חומר רקע
הכנסת
הלשכה המשפטית
:סימוכין
51505010
היועצת המשפטית לוועדת הכספים
'כ בסיו
ו
ן, התשע"ה
5
5
ביוני5510
לכבוד
חברי ועדת הכספים
,נכבדיי
:הנדון
הצעת חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים9002
עד9002
)(הוראות מיוחדות
'(הוראת שעה) (תיקון מס2)
.א תיאור תמצ
יתי של הצעת החוק
1.
בהצעת החוק שבפניכם מוצע לתקן את חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
עד5512
(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), ולקבוע הוראת שעה הקובעת כי תקציב המדינה לשנים
5510
ו-
5512
יהיה תקציב
דו-שנתי
שיכלול את הוצאות הממשלה לכל אחת מהשנים
.האמורות
5.
עוד מוצע ל התגבר על המועדים המנויים בסעיף62א(ב) לחוק-
יסוד: הכנסת, ובסעיף6
()(ב1
)
לחוק-
יסוד: משק המדינה, כך שבמקום שהתפזרות הכנסת בשל אי קבלת חוק תקציב תהיה
בתוך155
ימים מיום כינון הממשלה ייקבעו150
ימים, וכן במקום ההוראה לפיה יש להניח
את הצעת חוק התקציב על שולחן הכ נסת לכל המאוחר00
ימים מיום כינון הממשלה, תיקבע
הוראה שלפיה יש להניח את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לכל המאוחר151
ימים
.מיום כינון הממשלה
6.
בנוסף, מוצע לקבוע כי במצב שבו הממשלה מניחה את הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי כאמור
על שולחן הכנסת לפני היום ה-
151
מיום כ ינונה (במקום00
כפי שקבוע כיום), יהיה היום
הקובע52
ימים מהיום שבו הניחה הממשלה את הצעתה (במקום20
.)כפי שקבוע כיום
2.
כלומר, לפי האמור לעיל, על הממשלה להניח את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לא
יאוחר מיום56/5/5510
, ועל הכנסת לאשר את התקציב עד יום0/11/5510
,
או תוך52
ימים
מיום הנחת הצעת התקציב במקרה שבו
ההצעה הונחה לפני יום56/5/5510
, ובכל מקרה לא
יעמדו לכנסת יותר מ-
52
.ימים
0.
ההצדקה לקביעת תקציב
דו-שנתי
ולהארכת המועד לאישור חוק התקציב, נובעת, לפי דברי
ההסבר להצעת החוק, בשל נסיבות ייחודיות וחריגות שנוצרו כדלקמ :ן
5
ראשית, הממשלה היוצאת לא גיבשה הסכמות שיאפשרו את אישור תקציב המדינה לשנת
5510
בכנסת ועל רקע האמור נערכו בחירות ביום15/6/5510
. משכך, לא הושלמה העבודה
לגיבושו של תקציב המדינה לשנת5510
בידי הממשלה היוצאת. לענין נימוק זה יצוין, כי
תקציב5510
עבר בקריאה הר
אשונה בכנסת ה-
12
ביום15/11/5512
ומשכך הושלמה עבודת
גיבושו בידי הממשלה היוצאת , אך ניתן להבין שהממשלה הנכנסת מבקשת להביא תקציב
עם סדרי עדיפויות אחרים.
שנית, הממשלה ה-
62
( כוננה בשלב מאוחר של השנה12/50/5510
), ולכן אין מנוס מאישור
התקציב לשנת5510
במועד מאוחר . מצב דברים זה מביא לכך שיהיה צורך לאשר את תקציב
5510
ואת תקציב5512
.בזמן קצר ביותר, ואף מקביל
שלישית, לפי משרד האוצר, התחזיות להוצאות הממשלה בשנות התקציב5510
ו-
5512
ולהכנסות הצפויות ממסים בשנים האמורות, יוצרות קושי פיסקאלי ממשי, שמחייב לדעת
גורמי המקצו ע במשרד האוצר, לקבל כבר עתה את ההחלטות הנדרשות הן לגבי שנת5510
והן לגבי שנת5512
.
:להלן רקע משפטי בנוגע למועד לאישור תקציב המדינה
ב .פרק הזמן שבו יש לאשר את התקציב לאחר כינון הממשלה לפי חוק היסוד הקיים
2.
