חומר רקע

2020 מאי יחד, לטובת כולם כיצד התארגנויות חקלאים פועלות לטובת הצרכנים? לירון אמדור )למדיניות ציבורית ולציונות מעשית (ע"ר יסודות 2 ד"ר לירון אמדור, כלכלנית ואדריכלית נוף, בעלת תואר דוקטור בכלכלת סביבה חקלאית. מומחית לכלכלה חקלאית, אקולוגיה חקלאית ותכנון במגזר הכפרי. חוקרת במכון יסודות ובמכון דש"א (מוזיאון הטבע ע"ש שטיינהרדט, אוניברסיטת תל אביב), מתכננת ומלווה תוכניות מתאר בהיבטים חקלאיים בישראל ובמדינות מתפתחות. צור-הנחיה: עמית בן עריכה: דפנה לב עיצוב: עדי רמות www.yfpp.org.il :עוד על מכון יסודות תודות ליאיר ריינמן, לשעבר יו"ר התאחדות הארגונים הכלכליים הקיבוציים; ד"ר יעל קחל, מנהלת תחום בכירה מחקר כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר; דודו קוכמן, מזכ"ל האיחוד החקלאי; משה בן שחר (טושקו), מנכ"ל מרכז חקלאי העמק; ופלג אוריון, מנהל אגף המשק בתנועת המושבים, על ליווי הכתיבה ועל ההערות מאירות העיניים לטיוטות נייר המדיניות; לאבשלום וילן, מזכ"ל התאחדות חקלאי ישראל ולמולי לויט, מנכ"ל המועצה לענף הלול, על נתונים תומכים בדברים שנכתבו. 3 תוכן העניינים 6  תקציר 9  ?: מה הבעיה1 פרק 10  התארגנויות חקלאים בישראל 14  האינטרס הציבורי 18  המדיניות שנוסתה בעבר 21  הבעיות במדיניות הנוכחית 23  ?: מה רוצים להשיג2 פרק 23  מטרת המדיניות המוצעת 24  ?: מה אפשר לעשות3 פרק 24  הצעת כלי המדיניות האפשריים 25  ניתוח והערכת כלי המדיניות 29  ?: מה כדאי לעשות4 פרק 29  המדיניות המומלצת 31  סיכום 34  : קריטריונים לבחינת כלי המדיניות1 נספח 36  : פירוט ניתוח כלי המדיניות2 נספח 41  מקורות עמוד 4 רשימת האיורים :1 איור 9  2017 קואופרטיבים וקואופרטיבים חקלאיים בכלכלת העולם, שנת :2 איור 11  צוואר הבקבוק שבין יצרני המזון לצרכני המזון :3 איור אחוז המועסקים בחקלאות מתוך כלל המועסקים, 13  2018 , שנתOECD-מדינות ה :4 איור - מספר התארגנויות החקלאים לאורך שנים 20  ללא התערבות ממשלתית ובעקבות תוכנית התמיכה :5 איור 28  השוואת כלי המדיניות :6 איור 33  תוכנית פעולה לעידוד התארגנויות חקלאים – לוח זמנים מוצע עמוד 5 תקציר לחקלאות הישראלית תרומה מהותית לבסיס המזון ולביטחון התזונתי של תושבי המדינה. האתגר של החקלאות בישראל, כמו גם בעולם כולו, הוא חוסר איזון בין החקלאים, רשתות השיווק והצרכנים. בתווך שבין ציבור גדול של חקלאים וצרכנים עומד מספר קטן של רשתות שיווק ותעשיות עיבוד, מה שגורם לכך שהמחירים שהצרכנים משלמים אינם מגיעים ליצרני המזון האמיתיים – החקלאים. הדרך המרכזית להתמודד עם המונופולים של רשתות השיווק ותעשיות המזון, בארץ ובעולם, היא לייצר כוח מאוחד ומאזן מצד החקלאים באמצעות התארגנויות. בישראל כיום, ההתארגנויות החקלאיות הקיימות נמצאות תחת מתקפה מצד רשויות המדינה, המבקשות לפרק אותן על רקע הטענה, כי הן פוגעות בתחרות ותורמות לעלייה ביוקר המחיה. אולם, בשונה ממה שנהוג לחשוב, האינטרס של כל הציבור הישראלי הוא שהחקלאים יהיו מאורגנים, מכיוון שזו דרך מרכזית לייצב את אספקת המזון, לייעל את הפעילות החקלאית, לחזק את התחרותיות, להבטיח השגה ולהגיע לייצור חקלאי סביבתי -מחירים ברי קיימא.-ובר בייצור החקלאי אין יתרונות מובהקים לגודל, ולכן מעצם מהותו הוא מאופיין במשקים קטנים רבים. זהו המצב בארץ ובעולם כולו; לעומת זאת, חלקים אחרים בשרשרת הייצור ושיווק המזון (כמו תעשיות העיבוד ורשתות השיווק) נהנים מיתרונות לגודל ולכן מאופיינים בריכוזיות. מצב זה חושף חקלאים לא מאורגנים לניצול עקב יחסי כוח לא שוויוניים. מבחינת החקלאים, ההתארגנות היא תנאי הכרחי לעצם היכולת לעסוק בחקלאות. ,בשונה ממה שנהוג לחשוב האינטרס של כל הציבור הישראלי הוא שהחקלאים יהיו מאורגנים, מכיוון שזו דרך מרכזית לייצב את אספקת המזון, לייעל את הפעילות החקלאית, לחזק את התחרותיות, להבטיח השגה ולהגיע -מחירים ברי לייצור חקלאי סביבתי קיימא-ובר חלקים אחרים בשרשרת הייצור ושיווק המזון (כמו תעשיות העיבוד ורשתות השיווק) נהנים מיתרונות לגודל ולכן מאופיינים בריכוזיות. מצב זה חושף חקלאים לא מאורגנים לניצול עקב יחסי כוח לא שוויוניים 6 חוסר האיזון הקיים בין החקלאים ורשתות השיווק, מביא לשחיקה בהכנסות החקלאים ולפערי תיווך גדולים, שאותם משלם הצרכן. האינטרס של המדינה הוא לשמור על ריבוי היצרנים החקלאיים, כדי לשמור על התחרותיות. לשם כך יש לקיים רשתות ביטחון בדמות התארגנויות חקלאיות, המשפרות את כוח המיקוח של החקלאים מול המשווקים, מונעות יציאה של חקלאים מהענף ופועלות כגורם מייצב בעת משבר. למעשה, התארגנות חקלאים מאפשרת, לחקלאים ולציבור הישראלי כולו, "ליהנות מכל העולמות": גם מהיתרונות של תחרותיות בין משקים רבים וקטנים וגם מהיתרונות של "המשק הגדול", כגון ייעול השימוש בתשתיות, חיסכון בעלויות קבועות, כוח מיקוח בשוק ועוד. בנייר מדיניות זה אנו בוחנים ארבעה כלי מדיניות אפשריים ) ללא התערבות וללא 1( :לקידום התארגנויות חקלאים הממשלה אינה מתערבת ואינה מעודדת באופן - פגיעה פעיל התארגנויות של חקלאים, אך גם אינה פוגעת ) עידוד התארגנויות באמצעות הסברה, ליווי והדרכה 2( ;ביכולתם הנוכחית להתארגן ) יצירת מעטפת 4( ;) מתן עדיפות להתארגנויות בקבלת תמיכות ממשלתיות3( ;מקצועית חקיקתית ומנהלתית, התומכת בהתארגנויות חקלאים, כגון קביעת נהלים למתן היתרים לשותפויות במסגרת חוק ההתיישבות או הרחבת הפטור מהאיסור על הסדרים כובלים גם למוצרים חקלאיים מעובדים. לאור ניתוח כלי המדיניות שערכנו, נראה שעל המדיניות המוצעת לשלב כלי מדיניות שונים ולהפעילם במקביל. מתן עדיפות להתארגנויות חקלאים בקבלת תמיכות ממשלתיות הוא כלי וולונטרי, המייצר "פרס" ממשי לחקלאים שיתארגנו. כתנאי מקדים יש להפעיל תוכנית ליווי והדרכה מקצועית, שתסייע בהקמת התארגנויות חדשות (במיוחד של משקים משפחתיים), ותלווה התארגנויות קיימות, כך שהתמיכה הכלכלית תיושם על ידן בדרך הטובה ביותר ותשרת באופן נכון יעדים ציבוריים. כמו כן, יש לשמור על ההתארגנויות הקיימות ולתת אופק להתארגנויות חדשות באמצעות חקיקה תומכת. האינטרס של המדינה הוא לשמור על ריבוי היצרנים החקלאיים, כדי לשמור על התחרותיות. לשם כך יש לקיים רשתות ביטחון בדמות התארגנויות חקלאיות, המשפרות את כוח המיקוח של החקלאים מול המשווקים, מונעות יציאה של חקלאים מהענף ופועלות כגורם מייצב בעת משבר מתן עדיפות להתארגנויות חקלאים בקבלת תמיכות ממשלתיות הוא כלי וולונטרי, המייצר "פרס" ממשי לחקלאים שיתארגנו 7 כדי לממש את המדיניות שאנו מציעים יש לערוך בדיקה בכל האגפים במשרד החקלאות ופיתוח הכפר בדבר התמריצים שבהם ניתן לייצר מתן עדיפות להתארגנויות חקלאים; במקביל יש להפעיל תוכנית הדרכה והסברה להתארגנויות חקלאים, בסיוע מדריכי משרד החקלאות והסוכנות לעסקים קטנים במשרד הכלכלה והתעשייה, ולקדם שינויי חקיקה ונהלים מאפשרים ותומכים. לפרק מאמצים נערכים שבו הנוכחי, המצב התארגנויות קיימות ללא עידוד הקמת התארגנויות חדשות, פוגע בחקלאים כמו גם בציבור הישראלי בכללותו. פעולה משותפת ומתואמת של הממשלה והחקלאים חיונית על מנת לשמר ולחזק את המשקים החקלאיים בישראל על כל גווניהם, ואת קיימות אספקת המזון לכל תושבי ישראל. המצב הנוכחי, שבו נערכים מאמצים לפרק התארגנויות קיימות ללא עידוד הקמת התארגנויות חדשות, פוגע בחקלאים כמו גם בציבור הישראלי בכללותו. פעולה משותפת ומתואמת של הממשלה והחקלאים חיונית על מנת לשמר ולחזק את המשקים החקלאיים בישראל על כל גווניהם, ואת קיימות אספקת המזון לכל תושבי ישראל 8 1 פרק מה הבעיה? פעילות יצרנית וכלכלית משותפת קיימת משחר ימי האדם, ויש האומרים כי היכולת לשתף . התארגנויות כלכליות במתכונתן המודרנית 1פעולה היא תמצית מותר האדם מהבהמה התפתחו במקביל למהפכה התעשייתית. תחרותיות ושוק חופשי מצד אחד וקואופרציה והתארגנות כלכלית מן הצד השני, הם שני רעיונות וכיווני פעולה שהתפתחו במקביל ואינם מנוגדים ערכית. לאורך השנים, ובמקומות שונים בעולם, נמצאו סוגים שונים של שילובים בין שתי דרכי הפעילות הללו. כיום, פעילות שיתופית מאפיינת חלק משמעותי מהכלכלה העולמית. לפי נתוני מיליון כשלושה בעולם פועלים , International Co-operative Alliance-ה . המגזר החקלאי הוא המגזר המוביל 2 מהעובדים בעולם10%-קואופרטיבים, המעסיקים כ . בישראל, 3 מהקואופרטיבים הגדולים בעולם הם חקלאיים35%-בהתארגנות כלכלית: כ השותפות הכלכלית הייתה אבן יסוד של התנועה הציונית, והתארגנויות שיתופיות רבות בתחומי החקלאות, הצרכנות, הבנקאות, הביטוח ועוד פעלו בעשורים הראשונים למדינה. ברבות השנים, בהשפעת שינוי בתפיסה הציבורית ומעבר לחשיבה אינדיבידואליסטית, הופרט חלק גדול מהן. בעשור האחרון, בין היתר בהשפעת המחאה החברתית של שנת , נעשים ניסיונות לחזור למודל השיתופי.2011 2017 : קואופרטיבים וקואופרטיבים חקלאיים בכלכלת העולם, שנת1 איור International Co-operative Alliance :מקור הנתונים 10% 35% העובדים בקואופרטיבים מתוך סך כל העובדים בעולם קואופרטיבים חקלאיים מתוך סך כל הקואופרטיבים בעולם 9 להתארגנות תרומה משמעותית במגזר החקלאי מעצם היותו