חומר רקע
היועצת המשפטית לוועדת הכספים
סימוכין: 03408615
כ"ג באלול התשע"ה
7 בספטמבר 2015
לכבוד
חברי ועדת הכספים
נכבדיי,
הנדון: צו מס ערך מוסף (שיעור המס על עסקה ועל יבוא טובין) (תיקון), התשע"ה-2015
לקראת הדיון בנושא שבנדון להלן התייחסות הן לפרוצדורה לעניין שיעור מס ערך מוסף והערות לדיון:
א. הפרוצדורה לעניין שיעור מס ערך מוסף
1. סעיף 2 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו–1975 (להלן – חוק מס ערך מוסף), קובע שעל עסקה בישראל ועל יבוא טובין יוטל מס ערך מוסף בשיעור אחד ממחיר העסקה או הטובין, כפי שקבע שר האוצר בצו לאחר התייעצות עם ועדת הכספים של הכנסת.
2. חובת ההתייעצות עם ועדת הכספים מתפרשת בפסיקה כחובה של שר האוצר לפרוש לפני ועדת הכספים את כל המידע הרלוונטי בנושא שיעור המע"מ. על שר האוצר לתת הזדמנות לוועדה למלא את חובת הייעוץ כהלכתה, להציג את עיקרי המידע וליתן שהות מספקת לביצוע ההתייעצות, כך שההתייעצות לא תהיה למראית עין בלבד, אלא תאפשר הזדמנות נאותה לשקול את העניין ולגבש דעה. כמו כן, על שר האוצר לשקול את הצעתה של הרשות המייעצת (כלומר, ועדת הכספים) בתום לב, בלב פתוח ובנפש חפצה.
3. כלומר, על מנת להפחית (או להעלות) את שיעור המע"מ נדרש שר האוצר לקיים התייעצות עם ועדת הכספים כקבוע בחוק. עם זאת, בסופו של דבר השר הוא שישקול את המלצת ועדת הכספים תוך בחינת מכלול השיקולים העומדים בפניו. לאחר קיום ההתייעצות וגיבוש החלטתו הסופית חותם שר האוצר על הצו ומפרסמו ברשומות. הפרסום ברשומות מהווה תנאי לתוקפו של הצו.
4. לפי סעיף 3 לחוק מס ערך מוסף וסעיף 2(ב) לחוק מסי מכס ובלו (שינוי תעריף), התש"ט-1949, צו מס ערך מוסף שמפחית את שיעור המע"מ נכנס לתוקף עם פרסומו ברשומות כאמור, ולא נדרשת לעניין זה החלטה של מליאת הכנסת (וזאת להבדיל מצו מס ערך מוסף שמעלה את שיעור המע"מ, אשר פוקע בתום שבועיים מיום פרסומו אם לא אושר או בוטל בהחלטה של מליאת הכנסת).
5. עם זאת, הכנסת רשאית לבקש את ביטולו של צו מס ערך מוסף שמפחית את שיעור המע"מ לפני תום שבועיים מיום הפרסום, ולעניין זה ימי הפגרה באים במניין.
ב. צו הפחתת שיעור מס ערך מוסף שבפניכם
6. בצו שבפניכם מוצע להפחית את שיעור המע"מ, כך שיעמוד על 17%, החל מיום 1 באוקטובר 2015. יצוין כי המועד האחרון שבו תוקן צו מע"מ היה ביום 2 ביוני 2013 (בדברי ההסבר לצו נכתב בטעות 2 באוקטובר 2013), כך ששיעור המע"מ הועלה ל-18%.
7. בין השנים 2009 ל-2013 הועלה המע"מ ארבע פעמים, כך שהוא הועלה משיעור של 15.5% לשיעור של 18%. למעשה, הפעם האחרונה בה הופחת שיעור המע"מ היתה בשנת 2006, אז הופחת המע"מ מ-16.5% ל-15.5%.
8. ממכתב שר האוצר לצו ההפחתה הנוכחי עולה כי אבדן הכנסות המדינה ממסים מוערך כעת בכ-4.5 מיליארד ש"ח. כפי שצוין במכתב, מנתוני גביית המסים שנרשמו מתחילת שנת הכספים 2015 עולה כי לעומת התחזית שהונחה בעת אישור תקציב המדינה לשנים 2015 ו-2016 בממשלה, צפוי בסוף השנים האמורות עודף גבייה. בעניין זה על משרד האוצר להציג נתונים בפני הוועדה לרבות לעניין הערכת הפחתת הכנסות המדינה. יצוין, כי במועד האחרון שבו הועלה שיעור המע"מ באחוז אחד (2/6/2013) – משרד האוצר העריך את תוספת הכנסות המדינה בשל ההעלאה כאמור בכ-4.1 מיליארד ש"ח לשנה. ראוי שמשרד האוצר ורשות המסים יסבירו את הפער האמור בסכומים.
9. עד היום, בכל פעם ששר האוצר הביא בפני ועדת הכספים בקשה להתייעצות לעניין הפחתה או העלאה של מס ערך מוסף, הוגש לצידו צו בעניין מס שכר ורווח על פעילות של מוסד כספי1. בהתאם להוראות סעיף 4 לחוק מס ערך מוסף, העלאה או הפחתה של מס שכר ורווח על פעילות של מוסד כספי נעשית בצו של שר האוצר, באישור מליאת הכנסת (להלן- צו מס שכר ורווח). לעניין זה, אין צורך בהתייעצות עם ועדת הכספים, אך על מנת שצו מס שכר ורווח יונח בפני המליאה, יש להביאו בפני הוועדה קודם לכן והיא זו שממליצה בפני מליאת הכנסת לאשר את צו מס השכר והרווח. לפיכך, עד היום הונח צו מס שכר ורווח בפני הוועדה ביחד עם צו המע"מ והוועדה קיימה לגביהם דיון משותף, ולאחר מכן המליצה למליאת הכנסת כאמור לעיל.
10. הפעם לא מובא צו של שר האוצר להפחתת מס השכר ורווח לגבי מוסדות כספיים ביחד עם צו המע"מ שבפניכם. על הוועדה לקבל הסבר ממשרד האוצר ומרשות המסים מדוע לא הובא צו מס שכר ורווח והאם יש כוונה להביאו. קיימת חשיבות לכך שהוועדה תראה את התמונה המלאה בנושא זה, ולא מובן מדוע נעשתה ההפרדה האמורה בין הצווים ומה משמעותה.
11. במאמר מוסגר, יוער כי פרוצדורת אישור צו המע"מ הוא בעייתי ואינו מאפשר פיקוח אמיתי ומשמעותי של הכנסת ושל ועדת הכספים בפרט על מיסוי עקיף. כאשר ישנה העלאה או הפחתה של שיעורי מס ערך מוסף, שהוא מס עקיף משמעותי, לא נדרש אף אישור פוזיטיבי של ועדת הכספים וניתן להסתפק בהתייעצות עימה בלבד בטרם הבאת העניין לוועדת הכנסת. מדובר בפרוצדורה אשר שאולה מחוק מסי מכס ובלו וחלה ביחס להעלאת מכסים, אך נראה שישנו הבדל גדול בין מע"מ לבין מכס, ואף אם יוחלט כי שינוי שיעור מע"מ אינו דורש תיקון חקיקה ראשית, מן הראוי לפחות שהדבר יובא לאישורה של ועדת הכספים (ולא רק להתייעצות איתה). בעבר, הוועדה ניסתה לקדם תיקון חקיקה שיאפשר את אישורה של ועדת הכספים אך הנושא לא צלח.
בכבוד רב,
שגית אפיק