עיף ס
62
)א(א לחוק יסוד הכנסת קובע שבשנת כספים רגילה אם לא אושר התקציב בתוך6
חודשים מתחילת שנת הכספים–
:יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה, כלומר
יום61/6
בשנת כספים רגילה הוא המועד הקובע להתפזרות. עד שנת5512
סעיף62
א(ב) קבע
שבשנת בחירות המועד הקובע יהיה20
ימים מיום כינון הממשלה או שלושה חודשים מיום
.תחילת שנת הכספים, לפי המאוחר
5.
בשנת5512, במסגרת הצעת חוק-
יסוד: הממשלה (תיקון) (המכונה: "תיקוני חוק
המשילות"), תוקן סעיף62א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת בתיקון של הוראת קבע
, כך שבכנסת ה-
55
הוא היה אמור להיות מופעל לראשונה, ונקבע בו שבמקום20
ימים, המועד הקובע בשנת
בחירות יהיה6
חודשים מיום תחילת שנת הכספים או155
ימים מיום כינון הממשלה, לפי
.המאוחר
5.
לענין
תקציב5510
- המשמעות היא ש ,לפי חוק היסוד הקיים יש לאשרו עד יום51/55/5510
,
כאשר155
הימים מתחלקים כך שלממשלה יש00
ימים מיום כינונה להניח התקציב ולכנסת
20
ימים להכ
ינו לקריאה השנייה והשלישי
ת1.
2.
הסיבות להארכ
ת קבע נעוצות בכך שבשנ
ים
5552
ו-
5516
שהיו שנים של בחירות, האריכה
הכנסת בהוראת שעה, בכל פעם, את המועד להעברת חוק התקציב מ-
20
ימי:ם כדלקמן
בשנת5552
, לאחר שהתקיימו בחירות, על רקע נסיבות חריגות ומיוחדות אשר כללו
1
סעיף6
()(ב1) לחוק יסוד: משק המדינה תוקן אף הוא במסגרת הצעת חוק-
:יסוד: הממשלה (תיקון) והוא קובע
"
ה ממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת אך לא יאוחר
מששים ימים לפני תחילת שנת הכספים, ו אולם בתקופה כאמור בסעיף63א(ב) לחוק-
,יסוד: הכנסת תונח הצעת חוק
התקציב על שולחן הכנסת במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת אך לא יאוחר מ-
24
ימים לפני היום הקובע
כאמור
."באותו סעיף
6
התמודדו ת עם המשבר הכלכלי העולמי הוצע לקבוע תקציב
דו-שנתי
באופן חריג וכהוראת
שעה לשנים5552
ו-
5515
ו המועד של20
ימים הוארך
ל-
155
ימים;
בשנת5516
, לאחר
הבחירות, הוחלט שוב לפעול בדרך של תקציב
דו-שנתי , והחוק תוקן כך שבמקום20
,ימים
יהיו160
ימים
. לפי דברי ההסבר להצעה ,
קביעת המועד כאמור נדרשה בשל הנסיבות
הייחודיות שנוצר
ו2.
15
.
במסגרת הדיונים שנערכו בוועדת החוקה, חוק ומשפט בשנת5512
לעניין הארכת המועד
לאישור התקציב מ-
20
ימים ל-
155
ימים, משרד האוצר הביע את התנגדותו להארכה
האמורה וטען שמשמעותה היא
שהממשלה ממשיכה לפעול שלא על פי אישור הכנסת
.בתקציב המדינה, דבר המהווה פגיעה בליבה של המשילות
11
.
לפיכך, משרד האוצר הציע שלא להאריך את התקופה שעמדה על20
ימים
לפני התיקון
האמור לחוק וראה לעניין זה דבריו של היועץ המשפטי למשרד האוצר, עו"ד יואל בריס3:
"...ההארכה של המועד לאישור התקציב משמעו , ואני חוזר עוד פעם על הדברים, שהממשלה
ממשיכה לפעול שלא על-
,פי אישור הכנסת בתקציב המדינה, וזה דבר שאנחנו רואים בו, אדוני
לא פגיעה במשילות , בעיני זו ליבה של המשילות. הכנסת כריבון, כנציגת העם, אומרת
לממשלה: אלה הדברים שבהם אנחנו מוכנים שתוציאי את כספי הציבור . הכנסת את היד שלך
לכיס של כל האנשים בישראל ולקחת מהם כספי מיסים, אנחנו נגיד לך מה לעשות עם הכסף
הזה. אתה כממשלה לא יכול בעצמך להגיד מה ייעשה בכסף הזה . הממשלה מצד עצמה לא
יכולה לקבוע תוכניות וסדרי עדיפויות בפעולותיה ובהוצאה תקציבית בלי לקבל את אישור
.הכנסת
זו ליבת המשילות בעינינו. לכן במאזן הזה קבע המחוקק את24
.הימים000
הימים
שהיו בפעמיים הקודמות הן בנסיבות מאוד חריגות והן קשורות בסופו של דבר גם למעבר
לתקציב הדו-שנתי .