מאופיין, בארץ ובעולם, ביחידות ייצור ; זאת 4קטנות רבות, ללא יתרונות מובהקים לגודל לעומת חלקים אחרים בשרשרת הייצור ושיווק המזון (כמו תעשיות העיבוד ורשתות השיווק), המאופיינים בריכוזיות, מצב החושף חקלאים לא מאורגנים לניצול עקב יחסי כוח לא שוויוניים. מבחינת החקלאים, ההתארגנות היא תנאי הכרחי לעצם היכולת לעסוק בחקלאות. התארגנויות חקלאים בישראל בישראל כיום, ההתארגנויות החקלאיות הקיימות נמצאות תחת מתקפה מצד רשויות המדינה, המבקשות לפרק אותן על רקע הטענה כי הן פוגעות בתחרות ותורמות לעלייה ביוקר המחיה. המתקפה היא בעיקר בהיבט של תחרותיות והגבלים עסקיים, ומתבטאת, למשל, בפירוק "שוברי בר", אגודה שיתופית שעסקה בייבוא חומרי גלם לתערובות למשק החי, בשנת ; הדיונים על עתיד התכנון בענף הרפת והרצון לבטל את מכסות החלב; או הצעת 2012 חוק המועצה לענף הלול, שמטרתו הייתה לאפשר תיאום בענף הפטם, אך לא קודם מעבר . אולם, בשונה ממה שנהוג לחשוב, האינטרס של כל הציבור 2017-לקריאה טרומית ב הישראלי, ולא רק של החקלאים, הוא שהחקלאים יהיו מאורגנים, מכיוון שזו דרך לייצב את אספקת המזון, לייעל את הפעילות החקלאית, לחזק את התחרותיות ולהגיע לייצור סביבתי קיימא. -ובר עיקר התארגנויות החקלאים הקיימות בישראל כיום הן במגזר הקיבוצי, שבו היחידות גדולות ומאורגנות. המגזר החקלאי השני בארץ, המגזר המשפחתי (במושבים ובסקטור הפרטי), מאופיין ביחידות ייצור קטנות ומרובות, שאינן מאורגנות ופועלות באופן עצמאי בקנה מידה קטן. לחקלאות הישראלית תרומה מהותית לבסיס המזון ולביטחון התזונתי של תושבי המדינה. האתגר המרכזי של החקלאים, בישראל ובעולם כולו, הוא כשל השוק, המתבטא בחוסר איזון להתארגנות תרומה משמעותית במגזר החקלאי מעצם היותו מאופיין, בארץ ובעולם, ביחידות ייצור קטנות רבות, ללא יתרונות מובהקים לגודל; זאת לעומת חלקים אחרים בשרשרת הייצור ושיווק המזון (כמו תעשיות העיבוד ורשתות השיווק), המאופיינים בריכוזיות, מצב החושף חקלאים לא מאורגנים לניצול עקב יחסי כוח לא שוויוניים בשונה ממה שנהוג לחשוב, האינטרס של כל הציבור הישראלי, ולא רק של החקלאים, הוא שהחקלאים יהיו מאורגנים, מכיוון שזו דרך לייצב את אספקת המזון, לייעל את הפעילות החקלאית, לחזק את התחרותיות ולהגיע קיימא-לייצור סביבתי ובר 10 יציבות בקרב העוסקים בענף ולפערי תיווך-בין החקלאים לצינורות השיווק ומביא לאי משמעותיים, שבהם נושא הציבור הישראלי בכללותו. אספקת המזון בשוק הישראלי, כמו במרבית המדינות בעולם, מאופיינת בחוסר איזון: בתווך שבין היצרנים הרבים אזרחים), עומדים 9,000,000-) לצרכנים הרבים (כ5 חקלאים בישראל18,000-(כ מספר קטן של מתווכים: רשתות שיווק, משווקים סיטונאיים של פירות וירקות ), ותעשיות עיבוד של מוצרי הבשר והחלב (משחטות ומחלבות).6 בלבד200-(כ : צוואר הבקבוק שבין יצרני המזון לצרכני המזון 2 איור ; מספר הסיטונאים – מבקר המדינה, 2018 מקור הנתונים: מספר החקלאים – הלמ“ס, מפקד החקלאות 2018 ; מספר האזרחים – הלמ“ס, שנתון סטטיסטי לישראל2008 משרד החקלאות ופיתוח הכפר 18,000 חקלאים רשתות שיווק 200-כ משווקים סיטונאיים ותעשיות עיבוד 9,000,000 צרכני מזון 11 מצב זה מחליש את כוח העמידה של החקלאים מול גורמי העיבוד והשיווק. הדבר בולט במיוחד במוצרים החקלאיים הטריים (פירות וירקות, ביצים וחלב), שבהם, בגלל חיי מדף קצרים מאוד, לחקלאי כמעט שאין כוח מיקוח (הברירה שלו היא למכור "בכל מחיר" או להשליך את המוצר לפח). כך, החקלאים נאלצים להסתפק במחירים נמוכים (שלעיתים אף אינם מכסים את עלויות הגידול), וחלקם אף נאלצים לצאת מהענף. במצב זה, התחרותיות בענף קטנה, וגורמי העיבוד והשיווק מגדילים את כוחם על חשבון החקלאים (=היצרנים). חשוב להדגיש, כי את המוצרים החקלאיים הטריים חייבים לייצר בחקלאות המקומית, שכן ייבוא שלהם לארץ (שבה הייבוא נעשה ממרחק גדול יחסית) הוא יקר ומורכב, עקב חיי המדף הקצרים. מספרם של החקלאים בארץ, שעודנו גבוה ביחס לריכוזיות הרבה של גורמי השיווק, הוא למעשה המנוף והתקווה לשינוי המצב הריכוזי הנוכחי בענף המזון. ככל שייחלש כוחם של החקלאים ומספרם יקטן (כבר כיום, בישראל מספר החקלאים נמוך ), אנו עלולים להגיע למצב שבו הריכוזיות 3 , ראו איורOECD-ביחס למקובל במדינות ה תאפיין גם את חוליית ייצור המזון, מצב שממנו יהיה קשה לחזור אל שוק תחרותי והוגן. התארגנויות של חקלאים הוא פתרון מאזן למצב זה, מכיוון שההתארגנויות מאפשרות לשמור על ריבוי יחידות ייצור תחרותיות מצד אחד, ומצד שני מאפשרות לשפר את יכולת ההתמודדות של החקלאים עם הריכוזיות בהמשך שרשרת השיווק, תורמות לייצוב ההכנסות לחקלאים ויכולות למנוע יציאת חקלאים מהענף. להתארגנויות חקלאים יש השפעות חיוביות גם בהיבטים של ייעול הייצור, הטמעת טכנולוגיות חדשות, קידום חקלאות סביבתית ועוד, כפי שנציג בהמשך. ההתארגנויות מאפשרות לשמור על ריבוי יחידות ייצור תחרותיות, לשפר את יכולת ההתמודדות של החקלאים עם הריכוזיות בהמשך שרשרת השיווק, לייצב את ההכנסות לחקלאים ולמנוע יציאת חקלאים מהענף 12 ,OECD-: אחוז המועסקים בחקלאות מתוך כלל המועסקים, מדינות ה3 איור 2018 שנת 2020 בינואר14-, נכון לstats.oecd.org :מקור הנתונים 20 15 10 5 0.9 2.0 4.0 4.5 0 ישראל לוקסמבורג בלגיה בריטניה גרמניה ארה"ב שוודיה קנדה הולנד G7 נורווגיה דנמרק סלובקיה צרפת אוסטרליה צ'כיה שוויץ יפן אסטוניה אוסטריה פינלנד איטליה מדינות)28( האיחוד האירופי איסלנד ספרד OECD-כל מדינות ה אירלנד הונגריה קוריאה סלובניה ניו זילנד רוסיה פורטוגל לטביה ליטא ברזיל צ'ילה פולין יפן קוסטה ריקה מקסיקו קולומביה טורקיה 13 האינטרס הציבורי החקלאות היא הכלי המרכזי לאספקת מזון לאוכלוסייה. בהיות המזון מוצר בסיסי, שאי אפשר להתקיים בלעדיו, לאספקתו או להיעדרו השפעה מרחיקת לכת על מעגלים נרחבים של בריאות ותפקוד כלכלי וחברתי. מכיוון שכך, ראוי שיהיה לממשלה עניין לקדם אספקה השגה.-זמינה של מוצרי מזון, לכל שכבות האוכלוסייה, באיכות טובה ובמחיר בר האינטרס הציבורי הוא לטייב חמישה היבטים של אספקת :iהמזון לציבור .1 כמות – אספקה יציבה של מזון בהיקף מתאים, בהתאם לגודל האוכלוסייה, ובתמהיל מאוזן ובריא. יש להדגיש, כי אספקת מזון אינה עניין של טעם או אופנה, אלא של צרכים בריאותיים; יש סוגי מזון שיש לצרוך בכמות גדולה יחסית (למשל פירות וירקות ומוצרי חלבון), וסוגי מזון אחרים (כגון סוכר ומלח) שיש להמעיט בצריכתם. .2 מגוון – אספקה של מגוון אבות המזון, הנדרשים לקיום אנושי בריא: פחמימות, חלבונים, שומנים, ויטמינים, מינרלים ועוד. בין היתר, אספקה של מגוון סוגי פירות וירקות היא מפתח לתזונה בריאה ומאוזנת. .3 ,)איכות – טריות, טעם, בטיחות (למשל, ללא חומרי לוואי או שאריות חומרי הדברה הרכב (למשל אחוז החלבון במוצרי חלב). .44 קיימות סביבתית – החקלאות היא הפעילות האנושית בעלת ההשפעה הגדולה ביותר על משאבי טבע, בפרט מבחינת כמות המים והקרקע שבהם נעשה שימוש. יש לנהל את החקלאות תוך שימוש יעיל ככל האפשר במשאבים והקטנת החשיפה לחומרים מסוכנים (חומרי הדברה למשל). .5 השגה – בתנאי שוק תחרותי, הנגישות למזון "מתווכת" על ידי מחירו. אם-מחיר בר המחיר גבוה, כך שהמזון אינו בהישג ידן של קבוצות נרחבות באוכלוסייה, עצם היצע המזון בכמות מספקת בחנויות הוא חסר משמעות. לפיכך, יש צורך ציבורי להביא לכך שמרבית האוכלוסייה תוכל להרשות לעצמה לקנות ולצרוך את סוגי המזון הבריאים ביותר. האינטרסים המתוארים להלן הם אלה של הציבור הכללי. הם אינם בהכרח זהים לאינטרס שלi החקלאי הבודד, שמטרתו להשיא תועלת כלכלית. לכן נדרשת התערבות ממשלתית, שתביא לתיאום בין האינטרסים של הציבור הכללי לאינטרסים של החקלאי. ראוי שיהיה לממשלה עניין לקדם אספקה זמינה של מוצרי מזון, לכל שכבות האוכלוסייה, באיכות טובה ובמחיר השגה-בר 14 התארגנויות של משקים חקלאיים יכולות לתרום לכל היבטי אספקת המזון, ובפרט לייצוב האספקה, איכות המזון, קיימות סביבתית, ייעול הייצור החקלאי והשימוש במשאבי השגה. התארגנויות חקלאים אינן, כמובן, -טבע ומחיר בר הכלי היחיד להשגת המטרות הללו, אך הן כלי מרכזי וחשוב, כפי שנציג בהמשך. השפעת התארגנויות חקלאים על ייצוב אספקת המזון מאפיין מרכזי של הייצור החקלאי הוא ההסתמכות על גורמים טבעיים, שחלקם אינם צפויים (אירועי אקלים קיצוניים), או שהם עונתיים (האקלים במתכונתו השגרתית). כפועל יוצא, אספקת המזון עלולה להיפגע באופן בלתי צפוי, או שהיא אינה יציבה לאורך השנה. מוצרי המזון הטריים הם מוצרים מתכלים, ולא תמיד ניתן לאפסן אותם לאורך זמן. על מנת להביא לאספקה יציבה ומתמשכת של מוצרי מזון עונתיים ומתכלים, למנוע מחסור מצד אחד או עודפים ובזבוז מצד . יתר על כן, בחלק iiשני, יש צורך להביא לתיאום בין היצרנים מהמוצרים החקלאיים נדרשות השקעות ארוכות טווח, למשל נטיעת מטעים, שפירותיהם ייקטפו רק ארבע עד שש שנים לאחר הנטיעה. במצב כזה, תיאום ענפי, למשל על ידי העברת מידע בין החקלאים על מגמות בנטיעות, יכול למנוע מחסור או בזבוז של משאבי טבע, דוגמת תפיסת קרקע לאורך שנים במטעים שהשוק רווי בתוצרתם או אינו מעוניין לקלוט אותה. התארגנות חקלאים יכולה לתרום לאספקה יציבה של מזון על ידי מחקר שווקים, שיאתר עבור החקלאים את המוצרים הנדרשים החסרים בשוק, או על ידי הקמה משותפת של התשתיות הנדרשות לאפסון התוצרת (למשל בתי קירור או בתי אריזה), שאינם מכפי יכולתו של חקלאי בודד. לצורך כך נדרשת התארגנות גדולה, שמאגדת את רוב המגדלים, דוגמת ארגוני המגדלים או מועצותii .