חומר רקע

הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 1 י ,רושלים כ"ז בתמוז "התשפ ג 16 ביולי 2023 לכבוד חברי הו ועד ה ל ביטחון לאומי :הנדון הצ( עת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר הורא ו ת שעה ), התש"ג פ– 3 2 20 1. ביום ב ,'כ"ח בתמוז התשפ"ג ( 16 ביולי 2023 ), צפויה הו ועד ה ל ביטחון לאומי לדון בהצעת ( חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר הורא ו ת שעה) , "התשפ ג– 2023 .מ צ"ב סקירה אודות הצעת החוק. רקע – פסיקת בג"ץ והחלטות הממשלה בעקבותיה 2. ( ביום י"ט בסיוון התשע"ז13 ביוני2017 ) קיבל בית המשפט העליון את עתירת האגודה לזכויות האזרח, המרכז האקדמי למשפט ולע סקים ברמת גן ורופאים לזכויות אדם בעניין הצפיפות בבתי הסוהר, וקבע כי מרחב המחיה המינימלי לאסירים ולעצירים המוחזקים בבתי הסוהר צריך לעמוד על4.5 מ"ר לפחות לאסיר בתא הכולל שירותים ומקלחת, ו-4 .מ"ר לפחות בתא שאינו כולל שירותים ומקלחת 3. בעת מתן פסק הדין שטח המ חיה הממוצע לאסיר היה3.1 מ"ר, וכ- 60% מהאסירים חיו בשטח מחיה קטן מ-3 .מ"ר יצוין כי כבר בשנת1997 הותקנו תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), שקבעו ששטח המחיה המינימלי לעציר יעמוד על4.5 מ"ר, ואולם תקנות אלה לא חלו על מתקני מעצר שפעלו לפני1997 . בשנת 2010 הותקנו תקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), התש"ע- 2010 , שקבעו הוראות דומות לגבי אסירים , ואולם תקנות אלה חלות רק על מקומות שתכנון בנייתם החל לאחר יוני2010 . 4. לוח הזמנים שקבע בית המשפט ליישום פסק הדין כלל שתי פעימות: הראשונה, שבה שטח המח יה לכלל האסירים לא יפחת מ-3 מ"ר– עד ה- 13.3.2018 , והשנייה, שבה ייושם פסק הדין באופן מלא, עד ה- 13.12.2018 . 5. מאז ניתן פסק הדין, קיבלה המדינה מספר דחיות ליישומו. הפעימה הראשונה יושמה במהלך שנת2019, ו אילו ליישום המועד האחרון נתן בית המשפט מספר דחיות, בתחילה לתקופות קצרות בכל פעם. ,בדצמבר האחרון, ערב פקיעתו של מועד נוסף ונוכח הגידול במספר הכלואים במהלך2022 )(כפי שנפרט בהמשך ,דחה בית המשפט את מועד יישום הפסיקה בחמש שנים נוספות, עד ה- 31.12.2027 . הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 2 6. בפסק הדין שניתן בשנת2017 , ציין השופט רובינשטיין כי אף שדרך המלך ה יא שיפוץ מתקנים קיימים ובניית בתי סוהר חדשים, זו אינה האפשרות הבלעדית העומדת בפני הרשות המבצעת והמחוקקת לפתרון חלק מן הבעיה . רובינשטיין עצמו מנה מספר דרכים נוספות, ובהן: הרחבת השימוש בחלופות מעצר; יישום המלצות ועדת דורנר להקמת בתי מעבר לאסירים בהליך שיקום לקראת סוף תקופת מאסרם; יישום המלצות ועדת דורנר להרחבת התקופה שבה ניתן לגזור עבודות שירות כחלופה למאסר; העלאת גובה הקנסות בעבירות כלכליות ושימוש באמצעי זה כחלופה לעונש מאסר; הרחבת השחרורים .המוקדמים תוך יצירת מערך פיקוח מחוץ לכותלי הכלא 7. ב- 25.2.2018 קיבלה ה ממשלה את החלטה3595 בדבר שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב .