חומר רקע
תקציר דו"ח הביניים של ועדת הבדיקה הממשלתית למניעת אסונות תוך כדי פעילות מכינות קדם צבאיות (הדו"ח הוגש באפריל 2022) וכן הדו"ח המשלים (הוגש במרס 2023)
פתיח
נקודת המוצא של הוועדה:
פרויקט המכינות יש לשמר, כפוף לאיתור כשלים וביצוע התיקונים
החקיקה הקיימת מורכבת מההוראות הבאות:
חוק המכינות הקדם צבאיות, תשס"ח-2008 (להלן: חוק המכינות)
תקנות המכינות הקדם צבאיות (הכרה במכינה קדם-צבאית), תש"ע-2009 (להלן: התקנות)
ב-31 במאי 2020 הועבר נושא המכינות למשרד ההתיישבות, על-פי החלטת ממשלה מס' 32, שם הוחלט על הקמת "משרד ההתיישבות"
חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה:
חוות הדעת מטעם היועץ המשפטי לממשלה, נכתבה על ידי ד"ר גיל לימון, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט ציבורי-מינהלי) (להלן: "ד"ר לימון"), לרבות תשובות להבהרות הנוספות).
המלצתי לשיקול זימונו לוועדה המיוחדת
מכינה:
על-פי החקיקה הקיימת מכינה היא עמותה פרטית. לצורך היותה מכינה מוכרת, עליה תחילה לעבור שלב של מכינה בהקמה – במשך כשנתיים. בתקופה זו אין היא מתוקצבת.
לאחר התקופה הנ"ל המכינה צריכה לעבור הליכים לצורך היותה ל"מכינה בהכרה".
במעמד האחרון היא מתוקצבת. ההכרה ניתנת לתקופה עד 5 שנים וחידוש ההכרה, עד מקסימום לחמש שנים נוספות.
יש לציין כי חוק המכינות אינו מתייחס לכלל המכינות ו/או להסדרים דומים אחרים.
ממצאי הוועדה:
נקודת המוצא של המעידים, בהיות המכינה עמותה שצמחה מתוך החברה, שעיקר מטרתה להביא לשירות משמעותי בצה"ל ולאחר מכן, גורם מנהיגי ראוי גם בחיים האזרחיים, יש לאפשר למכינה התנהלות כגוף אוטונומי ולא להטיל הגבלות מיותרות. עוד, יש להדגיש כי אין לפגוע במאפיינים הייחודיים של המכינות.
התוצאה מן האמור הייתה, שאין התנהלות המכינות לרבות הפעילויות מחייבות כללי בטיחות מבחינה משפטית ו/או פיקוח על אותן פעילויות. יש להשאיר נושא ההתנהלות לרבות אופן ביצוע הפעילויות למכינה, לעומד בראשה ולמעיליה.
ההדגש היה, אין חובה משפטית לכללי בטיחות מחייבים, והפיקוח הנדרש – ככל שזה נקבע בחוק העיקרי ובתקנות - יכול להיעשות רק על-פי הוראה מפורשת ואף הוא צריך להיות מוגבל, כדי לאפשר שמירה על הייחוד במכינות - האוטונומיה.
על בסיס האמור –
ראשי המכינות העידו – אין חובה משפטית לקיום כללי בטיחות, הוא כראש מכינה, יכול "להתנדב" וליצור כללי בטיחות;
המשרדים – משרד הביטחון, האחריות שלו נטען היא בנושא דחיות השירות בלבד;
משרד החינוך – בדיקה נעשתה בעיקר בשני נושאים: מספר החניכים, הקובע את התקציב (לכל חניך – תקציב לאותה שנה); ובחינה והדגמה – מהו הליך דמוקרטי.
על בסיס האמור עלתה וחזרה הטענה מטעם המשרדים – אחריותם ככל שקיימת, אחריות הפיקוח בנושא כללי בטיחות, מסתיימת בשערי המכינה ובתוך המכינה, אחריות מצומצמת לנושאים שהוזכרו במפורש בחקיקה.
עמדות אלה קיבלו פירוט גם בחוות הדעת המשפטיות שהוגשו לוועדה על ידי היועצים המשפטיים, מטעמם של אותם משרדים. לעמדתם, אין בחוק המכינות, הכולל ארבעה סעיפים בלבד, כדי לשנות המצב. החוק בא בעיקרו במטרת תקצוב פרויקט המכינות
ההסדר הוולונטרי בעקבות אסון נחל צפית -
בהעדר חובה משפטית לכללי בטיחות ולפיקוח, נדרשו המכינות והמשרדים הרלוונטיים, במיוחד משרד החינוך, להגיע להסדר וולונטרי.