הייצור בענפים השונים על מנת להביא לאספקה יציבה ומתמשכת של מוצרי מזון עונתיים ומתכלים, למנוע מחסור מצד אחד או עודפים ובזבוז מצד שני, יש צורך להביא לתיאום בין היצרנים התארגנויות של משקים חקלאיים יכולות לתרום לכל היבטי אספקת המזון, ובפרט לייצוב האספקה, איכות המזון, קיימות סביבתית, ייעול הייצור החקלאי והשימוש במשאבי השגה-טבע ומחיר בר 15 השפעת התארגנויות חקלאים על איכות המזון וקיימות סביבתית בעולם, חלק גדול מהתארגנויות החקלאים מתמקדות בשיפור איכות המזון והקיימות הסביבתית של הייצור, וזאת באמצעות מחקר ופיתוח, הדרכה, תיאום פעולות בעלות השפעה סביבתית כגון הדברה, הקמת תשתיות סביבתיות (למשל לטיפול בפסולת חקלאית) וכדומה. פעולות אלו נתמכות בדרך כלל על ידי הממשלות, על בסיס ההנחה שקל יותר לתמרץ ולהניע פעילות חקלאית סביבתית כאשר עובדים באופן מרוכז מול ארגוני חקלאים, מאשר באופן פרטני מול חקלאים בודדים. מהקואופרטיבים החקלאיים 92% ,באיחוד האירופי . האיחוד האירופי 7עוסקים בשיפור איכות המוצר החקלאי מחייב את הקואופרטיבים החקלאיים לעסוק בנושאים סביבתיים כאחד מהתנאים לקבלת סבסוד ממשלתי. התארגנות חקלאים מאפשרת יצירת מותג איכות משותף (לדוגמה "ענבי טלי", התארגנות של חקלאי מושב לכיש, המגדלים ענבים ומשווקים אותם במשותף), וכן קיום ואכיפה של תקני איכות וסטנדרטים משותפים בנושאים בריאותיים וסביבתיים, שההתארגנות לוקחת על עצמה כחלק מיצירת יתרון יחסי למוצריה. השפעת התארגנויות חקלאים על מחירי המזון לכאורה, הרעיון של התארגנות סותר את המגמה של שוק תחרותי וחופשי, ונראה כאילו הוא עלול להביא לעליית מחירי מזון כתוצאה מחיזוק כוח המיקוח של החקלאים. אולם התארגנות חקלאים היא כלי שדווקא . 8מעודד את היעילות והתחרותיות של החקלאות לדוגמה, סוג נפוץ של התארגנות חקלאים היא התארגנות לטובת שיתוף ברכישת תשומות, בשימוש בכלים ובמתקנים חקלאיים, בהדרכה, במחקר וכדומה. לסוג כזה של שיתוף תרומה משמעותית לייעול הייצור החקלאי, וכפועל יוצא הוא גם יכול לתרום להורדת מחירי המזון. ההתארגנות מאפשרת ניהול סיכונים משותף בין חקלאים רבים, וגם גורם זה מקטין את אי היעילות ויכול לתרום להורדת מחירים. באיחוד האירופי, מהקואופרטיבים 92% החקלאיים עוסקים בשיפור איכות המוצר החקלאי. האיחוד האירופי מחייב אותם לעסוק בנושאים סביבתיים כאחד מהתנאים לקבלת סבסוד ממשלתי לכאורה, הרעיון של התארגנות סותר את המגמה של שוק תחרותי וחופשי, ונראה כאילו הוא עלול להביא לעליית מחירי מזון כתוצאה מחיזוק כוח המיקוח של החקלאים. אולם התארגנות חקלאים היא כלי שדווקא מעודד את היעילות והתחרותיות של החקלאות 16 התארגנות חקלאים יכולה גם לשפר את האיזון בשוק המזון, כך שהחקלאים יקבלו תמורה .iiiגבוהה יותר, לאו דווקא על חשבון הצרכן הסופי אלא על חשבון חוליות אחרות בשרשרת התארגנויות החקלאים שומרות על התחרותיות בענף מעצם העובדה שהן מספקות רשת ביטחון, המונעת יציאה של חקלאים מהענף, שומרות על מספר גדול של יחידות ייצור משקל בשרשרת הייצור -ומונעות ריכוזיות. אי הנכונות לאפשר לחקלאים להיות גורם שווה תורמת להיפלטות חקלאים מהעיסוק החקלאי (לצד גורמים נוספים). בהמשך, וכפועל יוצא, בעלי הון נכנסים לייצור החקלאי וגורמים להגברת הריכוזיות גם במקטע זה של השרשרת (לצד הריכוזיות במקטע הסיטונאות, השיווק והקמעונאות). מנקודת מבטו של הציבור, אין משיגים כך חיזוק התחרותיות, אלא להפך. יתר על כן, החקלאים יכולים להתארגן בהיבטים מוגדרים של פעילותם, כאשר בהיבטים אחרים הם שומרים על עצמאות ותחרותיות. התארגנויות חקלאים בהשוואה לכלי מדיניות אחרים לייצוב אספקת המזון מדוע התארגנויות חקלאים היא דרך מועדפת לייצוב אספקת המזון בהשוואה לכלי מדיניות אחרים, כגון ייבוא מזון או שינוי מבני של השוק על ידי הגדלת המשקים החקלאיים? בנוגע לחלופה של ייבוא מזון, נושא זה רחב וחורג מתחום הנייר הנוכחי; עם זאת, ראוי להעלות נקודה למחשבה: כלל לא בטוח שמדובר בחלופה שתביא במשך הזמן להורדת מחירי המזון. בשל מיעוט הסחר עם מדינות גובלות, כלכלת ישראל מאופיינת כ"כלכלת אי". במצב כזה, שבו הייבוא הוא עבור אוכלוסיית ישראל בלבד, צפוי שיפעל מספר מצומצם של יבואנים, ללא תחרות ממשית, כפי שקיים במוצרי צריכה מיובאים אחרים. ניצול כוח השוק של היבואנים המעטים עלול להביא במשך הזמן לעליית מחירים, וזאת בהשוואה חקלאים, כפי שקיים 18,000-למצב של תחרות בין כ בישראל כיום. באשר לחלופה של התייעלות באמצעות הגדלת המשקים החקלאיים, ראשית יש להבהיר כי התארגנות חקלאים היא אחד הנתיבים המובילים להגדלת המשקים: איחוד יש לציין, כי על פי בדיקת משרד החקלאות ומבקר המדינה, הרווח התפעולי בכלל פעילות רשתותiii , כלומר גבוה במידה משמעותית. מכאן שיש מקום3.6% ואילו בפירות וירקות הוא2.3% השיווק הוא לשפר את האיזון בין רווחי החקלאים לרשתות השיווק, מבלי לפגוע במחיר לצרכן. מבקר המדינה, . פעולות הממשלה לעידוד התחרות בשוק הפירות והירקות 2008 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר https://www.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/ :ולצמצום פערי התיווך. נדלה מתוך Documents/69b/2019-69b-218-Yerakot.pdf בשל מיעוט הסחר עם מדינות גובלות, כלכלת ישראל מאופיינת כ"כלכלת אי". במצב כזה, שבו הייבוא הוא עבור אוכלוסיית ישראל בלבד, צפוי שיפעל מספר מצומצם של יבואנים, ללא תחרות ממשית, כפי שקיים במוצרי צריכה מיובאים אחרים 17 של כמה משקים בדרך של שותפויות, כפי שקיים כיום בגידולי שדה, רפתות ועוד. עם זאת, ראוי לציין כי עצם הטענה שמשקים גדולים הם יעילים יותר נתונה לוויכוח. במחקרים רבים נמצא שלא תמיד יש יתרונות לגודל בחקלאות, לא מבחינה כלכלית ולא בכל הנוגע לשימוש במשאבי טבע וגורמי ייצור (כמות התוצרת המופקת ליחידת שטח, מים, שעת עבודה . התארגנות מאפשרת "ליהנות מכל העולמות": 9)ועוד גם מהיתרונות של תחרותיות בין משקים רבים וקטנים וגם מהיתרונות של "המשק הגדול", כגון ייעול השימוש בתשתיות, חיסכון בעלויות קבועות, כוח מיקוח בשוק ועוד. מכל האמור לעיל, נראה שהאינטרס של כל הציבור הישראלי הוא שהמגזר החקלאי יהיה מאורגן. לשם כך נדרשת הממשלה להימנע מלפגוע בהתארגנויות הקיימות במגזר הקיבוצי, ובמקביל לפעול להגדלת מספר מאורגן.-התארגנויות החקלאים במגזר המשפחתי הלא השאלות שאיתן אנו מתמודדים בנייר המדיניות הזה הן: מהו האיזון המתאים בין התפיסה השיתופית לתפיסה (הרווחת) של "כוחות השוק" ועידוד תחרות חופשית בחקלאות? מהם הכלים או המנגנונים, היוצרים שיווי משקל מועיל בין החקלאים לגורמים אחרים בשרשרת השיווק? ככל שיש הסכמה על הצורך והזכות להתארגנות חקלאים, מהן גבולותיה? ומהם כלי המדיניות המתאימים ביותר לקידום התארגנויות חקלאים? המדיניות שנוסתה בעבר מראשית ימי הציונות פעל המגזר החקלאי העברי במסגרת שותפויות מסוגים שונים: ארגונים כלכליים בבעלות עסקית של החקלאים, ובצדם התארגנויות שמטרתן ייצוג פוליטי שיתופית, -של החקלאים. למעשה, כל קיבוץ או מושב היווה עם הקמתו אגודה חקלאית שמטרתה הייתה לסייע לחקלאים החברים בה לקדם באופן משותף את פעילותם החקלאית. שיתופיות, המארגנות את החקלאים על בסיס גיאוגרפי של -בנוסף לאגודות חקלאיות מקום מגורים משותף, יש בישראל גם התארגנויות על בסיס ענפי. בחלק גדול מהענפים התארגנות מאפשרת "ליהנות מכל העולמות": גם מהיתרונות של התחרותיות בין משקים רבים וקטנים וגם מהיתרונות של "המשק הגדול" האינטרס של כל הציבור הישראלי הוא שהמגזר החקלאי יהיה מאורגן. לשם כך נדרשת הממשלה להימנע מלפגוע בהתארגנויות הקיימות במגזר הקיבוצי, ובמקביל לפעול להגדלת מספר התארגנויות החקלאים במגזר מאורגן-המשפחתי הלא 18 החקלאיים היו וישנן מועצות ייצור (שהוקמו על פי חוק) או ארגוני מגדלים (שהוקמו באופן וולונטרי). מועצות הייצור וארגוני מגדלים הם כלי משמעותי במגזר הכפרי והחקלאי. עם זאת, כיום מתקיים ויכוח ציבורי על תפקידם, אופן פעילותם ונחיצותם של חלק מהארגונים .10)(למשל מועצת הצמחים ויכוח ציבורי נוסף נוגע לגבולות ההתארגנות החקלאית. לדוגמה, בישראל קיים כיום פטור לחקלאות מהאיסור על הסדרים כובלים, כפי שקיים במדינות רבות אחרות, כולל ארה"ב, . עם זאת, בחלק מהענפים קיים קושי לממש את הפטור. 