואתרים פיראטיים" :". זאת ועוד במשך שנים המשטרה הירוקה סובלת ממצוקת תקנים קשה ובלתי סבירה. על אף פניות חוזרות ונשנות, שינויי חקיקה ו דו"ח מבקר | 1161 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב המדינה לא קבלה המשטרה הירוקה אף לא תקן אחד" . לדבריו, כדי שהמשטרה הירוקה תוכל להתמודד עם הפשיעה הסביבתית העולה יש לשנות את מפתח התקינה לעובדים ולה קים יחידה .מרכזית לסביבה להלן בלוח17 נתונים על התקינה הקיימת והתקינה הנדרשת בהתאם לתפקידים השונים :במשטרה הירוקה כפי שעולה מהמכתב של מנהלה לוח 17 : תקינה קיימת ותקינה נדרשת על ידי מנהל המשטרה הירוקה )(עובדים מבצעיים ה /תחום ה תפקיד ה תקנים ה קיימים ה תקנים הנוספים ה נדרשים סה"כ מפקחים 25 36 61 מרכזי מודיעין 3 9 12 רכזי חקירות 1 * 9 10 יחידה מרכזית סביבה לא קיים 10 10 ממונה ה תחקירים ה מבצעי לא קיים 1 1 ממונה התחקירים ה מחקרי לא קיים 1 1 חולי י ת אכיפה כלכלית לא קיים 3 3 תחום מבצעים- קמב"ץ לא קיים 1 1 מרכז לוגיסטיקה ואמצעים לא קיים 1 1 ממונה יחסי ציבור וקשרי חוץ לא קיים 1 1 תקן מנהלי ת י אום וביצוע- ממשקי חקירות מודיעין לא קיים 1 1 סטודנטים 1 5 6 סה"כ ** 30 78 108 .המקור: המשטרה הירוקה * לפי נתוני המשטרה הירוקה, בזמן הביקורת שני .תקנים נוספים היו בהליכי איוש ** הנתון מתייחס רק ל)עובדים המבצעיים (מפקחים ומרכזים . בעקבות דיון הכנה שהתקיים במשרד להג"ס בעניין חוק התקציב לשנת2022 ביקשה סמנכ"לית הון אנושי ומ י נהל במשרד לתעדף את התקנים המבוקשים כפי שהם עולים מהמסמך דלעיל של מנהל המשטרה ה ירוקה; בנוגע לכך כתב סמנכ"ל אכיפה כי "בשל היעדר תוספת תקנים בשנים ,האחרונות וגידול בהיקפי העבודה ובתחומי האחריות מדובר בצורך של גישור על פערים | 1162 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מצטברים בתקינה . כל התקנים שצוינו במסמך של מנהל המשטרה הירוקה נדרשים באופן מידי וללא דיחוי" (ההדגשה.)במקור בביקו רת הקודמת עלה כי לא הייתה הלימה בין היקף התחומים והמשימות שהוספו לאחריותה של המשטרה הירוקה ובין כח האדם שהוקצה לביצוע. בביקורת המעקב עלה כי הפער בין הצרכים והמשאבים עודנו משמעותי: בשל חקיקתם של חוקים סביבתיי ,ם תחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאו ד , בין היתר בשל עלייה של 250% בחקיקה הסביבתית משנת2000 ; כמו כן נרשם גידול בהיקף אוכלוסיית ישראל של יותר ממיליון תושבים משנת2015 (יותר מ- 12% ) 94 ; וכן נרשם גידול של58% (מ- 748 ל - 1179 ) במספר המפגעים הסביבתיים המתועדים ובמשימותיה של המשטרה הירוקה משנת 2015 - כל אלו הביאו לכך שהאתגרים ש עימם מתמודדת המשטרה הירוקה גדלו בהיק פם ובמורכבות ם . אף על פי כן נמצא שהתקנים שהוקצו למשטרה הירוקה בשנים2015 עד 2022 לא א ו ישו במלואם (בשיעורים שנעים בין כ- 10.2% לכ- 20.75% ); וכי תקינת המפקחי ם במשטרה הירוקה אף קטנה בשנים אלה ב תק ן. במצב הדברים הנוכחי מנהל המשטרה הירוקה סבור על כן כי "אין הלימה בין המשימות של [המשטרה הירוקה], היקפי הפעילות [ו]התקינה ,"הקיימת דבר המתבטא בקושי להתמודד עם היקפי הפעילות הנדרשים אל מול תופעת עבריינו ת הסביבה ההולכת וג ואה כפי שמלמדים הנתונים שהוצגו לעיל . מומלץ כי הנהלת המשרד להג"ס תמפה את היקפי המשימות של המשטרה הירוקה אל מול היקפי המשאבים הקיימים והנדרשים לה, תנקוט את הצעדים הדרושים לאיוש התקנים שלא אוישו ותבחן דרכים לצמצם את הפערים כאמור . מידת תיקון הליקוי מערך המודיעין במשטרה הירוקה תחום המודיעין אחראי לאיסוף מידע ממקורות שונים; ל חשיפה וגילוי של עבירות סביבתיות ו של ה עבריינים המבצעים אותן; וכן לבניית תמונת מצב מודיעינית של פעילות המשטרה הירוקה בהתאם לת ו כנית העבודה המשרדית . בדוח הקודם עלה כי מערך המודיעין היה מושת ת על תקן אחד, וכי את רוב הפע ו לות המודיעיניות ביצעו עובדים ומפקחים של המשטרה הירוקה שאינם אנשי מודיעין, וזאת נוסף על תפקידם . ,תחום המודיעין בדומה לשאר התחומים במשטרה הירוקה , אינו עומד בפני עצמו אלא משמש "חלק מ"טיפול משולב רב זרועי הכולל את תחומי ה ,פיקוח מב ה ,צעים ה חקירות ו ה משפט, וזאת 94 .