הוצע הסדר ביניים וולונטרי – חלקי לגבי טיולים ופעילויות חוץ במכינות הקדם צבאיות, תוך הכפפת המכינות לחוזרי מנכ"ל של משרד החינוך, לרבות אפשרות לעשות שימוש בחדר מצב. חובה וולונטרית לפנות לחדר מצב.
קודם לאסון נחל צפית, לא נדרשה ולא התקיימה האפשרות לפנות לחדר מצב, בנושא שיטפונות וככל מקרה, לא ראו בתשובה שניתנה, אם ניתנה, כמחייבת.
יש לציין, כי שניים התנגדו לעמדה זו, כבר בשנת 2018, משרד גולדפרב-זליגמן ועורכת הדין דנה קאופמן שייצגו את ההורים (9 מתוך 10) ועו"ד דני זמיר, מנכ"ל מועצת המכינות, דאז.
לכך יש להוסיף ולהזכיר מוצג וב/109 שנכתב והופץ בסמוך לפרישתה על ידי מנכ"לית משרד החינוך הגב' שטאובר ב- 2013. המסמך מתייחס לפרשנות החקיקה הקיימת ולמעשה מאשר את חוות הדעת המשפטית שניתנה על ידי יו"ר הוועדה.
מסקנות ועדת הבדיקה – היו שונות
כדבר מתחייב ונדרש, במיוחד לאחר שוועדת הבדיקה ראתה את פעילויות המכינה, כפי שזו אמורה להתבצע, וכאשר מדובר בשלב הראשוני בצעירים שטרם היו לחניכים וגם במהלך כל תקופת קיומה של המכינה, לרבות מטרות המכינה, עלתה תמיהה כבר בשלב המוקדם של דיוני הוועדה, הכיצד ניתן לאפשר פעילויות, ללא חובה משפטית לקיומה של חובה של שמירה על כללי בטיחות.
לאור ממצאים שהובאו, כאשר המכינות על-פי הגדרתן נושאות בתפקיד חיוני בחיבור הדור הצעיר במדינת ישראל לתודעה ציונית שמכוונת את החניכים לחיי שליחות ואחריות מנהיגותית בצה"ל ובחברה האזרחית מצד אחד ומצד שני, טוענים להעדר חובת כללי בטיחות.
הכיצד ניתן לצפות לאחריות, כאשר הם אלה שלא התנהלו כך במכינות?!
התדהמה הנוספת - לאחר הגשת חוות הדעת המשפטיות מטעם היועצים המשפטיים מטעמם של המשרדים. שם נטען להעדר סמכות פיקוח. על בסיס נתונים אלה נדרשה ועדת הבדיקה, כבר במסגרת דו"ח הביניים לדון בשאלה:
האם המצב המשפטי המתחייב על-פי החקיקה הקיימת מחייב בקיומם של כללי בטיחות, ואם כן, מחייב גם בחובת פיקוח על המשרדים. ואם לאו, האם יש להורות על תיקון החקיקה.
מסקנות הוועדה על-פי המצב החקיקתי הקיים
ועדת הבדיקה קבעה ,
חוק המכינות, הורה על תקצוב, כדי להביא לפעילות סדירה ותקינה.
והורה על מערך תוכנית בטיחות כללי, המפורט היטב גם בתקנות
המכינות – חובת התאמה בין הפעילויות המכינה להסדרים פיזיים ובטיחותיים נדרשם
המשרדים – חובת ביקור, בקרה ופיקוח
חובת הדיווח על המכינות לצורך יצירת יחסי הגומלין בין המכינות למשרדים
חובת הדרישה לדיווח ולקבלת מסמכים על המשרדים.
ראוי עוד להפנות לדברי ההסבר (הצעת חוק המכינות הקדם צבאיות), התשס"ח-2008, מיום 9/7/2008, הכנסת ע' 244):
"נוכח ההכרה בחשיבות פעילותן של המכינות הקדם-צבאיות, מוצע בהצע החוק המתפרסמת בזה לעגן בחקיקה את פעילותן וכן את תקצובן הנאות ואופן חישובו, כדי להבטיח את המשך קיומן הסדיר והתקין".