11האיחוד האירופי ובריטניה למשל, בענף הפטם יש קושי להתארגן כתוצאה מריבוי מגדלים והיעדר גוף בעל סמכות לנהל ולאכוף. לאורך שני העשורים האחרונים נערכו ניסיונות רבים לתאם את הפעילות בענף; חלקם לא צלחו בשל חוסר שיתוף פעולה מצד החקלאים וחלקם פורקו ביוזמת המדינה. בדיקות של מועצת הלול הצביעו על כך שהמחירים שקיבלו החקלאים בעקבות אומנם ירדו, אך ירידה זו לא התבטאה במלואה בירידת 2015-ביטול ההסדר בענף ב הוגשה הצעת חוק, המבקשת להתיר 2017-. ב12המחירים לצרכן, שכן פערי התיווך גדלו למועצת הלול להיות מעורבת בהסדרים בין המגדלים ולהשתמש בסמכויותיה לנהל .13ולאכוף הסדרים אלו. ההצעה התקבלה בקריאה טרומית, אך לא קודמה מעבר לכך התבטא, 20- של המאה ה80-השבר הגדול שעבר על המגזר החקלאי באמצע שנות ה בין היתר, באכזבה מהתארגנויות החקלאים ובפירוק חלק מהן (למשל ארגוני הקניות במושבים). חלק אחר מההתארגנויות אומנם שרד משפטית, אך אינו פועל לטובת חיזוק הפעילות החקלאית של חבריו. לדוגמה, מרבית האגודות החקלאיות במושבים אינן עוסקות כיום בפעולות כגון שיווק משותף, טיפול משותף בתוצרת החקלאית, רכישה משותפת של תשומות חקלאיות וכדומה, וזאת למרות שבחלק מהמקרים החברים עוסקים בענפים דומים ופעילות עסקית משותפת היא פועל יוצא מתבקש. מהשטחים החקלאיים 16%-מגזרים חקלאיים מסוימים, למשל המגזר הערבי (המקיף כ המעובדים בישראל), אינם מאופיינים בשיתופיות, גם לא "על הנייר". מצב זה פוגע ביכולת לייעל את החקלאות הערבית ולקדם ממשקי ייצור וצינורות שיווק, שיסייעו למגזר זה מבחינה כלכלית. התארגנויות חקלאיות של משקים 35- בחן כ142016-2015 מחקר שנערך בשנים משפחתיים בישראל. במחקר נמצא כי התארגנויות חקלאים צומחות בישראל באופן , 2015-2005 ספונטני לאורך כל השנים. למשל, זוהו שש התארגנויות שהוקמו בעשור שבין . נתונים אלה ממחישים את הצורך 2004-1995 ושלוש התארגנויות שהוקמו בעשור שבין ואת הרצון של חקלאים להקים התארגנויות, כמו גם את המיעוט היחסי של התארגנויות במגזר המשפחתי, המבשילות לכדי פעולה משותפת בהיעדר תמיכה ממשלתית. פעלה תוכנית ממשלתית לתמיכה בהתארגנויות חקלאים, תחילה 2015-2014 בשנים בהובלת משרד החקלאות ולאחר מכן כשותפות בין משרד החקלאות למשרד הכלכלה 19 9 12 15 18 21 6 3 מספר התארגנויות חקלאים חדשות באמצעות מעוף (מערך הסיוע וייעוץ לעסקים קטנים ובינוניים של משרד הכלכלה). התוכנית פעלה בשלושה מסלולים: א. גיבוש מכנה משותף בין חקלאים, כהכנה להתארגנות; ב. תמיכה ביצירת התארגנות חקלאית חדשה; ג. ליווי התארגנות קיימת. התוכנית הציעה סיוע בבדיקות היתכנות להקמת ההתארגנות, סיוע משפטי וייעוץ בניהול היה 2014 לצמיחה עסקית ולשיפור כושר התחרות. בשנת גדלה 2015 , ובשנת15סך התמיכה הכולל שני מיליון ש"ח . 16התמיכה השנתית לארבעה וחצי מיליון ש"ח התארגנויות 21 במסגרת התוכנית בוצעו מיפויים והוקמו התארגנויות קיימות, 15-חדשות. כמו כן ניתן ייעוץ וליווי ל חקלאים. הביקוש לתוכנית היה 800-שבהן חברים כ גדול, ועשרות התארגנויות שביקשו להצטרף נדחו בגלל מגבלות תקציב. על אף ההצלחה, התוכנית הוקפאה .17 2016 בספטמבר ללא התערבות ממשלתית - : מספר התארגנויות החקלאים לאורך שנים4 איור ובעקבות תוכנית התמיכה 2015-2014 בשנים פעלה תוכנית ממשלתית לתמיכה בהתארגנויות חקלאים. הביקוש לתוכנית היה גדול, ועשרות התארגנויות שביקשו להצטרף נדחו בגלל מגבלות תקציב. על אף ההצלחה, התוכנית הוקפאה 2016 בספטמבר 2016 בר ועמיתיו-, צוק2016-2014 ; לשנים2016 , אמדור ועמיתיה2014-1995 מקור הנתונים: לשנים 0 21 6 3 2004-1995 2014-2005 2016-2015 20 קשה לאמוד את השפעותיה של התוכנית לאור תקופת הזמן הקצרה שבה בוצעה ומשך הזמן הקצר שעבר מאז הופסקה, אך חשוב לציין את תרומתה (במתכוון או שלא במתכוון) ליעדים שמעבר לתחום הייצור החקלאי, כגון סיוע לפעילות באזורי פריפריה (בתוכנית השתתפו קבוצות חקלאים מהגולן, מבקעת הירדן, מהערבה ומאזורי פריפריה אחרים), לקידום החדשנות (קבוצות המשתתפים עסקו, למשל, בגידולים חדשניים ועתירי ידע, כגון חוחובה או קנאביס רפואי) ולקבוצות בפריפריה החברתית, כגון חקלאים דרוזים ברמת הגולן או אגודה שהוקמה על ידי יוצאי אתיופיה, במטרה לגדל גידולים אפריקאיים, שהם חלק ממסורת העדה. הביקוש הגדול והיקף ההשתתפות הנכבד בתקופת זמן קצרה (כשנתיים בלבד), מצביע על הצורך בתוכנית ועל התועלת שאפשר להפיק ממנה. הבעיות במדיניות הנוכחית המתקפה על ההתארגנויות הקיימות, במקביל למחסור בהתארגנויות של משקים משפחתיים, משפיעה באופן 18,000-ישיר על מכלול המגזר החקלאי בישראל (כ מיליון 9( משקים חקלאיים) ועל הציבור הישראלי הרחב אזרחים), הצורכים את המזון המיוצר על ידי החקלאות הישראלית. סיוע ממשלתי יכול להניע באופן משמעותי את תהליך ההקמה של התארגנויות חקלאים, ולראיה, במשך השנתיים שבהן פעלה התוכנית הממשלתית התארגנויות. 21 לתמיכה בהתארגנויות חקלאים, הוקמו התוכנית השפיעה גם על חקלאים מקבוצות שאינן מאופיינות בהתארגנויות (חקלאים דרוזים), ואף על אנשים שקודם לכן לא היו מעורבים בפעילות חקלאית כלל (עולי אתיופיה). למרות החשיבות של קידום התארגנויות חקלאים ומעגלי ההשפעה הניכרים של סוגיה זו, נושא זה כמעט שאינו נמצא על סדר היום הציבורי. מאז הקפאת התוכנית הממשלתית, שנגדעה באיבה, נדמה כי הנושא נשכח. הוא אינו מוזכר כלל על ידי קובעי המדיניות בציבור הרחב, וזאת למרות הרצון והעניין של גורמי המקצוע במשרד החקלאות לחזור ולהפעיל את התמיכה בנושא זה. כיום, העיסוק הציבורי בסוגיית ההתארגנות החקלאית הוא בעיקר על דרך השלילה: פירוק המערכות החקלאיות המאורגנות, וזאת למרות התועלת הציבורית שלהן. המתקפה על ההתארגנויות הקיימות, במקביל למחסור בהתארגנויות של משקים משפחתיים, משפיעה באופן ישיר על מכלול המגזר החקלאי בישראל ועל הציבור הישראלי הרחב העיסוק הציבורי בסוגיית ההתארגנות החקלאית הוא בעיקר על דרך השלילה: פירוק המערכות החקלאיות המאורגנות, וזאת למרות התועלת הציבורית שלהן 21 ?מה עלול לקרות אם תימשך המגמה הנוכחית כיום, על סדר היום הציבורי עומדת סגירת מועצות הייצור כגופים סטטוטוריים מחייבים והפיכתן לארגוני מגדלים וולונטריים, וכן צמצום הפטור להתארגנויות חקלאים מהאיסור על הסדרים כובלים. יישום הצעדים האלה יקטין את יכולת ההתארגנות של חקלאים. למשל, חקלאים יוכלו לבחור שלא להשתתף בהתארגנויות ענפיות, שלא לשלם היטלים או שלא להשתתף בפעולות שההתארגנות מעוניינת בהן (למשל הדברה). מצד שני, השינוי לא יבטל לגמרי את יכולת החקלאים להתארגן. למשל, בנוגע למועצות הייצור, גם היום קיימים ארגוני מגדלים וולונטריים (למשל בענף הירקות) לצד מועצות הייצור. בארה"ב, ארגוני המגדלים הם וולונטריים או למחצה (אחת לכמה שנים מתקיימות בחירות -וולונטריים . 18)על המשך קיומם, ואם יש רוב, הם הופכים למחייבים באירופה, ארגוני המגדלים הם קואופרטיבים עסקיים, וגם הם וולונטריים. בנוגע לפטור מהאיסור על הסדרים כובלים, צמצום הפטור ימנע התארגנות ענפית (או גדולה מאוד) לשיווק משותף, אך עדיין ניתן יהיה להתארגן בהתארגנויות קטנות, שכוח השוק שלהן לא ייתפס כמגביל את התחרותיות. עם זאת, שינוי חקיקתי צפוי להקטין את היכולת לרתום התארגנויות חקלאים לטובת קיימא. במועצות הייצור הסטטוטוריות, למדינה ולאינטרסים הציבוריים יש -ייצור מזון בר ייצוג והשפעה, ואילו ארגוני חקלאים וולונטריים עלולים להתרכז באינטרסים הצרים של החקלאים בלבד. צמצום הפטור מהאיסור על הסדרים כובלים עלול להביא לתלות גבוהה מדי של החקלאים במערכות העיבוד והשיווק, לניצול כלכלי של חקלאים קטנים, לסגירת משקים קטנים, לצמצום מגוון הגידולים והתחרותיות בייצור החקלאי ולתופעות נוספות, קיימא. -שאינן מתיישבות עם מערכות מזון בנות השינויים החקיקתיים הללו הוצעו בשנים האחרונות, אם כי טרם יושמו, מצב המצביע על נטיית הכוחות הפוליטיים, במצב הנוכחי, שלא לתמוך בהם. עם זאת, ככל שעיקר המאמצים הציבוריים יכוון לפירוק התארגנויות קיימות, ללא כל תמיכה בהקמת התארגנויות חדשות, יהפכו החקלאים למבודדים, חשופים לתחרות פרועה ול"חסדי" רשתות השיווק ותעשיות העיבוד; חלק מהחקלאים עלולים לצאת מהענף וגורמי הון ריכוזיים יכנסו במקומם. מצב קיימא. לכל -זה יפגע באספקה הסדירה של תוצרת חקלאית טרייה, איכותית, מגוונת ובת זאת נדרשת תשומת לב ממשלתית הולמת. ככל שעיקר המאמצים הציבוריים יכוון לפירוק התארגנויות קיימות, ללא כל תמיכה בהקמת התארגנויות חדשות, יהפכו החקלאים למבודדים, חשופים לתחרות פרועה ול"חסדי" רשתות השיווק ותעשיות העיבוד 22 :2 פרק מה רוצים להשיג? מטרת המדיניות המוצעת מכל האמור לעיל, עולה שיש לגבש מדיניות חדשה, במטרה לעודד התארגנויות של חקלאים לטובת אספקה יציבה של מזון בהיקף, מגוון, איכות ויעילות מיטביים ובמחיר השגה, לייצב באמצעים חקיקתיים את ההתארגנויות הקיימות ואת התמיכה בהן, וכן -בר לעודד התארגנות של משקים חקלאיים משפחתיים, שאינם מאורגנים כיום. 23 24 :3 פרק מה אפשר לעשות? הצעת כלי המדיניות האפשריים כדי לקדם את המטרה של עידוד התארגנויות של חקלאים לטובת אספקה יציבה של מזון השגה, ניתן לבחון כלים מהסוגים -בהיקף, במגוון, באיכות וביעילות מיטביים ובמחיר בר המפורטים להלן. 1 1. ללא התערבות וללא פגיעה – הממשלה אינה מתערבת ואינה מעודדת באופן פעיל התארגנויות של חקלאים, אך גם אינה פוגעת ביכולתם הנוכחית להתארגן. המשמעות של כלי מדיניות זה היא, כי התארגנויות חקלאים יצמחו באופן ספונטני בלבד, על בסיס רצונם ופועלם של החקלאים, וללא עידוד ממשלתי אקטיבי. חלק ממדיניות זו הוא שימור המצב החקיקתי הקיים, תוך הימנעות משינוי החוק והסביבה הארגונית באופן שיפגע ביכולתם של חקלאים להתארגן. 