,אני מסכים אגב, כרגע, שהפתרון שאומר שהממשלה תקבע מתי יש הצבעה, יש בה בעייתיות
ולכן אנח
נו לא מניחים אותה על השולחן, אנחנו רק אומרים :
כל הגדלה של מספר הימים
צריכה להיעשות מתוך ראייה שזה פוגע במשילות במובן זה שהממשלה תמשיך לפעול בתקציב
המדינה בלי אישור הכנסת. לכן אנחנו מציעים כרגע לשמור על24
הימים, כפי שהם עכשיו, לא
לקפוץ ל-
000
ימים, שהם מקרי
הקצה, וגם בפעמים האלה יכול להיות שהיינו יכולים אפילו
בלעדיהם, בגלל הצד השני של המטבע, לא לאשר פעילות ארוכה ללא אישור הכנסת בתקציב
".המדינה
"... אבן היסוד שאנחנו רואים ממש כשורש גם של חוק-
יסוד: משק המדינה וגם של המשילות
הכללית של הממשלה היא שהממשלה פועלת רק בתקציב שאושר בכנסת. המצב החריג, הבלתי
נסבל, שאנחנו אומרים לעצמנו כל הזמן: תסתובבו כאן בתחושה של מועקה–
אני אומר את זה
לעובדים שלי במפורש–
במצב של0
חלקי09
. אני מצפה שכולנו נסתובב כאן בתחושה של
מועקה, כי אבן היסוד לא מתקיימת, אנחנו לא פועלים מכוח תקצי...ב שאושר בכנסת
...לכן אם אנחנו קובעים איזו מעורבות ממשלתית, החשש הברור הוא שנגיע למצב שהממשלה
תקבע סדרי עדיפויות, כי אם אומרים לממשלה: תחליטי בין הפרויקט הזה לפרויקט ההוא–
את
תחליטי, ולא הרצון לדבוק בהוראת סעיף קטן (ב) שבחוק היסוד– זה אומר שמישהו כאן
קובע
כאן למעשה סדרי עדיפויות.
2
חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
עד5515
(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מ 'ס5
.)
הנסיבות הייחודיות
:שפורטו בדברי ההסבר להצעת החוק הממשלה היוצאת לא הצליחה לגבש הסכמות שיאפשרו את אישור תקציב המדינה
לשנת5516
בממשלה ובכנסת. לעניין זה יצוין כי ביחס לשנת5516
לא זו בלבד שלא הונחה הצעת התקציב על שולחן
הכנסת, אלא שהיא אף לא הוגשה לממשל ה. זאת ועוד, נוכח הנסיבות הפיסקליות גיבוש התקציב לשנת5516
היווה
משימה מורכבת ולכן נדרש זמן ממושך יותר להכנת הצעת חוק התקציב משהוקצב לכך בשנת5552
.
3
'פרוטוקול מס52
( מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט50
בנובמבר5516
.)
2
אף אגף התקציבים במשרד האוצר התנגד להארכת התקופה שעמדה על20
ימים וראה לעניין
זה דבריו של יוגב גרדוס4:
"...גם20
הימים שקבועים בחוק זה לא מספר שיצא מנוסחה מתמטית. בסוף רק צריך להבין–
,גם יואל אמר בצורה המשפטית שהוא מדבר בה ואני אנסה לדבר קצת יותר בצורה כלכלית–
.שכל יום שהממשלה עובדת בלי תקציב מאושר זו פגיעה במשק המדינה
זו פגיעה במשק
המדינה, כי בסוף תהליך תקציב–
ומכירים פה את זה כל האנשים שעברו תהליך תקציב
בקריירה שלהם–
כולל כינוס, הן צד ההוצאות של הממשלה והן צד ההכנסות של
הממשלה
לתוך איזו מסגרת, בדרך כלל יש חריגה מהמסגרת וצריך לכנס אותם, וכל יום או חודש שעוברים
.התפקיד הזה נעשה יותר קשה
בסוף אם הממשלה קמה בתחילת השנה, בינואר, יש לה יותר מ-
20
ימים, כי החוק היום קובע
את המאוחר מבין20
ימים או שלושה חודשים מתחילת השנה. לכן א ,ם הממשלה קמה בינואר
יש לה שלושה חודשים להעביר את התקציב. אם היא קמה יותר מאוחר, התקציב גם הופך
להיות קצת פחות רלוונטי. לצורך העניין אם הממשלה קמה במרץ, ואת נותנת לה בערך שלושה
חודשים להכין את התקציב ולאשר את התקציב, הוא יאושר כמו השנה, למשל בסוף יולי. בסו ף
יולי, נשארו לממשלה, אם זה לא תקציב דו-
שנתי–
השנה היה תקציב דו-
שנתי, אז תהליך
התקציב היה מאוד-
מאוד רלוונטי–
נשארו רק חמישה חודשים לסוף השנה, ממילא רוב
התוכניות הממשלתיות יידחו לשנה שאחרי .
