חומר רקע

הכנסת הלשכה המשפטית היועצת המשפטית לוועדת הכספים ‏ ט"ו בסיון, התשע"ה ‏02 ביוני 2015 לכבוד חברי ועדת הכספים נכבדיי, הנדון: מונופול הגז הטבעי לקראת הדיון בוועדה לגבי מספר הצעות דחופות לסדר היום בנושא מונופול הגז שנדונו במליאה ביום 13.5.15 ושהדיון בהן הועבר לוועדת הכספים של הכנסת (לפי סעיף 53 לתקנון הכנסת), להלן סקירה בנושא שבנדון: בשנים האחרונות עובר המשק הישראלי שינויים משמעותיים בתחום האנרגיה. תוך שנים ספורות הפך הגז הטבעי למקור האנרגיה העיקרי והמועדף לייצור חשמל ולשימוש בתעשיות הגדולות. המעבר לשימוש בגז טבעי על פני מקורות אנרגיה אחרים, הניב למשק הישראלי בשנים 2004-2013 חסכון של כ-28 מיליארד ₪, וכן תרם להפחתה משמעותית בפליטת מזהמים בזכות צמצום השימוש בסולר, במזוט ובפחם. א. מאגרי הגז הטבעי שהתגלו מאז 2009: תמר: בשנת 2009 התגלו מאגרי גז טבעי בהיקפים גדולים בשדה תמר השוכן כ-90 ק"מ מערבית לחופי ישראל. המאגר מספק גז טבעי למשק החל מחודש אפריל 2013. מאגר תמר הוא המקור הראשי לאספקת גז טבעי למשק בשנת 2014 והוא צפוי לשמש כמקור האספקה העיקרי של גז טבעי בעשור הקרוב. במאגר מחזיקות: נובל אנרג'י – 36%, ישראמקו – 28.75%, דלק קידוחים – 15.625%, אבנר – 15.625% ודור – 4%. לוויתן: בשנת 2010 התגלה מאגר גז טבעי בקנה מידה עולמי במים הכלכליים של ישראל. במרץ 2014 העניק הממונה על ענייני הנפט חזקה להפקת גז טבעי ממאגר זה, שפיתוחו צפוי להסתיים במהלך שנת 2018. גז שיופק ממאגר לוויתן צפוי לשמש, הן לאספקת הביקוש המקומי לגז טבעי במשק הישראלי והן לייצוא. במאגר מחזיקות: נובל אנרג'י – 39.7% דלק קידוחים – 22.7% אבנר – 22.7% רציו – 15.0%. כריש ותנין: המאגרים "תנין" ו"כריש" התגלו בשנים 2012 ו-2013, בהתאמה, צפון-מערבית לחופי ישראל. מאגרי גז טבעי נוספים שהתגלו במים הכלכליים של ישראל בשנים האחרונות, אך טרם פותחו, הם: "שמשון", "דלית" וכן מאגר "דולפין". ב. מאגרים נוספים: המקשר הימי – המקשר הימי שהוקם בתחילת 2013 מול חופי חדרה, משמש כגיבוי למאגר תמר. המקשר הימי מאפשר להימנע מצריכת סולר או מזוט בעת מחסור בגז טבעי. ים תטיס – באפריל 2012, הפך מאגר ים לתטיס לספק גז טבעי יחיד במשק הישראלי וסיפק כ-98% מסך אספקת הגז הטבעי באותה השנה. במהלך 2013, ועם חיבור מאגר תמר, ירדה הכמות המסופקת לכ-13% בלבד מסך צריכת הגז הטבעי במשק לשנת 2013. עקב תהליכי התכלות המאגר, באוגוסט 2013, הופסקה כליל הזרמת הגז הטבעי מים תטיס. ג. התפתחויות מרכזיות בנוגע למונופול הגז הטבעי בשנים האחרונות באוגוסט 2012 פורסמו המלצות הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל (להלן: "ועדת צמח"). ועדת צמח קיבלה שורת המלצות. להלן התייחסות לשלוש מביניהן. ההמלצה האחת עניינה הייצוא ולפיה מאגר יהיה מחויב באספקת שיעור מסוים מהגז