חומר רקע
ט"ו' באדר א' תשע"ו
24 בפברואר 2016
הצעה לשינוי בשיטת המכרזים ונושאים אחרים
הקשורים לבעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה
ד"ר יצחק קליין
[email protected], 054-5743391
שירות המדינה צריך להיערך לשינויים ביחסי דרג נבחר-דרג מקצועי.
ועדת טרכטנברג ציינה כי חוסר תפקוד שירות המדינה הוא אחת הסיבות לאי-שביעות רצון הציבור:
"עם השנים נוצרה בישראל ביורוקרטיה רוויה בפרוצדורות, בטפסים, באישורים, בגופים וברגולציה. בתהליך ארוך של שנים נוצרו "שכבות גיאולוגיות" של ביורוקרטיה, ואין ספק כי רבות מהן מיותרות ואף מזיקות... כשלים ביורוקרטיים הם גם מצע פורה לצמיחתה של שחיתות שלטונית. במקום שקיים בו תור לא סביר לקבלת שירות צומחת מערכת מסועפת של "מאכערים" ושל "לוביזם"; במקום שמצטבר בו כוח רב בידי פקידות קבועה מתפתחת תרבות של קשרים והעדפה למקורבים; במקום שבו השקיפות מוגבלת והבקרה לקויה משתרשת תופעה של שיקולים זרים וטיפוח בעלי אינטרסים" [הדגשה הוספה]
עוד בימי ממשלת אולמרט נבחרי הציבור סימנו את בעיית "חוסר המשילות" – חוסר היכולת להוציא לפועל שינויים משמעותיים במדיניות – כבעיה מרכזית.
הרפורמה בשירות המדינה מהווה מענה אחד לבעיות בתפקוד שירות המדינה. עם זאת, הרפורמה סובלת לפחות ממגרעה מרכזית אחת: היא אינה נותנת מענה לרצון הדרג הנבחר להגביר את השפעתו על תהליכי עיצוב וביצוע מדיניות. רצון זה בא לידי ביטוי פומבי בהסכם הקואליציוני האחרון, הקורא להפיכת תפקידי סמנכ"לים למשרות אמון.
האחריות לתפעול שירות המדינה מונחת על כתפיהם של נבחרי הציבור. אם הם סבורים כי ישנה בעיית משילות בתפקוד הנוכחי של שירות המדינה, ולעמדה זו אף יש גיבוי ממקורות אקדמיים וציבוריים כאחד, אין מנוס אלא לקחת את עמדתם ברצינות. חובת שירות המדינה להיענות לדרישות המדיניות של הדרג הנבחר אינה מתבטלת רק בגלל שמדובר, הפעם, בשינוי בהסדרים הנהוגים בשירות המדינה.
נכונות הדרג הנבחר לכפות שינויים במדיניות כוח האדם של שירות המדינה מולידה סיכונים. ישנם גורמים שהיו שמחים להפוך את שירות המדינה למערכת הפועלת לפי "עיקרון השלל" (spoils system) – כלומר, חלוקת תפקידים בחברות ממשלתיות ובשירות המדינה לפי מפתח פוליטי וללא קשר לכישוריהם של המועמדים לתפקיד.
נציבות שירות המדינה עומדת אם כן בפני אתגר כפול. אתגר אחד הוא להציע לממשלה מדיניות שנותנת מענה לרצון להגביר את השפעתו על עיצוב וביצוע המדיניות באמצעות מינויים, תוך שמירה על רמת המקצועיות ואי-התלות הפוליטית של מינויים לתפקידים בכירים. האתגר השני הוא להשלים, בעצמה, עם הצורך לאמץ מדיניות כזאת.
שינוי שיטת המכרזים לתפקידים בכירים.
הרפורמה בשירות המדינה מציינת כ-930 משרות בשירות המדינה כ-"סגל בכיר", אשר לגביהן נהוגה מדיניות של קציבת כהונה ורוטציה בתפקיד. משרות אלו כוללות בין היתר סמנכ"לים, ראשי אגפים ויועצים משפטיים והן הרגישות והחשובות ביותר בשירות המדינה המקצועי.