ולכן הצורך לאשר את התקציב כמה שיותר מהר
בתקציב חד-שנתי שעובר באמצ ע השנה צפונה מתחדד. לדון אם זה24
ימים או40
,ימים
אפשר לדון בזה די הרבה, אבל מה שאנחנו רוצים להגיד בתור אגף תקציבים, ואני לא אכנס
...להיבטים החוקתיים, המשפטיים, המשילותיים, שיש לקצר את משך הזמן כמה שניתן"
ג .
:הערות לדיון
15
. ראשית, כפי שצוין לעיל, במסגרת הד יונים שנערכו בוועדת החוקה, חוק ומשפט במסגרת
הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון), לעניין הארכת המועד לאישור התקציב מ-
20
ימים ל-
155
ימים, הביע
הדרג המקצועי ל משרד האוצר את התנגדותו להארכה האמורה וטען כי
פעולת הממשלה שלא על פי אישור הכנסת בתקציב המדינה, מהווה פגיעה בליבה של
,המשילות ואף פוגעת במשק. אם כן
לא ברור מדוע בהצעת החוק שבפניכם
מוצע להאריך
את
המועד לאישור התקציב ל-
150
.ימים
16
.
יש לשים לב לכך, שהתיקון
ש נעשה במסגרת חוקי המשילות היה אמור להיות מיושם
לראשונה בכנסת ה-
55, ועוד בטרם נבחן- מוצע בהצעת החוק שלפניכם לתקן
אותו ביחס
לכנסת ה-
55
. יצוין, כי התיקון שנעשה בהוראת קבע בוועדת חוקה, נבחן על ידה בדיונים
ארוכים והיא מצאה כי זהו ההסדר המאוזן והנכון להעברת תקציב לאחר בחירות. נראה כי
,בנסיבות אלה על משרד האוצר להסביר לוועדה מדוע הוא מצא לנכון לתקן הסדר זה. בנוסף
ככל שהו ועדה תשתכנע שאכן נכון לתקן את ההסדר האמור של155
הימים-
מן הראוי שהיא
תבחן גם את שאלת הסדר הקבע ופרק הזמן המתאים בנסיבות דומות (בהתחשב בכך שבשנת
כספים שאינה שנת בחירות המועד הקבוע בחוק היסוד הוא25
ימים לפני תחילת שנת
.)הכספים
12
.
,בנוסף יש לשים לב לכך
שאם תאו
שר ההצעה להאריך את מועד אישור התקציב ל-
150
,ימים
התקציב יאושר ביום0/11/10
.
משמעות הדבר היא כי שנת5510
ברובה המוחלט
תנוהל ללא
תקציב מאושר על ידי הממשלה והכנסת.