על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה | 1163 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב כדי ליצור שרשרת טיפול איכותית ללא פערים. כדי ל הביא למיצוי ההליך הפלילי ולהשגת תכליותיו נדרש טיפול חקירתי מיטבי המתבסס על טיפול מבצעי מודיעיני ופיקוחי; מדובר ברצף גורמים התלויים זה בזה, וללא שיתוף פעולה הטיפול בנושא לא י ומ צה והוא יועבר .מגורם לגורם ביולי2022 " מסר מנהל המשטרה הירוקה למשרד מבקר המדינה כי בימים אלה השלימה המשטרה הירוקה את תהליך איוש משרות מערך המודיעין ביחידה ", כך שהתקנים שהיו חסרים לתחום המודיעין הושלמו; וכי בין היתר אוישו התפקידים האלה: מנהל תחום מודיעין, תפקידי רכ זי מודיעין וראש ענף דסק והערכת מקורות איסוף; וכי בסך הכול אוישו חמישה תקנים, שניים מהם הם מתוך מפקחי המשטרה הירוקה אשר עברו לעבוד ב תחום המודיעין .לאחר הכשרה פיתוח מערך המודיעין של המשטרה הירוקה הוא צורך אסטרטגי שנועד ל איסוף מודיעין יזום כדי לתמוך בעבודת תחום החקירות ככ לי מרכזי באכיפת דיני הג"ס . חוקרי המשטרה הירוקה נזקקים למודיעין ל גילוי עבירות או עבריינים פוטנציאליי ם , ולכן יש לציין לחיוב את הקצאתם של ארבעה תקנים לנושא ואיושם; עם זאת יצוין כי ההחלטה לבצע הקצאה נוספת זו ב אמצעות ניוד פנימי של עובדים בתפקידים אחרים במשטרה הירוקה במטרה לשפר את עבודת המודיעין באה על חשבון ביצוע פעולות אחרות שהמשטרה הירוקה אמונה עליהם. לנוכח האמור מוצע כי הנהלת המשרד להג"ס תבחן את התקנים הדרושים למשטרה הירוקה כדי שתוכל לממש את אחריותה, ותפעל לא יישם תוך הסתכלות רחבה .על מכלול המשימות והפעולות שעליה לבצע מידת תיקון הליקוי הכישורים ה מקצועי ים הנדרשים מהמפקחים ב משטרה הירוקה חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התש"א- 2011 , קובע כי אם התעורר חשד לביצוע עבירה לפי חיקוק המנוי בתוספת הראשונה, רשאי מפ קח הגנת הסביבה שהוסמך לפקח על ביצוע אותו חיקוק לחקור כל אדם הקשור לעבירה כאמור או שעשויות להיות לו ידיעות הנוגעות לעבירה כאמור95 . אחד מעקרונות ה- OECD לאכיפה יעילה קובע כי יש לוודא שהכשרת המפקחים תבטיח .מקצועיות, עצמאות, עקיבות והוגנות בפעולותיהם לפי כך יש ל קיים הכשרה מתמשכת בנושאים אלה ולא רק בנושאים הטכניים של הפיקוח. גם טיוטת תורת האכיפה96 קבעה כי על מפקחי 95 סעיף6 ( 1 .) 96 א' טל, "תורת האכיפה- המשרד לאיכות הסביבה אשכול אכיפה ,ירושלים", טיוטה סופית לקראת הפצה (אוקטובר 2003 ). | 1164 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב המשטרה הירוקה להיות בעלי כישורים מוכחים בתחומים ה רלוונטיים התואמים את דרישות התפקיד של מפקח ואת תחומי האחריות של המשטרה הירוקה, ובהם: תואר בוגר לפחות בת חום הקשור לאיכות הסביבה (כגון מדעי הסביבה, כימיה, הנדסה וביולוגיה) וניסיון בחקירות או .שירות בגופים חוקרים כמו משטרת ישראל הדוח הקודם הליקוי 1 . המשטרה הירוקה, שלמעטים מעובדיה השכלה בתחומים ה מדעיים ה רלוונטיים ה ,נדרשים תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעי מפעלים, ועל כן היא תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את המפגע ל מסלול אכיפה פלילי. במצב זה ההחלטה אם לפתוח בחקירה בעניין מפגע סביבתי .שמקורו בתעשייה נתונה הלכה למעשה בידי מנהלי המחוזות 2 . מעיון בדוחותיה השנתי ים של המשטרה הירוקה מהשנים האחרונות עולה כי במהלכן היא המשיכה לאכוף בעיקר עבירות מתחום הפסולת - מפגעים ויזואליים שאינם מורכב ים ודורש ים .מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית בשנים2013 עד2017 היה שיעור האכיפה בקטגורי י ת פסולת בניין27% עד35% מכלל תיקי החק ירה וכלל כמה עשרות תיקים; שאר התיקים התפלגו על פני13 עד19 סוגים אחר ים של מפגעים . ההמלצה: הומלץ כי המשרד להג"ס ישלים את הליך השינוי המבני במשטרה הירוקה, בהתאם להחלטת הנהלתו מ שנת2012 , לרבות עמידה בדרישות הכשירות של משרות בתקן חוקר ובתקן מפקח, באופן שיאפש ר למשטרה הירוקה לבנות את ה יכולות ה מקצועיות ה נדרשות ה אלו. כדי לקדם כבר עתה את האוטונומיה של גורמי האכיפה במשרד, על המשרד לבחור בחלופה מתאימה להפרדה ארגונית כאמור בין תפקיד הרגולציה ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה בתקנים הקיימים כבר היום, ליישם את החלופה הנבחרת ו .לקיים בקרה שוטפת אחר הטמעתה כמו כן נדרשת בחינה של הכפיפות המקצועית והמ י נהלית של המשטרה הירוקה במשרד, ובכלל זה .בחינת חלופות הכפפה באופן שיבטיח את עצמאות שיקול דעתה :תגובת המשרד על הדוח הקודם המשרד קיבל את המלצת משרד מבקר המדינה לעניין הצורך בגיוס כ וח דם א מתאים למשימה שאינו נופל מדרישות הסף המאפיינות את עיסוקי .המחוזות והמטה, בעיקר בגוף המבצעי המופקד על מגוון תחומים פליליים כמו המשטרה הירוקה בהתאם לכך, העלאת רף תנאי הסף ואיתור אנשי מקצוע ראויים בעלי רקע אקדמי שיתוגמלו כראוי י ביא ו להצלחות ברורות. בעניין האוטונומי ה של המשטרה הירוקה, מערך הממונים המקצועיים ביחידה, מנהל תחום החקירות ומנהל היחידה וסגנו, הם אלה המגבשים החלטה על פתיחה בערוץ חקירה עצמאי. הדבר בולט בעיקר ב צוותי חקירה משותפים עם גופי אכיפה מקבילים או בחקירת פרשיות של מגה-אי רועים, שבהם הדומיננטיות והסוברניות של המשטרה ,הירוקה בחקירה היא טוטלית. לפיכך ה אוטונומי ה של המשטרה הירוקה א ו מנם נחלשת בעקבות מחסור בכוח אדם עם רקע אקדמי מתאים, אך אינה נעלמת כליל ; המפתח לטיוב האכיפה הפלילית והיכולת לאפשר לגוף החקירה לפעול באופן עצמאי מבוסס ים מ לבד איכות המשאבים - קליטת כ וח דם א בעל המיו מ נויות הנדרשות, גם על כמות המשאבים שכן נדרשת מסה קריטית מ זער ית של מפקחי שטח (המקבילים לשוטרי הסיור), חוקרים ואנשי מקצוע בתחומי התשתיות והתעש י יה שיצטרפו ל מערך הקיים ויעבו אותו. נוסף על דוח המבקר, צורך זה מצא את ביטויו גם | 1165 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב בעבודה שע שת ה חברת ייעוץ חיצונית שבחנה את המבנה הארגוני של היחידה, הציעה חלופות שבסופו של יום אומצו "מבנית" אך ללא התקינה הנדרשת. ביקורת המעקב תיקים מינהליים מתנהלים במחוזות. אם החליט מנהל המחוז על מיצוי הטיפול המ י נהלי ו על ,פתיחת חקירה פלילית הוא יעביר בקשה למנהל המשטרה הירוקה לפתיחה בחקירה. מנהל המשטרה מורה על בחינת התשתית הראייתית שבתיק המינהלי, בוחן התאמה למדיניות האכיפה ומורה על פתיחה בחקירה97 . 1 . הצורך בהתמקצעות המשטרה הירוקה עלה לראשונה בשנת2000 , ומאז שב ועלה במשך השנים. בישיבת הנהלת המשרד להג"ס שהתקיימה בשנת2012 בראשות השר להגנת הסביבה דאז התקבלה החלטה בדבר התמקצעות המשטרה הירוקה והפיכתה לבעלת .יכולת אוטונומית לבצע חקירות ללא תלות במחוזות השר ה כיר ב בעייתיות הנובעת מכך שה מחוז , ש עיסוקו הוא רגולציה, עוסק גם ב חק,ירה ובאכיפה ו תפיסת ו לגבי המשטרה הירוקה" הייתה כי יש לראותה כגוף עצמאי ארצי עם יכולות מקצועיות לבצע חקירות בתחומים המקצועיים ,", וכי לצורך כך נדרש שינוי מבני. סמנכ"ל בכיר לאכיפה תמך במהלך ומנה ל המשטרה הירוקה דאז הדגיש בדיון כי החזון לעצמאות מקובל עליו, וכי הוא " לא יכול לפתוח חקירות עצמאיות מבלי א נ שי המקצוע במחוז. קיומם של בעלי מקצוע ][במשטרה הירוקה יאפשר ביצוע העבודות מבלי להזדקק לעזרת המחוזות" 98 . )חוקרי המשטרה הירוקה (המפקחים נקלטים "במשרד להג ס בדרגה תחילית של רכז בכיר (הנמוכה ביותר במדרג) ומתקדמים במסלול קידום עד דרגת ר אש ענף. בתיאורי העיסוק של התפקידים בדרגות השונות מצוינים תנאי הסף ותחומי האחריות. כך למשל, מפקח שהוא בתפקיד)רכז בכיר (פיקוח ואכיפה , ה מהווה את ה שדרה המרכזית של עבודת המשטרה הירו( קה24 מתוך כ- 50 עובדי המשטרה הירוקה הם רכזים בכירים), נכתב בין היתר, כי הם אחראים לאיתור מפגעים סביבתיים, זיהוים, מניעתם והסרתם באמצעות קיום .