חומר רקע
בהמשך לדיון מיום 30.1.23, להלן התייחסותנו למבוקש בסעיף 4 לסיכום ישיבת הועדה לענייני בקורת המדינה. כפי שציינו בישיבה, הפתרונות לבעיות שנדונו בנושא השירות לציבור ברשות המיסים מצריכים שינויים מבניים במערכת המס. הקושי אינו במספר העובדים ברשות המיסים (שכן בישראל מספרם יותר מכפול מממוצע ה-OECD ביחס לאוכלוסייה), אלא מערכת מס מיושנת שאינה תואמת את המאה ה-21. להלן התייחסותנו בעיקרי דברים לרפורמה הנדרשת במערכת המס:
רפורמה במערכת המס ככלי להגשמת מדיניות כלכלית של צמיחה, הגדלת פריון ותחרות
מערכת המס הנוכחית מיושנת ולא מעודכנת ואינה מותאמת לעידן הגלובלי בו אנו חיים. לפיכך, נדרש תיקון מערכתי שיאפשר חיסול הפערים הלא מוצדקים שקיימים היום על מנת להגיע למדיניות כלכלית מאוזנת, צודקת ומעשית. להלן המלצות בראשי פרקים לגבי אופן תכנון יעדי המס, קביעה של יעדים מיסויים על מנת להשיג מטרות כלכליות ארוכות טווח ושימוש בכלים ליישום המדיניות, כגון החלת חובת דיווח כללית ושיפור התשתית והשירותים הדיגיטליים של רשות המסים.
הפרדת הסמכויות בין משרד האוצר ורשות המסים וקביעת מדיניות מס ע"י שר האוצר
מערכת המס היא כלי מדיניות חשוב לניווט הכלכלה ולפיתוח המשק הן בזמני שגרה וביתר שאת בעתות משבר (כפי שלמדנו במשבר הקורונה). אלא שכיום, מערכת המס בישראל משמשת בעיקר לגבייה, בעוד השימוש המרכזי שלה, ככלי להגשמת המדיניות הכלכלית (צמיחה, הגדלת הפריון והתחרות) נדחק לקרן זווית. מיקסום הגבייה אינו מדיניות- הוא כלי. החשש הכבד הוא שהיעדר "חשיבת מדיניות" מוביל לכך שמערכת המס של ישראל נשארת מאחור והופכת פחות תחרותית. ביחס לעולם.
בעבר, גיבוש מדיניות המס התנהל במנהל הכנסות המדינה במשרד האוצר, המופרד מרשות המיסים. מתחילת שנות ה-2000, "דולל" מנהל הכנסות המדינה והוקמה "רשות המסים". שינוי מבני זה הוביל לוואקום בקביעת מדיניות אליו נכנסה רשות המסים, אף שזהו בעליל לא מקומה.
הבעיה העיקרית המונחת ביסוד המצב הקיים היא שכגוף שגובה את המס, רשות המסים רואה לנגד עיניה באופן מובנה את מיקסום הגבייה כמטרה העיקרית. ראייה זו אינה משקפת את סט ההעדפות הלאומיות כגון תמיכה בצמיחה, העדפות לאומיות (כמו למשל ביזור, עידוד השקעות, תמריצי תעסוקה ועוד) ועידוד ענפים שלהם "ערך מוסף". על כן יש כאן, בהגדרה, כשל מבני וסוג של ניגוד עניינים ציבורי.
יישום ההמלצה: הקמת גוף מדיניות מס במשרד האוצר - לקבע בחקיקה את סמכויות מנכ"ל האוצר כמוביל וכמרכז של יחידת מדיניות המס ("ימ"ס") תחתיו (בהתאם להמלצות ועדת קוצ'יק). בראש הימ"ס יעמוד כלכלן מוביל ומנוסה בתחום. במסגרת זאת תעביר רשות המיסים באופן שוטף לימ"ס, שרשות המיסים חברה בה, את כל המידע הדרוש לימ"ס. בהדרגה תרכז הימ"ס משאבי מחקר בתחום מדיניות המס (חוקרים שפועלים כיום בתחום המיסים ביחידת הכלכלן הראשי). הימ"ס תבנה תכנית עבודה בתחום מדיניות המס, תקבע יעדים כלכליים, מנגנוני מעקב וכדו'.