המחיה בבתי הסוהר, כדי לתת מענה לדרישות פסק הדין בנוסף, החל שירות בתי הסוהר .בתוכניות בינוי קצרות מועד ב- 2.8.2020 קיבלה הממשלה את החלטה291 , שהתבססה על החלטה3595, במספר שינויים , וב- 23.10.2022 התקבלה ה חלטה שלישית, החלטה1903 . 8. האמצעים בהם בחרה הממשלה בהחלטות אלו ליישום הפסיקה כוללים אמצעים ממספר :סוגים א. בינוי  שיפוץ מתקנים קיימים . במסגרת זו, בין היתר, אוכלסו160 מקומות לא מאוכלסים במתקן סהרונים ו- 51 מקומות לא מאוכלסים במתקן גבעון , וכן אוכלסו מחדש349 מקו;מות ששופצו בכלא גלבוע לאחר אירוע הבריחה  הרחבת מתקני כליאה קיימים: - ( נפחא נוספו385 מקומות בארבעה אגפים חדשים במהלך2022 ); - ( עופר ההחלטה היתה להוסיף480 מקומות בארבעה אגפים עד סוף2022 ; בפועל האכלוס החל במהלך2023 ., ועד כה אוכלסו שניים מתוך ארבעה אגפים האג ף השלישי מוכן לאכלוס והאגף הרביעי נבנה אך טרם הושלמו בו העבודות )הטכנולוגיות; - ( אלה416 מקומות בארבעה אגפים עד סוף2023 ); - ( מעשיהו400 מקומות עד סוף2024 ו- 400 מקומות עד סוף2027 ); - ( צלמון240 מקומות עד סוף2024 ו- 240 מקומות עד סוף2025 );  בניית מיתקני כליאה חדשים ( בהחלטות הממשלה נקבע כי יוקם כלא חדש במקום כלא מגידו. ההחלטה עברה גלגולים רבים, אך האחרונה שבהן קובעת כי הכלא לא ייבנה ככלא תוספתי, אלא ככלא שיחליף7 מתקני כליאה בצפון. בית הסוהר יכיל2600 מקומות, ובהמשך תיבחן האפשרות להרחיבו ל- 4000 מקומות);  החלפת מ קומות כליאה ב אוהלים במבני קבע בהיקף של800 מקומות עד סוף 2028 ; הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 3  הקמת צוות היגוי לוויסות מקומות הכליאה בבתי הסוהר . הצוות אויש, אך טרם .החל לפעול ב. חלופות כליאה ומעצר  יישום דו"ח ועדת דורנר , שבחנה את מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים (חלק מההמלצות יושמו, וחלקן נ בחנו ע"י צוות בראשות עמית מררי, שהגיש את המלצותיו ביולי2021 ;)  הרחבת בתי המשפט הקהילתיים מ-3 ל-6 )(ההחלטה בוצעה , הקמת שניים נוספים עד סוף2023 וחמישה נוספים עד סוף2024 ;  הגדלת תקופת המאסר שניתן לרצות ב עבודות שירות מ-6 חודשים ל-9 חודשים (נחקק חוק כהוראת שעה עד מאי2025 );  הגדלת מכסת המפוקחים ב פיקוח אלקטרוני מ- 700 ל- 1250 (ההגדלה בוצעה, אך מדיונים קודמים בוועדה עולה כי המכסה אינה מנוצלת במלואה). בהחלטה מאוקטובר הוחלט להגדיל מכסה זו ל- 1750 ,אך החלטה זו טרם יושמה;  העברת תיקים בעבירות קלות ל מסלול שאינו כולל מאסר ב פועל. ג. אמצעים נוספים  הרחבת השחרורים המנהליים ;)(בכך עוסקת הצעת החוק, ונפרט בהמשך  הרחבת סמכותן של ועדות השחרורים של שב"ס לדון באסירים המרצים עונש של 6 עד12 חודשי מאסר (נחקק חוק המסדיר את הנושא כהוראת שעה עד אוקטובר 2023 ;)  הקמת צוות בינמשרדי לבניית תוכנית א סטרטגית לשיקום אסירים וחיזוק הרצף הטיפולי. במסגרת פעילותו של צוות זה הוקמה מחלקת קשרי קהילה שתפקידה לתת מענה לטיפול באסירים שאינם זכאים לשחרור מוקדם, נבנו מסלולי שיקום בשיתוף המוסד לביטוח לאומי ושירות התעסוקה, הוקמה ועדת היגוי משותפת לשירות המבחן, הרשות לש.