מעבר למשרות אלו קיימות קצת יותר מאלף משרות בכירות נוספות בשירות המדינה המיועדות לבעלי דרגה 42 ומעלה בדירוג המח"ר ומקביליהם בדירוגים אחרים.
משרות אלו (להלן: "משרות בכירות") הן המוקד של מאבק אינטרסים, כאשר לכל צד במאבק טענות חזקות וראויות. בעלי משרות אלו מהווים ההון האנושי המוביל בשירות המדינה, המשקפים במצטבר עשרות אלפי שנות ניסיון והזיכרון המוסדי הקולקטיבי של ממשלת ישראל. הם האחראים על עיצוב וביצוע מדיניות, ועל כן חשוב שהם יהיו מקצועיים ומצוינים ביותר. מאידך גיסא, דווקא בשל השפעתם הרבה של בעלי משרות אלו על עיצוב וביצוע מדיניות, דורשים נבחרי הציבור את הסמכות להיות מעורבים בהליכי מינוייהם ולהשפיע על זהותם.
דרוש פתרון אשר, מצד אחד, ישמור על הרמה המקצועית של בכירים בשירות המדינה, אך מצד שני יהיה מקובל על נבחרי הציבור כיוון שיאפשר להם לחולל שינויים במדיניות הציבורית באמצעות מינויים כאשר יסברו שהדבר נחוץ.
כחלק מהרפורמה בשירות המדינה נקבע כי במינויים לסגל בכיר, יוצגו על ידי מינהל סגל בכיר שלושה מועמדים מתוך עתודות הסגל הבכיר. אם המנכ"ל אינו מוצא מועמד מתאים בין שלושת המועמדים הללו הוא יכול לחפש מועמד אחר בקרב הסגל הבכיר. כלומר, עד כה התהליך מתבצע ללא תהליך מכרז פורמלי.
לא מצא המנכ"ל מועמד לתפקיד המשביע את רצונו בקרב הסגל הבכיר, הוא יכול לדרוש מכרז פומבי.
לדעתנו יש להעדיף מכרז פומבי מלכתחילה, אך ההליך שתואר לעיל אינו פסול על פניו. שר או מנכ"ל שגמרו אומר להביא לשינוי בתרבות הארגונית של משרד או של יחידה בה ירבו לפנות להליך מכרז פומבי. מומלץ לשנות את הליך המכרז הפומבי לסגל בכיר ולמשרות בכירות אחרות כהגדרתן לעיל כדלבלן:
מכרז למילוי משרה בכירה יהיה מכרז פומבי.
מנכ"ל המשרד יהיה רשאי לראיין את שמונת המועמדים שיוזמנו לראיון אצל ועדת הבוחנים ולחוות עליהם את דעתו לוועדת הבוחנים. ועדת הבוחנים תשקול את עמדתו בהכרעתה.
ועדת בוחנים תחויב לציין ארבעה מועמדים לפחות לכל תפקיד, בתנאי שכל אחד מהם עומד בתנאי הסף למשרה: שני המצוינים ביותר מקרב עובדי שירות המדינה ושני המצוינים ביותר שאינם עובדי שירות המדינה. הוועדה רשאית, כמובן, לדרג את המועמדים ללא קשר למצב העסקתם ולנמק את החלטתה (עם הסייג שבסעיף ה.5. להלן).
מנכ"ל המשרד יבחר באחד המועמדים וימנה אותו לתפקיד.
יבוצעו שינויים קלים בהרכב ועדות מכרזים ("ועדות בוחנים"):
הנציבות תמנה את יו"ר ועדת הבוחנים.
הנציבות תמנה חבר ועדה נוסף, בהסכמת מנכ"ל המשרד.
מנכ"ל המשרד ימנה חבר ועדה שאינו עובד מדינה, בהסכמת הנציבות.
בנוסף, הממונה הישיר על בעל התפקיד ימשיך לכהן כחבר ועדה.
נציג ארגון העובדים לא ישתתף בהערכת מועמדים שאינם עובדי מדינה, או בדיונים על דירוג ארבעת המועמדים הסופיים.