חשוב לציין שעל מנת לצמצם את מרווח הזמן שבין קבלת הנתונים מדוחות המס של הנישומים לאפשרות לנתחם לצורך קביעת מדיניות וחקיקה יש צורך ליצור תמריץ להגשת דוחות מס מוקדם. כיום, ההתיישנות של דוחות המס מתחילה מסוף החודש האחרון של השנה בה הוגש הדו"ח. באופן לא מפתיע מספר רב של דוחות ובמיוחד אלו שהינם מורכבים מוגשים בסוף דצמבר. לכן מומלך לבצע שינוי חקיקה כך שמועד ההתיישנות יחול ממועד הגשת הדו"ח ולא מסוף השנה שבה מוגש הדו"ח – כמקובל בעולם. שינוי זה לא רק יחיש את קבלת הנתונים אלא גם ישפר את הביקורת של רשות המיסים שכיום מתמודדת בימים האחרונים של השנה עם מספר רב מאוד של תיקים מורכבים.
החלת חובת דיווח הצהרתי פסיבי – מיגור ההון השחור ומעבר למיסוי מבוסס אינפורמציה
החל משנות ה-90, מדינות בהן הייתה קיימת חובת דיווח, כגון דנמרק, אסטוניה, פינלנד, איסלנד, נורבגיה ושוודיה, ובהמשך מדינות נוספות, דוגמת צרפת החל משנת 2020, החלו ליישם את המודל ההצהרתי, וחוו הצלחה רבה בהפחתת העלויות הבירוקרטיות החלות על משלמי המסים והגברת היעילות האדמינסטרטיבית. עיקרו של מודל זה הוא שרשות המיסים מקבלת מכל הגופים הרלוונטים (מעבידים, בנקים, רשויות ממשלתיות וכו') את כל האינפורמציה הנדרשת להגשת דו"ח מס. הרשות שולחת לנישום את טיוטת הדו"ח והנישום מאשר אותו אם הוא כולל את כל האינפורמציה על הכנסותיו או מוסיף פרטים שחסרים להגשת הדו"ח (כגון הכנסות משכר דירה, הכנסות מחו"ל וכדו'). שינוי כללי חובת הדיווח אינו דורש חקיקה ראשית אלא עדכון התקנות בלבד (ביטול פטורים מדיווח). ישום תוכנית של הצהרות נישומים בדרך של דו"ח מס הצהרתי (כמקובל בעולם) יצמצם בירוקרטיה מיותרת, יקל על הנישומים וישיג את המטרות הבאות:
מאבק אפקטיבי בהון השחור.
מיצוי זכויות נישומים משכבות הביניים (על פי דוח מבקר המדינה בסכום של מעל 1 מיליארד ₪) וכן מיצוי הזכאות למס הכנסה שלילי שיקל על השכבות הנמוכות, שלא יצטרכו לבקש אותם במיוחד אלא יקבלו זיכוי אוטומטית לפי נתוני הדו"ח שלהם.
יצירת בסיס נתונים קריטי לחקיקה נכונה ותכנון וביצוע מהלכים בשעת משבר (זיהוי נכון של אלו שבאמת צריכים סיוע).
קבלת נתונים שהאוצר ורשות המיסים מבקשים לקבלם מזה זמן רב (סוגים שונים של הכנסות כגון דמי שכירות) אך נדחים כיוון שבמצב הנוכחי כל דרישה כזאת דורשת דיווח ספציפי.
כדי ליישם תוכנית זו יש לבצע את הפעולות הבאות:
להתאים את מבנה דו"ח המס למבנה יעיל קצר וברור הניתן למילוי בקלות ובמהירות און ליין. פיתוח זה ראוי שייעשה תוך שיתוף גורמים מחוץ למס הכנסה כגון מדווחים ומייצגים;
להאיץ את תהליך הדיגיטציה (פירוט נוסף בהמשך) ובמידת הצורך לקבעו בחקיקה (אם הדבר צפוי להיות כרוך במאבק עם ועדי עובדים או יחידת שע"מ);
לצמצם את הפטור מחובת הדיווח למספר קטן של נישומים (אם בכלל). ניתן לצמצם את הפטור בהדרגה (לפי רמת הכנסה) וכן יש מקום לקביעת תמריצים לדיווח וולונטרי לשכירים הפטורים מהגשת הדיווח – כחלק מביצוע החזרי מס או הטבות מס. הצעתנו היא שבמקביל להטמעת חובת הדיווח, הטבות המס יעודדו להתחיל לדווח עוד בטרם חובת הדיווח נכנסה לתוקף עבור הקבוצה הרלוונטית.