יקום האסיר וחטיבת התקון בשב"ס  תיקון חוק המעצרים באופן שייעל את אופן ה שחרור בערובה של עצורים( טרם בוצע). הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 4 רקע– ה שחרור ה מנהלי 9. כאמור, אחד האמצעים שנקטה הממשלה לשם יישום הפסיקה היה הרחבת השחרור .המנהלי 10 . ראשיתו של השחרור ה מנהלי בתיקון פקודת בתי הסוהר בשנת1990 , שאף הוא נועד להתמודד עם מצוקת המקום בבתי הסוהר. הרעיון העומד בבסיסו של השחרור ה מנהלי הוא שהשר לביטחון הפנים קובע מדי שנה, באישור ה עד ווה ל ביטחון לאומי של הכנסת1 תקן כליאה ., שמהווה את כלל מספר המקומות בבתי הסוהר שניתן לשכן בהם אסירים בכל יום נבדקת מצבת ה ,אסירים בבתי הסוהר. אם מצבת האסירים חורגת מתקן הכליאה ניתן להתחיל לשחרר אסירים שיתרת מאסרם קצרה יחסית , עוד בטרם סיימו לרצות את עונשם . שחרור מוקדם זה הוא השחרור ה מנהלי. 11 . יש לציין כי מעצם טיבו, תקן הכליאה הוא תקן כמותי ולא תקן איכותי, ואף שתנאי הכליאה נגזרים ממנו, הוא אינו קובע במפורש מה יהיה מרחב המחיה של האסירים . 12 . תקופת השחרור ה מנהלי המרבי תלויה במשך המאסר שנגזר על האסיר, והיא קבועה בפקודת בתי הסוהר )(פירוט התקופות מפורט בהמשך. אם האסיר זכאי גם לשחרור על תנאי ("ניכוי שליש"), תקופת השחרור המנהלי מתווספת לתק ופת השחרור על תנאי, וכל .תנאי שניתן לשחרורו על ידי ועדת השחרורים תקף גם בתקופת השחרור המנהלי 'תיקון מס41 ( 2012 ) – הבחנה בין אסירים לפי חומרת עונשם 13 . עד2012 , כל אסיר באשר הוא יכול היה להשתחרר בשחרור מנהלי . נוכח הביקורת על כך שההסדר מאפשר גם לאסירים שהורשעו בעבירות חמורות להשתחרר לפני תום תקופת המאסר, תוקנה פקודת בתי הסוהר ונערכה בה הבחנה בין אסירים שנגזרו עליהם עד4 .שנות מאסר לבין אסירים שנגזרו עליהם תקופות ארוכות יותר 14 . לגבי האסירים שנגזרו עליהם4 שנות מאסר ומעלה, ההנחה הי יתה ש הורשעו בעבירות ,חמורות יותר ולכן השחרור ה מנהלי שלהם חדל להיות אוטומטי, אלא ניתן רק לאלה מהם שוועדת השחרורים אישרה לשחרר אותם גם בשחרור על תנאי ("ניכוי שליש"). זאת, מתוך הנחה שעניינם של אסירים אלה כבר נבחן בידי גורם אובייקטיבי, שמצא כי שחרורם אינו מסכן את שלום הציבור וכי יש להם תכנית.שיקום 1 עד2008 ניתן האישור על ידי ועדת החוקה, חוק ומשפט, ובין2008 ל- 2021 .על ידי ועדת הפנים והגנת הסביבה הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 5 'תיקון מס54 ( 2018 ), 'תיקון מס57 ( 2021 ) 'ותיקון מס61 ( 2023 ) – השחרור המנהלי המורחב 15 . כחלק מהצעדים שנקטה המדינה ליישום פסיקת בג"ץ, נחקק בשנת2018 תיקון54 , .במסגרתו הורחבו משמעותית תקופות השחרור המנהלי התיקון נקבע כהוראת שעה ,לשלוש שנים והוחרגו ממנו .האסירים הביטחוניים 16 . בשנת2021 הוארכה הוראת השעה, וכן נערכו בה מספר תיקונים:  הרף לשחרור מנהלי אוטומטי, ללא ועדת שחרורים, ירד מ-4 ל-3 .שנות מאסר משמעות הדבר היא שכדי ש אסירים שנגזרו עליהם בין3 ל- 4 שנות מאסר יזכו לשחרור מנהלי, עליהם לעבור גם דרך ועדות השחר ורים שיאשרו את שחרורם .