הטבעי למשק הישראלי. השיעור ייקבע על ידי הממונה על הנפט (במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים) ויעמוד 0%-50%, בהתאם לגודל המאגר). ההמלצה השנייה עניינה שיתוף פעולה בין הספקים לעניין יצוא הגז. הוועדה סברה ששיתוף פעולה בהשקעה, בהקמה ובהפעלה משותפת של תשתיות ומתקנים המיועדים לייצוא גז טבעי הוא רצוי ולעתים אף הכרחי. ההמלצה השלישית עניינה התחרות – הוועדה המליצה שהגורמים האמונים על התחרות במשק ישקלו הוראות רגולטוריות למכר בנפרד במשק הגז הטבעי תוך תשומת לב לניסיון הבינלאומי ולהשפעות של המהלך על משק הגז הטבעי. ועדת צמח סברה שתחרות בין ספקים עצמאיים ללא אינטרסים משותפים עדיפה על מכר בנפרד, אך היא ציינה שגם מכר בנפרד עדיף על מכירה משותפת של השותפים בשדה, כפי שהדבר מתבצע כיום. הוועדה סברה שהמלצותיה יביאו לכך שתהיה עדיפות מוחלטת לאספקת גז טבעי למשק הישראלי. אף על פי כן, בביקורת על המלצותיה נטען כי ההחלטה על הייצוא לא מבוססת על עובדות מוחלטות שכן לא ידועה כמות הגז הכוללת שבידי ישראל, ואין מידע מתי יהיו פריצות דרך טכנולוגיות לגבי תחליפים לגז. ביוני 2013 הממשלה אימצה את עיקרי המלצות ועדת צמח. בנובמבר 2012 הכריז הממונה על הרשות להגבלים עסקיים על מונופולין של דלק קידוחים יחד עם אבנר חיפושי נפט וגז, נובל אנרג'י, ישראמקו נגב 2 ודור חיפושי גז–באספקת גז טבעי לישראל החל מהמחצית השניה של 2013, לפי סעיף 26(א) לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988 (להלן: "ההכרזה" ו"חוק ההגבלים" בהתאמה). מונופולין לפי חוק ההגבלים הוא ריכוז של יותר ממחצית מכלל אספקת נכסים או מכלל רכישתם, או של יותר ממחצית מכלל מתן שירותים, או מכלל רכישתם, בידיו של אדם אחד (סעיף 26(א) לחוק ההגבלים). הממונה על ההגבלים העסקיים מצא כי יש לראות במחזיקות במאגר תמר כחבר בני אדם לצורך ההכרזה עליהן כבעל מונופולין, וזאת מכיוון שכל פעילות ההפקה והפיתוח וכן מכירת הגז הטבעי מן המאגר נעשית במשותף על ידי כל המחזיקות, החתומות כולן יחד על הסכמי מכירת הגז. כמו כן סבר הממונה, בחינת הפעילות המשותפת של המחזיקות במאגר מעלה כי כל אחת מהן היא מונופול לחוד, ולא רק יחד, וזאת ממספר סיבות שפורטו בהכרזתו. המשמעויות של הכרזה על מונופול: א. אסור לבעל המונופול לנצל את מעמדו לרעה בשוק באופן העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור (סעיף 29א לחוק); ב. במצב שבו נפגעת התחרות בעסקים או בציבור הממונה רשאי לתת הוראות שעל בעל המונופול לנקוט כדי למנוע את הפגיעה (סעיף 30 לחוק); ג. בית הדין להגבלים עסקיים רשאי, בעקבות פנייה של הממונה, להורות לבעל מונופולין למכור נכס שבידו או לצוות על הפרדת המונופולין (סעיף 30א לחוק). באוקטובר 2013 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא הבטחת אספקת גז