חקירות, לאיסוף חומר, ממצאים וראיות וכן להכנת תיק חקירה בדרישות תנאי הסף הנדרשות לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה צוין שרמת ההשכלה הנדרשת היא12 שנות לימוד , ולא נדרשת השכלה אקדמית בתחום .כלשהו בתיאורי העיסוק של תפקיד מרכז (ראש צוות פיקוח ואכיפה במשטרה הירוקה) נכתב בין היתר כי התפקיד כולל ניהול של צוות מפקחי המשטרה הירוקה במחוז, קביעת תחומי פעילות וסדרי עדיפויות, הנחי ה מקצועית ובקרה על ביצוע משימות, ניהול אירועי מפגעים סביבתיי ם .וליווים ופיקוח על פעולות של מפקחי המשטרה הירוקה 97 תורת האכיפה- טיוטה סופית לקראת הפצה (אוקטובר2003 .) 98 ראו ב דוח .הקודם | 1166 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מביקורת המעקב עולה כי גם לתפקיד ניהולי של מרכז במשטרה הירוקה לא נדרשת השכלה אקדמית אלא קורסים מקצועיים בתחום האכיפה הסביבתית בהיקף של 100 שעות לפ חות99 . בתשוב תו כתב המשרד להג"ס כי אכן פרופיל הכישורים הנדרש לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה לביצוע אכיפה פלילית"אינו עו נ ה בהכרח על המצב הקיים. הדבר נגזר מרמת הכישורים הדלה הנדרשת רמות המשרה הנוכחיות של המפקחים." ה דרגה התחילית בה נקלטים המפקחים במשרד להג"ס- דר גה של רכז בכיר- היא זו שמכתיבה את דרישות הסף שאינן מחייבות השכלה אקדמית כלל ; לדברי מנהל המשטרה " הירוקה, המשטרה מנסה בעקביות לייצר מהלכים של שינויים רוחביים ברמת המשרה של בעלי תפקידים ביחידה החל מדרגת הכניסה. הדבר נועד כדי לייצר הלימה בין המשימה לפרופיל הכ ישורים הנדרש" . 2 . בדוח הקודם הועלה כי מערך המפקחים במשטרה הירוקה לא התמקצע דיו , וכי מצב זה מגביל את יכולתה המקצועית של המשטרה הירוקה להתמודד עם תיקים מורכבים המחייבים ידע מדעי; משמר את תלותה המקצועית במחוזות ; ומוביל אותה להתמקד בתיקים פחות מורכבים מדעית, כמו תיקי ניקיון ופסולת ששיעורם בשנים2013 - 2017 היה ( כשליש מתיקי החקירה27% עד35% ). להלן בתרשים24 התפלגות תיקי ה חקירה לפי סעיפי ה חוק, לשנים2018 עד2022 . 99 .בתפקיד מרכז (ראש צוות פיקוח ואכיפה) יש שישה עובדים | 1167 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב תרשים 24 : ,התפלגות תיקי החקירה לפי סעיפי החוק2018 - 2022 100 על פי נתוני המשטרה הירוקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מעיון בנתונים שבתרשימים שלעיל עולה כי שיעור תיקי החקירה שטופלו על ידי המשטרה הירוקה בגין מפגעי פסולת- שהן עבירות ויזואליות שאינן דורשות מיומנויות מדעיות מקצועיות וטכנולוגיות רבות בתחומים הסביבתיים אלא יותר מיומנויות חקירתיות- על ה כי לעומת הדוח הקודם, שבו נמצא כי בשנים2013 עד2017 )(תקופה של חמש שנים כאמור ( כשליש מתיקי החקירה נפתחו בגין מפגעי פסולת152 תיקים), בביקורת המעקב נמצא כי בשנים2018 עד2022 (תקופה של ארבע שנים) עלה מספרם של תיקי הפסולת ל- 259 (כ- 59% ). יצוין כי בשנת2020 וכן בשנת2021 שיעור התיקים בגין מפגעי פסולת היה גבוה יחסית לממוצע בתקופה הכוללת- 63% .בכל אחת מהשנים " בתשובתו כתב המשרד להג"ס כי המשטרה הירוקה ריכזה את משאביה ותשומותיה במהלך .השנתיים האחרונות בתחום הפסולת מכיוון שזהו נושא מיקוד מרכזי של המשרד .. תחום הפסולת נמצא בליבת האכיפה הפלילית והכלכלית המשולבת של צוותי חקירה משותפים משטרת ישראל-משטרה ירוקה- גופי אכיפה ממלכתיים ."אחרים 100 עד יוני2022 . | 1168 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב משמעות הנתונים היא ש מיעוט מתיקי החקירה עוסק במפגעים שמקורם מהתעשייה , על .