המוקדם  במסגרת הוראת השעה, נוצר מדרג חדש, ביחס ל ,אסירים שהורשעו בעבירות מין אלימות חמורה ואלימות במשפחה . לגביהם נקבע כי אם נגזרו עליהם עד3 שנות ,מאסר השחרור המנהלי המורחב יחול עליהם רק אם ועדות השחרורים אישרו את שחרורם המוקדם. אם לא שוחררו בשחרור מוקדם, יחולו עליהם תקופות השחרור המנהלי הרגיל.  במסגרת הוראת השעה, הופחתו תקופות השחרור המנהלי המורחב ביחס ל אסירים שנגזרו עליהם בין18 ל- 36 חודשי מאסר . משמעות הדבר היא כי ביחס לאסירים אלה תקופות השחרור המנהלי המורחב ארוכות יותר ביחס לתקופות שה יו קבועות עד2018 , אך קצרות יותר מהתקופות שהיו בין2018 ל- 2022 . 17 . 'לפני כחצי שנה נערך תיקון נוסף (מס61 :) במסגרתו נערכו בין היתר תיקונים אלה  נציב בתי הסוהר הוסמך לעכב את שחרורו המינהלי של אסיר ב- 24 שעות לשם מתן הודעה לנפגע העבירה.  נערכו ההתאמות הנדרשות לעני ין החלת החוק על חיילים שנדונו למאסר על ידי בית דין צבאי ו מרצים את עונשים בבתי הסוהר של שירות בתי הסוהר.  הוראת השעה הוארכה עד ה- 31.7.2023 . מצ"ב כנספח לסקירה זאת טבלה המתארת את תקופות השחרור המנהלי של האסירים לסוגיהם , במתכונת הרגילה (עד2018 ), במתכונת המורח בת בנוסחה כיום ובמתכונת המוצעת לפי הצעת החוק. הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 6 ה צעת החוק המונחת על שולחן הוועדה 18 . הצעת החוק כוללת ארבעה :הסדרים  הארכ ה בשנה של הוראת השעה בעניין השחרור המינהלי המורחב (סעיף1(1 )). ,לפי ההצעה, הסדר השחרור המינהלי המורחב ימשיך לעמוד בתוקפו לשנה נוספת עד יום כ"ה ( בתמוז התשפ"ד31 ביולי2024 ) ., במספר שינויים שנפרט להלן  הרחבת תקופת השחרור המינהלי לאסירים שנגזרו עליהם תקופות מאסר של18 עד 36 חודשים (סעיפים1(2 ,))(א1(2 ,))(ג1(5 ,))(א1(5)(ג)) ו-3). :לפי ההצעה, אלה יהיו תקופות השחרור המינהלי לאסירים אלה תקופת מאסר זכאות לשחרור מוקדם סוג העבירה כיום לפי הצ עת החוק שינוי 18 עד24 חודשים לא מין או אלימות 5 שבועות 5 שבועות ללא שינוי לא יתר העבירות* 10 שבועות 20 שבועות 10 שבועות כן כלל העבירות* 16 שבועות 20 שבועות 4 שבועות 24 עד30 חודשים לא מין או אלימות 6 שבועות 6 שבועות ללא שינוי לא יתר העביר ות* 12 שבועות 20 שבועות 8 שבועות כן כלל העבירות* 18 שבועות 20 שבועות שבועיים 30 עד36 חודשים לא מין או אלימות 7 שבועות 7 שבועות ללא שינוי לא יתר העבירות* 20 שבועות 21 שבועות שבוע כן כלל העבירות* 20 שבועות 21 שבועות שבוע יצוין כי תקופות אלה אינן מתייחסות לאסירים ביטחוניים , שלגביהם יש הסדר אחר. ל גבי אסירים שהורשעו בעבירות מין ואלימות יחולו התקופות המורחבות רק לגבי אסירים שזכאים לשחרור מו קדם לפי החלטת ועדת השחרורים . הסדר זה מוצע במסגרת הוראת השעה, החל מיום1.9.2023 . * .למעט עבירות ביטחון הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 7  ביטול השחרורים המינהליים לאסירים ביטחוניים (סעיפי ם1(2 ))(ב , 1(2 ,))(ד1(3 ,) 1(4 ,) 1(5)(ב) ו-3) כאמור, ההוראות הקבועות בעניין שחרור מינהלי חלות גם על אסירים ביטחוניים, אך השחרור המינהלי המורחב לא הוחל עליהם, ולכן תקופות השחרור המינהלי שלהם .