2 2. עידוד התארגנויות באמצעות ליווי והדרכה מקצועית – ליווי הקמת התארגנויות באמצעות כלים תומכים, כגון בדיקות היתכנות לקבוצות המעוניינות בהתארגנות, סיוע ארגוני לבניית אמון בין חברים, עריכת סדנאות שמטרתן לשכנע לפעילות חקלאית משותפת, סיוע משפטי וארגוני בתכנון מבנה ההתארגנות ותחומי פעילותה, סיוע כלכלי . יש חשיבות להכנה משמעותית ורחבה של ivבהכנת תוכנית עבודה ותכנון תקציבי וכדומה החקלאים באמצעות הסברה ושכנוע בדבר התועלות של התארגנות לשם שינוי תפיסות ומיתון חששות. מוצע להפעיל את תוכניות ההכשרה באמצעות פרויקטורים ייעודיים או בסיוע מדריכי שירות ההדרכה והמקצוע במשרד החקלאות, שיציגו את יתרונות ההתארגנות ויתוו לקבוצות חקלאים את דרך ההתקדמות. כלי מדיניות זה דומה עקרונית לכלים שנכללו בתוכנית שהופעלה על ידי משרד החקלאות ומשרד הכלכלה בשנים . 2015-2014 3 3. מתן עדיפות להתארגנויות בקבלת תמיכות ממשלתיות – שילוב העדפה של התארגנויות חקלאים בתוכניות התמיכה הקיימות, כך שייווצר תמריץ ממשי לחקלאים לעבוד יחד. תוכניות התמיכה של משרד החקלאות הן מגוונות, ומוצע כי תיערך בדיקה על ידי צוות המשרד לזיהוי תוכניות התמיכה שבהן ניתן לשלב העדפת התארגנויות חקלאים. למשל, בהקצאת תקציבי מנהלת ההשקעות בחקלאות, הנותנת מענקים או מאשרת הטבות מס להשקעות במשקים חקלאיים, ניתן להציע כי תהיה עדיפות יש תחושה כי מעורבות המדינה בהדרכה העסקית לחקלאים אינה משתווה למעורבותה בהדרכהiv .העסקית בענפי התעשייה והמסחר. מוצע לבחון את הדברים ולגבש מדיניות בהתאם לנדרש 24 להתארגנויות חקלאים המעוניינות לקדם השקעות בתשתיות חקלאיות משותפות, כגון בתי אריזה, מרכזי מזון, טיפול בפסולת חקלאית וכיוצא בזה. מרבית תוכניות התמיכה בחקלאות מופעלות על ידי "קולות קוראים", וניתן לקבוע כי התארגנויות חקלאים יקבלו מסך התמיכות 20%-העדפת ניקוד בתהליך השיפוט. יש לשאוף להגיע לכך שבכ התקציביות בחקלאות תינתן עדיפות להתארגנויות חקלאים. יש לחדד ולהדגיש, כי הכוונה היא להעדיף התארגנויות חקלאים, אבל לא למנוע את האפשרות של חקלאים בודדים להמשיך ליהנות מהטבות המדינה. כמו כן יש להטמיע בכלי המדיניות אמצעים שיביאו לכך כי מגזרים חקלאיים שאינם נוטים להתארגנות (כגון המגזר המושבי או הפרטי), ייהנו מההטבות במידה שווה למגזרים המאורגנים, וזאת על מנת לשמור על הוגנות בחלוקת הטבות המדינה בין המגזרים החקלאיים השונים. 4 4. שינויים חקיקתיים ומנהלתיים, התומכים בהתארגנויות חקלאים – עריכת שינויים בחקיקה ושינויים מנהלתיים שיקלו על הקמת התארגנויות: הרחבת הפטור על הסדרים כובלים, כך שהוא יתייחס גם למוצרים חקלאיים מעובדים; יצירת נהלים ברורים ושקופים ליישום חוק ההתיישבות; הטמעה של העדפת התארגנויות חקלאים במסגרת עדכון חוק עידוד השקעות הון בחקלאות. שינוי חקיקתי נוסף שייתכן שכדאי לשקול הוא הגבלת היכולת של יצירת אינטגרציות אנכיות "מלמעלה למטה", כלומר, הגבלת יכולתם של משווקים או תעשיות לקבל "בעלות" על משקים חקלאיים ולהכתיב את כל היבטי הייצור בהם. לעומת זאת, יש לעודד אינטגרציות "מלמטה למעלה", כלומר, התארגנויות של חקלאים לטובת עיבוד תוצרת חקלאית או צינורות שיווק. vניתוח והערכת כלי המדיניות 1 1. ללא התערבות וללא פגיעה – המשמעות של כלי מדיניות זה היא, שייתכן שחקלאים יתארגנו באופן וולנטרי לפעילות משותפת, אך בקצב איטי למדי (כחמש עד שש התארגנויות חדשות ). ייתכן 192015-בעשור, כפי שנמצא במחקר מ -גם שתהליכים של שחיקת המשקים החקלאיים משפחתיים יתחזקו, יותר ויותר תאגידים עסקיים ייכנסו לתחום, וכך תקטן מאוד אפשרותם של החקלאים להתארגן באופן ספונטני או להמשיך ולפעול בענף. יתר על כן, כאשר החקלאים מתארגנים באופן ספונטני, ללא התערבות הקריטריונים לבחינת כלי המדיניות, משקלות הקריטריונים השונים וניתוח מפורט וכמותי של כליv .המדיניות מוצגים בנספחים כאשר החקלאים מתארגנים באופן ספונטני, ללא התערבות המדינה, לא ניתן לכוון את מטרת ההתארגנות. במקרה כזה, ההתארגנות עלולה לשרת באופן צר את האינטרסים של החקלאים, ולאו דווקא את האינטרסים של הציבור הרחב 25 המדינה, לא ניתן לכוון את מטרת ההתארגנות. במקרה כזה, ההתארגנות עלולה לשרת באופן צר את האינטרסים של החקלאים, ולאו דווקא את האינטרסים של הציבור הרחב. לכן, האינטרס של המדינה הוא להיות מעורבת בצורה מסוימת בהתארגנויות החקלאים. ללא יישום אמצעים להתמודדות עם ההתנגדות החברתית הקיימת במגזר החקלאי לרעיון ההתארגנות, ניתן להניח כי המגזרים שיתארגנו הם אלה המאורגנים ממילא (קיבוצים), ופחות יתארגנו המגזרים המתקשים בהתארגנות, שהם גם הזקוקים לה ביותר (משקים משפחתיים). הישימות הפוליטית והמעשית של מדיניות זו גבוהה, עלותה אפסית, אך גם התועלת ממנה אינה גבוהה, והיא עלולה להביא לנזק בלתי הפיך, שכבר אפשר לראות את ניצניו: צמצום מספר החקלאים וכניסה של בעלי הון .3 מתוך1.75 לענפים שונים. הציון המשוקלל לכלי מדיניות זה הוא 2 2. עידוד התארגנויות באמצעות ליווי והדרכה מקצועית – באמצעות ליווי והדרכה מושכלים ניתן לכוון את פעילותן של התארגנויות קיימות להתמקד בייצור מזון קיימא, או לעודד היווצרותן של התארגנויות חדשות התורמות לנושא. מדובר בכלים -בר מהתחום החברתי והפסיכולוגי, שהממשלה מתקשה בדרך כלל להפעיל כמותם, אך מכיוון שהמגזר החקלאי חי עדיין את הטראומה של , נראה כי חובה להפעיל 20- של המאה ה80-שנות ה כלים מסוג זה כבסיס לחידוש ההתארגנות החקלאית. כחלק מכלי מדיניות זה, הממשלה מחליטה על תחומי ההתערבות, ויש הכוונה ציבורית של תחומי הפעילות שבהן יעסקו ההתארגנויות ותרומתן ליעדים ציבוריים. תוכניות העידוד יהיו פתוחות לכל קבוצות האוכלוסייה, וצריך יהיה לשלב בהן רכיב של העדפה לטובת משקים משפחתיים ומגזרים שאינם מורגלים בהתארגנות. התוכנית דורשת אומנם תקציבים וכוח אדם, אך מדובר בעלות לא גבוהה יחסית, ובשימוש במערכי הדרכה קיימים (אפשר להסתמך על שירות ההדרכה והמקצוע במשרד החקלאות או על הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים במשרד הכלכלה). באמצעות כלי מדיניות זה ניתן להגיע לתועלות עקיפות חשובות, כגון עידוד היזמות והחדשנות, תמיכה בפריפריה תועלת הוא גבוה, והציון -הגיאוגרפית והחברתית, תועלות קהילתיות ועוד. יחס העלות .3 מתוך2.75 המשוקלל לכלי מדיניות זה הוא 3 3. מתן עדיפות להתארגנויות בקבלת תמיכות ממשלתיות – כלי מדיניות זה מייצר תמריץ ברור לחקלאים להתארגן. גם כלי מדיניות זה מאפשר לכוון את מטרות הפעילות קיימא. -של התארגנויות החקלאים, מתוך דגש על מטרות ציבוריות של ייצור מזון בר ניתן להניח כי תמרוץ כלכלי יעודד התגברות על החסמים החברתיים והחששות בתוך באמצעות ליווי והדרכה מושכלים ניתן לכוון את פעילותן של התארגנויות קיימות להתמקד בייצור קיימא, או -מזון בר לעודד היווצרותן של התארגנויות חדשות התורמות לנושא 26 המגזר החקלאי מפני התארגנות. במדיניות כזו, שבה ה"פרס" גדול, יש חשיבות רבה להטמעה של העדפה לטובת מגזרים הרגילים פחות בהתארגנות, כדי שלא ייווצר מצב שבו המגזרים שמראש מאורגנים יותר ייהנו מחלק גדול ולא פרופורציונאלי מהקופה. הציון .3 מתוך2.9 המשוקלל לכלי מדיניות זה הוא 4 4. שינויים חקיקתיים ומנהלתיים, התומכים בהתארגנויות חקלאים – שינויים חקיקתיים ומנהלתיים יכולים לתרום להיווצרות התארגנויות חקלאיות חדשות ולהגן על ההתארגנויות הקיימות. כך, הרחבת הפטור מהאיסור על הסדרים כובלים לעיבוד מוצרים חקלאיים (ובלבד שהעיבוד נעשה על ידי שותפויות בבעלות חקלאים) תוכל לעודד חקלאים להתארגן לטובת עיבוד משותף של מוצרים חקלאיים, ובכך לייצב את אספקת המוצרים החקלאיים ואת הכנסות החקלאים. נהלים ברורים ליישום חוק ההתיישבות יוכלו לקדם שותפויות חקלאיות רצויות ב"מסלול ירוק" וכדומה. עם זאת, כלי המדיניות עלול להתפרש כמתנגש מבחינה תפיסתית עם כיוונים בחשיבה הפוליטית הנוכחית, כגון עידוד התחרותיות, היזמות וחופש העיסוק. לא נראה כי יש חסמים מעשיים לכלי המדיניות (אין צורך בהקצאת תקציב או כוח אדם). יש לציין, שמתנהל ויכוח ציבורי בשאלה האם עלולה להיות לכלי מדיניות זה עלות בדמות העלאת מחירים של מוצרי מזון (יש נתונים לכאן ולכאן), נושא שנלקח תועלת -בחשבון במסגרת הערכת הקריטריון של עלות (שהוערכה כבינונית). הציון המשוקלל לכלי מדיניות זה .3 מתוך1.8 הוא חשוב לציין כי לא ניתן להתייחס לכלי המדיניות המוצעים כחליפיים זה לזה, אלא כמשלימים זה את זה. התארגנות חקלאים היא נכונה מבחינה ציבורית, ולפיכך נדרשת העדפה בתמיכות, בצד ליווי והדרכה וחקיקה תומכת. תמרוץ כלכלי יעודד התגברות על החסמים החברתיים והחששות בתוך המגזר החקלאי מפני התארגנות הרחבת הפטור מהאיסור על הסדרים כובלים לעיבוד מוצרים חקלאיים (ובלבד שהעיבוד נעשה על ידי שותפויות בבעלות חקלאים) תוכל לעודד חקלאים להתארגן לטובת עיבוד משותף של מוצרים חקלאיים, ובכך לייצב את אספקת המוצרים החקלאיים ואת הכנסות החקלאים 27 : השוואת כלי המדיניות5 איור לת וע ת- ות על 1 5% ת יו יב