אף הסיכונים הגלומים בהם לפיכך מוצע כי הנהלת המשרד וכן צוות תורת האכיפה יידרשו לסוגית התמקצעות הפקחים והמרכזים במשטרה הירוקה זאת כדי להגדיל את מספר תיקי החקירה של ה מפגעים ה סביבתיים ,שמקורם בתעשייה, כמו חומרים מסוכנים זיהום אוויר ושפכים תעשייתיים- שהם בעלי פוטנציאל נזק חמור יותר ומשפיעים על טווח גיאו גרפי נרחב ועל אוכלוסייה רבה יותר. מידת תיקון הליקוי השוואה מוסדית בהיבטי הפיקוח והאכיפה- היבטי- כוח אדם וכפיפות ארגונית משרד מבקר המדינה ביצע השוואה מוסדית בין המשרד להג"ס לבין גופי הפיקוח והאכיפה שלהלן העוסקים באכיפה מינהלית ופלילית של החוק והרגולציה ב תחום המקצועי שלהם - רשות ניירות ערך , רשות התחרות ו הרשות לאכיפה במקרקעין (להלן- הרשויות). ההשוואה :התבצעה ביחס לשלושה היבטים שונים כישורי סף ה נדרשים לתפקיד י ה פיקוח ואכיפה ; כוח ה אדם המוקצה לכך; וה כפיפות ה ארגונית של גורמי הפיקוח והאכיפה בגופים אלו. להלן עיקר י :הממצאים 1 . רשות י ני רות ערך : רשות ניירות ערך פועלת ,מכוח חוק ניירות ערך ה תשכ"ח- 1968 ; חוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד- 1994 ; חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה- 1995 ; חוק להסדרת פעילות חברות דירוג ,האשראי התשע"ד- 2014 ;חוק שירות מידע פיננסי, התשפ"ב- 2021 ; והתקנות לפ יהם (בסך ,הכול חמישה חוקים). בהתאם, החוק העניק לרשות זו סמכויות אסדרה, פיקוח ואכיפה והיא פועלת נגד חברות שמפרות את חוקי רשות ינ ירות ערך , אחראית לשמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ,ערך ל הסדרת פעילות ענף קרנות הנאמנות ופיקוח עליו ול מעקב אחר דוחות של ה תאגידים ה רלוונטי ים . 2 . רשות התחרות: פועלת מתוקף חוק ה ,תחרות הכלכלית ה תשמ"ח- 1988 ,חוק לקידום ,התחרות ולצמצום הריכוזיות ה תשע"ד- 2013, ו חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד - 2014 , אשר מגדירים הליכי אכיפה מ י נהליים ופלילי י ם שהרשות נוקטת נגד הפרות חוק ים .אלו הר שות ממונה על אכיפת דיני ההגבלים העסקיים ועל שמירת עקרונות התחרותיות במשק. במסגרת פעילותה היא,מפקחת על הסדרים כובלים על מונופולים ו על מיזוגים ופועלת נגד היווצרותם של קרטלים במשק . 3 . ה רשות לאכיפה במקרקעין (לשעבר היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבני יה) : נאבקת בעבירות ,חוק התכנון והבניה ה תשכ"ה- 1965, ומשמשת מכווין מקצועי | 1169 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב לפעילות האכיפה בוועדות המקומיות101 . יעדי הרשות כוללים את בלימת הבנייה החדשה ,הבלתי חוקית בכל מקום השבת ,המצב לקדמותו בשטחים חיוניים שליטה במרחב ובתמונת המצב הפי ז ית של עבירות הבנייה בארץ ובנ יי ת מנגנוני אכיפה אפקטיביים בוועדות המקומיות וברשויות האוכפות , חיזוקם והפעלתם . להלן בלוח18 נתונים השוואתיים על היקפי כוח האדם וכישורי הסף הנדרשים בתפקידי ה פיקוח הו אכיפה בארגונים שלעיל , ועל מיקום תפ קידים אלו במבנה הארגוני שלהם: לוח 18 : השוואה בין גופי האכיפה לבין המשרד להג"ס ,מבחינת כישורי הסף מצבת כוח האדם והכפיפות הארגונית המשפ י עים על הפיקוח והאכיפה כישורי הסף הנדרשים לתפקידי פיקוח ואכיפה מצבת כוח האדם ביחידות הפיקוח והאכיפה הכפיפות הארגונית של יחידות הפיקוח והאכיפה רשות ניירות ערך בכל אח ת מהמחלקות מועסקים עובדים בעלי השכלה רלוונטית לתחום העיסוק כמו עורכי דין, כלכלנים ו רואי חשבון102 כ- 70 103 המחלקות שעוסקות באכיפה כפ ו פות ליו "ר רשות נ י ירות ערך רשות התחרות בעלי השכלה אקדמית רלוונטית ל תחום ה עיסוק כמו רואי חשבו ,ימ ן נהל עסקים , כלכלנים ועורכי דין 56 104 כל המחלקות העוסקות בפיקוח ואכיפה כפופות לממונה על התחרות הרשות לאכיפה בדיני מקרקעין הנדסאי או מהנדס בניין עם עדיפות לניסיון באכיפה105 82 106 כפיפות לשר האוצר המשרד להג"ס אכיפה פלילית: במשטרה הירוקה- תנאי סף ל- 35 .רכזים: השכלה תיכונית בלבד תנאי סף ל- 10 ראשי צוות ועובדי ענף "מודיעין: "השכלה אקדמית 45 107 כפיפות לסמנכ"ל אשכול אכיפה (הכפוף למנכ"ל )המשרד להג"ס 101 הרשות פועלת בפריסה ארצית בחלוקה לארבעה מחוזות - .צפון, מרכז, ירושלים ודרום 102 יש עור האקדמאים ברשות הוא כ- 95% , מרביתם עורכי דין, רו ח אי שבון .וכלכלנים 103 כולל מחלקת חקירות, מודיעין ובקרת סחר ומחלקת אכיפה מינהלית; לא כולל אכיפה פלילית שמבצעת על ידי .פרקליטות המדינה 104 26 ,חקירות18 יועצים משפטיים ושלוש כל כלניות בתחום האכיפה המינהלית ו- 12 יועצים משפטיים בתחום האכיפה הפלילית- ה מייצגים את הממונה על התחרות בפני בית הדין לתחרות בעררים על החלטות הממונה לנקוט באמצעי אכיפה מינהליים, ואת ה מדינ ה בהליכים פליליים . 