כך, לכל משרה בכירה יוצגו שני מועמדים שהם עובדי מדינה ושני מועמדים שאינם עובדי מדינה. המנכ"ל יוכל לבחור מועמד שאינו עובד מדינה אם לדעתו הדבר ישפר את תפקוד המשרד ו/או יעזור לו לנווט את מדיניות המשרד לכיוון חדש ונחוץ.
שינוי שיטת המכרזים כדי לאפשר הצגת יותר ממועמד אחד לתפקיד דורש שינוי חקיקה. טקסט מוצע לשינוי כזה מופיע בעמוד הבא. השינוי המוצע יחול גם על ועדות איתור; השינוי המוצע יחייב ועדות איתור להציג בפני שר שלושה או ארבעה מועמדים, אשר חלקם אינם עובדי מדינה, אך אין בכך חידוש גדול כיוון שכבר כיום רשאי שר להורות לוועדת איתור להציג בפניו מספר מועמדים כולל מועמדים שאינם עובדי מדינה.
הטיפול בסמנכ"לים אשר נתגלעה מחלוקת עניינית בינם לבין השר/המנכ"ל.
יש הבדל עצום בין סמנכ"ל לא ראוי לבין סמנכ"ל מוכשר, בעל ניסיון רב בשירות המדינה, אשר ריבוי מחלוקות עקרוניות בינו לבין השר או המנכ"ל מקשה על שיתוף הפעולה ביניהם. הראשון אינו כשיר לתפקידו. השני הוא אדם מוכשר שנמצא במקום הלא נכון בזמן הלא נכון. כמובן, אם סמנכ"ל מקבל הוראה מפורשת מהשר ונמנע מלבצע אותו הוא עובר עבירה משמעתית שיכולה להצדיק פיטורין, אך רוב הסמנכ"לים חכמים מספיק כדי לא להגיע למצב זה. לרוב פקיד בכיר שקשה לו לקבל את המדיניות של השר יגרום לחיכוך בביצוע המדיניות. סמנכ"ל במצב כזה צריך לזוז הצידה, לא לצאת משירות המדינה.
לאחרונה הוחלט על השקת הקלה משמעותית בתהליך סילוק סמנכ"לים בשל חוסר התאמה, כאשר לא ברור אם "חוסר התאמה" בהקשר זה הוא חוסר התאמה לתפקיד סמנכ"ל או לדעותיו וסגנון העבודה של שר/מנכ"ל.
במקביל, הוחלט על יצירת משרת אמון חדשה במשרדי הממשלה, הלא היא משרת "משנה למנכ"ל". הרעיון של יצירת משרה זו מקורו בבית מדרשו של "פורום קהלת", אך נראה כי אימוץ ההצעה נעשה בבחינת "קליפתו אכל תוכו זרק". לפי ההצעה המקורית של "קהלת", משנה למנכ"ל הוא מינוי אמון הכפוף ישירות למנכ"ל אך מעל סמנכ"לים מקצועיים בשירות המדינה. הוא בא עם השר והולך כשהשר הולך. הצעת "קהלת" הייתה כי המשנה למנכ"ל, בדומה למנכ"ל, יהא מוסמך לתת הוראות לפקידות המקצועית וכך לשאת בחלק מנטל ניהול המשרד. ואולם נתבשרנו כי לפי ההחלטה שנתקבלה, משרת המשנה למנכ"ל תהא נטולת סמכויות – כלומר, עציץ. יש להניח כי מניעת סמכויות ממשרת משנה למנכ"ל נעשתה לפי דרישת הדרג המקצועי בשירות המדינה.
שאלת סמכויות המשנה למנכ"ל ושאלת שמירה על חסינות הדרג המקצועי הבכיר בשירות המדינה כרוכות יחד.
במענה לבקשת שרים לאפשר "הזזת" סמנכ"לים שאינם משתפים פעולה עם מדיניות השר, "פורום קהלת" מציע את הפתרון הבא:
יש להעניק למשנים למנכ"ל סמכויות ניהוליות על אותם חלקים של המשרד שהמנכ"ל מבקש להפקיד בידי כל אחד מהם, באישור השר.
רצה שר, יכול הוא להורות על העברת סמכויותיו של סמנכ"ל למשנה למנכ"ל.