במצב דברים זה, תהיה רשאית הממשלה להוציא
4
.שם
0
כל חודש סכום של1/15
מהתקציב השנתי הקודם בתנאים האמורים
בסעיף6ב לחוק-
:יסוד
משק המדינה. התנהלות ממושכת של הממשלה ללא תקציב מאושר מעלה שאלות הן ביחס
ליכולת הפיקוח של הכנסת ושל הציבור על הממשלה והן ביחס ליכולת משרדי הממשלה
לבצע באופן שוטף את עבודתם. בפועל, הניהול של1/15
מתבצע על ידי החשכ"לית בהתאם
להנחיותיה ול
הוראות הביצוע שלה, ובין היתר על ידי ועד
ו ת חריגים שבראשם נציגי
.החשכ"לית
וראה לעניין זה את דבריה של מיכל עבאדי, החשבת הכללית של משרד האוצר, במהלך דיון
בוועדת הכספים5:
"...צריך להבין
שהסכנה בניהול ב-1
חלקי15
,היא שאנחנו בשיקול דעת שלנו נחליט לתקצב משהו
וכשת בוא הממשלה היא תחליט שאין לזה מקום בתקציב. ואז או שאנחנו מלכדנו את הממשלה והיא
חייבת לשלם את זה או שאין מקור תקציבי לשלם את זה
"...וזה מעבר על חוק יסודות התקציב
:וכן את דבריו של יואל בריס, היועץ המשפטי של משרד האוצר בדיון האמור
..."המצב הזה של פעילות ממשלה
ללא תקציב מאושר מבחינתנו הוא החריג שבחריג, כי היסוד של
.מה שאנחנו עושים זה לוודא שהממשלה פועלת בהתאם לתקציב שקיבלה הממשלה באישור הכנסת
זה הבסיס של כל העבודה התקציבית של הממשלה. לכן, צריך להבין שמה שהרוח והעיקרון הבסיסי
של מה שאנחנו עושים פה הוא לדמות עד כ מה שאפשר את המצב החריג שבחריגים הזה למצב
"...הדברים הנורמלי
"...חוק-
היסוד קובע מה עושים במצב הזה. כל התכלית שלנו כמשרד האוצר הוא לוודא שהממשלה
.פועלת לפי תקציב שאישרה הממשלה באישור הכנסת. זה הבסיס של מה שאנחנו עושים לכן, מבחינה
,זו אנחנו נמצאים בחלל, בריק
ומה שאנחנו מנסים לעשות הוא כמה שיותר לדמות את המצב הזה
למצב דברים נורמלי שבו אנחנו פועלים בהתאם לתקציב שאישרה הממשלה באישור הכנסת בפיקוח
.הפרלמנטרי לכן, ה-1
חלקי15
הוא על בסיס שנה קודמת, הפעילות ההמשכית היא על בסיס שנה
קודמת, כל דבר שאנחנו יכולים להיתלות
עליו ולהגיד: את זה לפחות אישרה הכנסת, ולכן אנחנו
"...יכולים לעשות אותו גם במצב החריג הזה
פרופ' י' אדרעי מתייחס בספרו לחשיבות הקיימת בהסכמת הציבור ובאישור הפרלמנטרי
לתקציב6:
,"...כבר אמרנו
שביסוד חוק-היסוד עומדות דרישות ההסכמה של הציבור והאישור הפרלמנטרי .
מנגד
.אין אפשרות להקפיא את פעולות הממשלה על כן נדרש איזון בין מצב בו אין הסכמה בשנה הנוכחית
.לבין החשש מפני שיתוק מוחלט של פעילות הממשלה
האיזון שנבחר הוא זה המייחס את ההסכמה
..הציבורית והאישור הפרלמנטרי שניתן בשנה הקודמת, לשנה הנוכחית.
:ובהמשך
..."סעיף 6
ב אינו "מרפא" לדעתי את הפגם שבאי אישור התקציב השנתי. הסעיף משמש רק כעזרה
ראשונה לתקופת ביניים –
"תוך שלושה חודשים לאחר תחילתה של שנת הכספים". אם הממשלה לא
הצליחה להתגבר על המשבר בתום התקופה האמורה ולא הצליחה לאחד את רוב הכנסת סביב
מדיניותה כפי שבא לידי ב יטוי בחוק התקציב השנתי, פשיטא שאין לה קיום וגם סעיף6ב לחוק-
".היסוד לא יושיע
10
.
כיוון שהממשלה הנוכחית כוננה כבר ביום12/0/10
, הרי שבמשך שבעה חודשים לערך מיום
כינונה, תקציבה של הממשלה ינוהל על ידי החשכ"לית כאמור לעיל ובסה"כ קצת למעלה מ-
15
חודשים . לפי סעיף6
ב לחוק משק המדינה, תקציב של1/15
ייועד רק לקיום התחייבויות
5
'פרוטוקול מס5
,מישיבת ועדת הכספים
50
במרס5516
.
6
יוסף אדרעי, פירוש לחוקי היסוד– חוק-
'יסוד: משק המדינה (התשס"ד), בעמ652
.
2
המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות, וביתרה להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק
התקציב הקודם לרבות כאלה שנכללו באמצעות שינויים תקציביים7 .
12
.
על הוועדה לברר עם משרד האוצר האם נשקלה האפשרות להעביר את תקציב5510
בלבד
במועד קצר ולאחר מכן לפעול להעברתו של תקציב5512
בנפרד25
ימים לפני תחילת שנת
הכספים ולא יאוחר משלושה חודשים לאחר תחילת שנת הכספים5512
.