105 מפקח ברשות האכיפה במקרקעין מבצע תפקידי אכיפה משול בים של חקירה ופיקוח ומפעיל כלים מ י נהליים ופליליים . 106 מהם 54 עוסקים בפיקוח ועוד25 מנהלים , 3 .באגף המודיעין 107 מהם28 עובדים מבצעיים במשטרה הירוקה ו- 17 ביחידה הארצית להגנת הסביבה הימית . | 1170 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב כישורי הסף הנדרשים לתפקידי פיקוח ואכיפה מצבת כוח האדם ביחידות הפיקוח והאכיפה הכפיפות הארגונית של יחידות הפיקוח והאכיפה אכיפה מינהלית : בתחום הפיקוח והאכיפה במחוזות- ,תואר אקדמי בתחומי מדעי כדור הארץ מדעי הטבע או מדעי החיים (ראש הענף), או תואר אקדמי כללי (ראש )תחום 12 108 כפיפות לראש המחוז שאליו העובדים משתייכים (הכפוף )למנכ"ל המשרד להג"ס ה :מקור,נתוני רשות ניירות ערך רשות התחרות, הרשות לאכיפה בדיני מקרקעין והמשרד להג"ס. ה מה שוואה עולה כי בערכים מוחלטים כוח האדם העוסק בפיקוח ו ב אכיפה במשרד להג"ס קטן יותר בהשוואה לגופי האכיפה האחרים - זאת בשיעור הנע בין19% ל- 33% (ברשות לאכיפה בדיני מקרקעין84 עובדים, ולרשות ניירות ערך כ- 70 עובדים, ולמעט רשות התחרות). כוח האדם בתחום הפיקוח והאכיפה במשרד להג"ס קטן אף יותר כשמדובר בכוח אדם בעל השכלה אקדמית, זאת בשיעור שנע בין61% ל- 74% בהשוואה לגופי .האכיפה שנבדקו. כאמור, לא כל התקנים שהוקצו לעניין זה במשרד להג"ס אוישו בפועל עוד עולה כי ההשכ לה המינימלית הנדרשת ברשויות האכיפה האמורות (כפי שמפורטת בדרישות הסף) היא רמת השכלה אקדמית ורלוונטית לתחום העיסוק של כל רשות (לדוגמה עורכי דין, רואי חשבון וכלכלנים), ואילו רמת ההשכלה המינימלית הנדרשת מהרכזים במשטרה הירוקה העוסקים באכיפה פלילית בתחומים מקצוע יים היא השכלה ,תיכונית; כמו כן דרישות הסף במחוזות, המאפשרות קבלת מפקחים בדרגת ראש תחום הן השכלה אקדמית כללית שאינה בתחום העיסוק הרלוונטי של המחוז (תחומי המדעים השונים). מהנתונים עולה אפוא שדרישות הסף לתפקידי פיקוח ואכיפה במשרד להג"ס נמוכות משמעותית מדרישות הסף לתפקידים בעלי תחומי אחריות מקבילים ברשויות האחרות. ,זאת ועוד, גורמי הפיקוח והאכיפה ברשויות האכיפה האחרות כפופים לראש הרשות הרלוונטית דבר שמחזק את העצמאות של גורמים אלו בתוך הרשויות, ואילו גורמי הפיקוח והאכיפה במחוזות המשרד להג"ס, שלהם הממשק הנרחב ביו ,תר עם המפגעים בשטח ,כפופים למנהל המחוז; כמו כן ההחלטות של גורמי הפיקוח והאכיפה לגבי ההיקף התדירות ואופן הביצוע של פעולות הפיקוח והאכיפה אינן אוטונומיות ונתונות לשיקול דעתו ,של מנהל המחוז, אשר בשל אחריותו גם על תחום האסדרה בגופים המפוקחים במחוז מטבע הדברים מביא בחשבון בהחלטותיו שיקולים נוספים שאינם מוגבלים לשיקולי אכיפה. כאמור, תחומי הפיקוח והאכיפה נדחקו עם הזמן במורד סדרי העדיפויות של .המחוזות והמשרד מומלץ כי המשרד להג"ס ימפה בהקדם את הפערים הקיימים בתחום תקינת כוח האדם ותנאי הסף הנדרשים לתפקידי הפיקוח וה אכיפה הסביבתית כדי שיוכל למלא את תפקידיו .ולעמוד במשימותיו 108 .)כאמור, יש ארבעה תקנים נוספים העסוקים באכיפה (מרכזי אכיפה | 1171 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב ✰ ממצאי פרק זה מלמדים כי הפער עליו הצביע מבקר המדינה בדוח הקודם בעניין כח האדם בתחום הפיקוח והאכיפה במשרד להג"ס עודנו קיים, קרי היעדר הלימה בין אתגרי הסביבה המוטלים על המשרד להג"ס ובין המשאבים המוק צים לכך, בהיקף ובאיכות- בפרט בתחומי האכיפה. אף ש קיימים הבדלים בתחומי העיסוק ובשיטות העבודה בין הרשויות המוזכר ות לעיל ו בין המשרד להג"ס, ההשוואה שנעשתה מאפשרת לקבל אינדיקציה לגבי הפער בין גופים אלה לבין המשרד בנושאי תקינה ודרישות סף לתפקיד ; בנוסף, יש לתת את הדעת על כך שהמשרד להג"ס פועל בנסיבות ייחודיו ת :הבאות 1 . מספר הח יקוקים ש אותם המשרד להג"ס נדרש לאכוף הינו גדול - כ- 173 חוקים ותקנות . 