טבעי. בין המלצותיו: "כדי להבטיח אספקה סדירה של גז למשק, על הממשלה לפעול בנחישות לגיוון מקורות אספקת הגז והאנרגיה בכלל, להגברת התחרות בין הספקים ולהמשך הקמת תשתיות מתאימות. אם ספק גז ינצל לרעה את כוחו המונופוליסטי - עליה להפעיל את הסמכויות הקבועות בחוק ואף לבחון התערבות בקביעת מחיר הגז. על הממשלה לבחון דרכים נוספות על אלה הקיימות לעידוד צרכנים לשימוש בגז טבעי כגון הגברת המודעות הציבורית לנושא וחיזוק ההסדרה הקשורה לשימוש בגז". במרץ 2013 פרסם הממונה על הגבלים עסקיים הודעה על כוונה להגיש צו מוסכם לאישור בית המשפט על רקע כניסתן של דלק ונובל ללוויתן במקביל לאחזקתן במאגר הגז הטבעי 'תמר' ובנכסי גז אחרים. צו מוסכם מוגדר בסעיף 50ב לחוק ההגבלים העסקיים. לפי החוק, בית הדין להגבלים רשאי, לפי בקשת הממונה, לתת תוקף של צו להסכמה בין הממונה לבין אדם אחר, למרות קיומם של הליכים הכוללים בין היתר הכרזה על מונופולין או קביעה של הסדר כי הוא הסדר כובל. צו מוסכם, כאמור יכול, בין היתר, שיהיה בלא הודאה בחבות בנוגע לתקופה שקדמה למועד נתינתו. טיוטת הצו המוסכם קבעה, בין היתר, כי דלק ונובל יחויבו למכור לצד שלישי שאינו קשור למי מהן את מאגרי הגז הטבעי "כריש" ו"תנין", כולל זכויות הנפט במאגרים. כמו כן, הוצע לחייב את דלק ונובל להעניק לקונה של המאגרים אופציה לקבלת גז טבעי במחיר מופחת מלווייתן בכמות כוללת שפורטה בטיוטת הצו. בדצמבר 2014 פרסמה רשות ההגבלים העסקיים הודעה על החלטת הממונה שלא להגיש את הצו המוסכם לאישור בית הדין להגבלים וזאת בעקבות הערות ציבור שקיבלה ששכנעו את הממונה שהצו המוסכם לא ייצור תחרות אמיתית. כמו כן, הודיעה הרשות שהיא שוקלת מחדש לקבוע הסדר כובל על כניסת דלק ונובל ללוויתן. הסדר כובל (סעיף 2 לחוק ההגבלים) הוא הסדר בין בני אדם או חברות שמביא לפגיעה בתחרות לאו דווקא על ידי הצדדים להסדר. החוק אוסר על אדם או חברה להיות צד להסדר כובל, אלא אם כן קיבל לכך מבית הדין אישור. סעיף 43(א) לחוק ההגבלים העסקיים, מסמיך את הממונה לקבוע, בין היתר, אם הסדר או הסדר שצדדים מבקשים להגיע אליו, הינו הסדר כובל, וכן אם בעל מונופולין ניצל לרעה את מעמדו בשוק. בדצמבר 2014 פרסם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) נייר עמדה שבו פרט המשנה את המאפיינים המיוחדים של הסדרת תחום הגז הטבעי ואת הבעיות הנובעות מייחודיות התחום כאמור והציע כפתרון הקמה של צוות משימה של פקידים בכירים, הכוללים את השחקנים העיקריים מבין משרדי הממשלה, שתכליתו תהיה כפולה – גיבוש המלצות למדיניות ממשלה ברורה בסוגיות היסוד של הענף וכן תיאום והסרת חסמים ביישום המדיניות. עוד הציע המשנה כי במקרה של מחלוקת שלא ניתנת לגישור יכריע יושב ראש הצוות, וכי במקרה של טעות מהותית לדעת מי מחברי הצוות, יועלה הנושא לדיון מהיר בוועדת שרים