כיום קצרות יותר .לפי ההצעה, אסירים ביטחוניים לא יהיו זכאים לשחרור מינהלי כלל גם הסדר זה מוצע במסגרת הוראת השעה, החל מיום1.9.2023 .  השארת תקן הכליאה על14,500 מקומות לתקופה של חצי שנה ( סעיף2). תקן הכליאה הוא מספר הכלואים שאם עוברים אותו, ניתן להתחיל בביצוע השחרור .המנהלי בהצעת החוק מוצע לקבוע כי תקן הכליאה ימשיך ויעמוד על14,500 מקומות עד יום31.1.2023 . הערות הצוות המשפטי של הוועדה הבעייתיות האינהרנטית שבשחרור ה מנהלי 19 . אין חולק על כך שיש צורך בשיפור משמעותי של תנאי הכליאה בישראל, ובכלל זה הגדלת שטח המחיה של האסירים. הוועדה דנה בכך לא פעם בשנים האחרונות. האסירים נמצאים אמנם בבתי הסוהר בשל עבירות ופשעים שביצעו, אך עונשם הוא עצם הכליאה והרחקתם מהחברה. זכויות האדם שלהם אינן נעצרות בשערי בית הסוהר, ויש לוודא כי תנאי .כליאתם הולמים 20 . השחרור המנהלי הוא ככל הנראה האמצעי המהיר והקל ביותר ליישום מבין שלל הכלים שנועדו לרווח את שטחי המחיה של האסירים בבתי הסוהר. יחד עם זאת, מדובר באמצעי בעייתי ביותר. כאשר בית המשפט גוזר את עונשו של אדם שהרשיע בביצוע עבירה, הוא מביא בחשבון שיקולים רבים שבבסיסם נסיבות העבירה עצמה, נסיבותיו האישיות של העבר יין וההשלכות על נפגע העבירה. העונש שגוזר בית המשפט הוא תוצר של איזון בין ,מכלול השיקולים. גם כאשר ועדת השחרורים מחליטה על שחרור מוקדם של אסיר החלטתה מבוססת על איזונים הכוללים, בין היתר, את נסיבות העבירה עצמה, נסיבותיו .האישיות של האסיר והליך שיקומו 21 . בשחרור המנהלי לא מובאים בחשבון שיקולים אלה. כך, אם בית משפט שהביא בחשבון את מכלול השיקולים, החליט לגזור על אדם עונש מאסר של שלוש שנים, הרי שמבלי ,לשקול אף אחד מהשיקולים, עונשו מקוצר, לפי הסדר השחרור המנהלי המורחב .בכחמישה חודשים 22 . אמנם בתיקו נים שנערכו במהלך העשו ר האחרון נקבע הסייג שקשר בין השחרור המנהלי לבין השחרור המוקדם על תנאי לגבי אסירים שנגזרו עליהם עונשים חמורים. אולם, לגבי הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 8 אסירים שתקופות מאסרם קצרות יותר לא נשקלים שיקולים כמו שיקום ומסוכנות .לציבור בחינת חלופות נוספות 23 . בניגוד לשחרור המנהלי, חלופות אחרות יו רגשו אולי בטווח ארוך יותר, אך יספקו מענה מקיף יותר, ואף ישרתו תכליות נוספות, כגון שיקום האסירים, וכל זאת מבלי לפגוע בהליך הפלילי ובעשיית הצדק. פתרונות אלה מבוססים, למשל, על עקרונות שבאו לידי ביטוי הן בדו"ח דורנר לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים והן בפסק דינו של השופט רובינשטיין, והם כוללים שימוש בחלופות מאסר, הרחבת השימוש בחלופות מעצר, שינויים .במדיניות העמדה לדין, וכיו"ב חלק מפתרונות אלה כבר יושמו (הרחבת פעילות בתי ,המשפט הקהילתיים, השימוש בעבודות שירות והפיקוח האלקטרוני), אך פתרונות אחרים כגון השימ ,וש בהוסטלים ובתי מעבר לאסירים בתום תקופת מאסרם יצירת רצף טיפולי בשיקום אסירים וכן חלופות מעצר חדשות– טרם קודמו. 