קט אפ 2 5% ית יט ול פ ות ימ יש 2 5% ת תי בר ח ות ימ יש 2 0% 5% הוגנות 5% ישימות מעשית העדפה בתמיכות ליווי והדרכה חקיקה תומכת ללא התערבות וללא פגיעה 5% השפעות חיוביות עקיפות ללא התערבות וללא פגיעה ליווי והדרכה העדפה בתמיכות חקיקה תומכת ציון משוקלל1.55 2.75 2.90 1.80 28 :4 פרק מה כדאי לעשות? המדיניות המומלצת כפי שעולה מניתוח כלי המדיניות שהצגנו, כלי המדיניות המועדף, שקיבל את הציון הגבוה ביותר, הוא מתן עדיפות להתארגנויות בקבלת תמיכות ממשלתיות. היתרונות העיקריים של כלי זה הם שהוא מתבסס על תמריצים ולא על רגולציה, והוא אינו מייצר חובה להתארגן, אלא תמריצים שהחקלאי יכול לבחור אם לקבל אותם או לא. כמו כן, הכלי מציע "פרס" ממשי לחקלאים החברים בהתארגנות, בדמות הטבות ותמיכות מדינה מסוגים שונים. החסרונות שעלולים להיות לכלי מדיניות זה טמונים בצורך לנסח את מנגנוני התמיכה, כך שלא ייוצרו הטיות לטובת מגזרים חקלאיים שכבר מאורגנים. במקרה כזה, המגזרים הזקוקים להתארגנות אך אינם מורגלים בה (משקים משפחתיים, כולל במגזר הערבי), יהיו נגישים היתרונות העיקריים של מתן עדיפות להתארגנויות בקבלת תמיכות הם שכלי מדיניות זה מתבסס על תמריצים ולא על רגולציה, והוא אינו מייצר חובה להתארגן, אלא תמריצים שהחקלאי יכול לבחור אם לקבל אותם או לא יש לקדם תהליך, שבו האגפים השונים במשרד החקלאות בוחנים, כל אחד בתחומו, את מערך התמריצים שעליהם הם אמונים, תוך כדי מציאת דרכים להעדפת התארגנויות חקלאים, במיוחד של משקים משפחתיים, במתן התמריצים פחות לתמיכות. אפשר להתמודד עם קושי זה באמצעות ניסוח מתאים של ציוני העדפה במסגרת "קולות קוראים" ממשלתיים, שייתנו עדיפות להתארגנויות של משקים משפחתיים. בנוסף, יש להפעיל במקביל תוכניות של ליווי והדרכה מקצועית להקמה ולפעילות של התארגנויות חקלאים, במיוחד במגזרים ובקבוצות אוכלוסייה פחות מאורגנים. כך יוכשרו קבוצות אלה לטובת התארגנות, שאותה יוכלו למנף באמצעות ההטבות והתמרוץ מצד הממשלה. בנוסף, יש לייצר מעטפת תורמת בדמות חקיקה מאפשרת, התומכת בהתארגנויות חקלאים, הן בהתארגנויות הוותיקות והן בהתארגנויות חדשות. חשוב לציין, כי המלצות אלה כבר מיושמות באופן חלקי, למשל בחלק מהטבות הממשלה. לדוגמה, תוכניות לחקלאות וסביבה (למשל התוכנית "חקלאות תומכת 29 סביבה") מעדיפות התארגנויות חקלאים בדירוג הבקשות ל"קולות קוראים". עם זאת, ניתן להגדיל באופן משמעותי כיוון פעולה זה. יש לקדם תהליך, שבו האגפים השונים במשרד החקלאות בוחנים, כל אחד בתחומו, את מערך התמריצים שעליהם הם אמונים, תוך כדי מציאת דרכים להעדפת התארגנויות חקלאים, במיוחד של משקים משפחתיים, במתן 20%-התמריצים. מוצע להגיע למצב שבו כ מהתמיכות התקציביות של משרד החקלאות מועברות בראש ובראשונה להתארגנויות חקלאים ולא לחקלאים בודדים. ומה הן התוצאות הצפויות ליישום המדיניות חדשות, התארגנויות יצירת המומלצת? וכתוצאה מכך גידול במספר התארגנויות החקלאים בישראל. במקביל, הכוונה של התארגנויות קיימות לחיזוק העיסוק בחקלאות (ניתן להניח כי אגודות חקלאיות שיתופיות או ועדות חקלאיות, שכבר קיימות מבחינה פורמלית, יהיו הראשונות לנצל הטבות חקלאיות ייעודיות להתארגנויות. בכך יגדל העיסוק החקלאי של אקטיבית מפעילות האחרונים בעשורים חדלו שחלקן הללו, ההתארגנויות בנושאים חקלאיים). יכולת המימוש של כלי מדיניות זה היא גבוהה יחסית, שכן מדובר בשינוי אפשרויות המימוש של התקציבים הקיימים, תוך הטיה לטובת התארגנויות חקלאים על פני חקלאים בודדים. מבחינה ארגונית וכלכלית מדובר בשינוי מינורי יחסית, אך משמעותו יכולה להיות גדולה. כתנאי מקדים יש ליישם תוכנית של ליווי והדרכה מקצועית להתארגנויות חקלאים, חדשות וקיימות, כך שיהיו מספיק התארגנויות פעילות וחזקות, שיוכלו ליהנות מההטבות המוצעות. כמו כן, יש לשמור על חקיקה מאפשרת קיימת ולקדם חקיקה תומכת נוספת, כך שהתארגנויות החקלאים יצמחו על רקע חקיקתי יציב. למעשה, מומלץ לשלב בין מכלול כלי המדיניות שנבחנו: מתן עדיפות להתארגנויות בקבלת תמיכות ממשלתיות, סיוע וליווי מקצועי להקמת התארגנויות חקלאים ולתמיכה בהתארגנויות קיימות וחקיקה תומכת ומאפשרת. מומלץ לשלב בין מכלול כלי המדיניות שנבחנו: מתן עדיפות להתארגנויות בקבלת תמיכות ממשלתיות, סיוע וליווי מקצועי להקמת התארגנויות חקלאים ולתמיכה בהתארגנויות קיימות וחקיקה תומכת ומאפשרת 30 סיכום נייר מדיניות זה ביקש להתמודד עם בעיה קיימת: למרות שהאינטרס הציבורי הוא שחקלאים יפעלו בצורה מאורגנת, יעילה ותומכת, ההתארגנויות החקלאיות הקיימות נמצאות תחת מתקפה, ולא נערכים מאמצים ציבוריים לעודד התארגנויות של משקים משפחתיים. מצב זה פוגע בקיימות אספקת המזון לאוכלוסייה בישראל מבחינת הכמות, המגוון והאיכות, וכן ביציבות מחירי המזון. לאחר בחינה של כלים שונים לעידוד הקמת התארגנויות חקלאים, נמצא כי נדרשת מדיניות המשלבת כמה כלים: מתן עדיפות להתארגנויות חקלאים בקבלת תמיכות ממשלתיות; הדרכה ושכנוע להקמת התארגנויות חדשות; ליווי וסיוע להתארגנויות קיימות; ויצירת מעטפת חקיקה תומכת, המאפשרת הקמה ופעילות של התארגנויות חקלאים. שימוש במכלול הכלים הללו צפוי לעודד באופן משמעותי הקמת התארגנויות חקלאים וולונטריות, כמו גם לתמרץ התארגנויות הקיימות פורמלית, אך אינן פועלות בצורה מיטבית במישור החקלאי, לפעול בצורה יעילה יותר בהיבטים חקלאיים. מעורבות הממשלה ביעדי התמיכות יכולה להביא לכך, שפעילותן של התארגנויות החקלאים קיימא בדרכים -תכוון למימוש יעדים של אספקת מזון בת הרצויות ביותר מבחינה ציבורית. לשם מימוש המדיניות המוצעת יש לנקוט בצעדים הבאים: למנות רפרנט לקידום הפרויקט במשרד החקלאות, .שיפעל לקידום המדיניות בכל אגפי המשרד לבחון בכל אגף ומחלקה במשרד החקלאות את מערך התמריצים הקיימים ולזהות את התמריצים שבהם ניתן לייצר מתן עדיפות להתארגנויות חקלאים. יש לשאוף מתמריצי המשרד יכללו רכיב של העדפת 20%-לכך שכ התארגנויות חקלאים. למרות שהאינטרס הציבורי הוא שחקלאים יפעלו בצורה מאורגנת, יעילה ותומכת, ההתארגנויות החקלאיות הקיימות נמצאות תחת מתקפה, ולא נערכים מאמצים ציבוריים לעודד התארגנויות של משקים משפחתיים נדרשת מדיניות המשלבת כמה כלים: מתן עדיפות להתארגנויות חקלאים בקבלת תמיכות ממשלתיות; הדרכה ושכנוע להקמת התארגנויות חדשות; ליווי וסיוע להתארגנויות קיימות; ויצירת מעטפת חקיקה תומכת, המאפשרת הקמה ופעילות של התארגנויות חקלאים 31 , בתמריצים שזוהו, יש לנסח את אופן קבלת התמריץ כך שיכלול העדפת התארגנויות. למשל, לנסח מחדש "קולות קוראים", שיטת ניקוד, תנאי סף וכדומה, תוך מתן העדפה להתארגנויות, ובפרט של משקים משפחתיים. לחשוף בפני הציבור החקלאי את הכוונה הכללית לתת עדיפות להתארגנויות חקלאים במערך התמיכה הממשלתית, להבהיר את המטרה של העדפה זו, לקבל משוב מהציבור ולהטמיע את ההערות במידת האפשר. להפעיל באופן מיידי תוכנית הסברה, ליווי והדרכה של התארגנויות חדשות וקיימות. יש להתחיל להפעיל את ההעדפה בתמיכות הכלכליות לאחר תקופת זמן (כשנתיים), שבה קמו התארגנויות במגזר המשפחתי וההתארגנויות במגזר הקיבוצי התייצבו וצמחו. באופן זה אפשר יהיה גם לעודד שוויוניות במידת ההתארגנות בין המגזרים החקלאיים והוגנות בחלוקת הטבות המדינה. לעגן את החקיקה הקיימת התומכת בהתארגנויות חקלאים, ולהוסיף מעטפת תורמת של .חקיקה מאפשרת, כפי שהוצע במסמך זה להכשיר רפרנטים ייעודיים במחוזות משרד החקלאות, שילוו התארגנויות חקלאים בהגשת בקשות וכן בהיבטים מקצועיים של יצירת ההתארגנות ופעילותה הכלכלית והאדמיניסטרטיבית. שנתיים) יש לבחון את -אחת לתקופה (רצוי אחת לשנה הישגי התוכנית: מספר הבקשות שהוגשו והתקבלו, פרופיל ההתארגנויות שפנו לקבלת תמיכה ופרופיל ההתארגנויות שקיבלו תמיכה, המטרות שתוגמלו ועוד. יש לרכז נתונים ממכלול האגפים והמחלקות של משרד החקלאות ולערוך ניתוח משווה לאור מטרות התוכנית, ובמיוחד לאור הצורך והרצון לסייע למשקים משפחתיים. על פי הנדרש, יש לערוך התאמות של כלי המדיניות ומרכיבי התוכנית, כך שמטרותיה ימומשו באופן מיטבי. אחת לתקופה (רצוי שנתיים) -אחת לשנה יש לבחון את הישגי התוכנית: מספר הבקשות שהוגשו והתקבלו, פרופיל ההתארגנויות שפנו לקבלת תמיכה ופרופיל ההתארגנויות שקיבלו תמיכה, המטרות שתוגמלו ועוד על פי הנדרש, יש לערוך התאמות של כלי המדיניות ומרכיבי התוכנית, כך שמטרותיה ימומשו באופן מיטבי 32 :לוח הזמנים המוצע חודשים.3 – הפעלת תוכנית הסברה, ליווי והדרכה להתארגנויות חדשות וקיימות . חודשים6 – זיהוי תמריצים שבהם ניתן לשלב מתן עדיפות להתארגנויות חקלאים . חודשים12 – קידום חקיקה תומכת התארגנויות ניסוח מתאים של אפשרויות קבלת התמריצים, תוך שילוב העדפת התארגנויות חקלאים . חודשים3 – . חודשים3 – פרסום לציבור החקלאים והטמעת ההערות המתקבלות . הרצה ראשונית של תוכנית העדפה בהטבות מדינה – שנתיים . בחינת הישגי התוכנית בתקופת ההרצה – לאחר שנה מתחילת התוכנית המשך התוכנית, תוך עדכון בהתאם לממצאי בחינת השנה הראשונה, ועריכת בחינה מחודשת אחת לשנתיים. : תוכנית פעולה לעידוד התארגנויות חקלאים – לוח זמנים מוצע6 איור 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 מספר חודשים מתחילת יישום הפעלת התוכנית- הסברה והדרכה להתארגנויות חקלאים הפעלה במתכונת הרצה, הפקת לקחים ודיוק התוכנית הסברה והדרכה להתארגנויות - חקלאים הכנה פרסום לציבור והטמעת ההערות שיתקבלו ניסוח התמריצים באופן המעדיף התארגנויות זיהוי התמריצים שבהם ניתן לשלב העדפה להתארגנויות קידום חקיקה תומכת התארגנויות 33 :1 נספח קריטריונים לבחינת כלי המדיניות את כלי המדיניות שהצענו בנייר זה, בחנו באמצעות שמונת הקריטריונים המפורטים להלן. קריטריונים אלה סייעו לנו לבדוק אילו מכלי המדיניות יאפשרו להשיג את מטרת המדיניות בצורה הטובה ביותר: 1 1. אפקטיביות – עד כמה כלי המדיניות מכוון ומשרת באופן אפקטיבי את המטרות של ייצוב הפעילות החקלאית והכנסות החקלאים, וכן אספקת מזון לציבור בהיקף, במגוון, השגה. קריטריון זה יימדד בסולם דרגות איכותני -באיכות וביעילות מיטביים ובמחיר בר (אפקטיביות נמוכה/בינונית/גבוהה). 