חדשה וייעודית לענייני הגז הטבעי. ועדת השרים תקבל הכרעה מהירה וכל המשרדים יפעלו בהתאם לה. בפברואר 2015 הממונה על ההגבלים העסקיים פרסם הודעה על דחיית פרסום הקביעה לגבי סוגיית ההסדר הכובל למשך חודשיים, לאור התגייסות משרדי הממשלה ונכונות הצדדים לחתור לפתרון הבעיה התחרותית על בסיס המתווה הממשלתי. הוא ציין שצוותי העבודה המשותפים ימשיכו בזמן זה לעבוד על מתווה מוסכם לפתרון המשבר. לפי פרסומים בתקשורת, בפברואר 2015 הציגה הממשלה לחברות הגז מתווה להסדרת משק הגז. עיקרי המתווה היו פיקוח על מחירי הגז, תחרות בין השותפות במאגר לוויתן לבין עצמן (שיווק בנפרד), דילול אחזקות של דלק ונובל בתמר, ומכירת מאגרי הגז כריש ולוויתן. יוער כי ניסינו להשיג חומרים רשמיים בנושא המתווה אך ללא הצלחה, ולכן לא הרחבנו בעניין פרטי המתווה האמור. לפי פרסומים בתקשורת, במאי 2015 צוות משא ומתן הממשלתי נפגש עם דלק ונובל אנרג'י והציג בפניהן מתווה פירוק חלופי לזה שהוצג בפניהן בפברואר. אף לגבי המתווה החלופי לא הצלחנו להשיג חומר רשמי. בסוף מאי 2015 הודיע הממונה על ההגבלים העסקיים, פרופ' דיויד גילה, על פרישה מתפקידו כממונה. בהודעתו הוא מפרט את הסיבות לפרישתו, כשבין היתר, הוא מזכיר את התנגדותו למתווה שהתגבש לאחרונה, וזאת משום שהוא משוכנע שמתווה זה לא יביא לתחרות בשוק הגז הטבעי. ד. הערות לדיון בחודש האחרון, פורסם בתקשורת כי הממשלה הציגה לחברות הגז מתווה חלופי למתווה להסדרת משק הגז שהוצג לחברות הגז בפברואר. לא הצלחנו לקבל או למצוא מידע רשמי על צוות המשא ומתן הממשלתי, על הישיבות שקיים ועל הפגישות של הצוות עם חברות הגז. מוצע שנציגי הממשלה יפרטו בעניין זה ויציגו את המתווה בפני הוועדה. כמו כן, מוצע לברר עימם האם קיימים פרוטוקולים או חומר נוסף שניתן להעביר לחברי הוועדה. כמו כן, מוצע לברר עם נציגי הממשלה והרגולטורים מדוע הממשלה חזרה בה מהמתווה של פברואר. יש לברר עם נציגי הממשלה מה תהיה המשמעות אם המדינה לא תגיע להסדר מול חברות הגז? לכמה זמן עוד אמור להספיק הגז בתמר? מה המשמעות של אי הגעה להסדר כאמור לעניין פיתוח לוויתן. מוצע לברר עם נציגי הממשלה האם קיימים מפעילים אחרים מלבד נובל אנרג'י שיוכלו ושמעוניינים להפעיל את המאגרים? (או שבכל מקרה נובל אנרג'י תהיה המפעילה גם אם הבעלות לא תהיה בידיה). סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים מסמיך את שר הכלכלה, לאחר התייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת, לפטור הגבל עסקי מהוראות חוק ההגבלים העסקיים, אם הוא סבור שהדבר דרוש מטעמים של מדיניות חוץ או בטחון מדינה. ממועד חקיקת חוק ההגבלים העסקיים בשנת 1988 ועד היום לא נעשה שימוש בסעיף זה. מוצע לברר בדיון בוועדה האם בכוונת הממשלה להשתמש בסעיף זה על מנת להסדיר את משק הגז הטבעי. בכבוד רב, שגית אפיק