24 . נוכח הבעייתיות שבשחרור המנהלי, פתרונות אלה, כמו גם הפתרונות הכרוכים בבינוי, הם .פתרונות עדיפים, ומן הראוי להאיץ את קידומם כשנחקק תיקון54 בש נת2018 הבענו את חששנו שנוכח הקלות והנוחות שביישום ההסדר ביחס לפתרונות האחרים, הוראת השעה תוארך אל מעבר לשלוש שנים, ו אכן כך ארע ו כעת מתבקשת הארכתה בפעם השלישית. 25 . בצד זאת, אם בתחילת הדרך נראה היה שהצעדים שננקטו יוכלו להביא לעמידה ביעד של 4.5 מ"ר לאסיר בעתיד נראה לעין, הרי שבמהלך השנה וחצי האחרונ ות חל גידול חד במצבת העצורים והאסירים, באופן שלא מאפשר זאת. מנתונים שהעביר לנו שירות בתי הסוהר עולה כי בששת החודשים הראשונים של2023 חל גידול של כ- 720 במצבת הכלואים שבשירות בתי הסוהר (זאת בנוסף לגידול של כ- 1,570 כלואי ם במהלך2022 ) . עיקר השינוי נובע מעלייה במספר האסירים השפוטים (כ- 500) והעצירים המינהליים (כ- 300 ), זאת לעומת ירידה קלה במספרי העצורים, האסירים האזרחיים והזרים. לעלייה זו במספר הכלואים :היתה השפעה דרמטית על הצפיפות בבתי הסוהר בדיון שנערך בוועדה בנובמבר 2021 ה ערכת שב"ס היתה שעד סוף2022 כ- 80% מהאסירים ישהו בתאים של4.5 מ"ר לאסיר. במהלך השנה ירדו הערכות אלה בהדרגה ,ו מנתונים שהוצגו לוועדה בפברואר2023 עלה כי רק54% מהאסירים ש הו אז בתאים העומדים בתנאים אלה. פתיחת האגפים ,החדשים שיפרה את המצב רק במעט, ולהערכת שב"ס עם פתיחת האגף הרביעי בכלא עופר, יעלה שיעורם של אסירים אלה ל- 56.5% . 26 . המשך השימוש בשחרור המנהלי המורחב נובע מכך שהכלים האחרים שעומדים לרשות המדינה להרחבת שטח המחיה בבית הסוהר אינם מספקים. לו היו נבנים עוד מקומות כליאה ולו היה מורחב עוד יותר השימוש בחלופות מע צר ומאסר, לא היינו נדרשים לדון .בהצעה זו ,לעמדתנו, אם תחליט הוועדה לאשר את הצעת החוק יש להבטיח את קידומם הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 9 ויישומם של יתר הפתרונות , בין אם באמצעות קביעת הוראות נוספות לעניין זה בהצעת החוק הנוכחית ובין אם באמצעות פיקוח הדוק על פעילות הממשלה בנושא . בנוסף, יש ל בחון מה הפעולות שנוקטת הממשלה כדי להימנע מהארכה נוספת של הוראת השעה בעוד שנה. השלכות על שיקום האסירים 27 . ככל שמדובר באסירים שתקופת מאסרם קצרה, תקופות השחרור המנהלי הממושכות .עלולות להביא לכך שהמאסר יהיה קצר מכדי שיכלול תכנית שיקום אפקטיבית אם ישוחרר אסיר בש חרור מנהלי בטרם הושלם הליך שיקומו, וכתוצאה מכך יחזור לעולם .הפשע, לא עשינו דבר 28 . מסיבה זו, במסגרת תיקון 'מס27 ( 2021 ), קוצרו תקופות המאסר המינהלי לאסירים שנגזרו עליהם18 עד36 חודשי מאסר ולא היו זכאים לשחרור מוקדם של ועדת השחרורים . העמדה שהוצגה אז לוועדה ה יתה שמאחר שתקופות השחרור המינהלי ארוכות, אין לאסירים אלה לפנות לוועדות השחרורים בבקשה לשחרור מוקדם, הליך שמותנה גם .בתהליך שיקום 29 . בהצעת החוק הנוכחית מוצע להשיב את הגלגל לאחור , ולהאריך את תקופות השחרור המינהלי של אסירים אלה, וללא תלות בהחלטות ועדות השחרורים. 