סמנכ"ל שניטלו סמכויותיו באופן זה לא ייפגעו מעמדו, דרגתו, תגמולו, הותק שלו, או הקביעות שלו בשירות המדינה. הוא יעבור לעתודה של הסגל הבכיר ומינהל סגל בכיר בנציבות ישתדל למצוא לו מקום, אך הוא לא ישהה תחת עננה כלשהי של "חוסר התאמה" ולא יצטרך להיאבק על המשך העסקתו בשירות המדינה. קביעת חוסר התאמה תהא התוצאה של תהליך הערכה מקצועית בלבד, ולא של החלטה של שר או מנכ"ל.
תוקף העברת הסמכויות מסמנכ"ל למשנה למנכ"ל יפוג כאשר המשנה למנכ"ל יסיים את תפקידו. באותה עת יוכל הסמנכ"ל שניטלו סמכויותיו לחזור למקומו הקודם, ככל שירצה בכך.
תיקון חוק שירות המדינה (מינויים) תשי"ט-1959
כדי לאפשר בחירת מספר מועמדים, חלקם חיצוניים, במכרז בכירים
כדי לאפשר לשרים השפעה רבה יותר על תהליך המינוי למשרות בכירות בשירות המדינה, כולל האפשרות לאתר ולמנות מועמדים כשרים מחוץ לשירות המדינה, מוצע לאמץ את התיקון המוצע לחוק שירות המדינה (מינויים) תשי"ט-1959:
אחרי סעיף 24 יבוא:
דברי הסבר:
התיקון המוצע לחוק שירות המדינה (מינויים) תשי"ט-1959, בא לתת בידי שר או מנכ"ל הסמכות לגייס מגוון מועמדים לתפקידים בכירים במשרדם, ובתוך כך לפתוח משרות אלו למאגר הרחב של כישורים ניהוליים הקיימים במשק הישראלי כולו ולא רק בשורות עובדי המדינה. התיקון המוצע יעשיר את הניסיון ואת כישורי הניהול של שירות המדינה ויאפשר למנכ"לים ומשרדים לשנות את מדיניות המשרד שלהם ביתר קלות.
סעיף 19 לחוק המינויים קובע כי למעט תפקידים מעטים ומיוחדים המפורטים בחוק יש למנות עובדים לשירות המדינה באמצעות מכרז. סעיף קטן 24(ב) קובע כי הליך המכרז מיועד לאיתור מועמד אחד, "הכשיר שבין הכשירים", והוא המועמד אשר ימונה לתפקיד. התיקון הנוכחי מכיר בכך כי יכולות להיות הגדרות שונות ל"כשירות" מלבד כשירות טכנית, הנבחנת במכרז או על ידי ועדת איתור, וכי היכולת של פקיד בכיר לעבוד עם שר וליישם את מדיניותו היא פן חשוב של כשירות.
הסעיף המוצע לעיל (שסומן 24א) קובע כי לגבי משרות בכירות אשר המינוי אליהן נעשה באמצעות הליך גיוס מיוני – באמצעות מכרז או באמצעות ועדת איתור – יאותרו לפחות שלושה מועמדים לתפקיד, כאשר לפחות אחד מהם חייב להיות מועמד שאינו עובד מדינה. זאת על אף האמור בסעיף 24(ב) הקיים. סעיף קטן (ד) מסמיך שר להרחיב את המבחר העומד בפני הגורם הממנה לשני מועמדים לפחות שאינם עובדי מדינה. בכל מקרה, כדי להיכלל בתוך רשימת המועמדים לתפקיד חייב אדם, בין עובד מדינה בין אם לא, לעמוד בתנאי הסף למשרה.
עוד קובע התיקון (ס"ק ב') כי הגורם הממנה, שר או מנכ"ל, רשאי לאמץ את הנוהל הנהוג בבריטניה לגבי מינויים בכירים: שר רשאי להגדיר מראש את המדיניות שעל המתמנה לבצע, לראיין מועמדים ולחוות עליהם דעה, ולצפות לכך שדעתו תילקח בחשבון במיון המועמדים.