שיפור התשתיות הטכנולוגיות של רשות המסים
מזה שנים מושמעת ביקורת על הרמה הירודה של התשתיות הטכנולוגיות של רשות המסים, שהגיעה לשיאה בעקבות משבר הקורונה. באוקטובר 2020, פרסם מבקר המדינה דוח בנושא היבטים בפעילות הרשות בתקופת משבר הקורונה, המפרט שלל ליקויים תפעוליים במערכות המחשוב של רשות המסים ובמיוחד כשלים בממשקים בין המערכות הממוחשבות של הרשות למערכות של רשויות וגופים אחרים.
שיפור התשתית הטכנולוגית נחוצה כדי לתמוך במהלך של הגשת דוח מס הצהרתי, הגברת המאבק בהון השחור והקלה על אזרחים ישרים במילוי חובותיהם. אנו רואים בעולם שימוש גובר של רשויות המס במערכות ניהול סיכונים אוטומטיות, כגון אלגוריתמים המנתחים את מסדי הנתונים ומסמנים דגלים אדומים המתריעים על אי התאמות בתשלום המס הן לרשויות המס והן לתושבים. מערכות אלו מחליפות עבודה ידנית ובמקרים רבים יעילות יותר וחוסכות משאבים רבים של כוח אדם וזמן, ומשפרות לא רק את איכות הגביה אלא גם את תקבולי המס.
על מנת לעדכן את מערכות הדיגיטציה אין מנוס מלפנות לקבלת שירותי מיקור חוץ, כדי לסגור את הפער הדיגיטלי בלוחות זמנים מהירים. יצוין כי ישראל היא במיעוט המדינות ב-OECD אשר אינן משתמשות בשירותי מיקור חוץ במערכות המס שלהן. לצורך העדכון, יש לבצע מספר פעולות מיידיות:
יש לקבוע לוחות זמנים להתאמת המערכות: 1. דיווח הצהרתי ברמת הפיילוט לגבי 2023 או 2024 לכל המאוחר וברמת הדיווח המלא בשנה שלאחר כניסת הפיילוט לפעולה. 2. לשיפור הביקורת על דוחות המס (לרבות ביקורות מבוססות AI). 3. להכנת נתונים קריטיים לתכנון ויישום מדיניות מס.
יש לשקול הקמת ועדת מומחים שתשרטט את הצעדים, המחשוב הנדרש והאמצעים ליישום מטרות אלו. אי-אפשר להשאיר את קביעת היעדים לרשות המיסים/ שע"מ!
יישום של החלטות ממשלה בנושא דיגיטציה, בפרט החלטה 260. ככל שנדרש, לעגן את ההחלטה בחקיקה.
עדכון חקיקת המס בהתאם לנורמות העולמיות
חקיקת המס הנוכחית בישראל מורכבת ממאות תיקונים נקודתיים והינה מיושנת ומסורבלת בהשוואה לנורמות העולמיות. הדבר פוגע בהתנהלות השוטפת של עסקים ובהתפתחות האורגנית של קהילה עסקית אשר, חשוב לציין, חלקה הגדול פועל תחת נורמות בינלאומיות. כך למשל, בשונה מרוב המדינות המפותחות, חסרים בישראל משטרי מס מעודדי צמיחה הקיימים ברב מדינות המערב כגון שימוש בחברה "שקופה" שהינה קריטית לעסקים קטנים ובינוניים והגשת דו"ח מס מאוחד לכלל העסקים המעודד עסקים להגביר את פעילותם לתחומים חדשים.
בנוסף, חוסר בהגדרות מדויקות של "אירועי מס" גורר אי ודאות גדולה ועימותים מול נישומים מקומיים ומשקיעים בינלאומיים. כך למשל, אין בפקודת מס הכנסה הגדרה ל"דיבידנד" או הבחנה בין רכישה עצמית של מניות שמהווה "רווח הון" לכזו שמהווה "דיבידנד". מומלץ להקים ועדה שתגיש המלצות לשר האוצר בנוגע להחלת משטרי מס מעודדי צמיחה, עדכון הפקודה בהתאם לנורמות בינלאומיות ועדכון פטורי המס בהתאם ליעדיה הכלכליים של הממשלה.