30 . יש לבחון מהן השלכות הקדמת השחרור על שיקומם של אסירים אלה, ומה המענה שיינתן על ידי שב"ס . ביטול השחרורים המינהליים לאסירים ביטחוניים 31 . כאמור, מוצע בהצעת החוק לקבוע כי במהלך השנה הקרובה לא יהיו שחרורים מינהליים .לאסירים ביטחוניים כלל 32 . נציין בעניין זה, כ י השחרור המינהלי אינו זכות יסוד ואינו זכות מוקנית. כדבריו של השופט פוגלמן ברע"ב6943/13 אוחנה נ' מדינת ישראל, "השחרור המינהלי הוא כלי הנתון בידי .נציב שירות בתי הסוהר שתכליתו בעיקרה היא הקלה על צפיפות האסירים בבתי הסוהר שחרור מינהלי מוענק לאסירים בהתאם לשי קול דעתו של הנציב, בתקופות שבהן תפוסת ,האסירים עולה על תקן הכליאה. על כן שחרורו של אסיר טרם זמנו במסגרת שחרור מינהלי אינו מהווה זכות מהותית , אלא הנאה עקיפה ממחסור מערכתי נקודתי במקומות ...כליאה לאסירים הסדר חוקי חדש המשנה את הסדרי השחרור המינהלי אין בו משו ם פגיעה בזכויות." דברים אלה אף צוטטו על ידי השופט ג'ובראן בבג"ץ2156/41 'בוגטיך נ שירות בתי הסוהר ואח', שעסק בעתירה נגד חוקתיותו של ההסדר שנחקק בעניין במסגרת תיקון41 בשנת2012 . הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 10 33 . מסיבה זו, כאשר נוצרה לראשונה ההבחנה בין סוגי אסירים במסגרת תיקון54 בשנת2018 , .סברנו שאין מניעה לכך השחרור המינהלי אינו מטרה בפני עצמה, הוא אמצעי להשגת המטרה, .שהיא הפחתת הצפיפות ,לעמדתנו ,היות שאמצעי זה אינו זכות יסוד בסמכותו של המחוקק להתייחס בחומרה יתרה ל עבירות מסוי ת מו או לעונשי מאסר מסוימים , ולפיכך ל יצור הסדרים ש נים ו לגבי קבוצות אסירים שונות לגבי אותו אמצעי. 34 . יחד עם זאת, יש לתת את הדעת למשמעות החרגתם של האסירים הביטחוניים על הצפיפות .בבתי הסוהר מטבע הדברים, אם פחות אסירים משתחררים בשחרור מינהלי, יותר .אסירים נשארים בבית הסוהר, והצפיפות גדלה יש לעמוד על משמעות החרגתם של האסירים הביטחוניים על מצב הצפיפות בבתי ,הסוהר בפרט לאור מצוקת המקום בשנה ,וחצי האחרונות ומה המענה שניתן לכך. הותרת תקן הכליאה על14,500 35 . תקן ה כליאה מהווה את כלל מספר המקומות בבתי הסוהר שניתן לשכן בהם אסירים. בכל יום נבדקת מצבת האסירים בבתי הסוהר. אם מצבת האסיר ים חורגת מתקן הכליאה, ניתן להתחיל ב שחרור המנהלי .של אסירים מעצם טיבו, תקן הכליאה הוא תקן כמותי ולא תקן איכותי, ואף שתנאי הכליאה נגזרים ממנו, הוא אינו קובע במפורש מה יהיה מרחב המחיה של האסירים. 36 . בהצעת החוק מבקשת הממשלה לה יר תו את תקן הכליאה על14,500 מקומות , לתקופה של שישה חודשים, עד ה- 31.1.2024 . יש לציין כי בין 2014 ל- 2021 תקן הכליאה היה במגמת ירידה , ומאז2022 החלה מגמת עלייה (מצ"ב תרשים ). עם זאת, בהינתן מצבת הכלואים בפועל בבתי הסוהר, שגם כך גבוהה מתקן הכליאה (לפי נתוני שב" ס, בפועל מוחזקים כיום בבתי הסוהר קרוב ל- 16 אלף כלואים), בין אם יעלה תקן הכליאה ובין אם יי שאר כמות .שהוא, השחרור המנהלי ימשיך להתבצע 37 . כאמור, תקן הכליאה הוא כמותי ואינו איכותי. קביעתו כשלעצמה אינה מאפשרת להבטיח מרחב מחיה ראוי לאסירים. יחד עם זאת, הצורך באישור הוועדה מבטיח פיקוח ובקרה .