לעניין תיקון זה, "תפקיד בכיר" הוא תפקיד שהמועמדים אליו ממויינים באמצעות ועדת איתור ומתמנים על ידי שר או הממשלה, תפקיד שהוא בדרגה 21 ומעלה בשירות המדינה או מקבילו לו, או תפקיד שלממונה אליו נתונה סמכות על פי חוק, שעליו להפעילה בעצמו (הועתק מסעיף 23א לחוק שירות המדינה [מינויים]).
הליך גיוס מיוני – תפקידים בכירים 24א. הגדרות:
הליך גיוס מיוני – הליך לגיוס עובד למשרה בשירות המדינה, לרבות מכרז, הפותח בקול קורא להצגת מועמדות וממיין ומדרג את המועמדים שהציעו את עצמם, או שהוצעו בכל דרך אחרת, לפני בחירת אחד מהם ומינויו.
גורם ממנה – אחד מאלה, לפי העניין:
שר
הממשלה
מנכ"ל או מוקבל מנכ"ל במשרד או ביחידת הסמך שבו יש למנות אדם לתפקיד בכיר, או נציגו.
תפקיד בכיר – תפקיד במשרה קבועה בשירות המדינה שהמינוי אליו כרוך, בין היתר, בבחירה דרך הליך גיוס מיוני, ושמתקיים בו אחד מאלה:
המינוי אליו נתון בידי שר או הממשלה;
הוא מיועד לאיוש על ידי עובד מדינה שדרגתו בדירוג המנהלי היא 21 או יותר, או דרגה מקבילה בדירוג מקצועי אחר;
לעובד הממונה אליו נתונה סמכות על פי חוק, שעליו להפעילה בעצמו.
(ב) טרם פתיחת הליך הגיוס יגדיר הגורם הממנה את המדיניות שעל המתמנה לבצע. הגדרה זו תפורסם עם הקול הקורא לתפקיד. הגורם הממנה רשאי לראיין את המועמדים לתפקיד ולחוות עליהם דעה בפני הגוף העורך את המיון, הגוף העורך את המיון ייקח את דעתו בחשבון בבואו להעריך מועמדים לתפקיד.
(ג)הליך גיוס מיוני לתפקיד בכיר יהיה פתוח לציבור הרחב ("פומבי").
(ד) על אף האמור בסעיף קטן 24(ב), בתום הליך גיוס מיוני לתפקיד בכיר יוצגו שלושת המועמדים המתאימים ביותר לתפקיד בפני הגורם הממנה, ובלבד שכל אחד מהם יעמוד בתנאי הסף למינוי; נערך הליך גיוס מיוני אחד לאיוש מספר משרות זהות, יוצגו, אם אפשר, מספר מועמדים הגדול בשניים ממספר המשרות הפנויות.
(ה) על אף האמור בסעיף קטן (ג), היה בין המועמדים העומדים בתנאי הסף מועמדים שאינם עובדי מדינה, יהיה לפחות מועמד אחד מבין המועמדים שיוצגו בפני הגורם הממנה, המועמד המתאים ביותר מבין המועמדים שאינם עובדי מדינה.
(ו) שר רשאי להורות כי בגיוס עובד לתפקיד בכיר פלוני אשר הוא או מנכ"ל המשרד שלו ממנה אליו, או שהוא מוסמך להביא מועמד אליו לאישור הממשלה, יוצגו לגורם הממנה ארבעה מועמדים לתפקיד, כאשר שניים מהם לפחות יהיו המועמדים הכשירים ביותר שאינם עובדי מדינה, בתנאי שעמדו בתנאי הסף לתפקיד.
(ז) סמכות המינוי לתפקיד בכיר נתונה לגורם ממנה; הוא ימנה אחד המועמדים שהוצגו בפניו, ורשאי הוא לדחות את כולם ולנמק את החלטתו.
(ח) גורם ממנה שהוא מנכ"ל או מוקבל מנכ"ל רשאי למנות כנציגו לעניין סעיף זה עובד בשירות המדינה במשרדו או ביחידת הסמך שלו, שדרגתו גבוהה מהדרגה הגבוהה ביותר שאושרה לתפקיד הבכיר אליו מבוצע הליך הגיוס.