2 . פעולות הפיקוח והאכיפה שהמשרד נדרש לקיים כולל ות מגוון רחב של דיסציפלינות ותחומי ידע : מצד אחד תחומי ידע מדעיים רבים כמו רעלים וחומרים מסוכנים , זיהום אוויר, זיהומי מים ו מגוון ביולוגי ; ומצד שני תחומי ידע מדיסציפלינות אחרות כמו כלכלה, משפט וניהול משאבי טבע אשר דורשים התמקצעות והבנה של נושאים רבים לצורך ביצוע אכיפה .יעילה ומיטבית 3 . ,בדומה לחלק מהרשויות שלעיל המשרד להג"ס פועל באסדרה ,פ יקוח ו אכיפה מול חברות .ומפעלים גדולים ,אולם במקרה של המשרד להג"ס י מפ רי חוק פוטנציאלי י ם ומקבלי שירותים יכולים ל היות אזרח,פרטי מפעל גדול, עסק .פרטי ורשות מקומית מדובר בהיקפים עצומים של "שחקנים" שלהם נותן המשרד שירות (רישוי, היתר וכו'), שעליהם הוא מפקח ואת ה פרותיהם הוא אוכף: כ- 10,000 מפעליA ו- B , מאות רשויות מקומיות וכל תושבי .ישראל הגידול הניכר ( 37 חוקים ועוד135 חוקי המשנה- 'תקנות, צווים וכו) במספר החיקוקים בתחומי הגנת הסביבה הרחיב את תחומי אחריותו של המשרד להג"ס לא רק בכל הקשור לרגולציה, כי אם גם בנוגע לחובותיו בתחום הפיקוח והאכיפה, אשר בלעדיהם אפקטיביות ,הרגולציה מוטלת בספק. בפרספקטיבה רחבה ובהשוואה לרשויות האחרות שהוצגו לעיל המשרד להג"ס אחראי לביצוע פעולות הסדרה, פיקוח ואכיפה בנוגע למספר גדול בהרבה של חיקוקים, בנושאים רב-תחומיים יותר ובנוגע למספר )גדול בהרבה (שאף הולך וגדל )של "שחקנים" (עשרות אלפי ישויות מוסדיות ופרטים- והכול עם משאבים שאינם הולמים .את המשימות האלו זה שנים ממצאי הביקורת הקודמת וממצאי ביקורת מעקב זו מלמדים כי בכל הקשור לנושא ,)האכיפה (ובמידת מה גם הפיקוח המשאבים שמקצה המשרד להג"ס לתחום זה אינם נותנים את המענה הדרוש להתמודדות עם האתגרים בתחום האכיפה . הדבר עולה ביתר שאת בנקודת זמן זו שבה תחום הגנת הסביבה עומד בפתחה של רפורמה רגולטורית ש במסגרת ה , יתוקנו הסדרי הרישוי ,וההיתרים כך שיינתן היתר סביבתי אחּוד לפעילות בעלת פוטנציאל לגרום להשפ עה סביבתית ניכרת, ואילו תחום האכיפה לא עבר בדיקה מחדש לצורך התאמה של האכיפה לרפורמה זו. | 1172 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב מומלץ כי הנהלת המשרד להג"ס): (א תבחן מחדש את חלוקת משאבי כוח האדם במשרד ואם חלקו של תחום ו האכיפה תואם את חשיבותו בהשו ואה לתחומי הרגולציה של המשרד ; (ב) תבחן את צורכי ה מ חוזות בשים לב להיקף משימותיו ולפערים מול התחומים במטה תו.ווסת את משאביו בהתאם מומלץ כי המשרד להג"ס ימפה את הפערים הקיימים בתחום תקינת כוח האדם ותנאי הסף הנדרשים לתפקידי הפיקוח ו האכיפה הסביבתית , לרבות ,בתחום ההשכלה הרלוונטית וידיעת שפות נוספות נדרשות ויביאם לדיון משותף עם אגף התקציבים והממונה על השכר במשרד האוצר וכן עם נציבות שירות המדינה לבחינת הצורך בהתאמת המשאבים הדרושים למשרד להג"ס כדי שיוכל למלא את תפקידיו ולעמוד במשימותיו. לעניין זה מוצע כי משרד האוצר ונציבות שירות המדינה ייתנו דעתם גם על הפערים ,שעלו אל מול רשויות אכיפתיות אחרות (רשות ניירות ערך רשות התחרות ו הרשות לאכיפה בדיני מקרקעין ). כמו כן, מומלץ כי המשרד להג"ס יפעל לאיוש מלא של .התקנים (שישה) שכבר הוקצו בתשובתה כתבה נציבות שירות המדינה כי היא מסכ ימה ש נדרשת תקינה נוספת לחיזוק יכולות האכיפה ש ל המשרד, בפרט בשל תחילת יישום רפורמת הרישוי המשולב , ו כי הקצאת תקציב נוסף לפעולות המשרד א הי באחריות אגף התקציבים במשרד האוצר בהתאם ל דרישת המשרד וסדרי העדיפויות המוגדרים על ידו. במידה ויוקצו המשאבים הנדרשים, נציבות שירות המדינה תפעל לסייע בקידום תִקנון משרות. אגף התקציבים במשרד האוצר מסר למשרד מבקר המדי נה בינואר2023 כי "בתהליך בניית התקציב קובעת הכנסת את מכסת תוספות כוח האדם למשרדים השונים... תוספת התקנים נקבעת בהתאם למגבלות כוח אדם כלליות, והתקנים המתווספים למשרד מחולקים בין האגפים השונים על פי שיקול דעת המ שרד בלבד". עוד הוסיף המשרד כי בשש השנים האחרונות גדלה מצבת התקנים של המשרד להג"ס בכ- 20% , לעומת זאת שיעור איוש התקנים הוא90% . כמו כן איוש התקנים לא הגיע בשום שנה ל- 100% , ונראה שהקושי הוא בגיוס כוח אדם ולא בתִקנון .