שוטפים על הנושא ,בראייה צופה פני עתיד ולאחר שהמדינה תעמוד במי נימום של4.5 מ"ר לאסיר לגבי100% מהאסירים, נכון יהיה לבחון מנגנוני בקרה חלופיים להבטחת מרחב .המחיה בבתי הסוהר הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 11 תקן הכליאה ב- 15 השנים האחרונות ,בברכה הצוות המשפטי של הוועדה 22035 19190 18280 18163 17700 16873 17300 17416 18026 15500 15500 15500 14000 14000 14000 14000 14100 14500 10000 12000 14000 16000 18000 20000 22000 24000 הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 12 נספח– תקופות השחרור המנהלי הרגיל והשחרור המנהלי המורחב )(בשבועות בהתאם לסוג ה עבירה ולתקופת המאסר בעקוב אחר שינויים– ה תיקונים המוצעים בהצעת החוק תקופת המאסר כלל האסירים אסיר בעבירות מין ואלימות אסיר ביטחוני ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורח ב עד6 חודשי מאסר 2 8 2 8 2 2 2 8 0 2 0 2 0 2 0 2 6 עד12 חודשי מאסר 3 12 3 12 3 3 3 12 0 3 0 3 0 3 0 3 12 עד18 חודשי מאסר 4 16 4 16 4 4 4 16 0 4 0 4 0 4 0 4 18 עד24 חודשי מאסר 5 20 10 5 20 16 5 5 5 20 16 0 5 0 5 0 5 0 5 24 עד30 חודשי מאסר 6 20 12 6 20 18 6 6 6 20 18 0 6 0 6 0 6 0 6 30 עד36 חודשי מאסר 7 21 14 7 21 20 7 7 7 21 20 0 7 0 7 0 7 0 7 36 עד42 חודשי מאסר 0 0 8 24 0 0 8 24 0 0 0 8 0 8 הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 13 תקופת המאסר כלל האסירים אסיר בעבירות מין ואלימות אסיר ביטחוני ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנא י ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב 42 עד48 חודשי מאסר 0 0 9 27 0 0 9 27 0 0 9 0 9 0 48 עד54 חודשי מאסר 0 0 10 27 0 0 10 27 0 0 10 0 10 0 54 עד60 חודשי מאסר 0 0 11 27 0 0 11 27 0 0 11 0 11 0 60 עד66 חודשי מאסר 0 0 12 27 0 0 12 27 0 0 12 0 2 1 0 66 עד72 חודשי מאסר 0 0 13 27 0 0 13 27 0 0 13 0 13 0 72 עד78 חודשי מאסר 0 0 14 28 0 0 14 28 0 0 14 0 14 0 78 עד84 חודשי מאסר 0 0 15 30 0 0 15 30 0 0 15 0 15 0 84 עד90 חודשי מאסר 0 0 16 30 0 0 16 30 0 0 16 0 16 0 הו ועד ה ל ביטחון לאומי הצוות המשפטי [email protected] עו"ד מירי פרנקל- שור, היועצת המשפטית לוועדה לביטחון לאומי// 6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 14 תקופת המאסר כלל האסירים אסיר בעבירות מין ואלימות אסיר ביטחוני ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי ללא שחרור על תנאי עם שחרור על תנאי רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב רגיל מורחב 90 עד96 חודשי מאסר0 0 17 30 0 0 17 30 0 0 17 0 17 0 96 עד102 חו דשי מאסר 0 0 18 30 0 0 18 30 0 0 18 0 18 0 102 עד108 חודשי מאסר 0 0 19 30 0 0 19 30 0 0 19 0 19 0 108 עד114 חודשי מאסר 0 0 20 30 0 0 20 30 0 0 20 0 20 0 114 עד120 חודשי מאסר 0 0 21 30 0 0 21 30 0 0 21 0 21 0 120 עד126 חודשי מאסר 0 0 22 30 0 0 22 30 0 0 22 0 22 0 126 עד132 חודשי מאסר 0 0 23 30 0 0 23 30 0 0 23 0 23 0 132 חודשי מאסר ומעלה 0 0 24 30 0 0 24 30 0 0 24 0 24 0