2 2. הוגנות – עד כמה כלי המדיניות פונה באופן שווה למגוון קבוצות חקלאים, ועד כמה הוא מביא לתוצאה שוויונית בין קבוצות שונות של חקלאים. קריטריון זה יימדד בסולם דרגות איכותני (הוגנות נמוכה/בינונית/גבוהה). 3 3. ישימות חברתית – עד כמה כלי המדיניות מתייחס לרצון של חלק מהחקלאים להתרחק מפעילות יצרנית וכלכלית משותפת וכולל אמצעים שימתנו את ההתנגדות החברתית לשיתופי פעולה. קריטריון זה יימדד בסולם דרגות איכותני: עד כמה המדיניות המוצעת מתייחסת להיבטים חברתיים, כגון יצירת אמון ומחויבות, שהם בבסיס ההתארגנות (במידה רבה/בינונית/מעטה). 4 4. ישימות פוליטית – עד כמה כלי המדיניות ניתן לביצוע מבחינה פוליטית, לאור יחסי הכוחות בין קובעי המדיניות הצפויים להתנגד לה ובין אלה שאפשר לגייסם לתמוך בה. עד כמה כלי המדיניות הולם את המערכת החוקית והארגונית קיימת, ועד כמה יידרש לשנות חקיקה או מערכת ארגונית קיימת ומבוססת. זהו קריטריון איכותני שניתן להעריכו באמצעות ראיונות עם מקבלי החלטות ונציגי המגזר החקלאי, לאור ניסיונם בהצעת כלי מדיניות לאורך השנים. 5 5. ישימות מעשית – עד כמה כלי המדיניות ניתן לביצוע מבחינה מעשית, לאור גורמים כגון לוח הזמנים הצפוי, היתכנות טכנולוגית, רמת הידע המקצועי של המעורבים בביצוע, תקציב ורגולציה. גם זה קריטריון איכותני, הניתן להערכה על בסיס ראיונות עם מקבלי החלטות ונציגי ציבור החקלאים, על סמך ניסיונם בתהליכי קידום מדיניות. 6 6. השפעות חיוביות עקיפות – עד כמה כלי המדיניות מעודד השפעות חיוביות עקיפות (דוגמת חיזוק הפריפריה הגיאוגרפית או חיזוק החדשנות והיזמות), בנוסף לעידוד קיימא.-פעילות חקלאית ואספקת מזון יעילה ובת 34 7 7. תועלת – על העלות של חלופת המדיניות להיות נמוכה ככל האפשר, מבלי-עלות תועלת. -להתפשר על התוצאות. כלומר, על המדיניות להיות מיטבית בהיבטי עלות במידת האפשר, קריטריון זה יימדד במדד כמותי: העלות המשוערת של יישום המדיניות, בהתבסס על פרויקטים שנוסו בעבר, או הערכות מומחים ובעלי תפקידים במערכת הציבורית. עבור קריטריונים איכותניים יתורגם הערך האיכותני לערכים מספריים ).3 = , גבוה2 = , בינוני1 = (נמוך משקלות הקריטריונים כדי להגיע לציון אחד לכל אחד מכלי המדיניות, יש לייחס משקל לכל אחד מהקריטריונים . הטבלה שלהלן מציגה את משקלות 100%-שהוצעו, כך שסך המשקלות יגיע ל הקריטריונים ונימוק למשקל שנבחר. טבלת פירוט משקלות הקריטריונים קריטריון משקל נימוק . אפקטיביות1 25% זהו קריטריון מפתח. על כלי המדיניות לשרת באופן הטוב ביותר את קיימא של מזון -היעד של חיזוק פעילות חקלאית לטובת אספקה בת לאוכלוסיית ישראל. לפיכך יש לייחס לקריטריון זה משקל גדול יחסית. . הוגנות2 5% נקודת המוצא היא שכלי המדיניות יתייחסו באופן הוגן לקבוצות החקלאים השונות, ומכאן משקלו הנמוך יחסית של קריטריון זה. . ישימות חברתית3 20% מכיוון שכלי המדיניות שיוצעו הם וולונטריים, עליהם להתיישב עם המערכת החברתית והתפיסות הנורמטיביות הקיימות. תוכניות שלא יכללו רכיב של התייחסות לרמה הנורמטיבית וטראומות העבר, לא יהיו ישימות. . ישימות פוליטית4 25% החקלאות נתונה כיום בדיון ציבורי מתמשך. לאור זאת, יש חשיבות רבה לכוחות המושכים לכיוונים שונים וליכולת לשכנע את מקבלי ההחלטות לאמץ כלי מדיניות מוצעים, וכן למידת המורכבות של השינויים הנדרשים, בין אם שינויי חקיקה ובין אם שינויים במערכת הארגונית. . ישימות מעשית5 5% נראה שקריטריון זה מינורי יחסית, שכן כלי המדיניות אינם כרוכים בפיתוח טכנולוגי, בבסיסי מידע מיוחדים או ברכיבים אחרים, שיכולה להיות להם השפעה משמעותית על הישימות המעשית. . השפעות חיוביות 6 עקיפות 5% .זהו רכיב רצוי, אך לא הכרחי. מכאן המשקל הנמוך יחסית המיוחס לו תועלת-. עלות7 15% זהו אומנם קריטריון חשוב ביותר בבניית מדיניות ציבורית, אך אפשר לצפות כי מרבית כלי המדיניות שיוצעו יאופיינו בעלות נמוכה יחסית. מכאן המשקל הבינוני המיוחס לקריטריון זה. סה"כ100% 35 :2 נספח פירוט ניתוח כלי המדיניות הדירוגים בנספח זה מבוססים על התייעצות עם נציגים מרכזיים של החקלאים בישראל ונציגי משרד החקלאות. = גבוה.3 , = נמוך1 , כאשר3-1 סולמות הדירוג לכל הקריטריונים הם כלי המדיניות קריטריון ניתוח ציון משקל ציון משוקלל . ללא 1 התערבות וללא פגיעה אפקטיביות כאשר החקלאים מתארגנים באופן ספונטני, ללא התערבות המדינה, אי אפשר לכוון את מטרת ההתארגנות, והיא עלולה לשרת באופן צר את האינטרסים של החקלאים ולאו דווקא את אלה של הציבור הרחב. האפקטיביות של קיימא -רתימת ההתארגנות למטרת אספקה בת של מזון בינונית. 2 25% 0.5  הוגנות אומנם חלופה זו אינה מעדיפה מגזר אחד על פני אחר, אבל גם אינה מפעילה העדפה לטובת מגזרים מאורגנים פחות. ללא מעורבות המדינה, ניתן להניח כי מגזרים שהם ממילא מאורגנים (למשל הקיבוצים) יוכלו להתארגן ביתר קלות בהשוואה למגזרים אחרים (מושבים, פרטי, ערבי), שאינם מאופיינים ברמת התארגנות גבוהה או ביכולת התארגנות גבוהה. ההוגנות של מדיניות זו בינונית. 2 5% 0.1 ישימות חברתית המדיניות אינה מציעה כלים להתמודדות עם ההתנגדות החברתית בתוך המגזר החקלאי לרעיון ההתארגנות. 1 20% 0.2 ישימות פוליטית מתקיים דיון ציבורי ער בנושא סגירת מועצות הייצור הסטטוטוריות או צמצום הפטור מהאיסור על הסדרים כובלים למגזר החקלאי . לא ברור קוו הנוכחי ישימה -עד כמה שמירת הסטטוס מבחינה פוליטית לאורך זמן. 2 25% 0.5 ישימות מעשית מכיוון שאין במדיניות זו התערבות ממשלתית, הישימות המעשית גבוהה. 3 5% 0.15 השפעות חיוביות עקיפות אי אפשר להניח כי יהיו השפעות חיוביות עקיפות משמעותיות. 0 5% 0 -עלות תועלת העלות הציבורית של המדיניות היא אפסית, אך גם התועלת ממנה נמוכה. לפיכך הציון בינוני. 2 15% 0.3 :ציון משוקלל לכלי המדיניות1.75 36 כלי המדיניות קריטריון ניתוח ציון משקל ציון משוקלל . עידוד 2 התארגנויות באמצעות ליווי והדרכה מקצועית אפקטיביות באמצעות ליווי והדרכה מושכלים ניתן לכוון התארגנויות חקלאים לפעילות רצויה מבחינה ציבורית. מכיוון שהממשלה מחליטה על תחומי ההתערבות, יש הכוונה ציבורית טובה יותר של תחומי הפעילות שבהן יעסקו ההתארגנויות. 3 25% 0.75 הוגנות בכפוף לכך שתוכניות העידוד יהיו פתוחות לכל קבוצות האוכלוסייה, ההוגנות של כלי מדיניות זה גבוהה. ניתן לשפר את רמת ההוגנות באמצעות שילוב רכיב של העדפה לקבוצות שאינן מורגלות בהתארגנויות, כגון משקים משפחתיים, כולל במגזר הערבי. 3 5% 0.15 ישימות חברתית באמצעות כלי הדרכה וליווי ניתן להתייחס לחשש במגזר החקלאי מרעיון ההתארגנות ולנסות להתגבר על חסמים חברתיים באמצעות ייעוץ ארגוני מתאים. 2 20% 0.4 ישימות פוליטית מכיוון שמדובר במדיניות שעלותה התקציבית בינונית, היא איננה מתנגשת עם עקרונות פוליטיים כגון חופש העיסוק ופונה למגוון קהלים וקבוצות, כולל הפריפריה הגיאוגרפית והחברתית, ניתן להניח כי הישימות הפוליטית תהיה גבוהה. 3 25% 0.75 ישימות מעשית התוכנית דורשת הקצאת תקציבי מדינה, וכן כוח אדם ומנגנון שיאפשר ליווי התארגנויות החקלאים. מנגנון כזה קיים במשרד הכלכלה, במסגרת הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, וכן בשירות ההדרכה והמקצוע במשרד החקלאות. כך שנראה שהישימות המעשית של כלי מדיניות זה בינונית. 2 5% 0.1 השפעות חיוביות עקיפות כלי המדיניות מאפשר להגיע להישגים בתחומים החורגים מהתחום החקלאי, כגון חיזוק קבוצות בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית, עידוד החדשנות, חיזוק קהילתי וחברתי ועוד. 3 5% 0.15 -עלות תועלת עלות התוכנית שהופעלה על ידי משרד מיליון 4.5 הייתה2015-2014 החקלאות בשנים ש"ח. מומלץ להעלות את תקציב הפרויקט מיליון ש"ח בשנה, בפרט לאור העובדה 50-לכ שמספר בקשות החקלאים שהגיעו לתוכנית היו גבוהות במידה משמעותית ממה שאפשר היה לממן בתקציב שהוקצה לנושא. התועלת הצפויה גבוהה ביחס לעלות. 3 15% 0.45 :ציון משוקלל לכלי המדיניות2.75 37 כלי המדיניות קריטריון ניתוח ציון משקל ציון משוקלל . מתן עדיפות 3 להתארגנויות בקבלת תמיכות ממשלתיות אפקטיביות בזכות ההטבה הניתנת על ידי הממשלה, ניתן לשמור על הכוונה טובה של פעילות ההתארגנויות לקראת יעדים ציבוריים. 