מערך זה מובא במשולש שווה הצלעות בדו"ח.
הטענה בדבר הצורך בתיקון חקיקה נדחתה, למעט שני נושאים:
שלוחה – אין בחקיקה הקיימת אפשרות ליצור שלוחה;
מועצת המכינות – לתת לה מעמד סטטוטורי
המלצות הוועדה:
מערך כללי בטיחות – חובה של משרד החינוך עליו הייתה מוטלת החובה האמורה עוד ב- 2008; המלצה זו הוזכרה במפורש גם בחוות הדעת של היוהמ"ש
על-פי העדויות של האחראיים למערך הבטיחות במשרד החינוך, ניתן היה להכין מערך בטיחות על בסיס מזכרי מנכ"ל משרד החינוך והתאמתם למערך המכינות תוך שלושה-עד ארבעה חודשים, אילו קיבלו הוראה לעשות כן.
חובת דיווח על אירועים חריגים; ניתן פירוט מלא בדו"ח הביניים, כיצד לעול.
ביקור, בקרה ופיקוח – על ידי 4 נציגים, משרד הביטחון, משרד החינוך, משרד ההתיישבות ונציג מועצת המכינות;
מערך תחקירים והפקת לקחים.
חוות הדעת של ד"ר לימון, מאשרת למעשה הפרשנות המשפטית של ועדת הבדיקה, למעט היישום:
אין מחלוקת כי עקרונית קיבל ד"ר לימון את חוות הדעת של יו"ר הוועדה.
החוק והתקנות מחייבים כי כל פעילות של מכינה בהכרה, בכל מקום ובכל עת יבוצעו תוך התאמה לתנאים פיזיים ולכללים בטיחותיים הנדרשים והתואמים לאותן פעילויות;
סמכות הפיקוח הכוללת פיקוח, ביקור, בקרה וביקורת לוודא יישומם של אותם כללים וחובת הפיקוח חלה בכל מקום ובכל עת;
ייחסי הגומלין בין המכינות למשרדים הם בחובת הדיווח, בחובה להמציא מסמכים נדרשים ומצד המשרדים החובה והסמכות לדרוש מסמכים אלה.
ד"ר לימן קיבל גם עמדת ועדת הבדיקה, כי חובת הפיקוח אינה נעצרת בשערי המכינה.
הפער-ההבדל,
לעמדת ד"ר לימון אין החוק והתקנות מסמכים את משרד ההתיישבות – כמשרד האחראי היום – לאורך כל תקופת ההכרה, לא ניתן לפקח על המכינה לפי כללי בטיחות חדשים, מאחר שאלה לא נקבעו במסגרת תהליך ההכרה או חידוש ההכרה.
מן הטעם האמור, המלצת היישום של ד"ר לימון, הוחזרה להסדר הוולונטרי ב- 2018.
מסקנתי:
אין צורך בתיקוני חקיקה, למעט נושא השלוחות ומעמד מועצת המכינות.
בהעדר יישום של ההמלצות, בדעת מיעוט – יש להקפיא פעילויות המכינה.
אין אני מקבלת העמדה של חברי הוועדה, כי יש לאפשר המשך פעילויות המכינות על בסיס הסדר וולונטרי חלקי.
אין אני מקבלת כי הנזק שייגרם אם פעילויות המכינה ייפסקו יהיה גדול מזה שהמשך הפעילות תבוסס על הסדר וולונטרי, כאשר האפשרות לתיקון ממשית ויכולה להתבצע באופן מידי.
אין לי אלא לחזור על האמירה:
"כל המאבד נפש אחת, מעלה עליו הכתוב כאילו איבד עולם מלא,
כל המקים נפש אחת, מעלה עליו הכתוב, כאילו קיים עולם מופלא"
(מסכת סנהדרין (פרק ד' משנה ה).
יישום מלא של המלצות ועדת הבדיקה – תוך קבלת החלטת ממשלה או על בסיס הסכמה, יכול להתבצע, תוך שלושה עד מקסימום ארבעה חודשים.
הערות: בשל קוצר הזמן, סיכום זה נערך על ידי ולא הועבר לחברי הוועדה.
ככל שישנן שאלות נוספות, אודה אם אלה ירוכזו ויועברו אלי באמצעות שרון בר-דור.
שולמית ווסרקרוג, יו"ר הוועדה