התקנים המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה כ י הוא מתקשה לאייש את כל התקנים שעומדים .לרשותו לנוכח רמת השכר שהוא יכול להציע לתקנים אלו בהתייחס ל רמות השכר של המפקחים המשטרה הירוקה מסר הממונה על השכר במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה בינואר2023 כי " מפקחי המשטרה הירוקה נהנים מחוזה העסקה ייחודי של מפקחים, שה יה במשך שנים החוזה המיטיב בשירות המדינה לעיסוק של מפקח שאינו אקדמי" . " עוד הוסיף כי למעשה, בשנים האחרונות נעשה מהלך משולב עם נציבות שירות המדינה לאפשר ליחידות פיקוח אחרות בשירות המדינה לעבור להעסקה באמצעות חוזה זה". " עוד הוסיף כי ככול שיש צורך לדון בחוזה הה עסקה עצמו, הדבר מצריך דיון נפרד ורוחבי" . | 1173 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב סיכום מערך ה פיקוח וה אכיפה של המשרד להג"ס הוא ת אח משלוש אבני היסוד המרכזיות ב פעילות.המשרד הדוח הקודם, שממצאיו פרסמו במאי2019 , הצביע על פערים משמעותיים יסודית בתשומות, במשאבים ובתפוקות של מערך זה. הגם שבתגובתו לממצאי הביקורת הקודמת של המשרד, ו לפיה נושא האכיפה הסביבתית "חשוב מאין כמוהו... וכי המשרד להג"ס לוקח אחריות מלאה על השלמת המהלך" ליישום ו הת כנית לשיפור פעולות הפיקוח והאכיפה ש עליה הוחלט בשנת2015 , ממצאי ביקורת המעקב מלמדים כי לא חל שינוי ניכר בתמונה ש ע ליה הצביע הדוח הקודם וכי מרבית הליקויים לא תוקנו ,. על אף מודעות המשרד להג"ס והנהלתו למצב הדברים החולשות המרכזיות במערך ה פיקוח וה אכיפה נותרו ב ע ינ ן - ,ירידה בפיקוח במפעלים היעדר תשתית תורתית מתוקפת שתהווה בסיס לפעילות המשרד להג"ס בתחום הפיקוח והאכיפה; מבנה תפקודי שמעורר קושי בביצוע תפקידי הפיקוח והאכיפה באופן מיטבי; פערים ניכרים בין היקף משימות הפיקוח והאכיפה ובין כוח האדם הממונה על ביצוען; ומיעו ט פעולות אכיפה מינהליות ובעיקר פליליות .באופן שעלול לפגוע בהרתעה נגד מעוולים סביבתיים מאז ה ביקורת הקודמת הלכו והתעצמו האתגר ים ו הסיכו נים הטמונים בטיפול ב מפגעים סביבתיים, ם וה צפוי ים אף לגבור בשנ ים הבאות . דיני ה ג"ס מטילים בראש ובראשונה על ,המשרד להג"ס אחריות לאכיפה סביבתית בישראל ומכאן גם החובה לנקיטת פעולות .אקטיביות ונרחבות לשיפור מערך הפיקוח והאכיפה כדי לשכלל את הטיפול הציבורי באכיפה ה סביבתית על המשרד להג"ס לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת מעקב ,זו לרבות גיבוש תורת אכיפה משרדית אשר תיתן מענה לבעיות הקיימות; לשפר את תהליכי עבודת גופי האכיפה במשרד; ולקדם את האכיפה המינהלית ו את האכיפה .הפלילית מומלץ כי המשרד גם י קיים בקרה שוטפת על הטמעת עקרונות העבודה שבתורת האכיפה - במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד הרלוונטיות- וכן לקיים הליך סדור של הפקת לקחים כדי לטייב ככל האפשר את הליכי עבודתו בתחום. נוכח הממצאים שעלו בדוח בנוגע לסוגיות מבניות ולסוגיות כוח אדם בנושא זה יצוין כי רק סוגית האיוש במערך ,המודיעין במשטרה הירוקה תוקנה בשים לב לייחודיות הפעילות של המשרד להג"ס באכיפת דיני הג"ס , מוצע כי ה משרד להג"ס, משרד האוצר ונציבות שירות המדינה יפעלו בשיתוף פעולה כדי לבחון את הפערים הקיימים ואת הדרכים לצמצומם באופן שיאפשר .למשרד להג"ס לעמוד במשימותיו ולמלא את תפקידיו במלואם עומקם של הפערים שעלו בביקורת המעקב עולה ביתר שאת בנקודת זמן זו, שבה תחום הגנת הס ביבה עומד בפתחה של רפורמה רגולטורית משמעותית- רפורמת הרישוי ,המשולב. במסגרת חוק חדש יתוקנו הסדרי הרישוי וההיתרים הקיימים , באופן שהליכי ם אלו יאוחדו, כך שיינתן היתר סביבתי אחּוד לפעילות בעלת פוטנציאל לגרום להשפעה סביבתית ניכרת . תיקון הליקויים חיונ י אפוא להש גת היעדים בתחום האכיפה הסביבתית ולהתמודדות ראויה עם האתגרים הסביבתיים לסוגיהם שעימם מתמודדת המדינה ואשר צפויים להחמיר בעתיד . | 1174 | אכיפה בתחומי הגנת הסביבה- ביקורת מעקב `