3 25% 0.75  הוגנות בכלי המדיניות יוטמעו אמצעי העדפה לטובת מגזרים שהם פחות מאורגנים או מתקשים להתארגן. 2 5% 0.1 ישימות חברתית מהתייעצות עם נציגי החקלאים עולה כי המדיניות המוצעת נתפסת באור חיובי. 3 20% 0.6 ישימות פוליטית מכיוון שלא מדובר בהגדלת תקציב התמיכה בחקלאות, אלא בשינוי הקריטריונים להעברתו לחקלאים, ניתן להניח כי הישימות הפוליטית של המדיניות המוצעת גבוהה. 3 25% 0.75 ישימות מעשית יהיה צורך במנגנון ממשלתי שיבדוק את ההתארגנויות ויוודא שימוש מתאים בכספים שיועברו אליהן. 2 5% 0.1 השפעות חיוביות עקיפות באמצעות כלי מדיניות זה ניתן להגיע להשפעות חיוביות מעבר לתרומה לחקלאות, למשל תרומה לחיזוק קבוצות בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית, חיזוק היבטים קהילתיים, קידום החדשנות, הטמעת טכנולוגיות חדשות ועוד. 3 5% 0.15 -עלות תועלת כלי המדיניות אינו כרוך בעלות ציבורית נוספת, והתועלת בו צפויה להיות משמעותית. 3 15% 0.45 :ציון משוקלל לכלי המדיניות2.9 38 כלי המדיניות קריטריון ניתוח ציון משקל ציון משוקלל . שינויים 4 חקיקתיים ומנהלתיים, התומכים בהתארגנויות חקלאים אפקטיביות שינויים חקיקתיים ומנהלתיים יתרמו להיווצרות התארגנויות חקלאיות חדשות. השאלה היא עד כמה יפעלו התארגנויות חדשות אלה לטובת אינטרסים ציבוריים כלליים. כדי להביא לכך שהתארגנויות החקלאים יתרמו לאספקת מזון קיימא, יש לכוון את מטרות פעילותן, דבר -בת שאי אפשר להשיגו באמצעות שינוי חקיקתי בלבד. לפיכך האפקטיביות של מדיניות זו בינונית. 2 25% 0.5  הוגנות שינוי חקיקתי תומך עלול להביא להתארגנות יתר בענפים חקלאיים, עד כדי הגבלת יכולתם של חקלאים חדשים להיכנס לפעילות בענף. מכאן, ההוגנות בינונית. 2 5% 0.1 ישימות חברתית חלק מציבור החקלאים תומך בשינויי חקיקה התומכים בהתארגנות; חלק אחר אינו מעוניין בהם. 2 20% 0.4 ישימות פוליטית כלי מדיניות זה עלול להתפרש כמתנגש מבחינת התפיסה עם כיוונים בחשיבה הפוליטית הנוכחית, כגון עידוד התחרותיות, היזמות וחופש העיסוק. 1 25% 0.25 ישימות מעשית לא נראה שיש בכלי מדיניות זה מגבלות של תקציב, כוח אדם, לוח זמנים או מגבלות מעשיות אחרות. מכאן, הישימות גבוהה. 3 5% 0.15 השפעות חיוביות עקיפות השפעות כלי המדיניות תלויות בהתארגנויות שייווצרו. ההתארגנויות עשויות, למשל, לפעול לקידום חדשנות טכנולוגית (כפי שנעשה בענף החלב), או, לחילופין, להסתמך על כוח השוק שנוצר מעצם ההתארגנות. לפיכך הציון כאן בינוני. 2 5% 0.1 -עלות תועלת העלות של כלי מדיניות זה נמוכה, שכן אין צורך בתקציב ציבורי כדי לממשו. עם זאת, עלולות להיות לו עלויות ציבוריות גבוהות, כולל החשש מהעלאת מחירי התוצרת החקלאית. יש בנושא זה נתונים לכאן ולכאן, והציון בינוני. 2 15% 0.3 ציון משוקלל לכלי המדיניות1.8 39 השוואת ארבעת כלי המדיניות על פי קריטריונים ללא התערבות וללא פגיעה ליווי והדרכה העדפה בתמיכות חקיקה תומכת  אפקטיביות 2 3 3 2  הוגנות 2 3 2 2 ישימות חברתית 0 2 3 2 ישימות פוליטית 2 3 3 1 ישימות מעשית 3 2 2 3 השפעות חיוביות עקיפות 0 3 3 2 תועלת-עלות 2 3 3 2 ציון משוקלל1.55 2.75 2.90 1.80 חשוב לציין כי לא ניתן להתייחס לכלי המדיניות המוצעים כחליפיים זה לזה, אלא כמשלימים זה את זה. התארגנות חקלאים היא נכונה מבחינה ציבורית, ולפיכך נדרשת חקיקה תומכת בצד ליווי והדרכה והעדפה בתמיכות. כלי קריטריון 40 מקורות 1 1 ראו, למשל, דיון בתרומתן של היכולת לדבר ולשתף פעולה לקידום האנושות, בספרו של יובל .2011 ,נח הררי "קיצור תולדות האנושות", הוצאת דביר 2 International Co-operative Alliance. Online at: https://www.ica.coop/en/ cooperatives/facts-and-figures#database-of-cooperative-statistics 3 International Co-operative Alliance. Online at: https://monitor.coop/en 4 4 – . חיזוק שוק המקרקעין החקלאי בישראל2012 ,' אמדור, ל', צבן, ח', לרמן, צ' ובן שחר, מ .63-23 ,)2( תכנון ריכוזי לעומת שוק חופשי. מקרקעין, כרך י"א 5 5 :, מפקד החקלאות הארצי הגיע לסיומו. נדלה מתוך2019 מרץ27 , הלמ"ס, הודעה לתקשורת https://www.cbs.gov.il/he/mediarelease/DocLib/2019/104/07_19_104b. pdf 6 6 . פעולות הממשלה לעידוד התחרות2008 , מבקר המדינה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר https://www.mevaker. :בשוק הפירות והירקות ולצמצום פערי התיווך. נדלה מתוך gov.il/sites/DigitalLibrary/Documents/69b/2019-69b-218-Yerakot.pdf 7 European Commission, 2014. Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Implementation of the Provisions Concerning Producer Organizations, Operational Funds, and Operational Programs, in the Fruit and Vegetables Sectors Since the 2007 Reform. Brussels. 8 Bijman et al., 2012. Support for Farmers' Cooperatives, Wageningen University. 9 9 ,. התארגנות של משקים חקלאיים בישראל – מאפיינים2016 ,' אמדור, ל', שחור, ט' ובן שחר, מ ; אמדור, ל', שחור, ט' בן 146-130 ,90 ,גורמי הצלחה ואתגרים לעתיד. אופקים בגיאוגרפיה העצמה של המשק - . המבנה וצורות ההתארגנות של המשקים החקלאיים2017 ,'שחר, מ https://www.moag.gov.il/yhidotmisrad/research_ :המשפחתי. נדלה מתוך economy_strategy/publication/2017/Pages/haihtargenut_shel_ . חיזוק שוק2012 ,'; אמדור, ל', צבן, ח', לרמן, צ' ובן שחר, מmeshakim_haklaeim.aspx .63-23 ,)2( המקרקעין החקלאי בישראל – תכנון ריכוזי לעומת שוק חופשי. מקרקעין, כרך י"א , משרד החקלאות סוגר את מועצת הצמחים, נדלה מתוך: The Marker, 31.7.2017 :ראו https://www.themarker.com/news/macro/1.4302975; The Marker, , התאחדות החקלאים דורשת משר החקלאות דיון מחודש על גורל מועצת31.7.2017 https://www.themarker.com/news/macro/1.4304517 :הצמחים, נדלה מתוך 41 10 Reich, A., 2007. The Agricultural Exemption in Antitrust Law: A Comparative Look at the Political Economy of Market Regulation. Texas International Law Journal, 42: 843. Online at: https://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=944389; 11 Kachel, Y. and Finkelshtain, I., 2010.. A Comparative Analysis of Antitrust Regulations in the Agricultural Sector in Israel, the US and the EU. Journal of Rural Cooperation, 38(1). 20-54. Online at: https://ideas.repec.org/a/ ags/jlorco/163880.html 12 12 .2019 בדיקות שנערכו על ידי המועצה לענף הלול, ספטמבר 13 13 ,)הצעת חוק המועצה לענף הלול (תיקון – ויסות הייצור והשיווק של תוצרת הלול https://main.knesset.gov.il/Activity/Legislation/ :. נדלה מתוך2017–התשע"ז Laws/Pages/LawBill.aspx?t=lawsuggestionssearch&lawitemid=2017706 14 14 . המבנה וצורות ההתארגנות של המשקים החקלאיים2016 ,'אמדור, ל', שחור, ט' ובן שחר, מ העצמה של המשק המשפחתי, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, המדען הראשי. נדלה - https://www.moag.gov.il/yhidotmisrad/research_economy_:מתוך strategy/publication/2017/Documents/doch.pdf 15 15 ;2015-2014 . נוהל תמיכה בהתארגנויות חקלאים2014 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר מעוף (ללא תאריך), חקלאים צומחים יחד. 16 16 . סיכום פרויקט התארגנות חקלאים, מצגת2016 ,'בר, א', אוסמן, א' והרשקוביץ, ר-צוק .2016 למנכ"ל משרד החקלאות, סטטוס לספטמבר 17 17 . סיכום פרויקט התארגנות חקלאים, מצגת2016 ,'בר, א', אוסמן, א' והרשקוביץ, ר-צוק ; משרד הכלכלה והתעשייה, הסוכנות 2016 למנכ"ל משרד החקלאות, סטטוס לספטמבר , סיכום ביצוע 2016-2015 . פרויקט התארגנויות חקלאיות2017 ,לעסקים קטנים ובינוניים .2017 עדכני לחודש מרץ 18 18 . מועצות ייצור ושיווק חקלאיות בארה"ב ובאיחוד2014 ,'אלקיס, א', גינצבורג, א' וקחל, י האירופי – השוואה לישראל. משרד החקלאות. 19 19 - . המבנה וצורות ההתארגנות של המשקים החקלאיים2016 ,'אמדור, ל', שחור, ט' ובן שחר, מ העצמה של המשק המשפחתי. משרד החקלאות ופיתוח הכפר, המדען הראשי. נדלה מתוך: https://www.moag.gov.il/yhidotmisrad/research_economy_strategy/ publication/2017/Documents/doch.pdf 42 43 )למדיניות ציבורית ולציונות מעשית (ע"ר יסודות למדיניות ציבורית ולציונות מעשית (ע"ר) הוא מכון לעיצוב- יסודות מדיניות, העוסק באתגריה של מדינת ישראל בתחומי הכלכלה על ידי התנועה הקיבוצית, 2019 והחברה. המכון נוסד בשנת תנועת המושבים, התאחדות הארגונים הכלכליים הקיבוציים - וקרן ברל כצנלסון. פעילות יסודות נטועה בציונות המעשית ובערכים שהיא משרתת, והיא מבוססת - ההתיישבות החקלאית על עקרונות היסוד של הציונות החברתית: סולידריות, מעורבות המדינה במשק מתוך אחריותה לרווחת כלל אזרחיה, חיזוק הפעילות הקואופרטיבית ושאיפה מתמדת להגברת השוויון החברתי והכלכלי. www.yfpp.org.il :עוד על מכון יסודות תנועת המושבים בישראל /yesodotorg /yesodot.org /company/yesodotorg