15
.
אם פועלים בדרך של תקציב
דו-שנתי נשאלת השאלה מדוע לא לעשותו לשנתיים ולא ת קציב
.לשנה אחת ועוד תקציב שנתי ר או בענין זה את נספח א' למכתבי המפרט את הרקע לתקציב
דו-שנתי., יתרונותיו, חסרונותיו והסוגיות המשפטיות בקשר אליו
15
. מבחינה מושג ית, הוראת שעה וחוק יסוד הם לכאורה
תרתי דסתרי. עם זאת, כפי ש יפורט
'בהמשך בנספח א
, בשנים האחרונות אושרו כמה הוראות שעה לתיקון התקופה בסעי ף
62א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת8. בדברי ההסבר להצעת חוק-
יסוד: הממשלה (תיקון), נכתב
במפורש יכ "
שינוי התקופה בהוראת שעה הוא עניין שאינו רצוי כשלעצמו. כעת, לאחר
שהמועדים שונו בחוק- יסוד: הכנסת עצמו, נראה כי יהיה נכון לתקן את המועדים בחוק-
יסוד: הכנסת ולא בהוראת שעה נוספת".
בחוות דעתו של היועץ המשפטי לכנסת, עו"ד איל
ינון, לחברי הכנסת יעל גרמן ומיקי רוזנטל טרם ההצבעה על הקריאה הראשונה
בהצעת
החוק שלפניכם , הוא מציין כי ,למרות הבעייתיות הכרוכה בתיקון חוק יסוד בהוראת שעה
לאור אופיו של התיקון המוצע, התקדימים ופסיקתו של בית
,המשפט הוא אינו יכול לקבוע
כי קיימת מניעה משפטית ל חוקק בהוראת שעה את התיקון המוצע. כמו כן, הוא הוסיף כי
אך מובן שעל הוועדה שתכין את הצעת החוק לקריאה השניה והשלישית לשקול היטב את
.ההצדקות לכך במקרה הנוכחי מוצע אם כן לקבל הסברים מהאוצר מדוע ננקטה דרך זו של
.הוראת שעה שוב
12
. כיוון שתקציב דו-שנתי בשילוב עם הארכת מועדים ל-
150
ימים מפחית מיכולתה של הכנסת
לפקח באופן המיטבי על עבודת הממשלה, מוצע לבחון האם הכוונה היא לאשר את שני
.התקציבים יחד
55
.
בהצעת החוק מוצע כאמור
כי על הממשלה יהיה להניח את הצעת חוק התקציב על שולחן
הכנסת לא יאוחר מיום56
באוגוסט5510
, ועל הכנסת לאשר את התקציב עד יום0
בנובמבר
5510
, או תוך52
ימים מיום הנחת הצעת התקציב במקרה שבו ההצעה הונחה לפני יום56
באוגוסט5510
.
האיזון בין155
ימים ל-
52
ימים פועל אף הוא לרעת הכנסת שצריכה לקיים
דיון הן בחוק התקציב
והן בחוק ההסדרים בזמן קצר זה. (בשנים קודמות ההפרש היה של15
ימים בלבד). בנוסף, כיוון שבתוך52
הימים האמורים מתקיימים חגי
:תשרי
ראש השנה, יום
7
סעיף22ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–
1250
, קובע כי בתקופה שבה לא התקבל חוק תקציב שנתי לפני תחילתה של
שנת הכספים, יפרסם החשב הכללי במשרד האוצר את הסכומים שהוציאה הממש לה בכל חודש בתקופה כאמור בסעיף
6ב לחוק-
יסוד: משק המדינה; בפרסום כאמור יפורטו הכספים שהוציאה הממשלה לקיום התחייבויות המדינה מכוח
חוק, חוזים ואמנות, להפעלת שירותים חיוניים ולפעולות אחרות, וכן כל החלטה בעניינים כאמור שהתקבלה לפי הנחיות
.החשב הכללי
8
:ראו לעיל חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
ו-
5515
'(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), ס"ח התשס"ט, עמ162
;
חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
עד5515
'(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מס5
'), ס"ח התשע"ג, עמ05
;
חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
עד5515
ולשנת5516
(הור 'אות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מס6
), ס"ח
'התשע"ג, עמ55
.
5
כיפור סוכות
,ושמיני עצרת בפועל יהיו לכנסת רק כ-
0
2
ימים(נטו) לדון בתקציב .
יש לבחון
האם מספר ימים זה יאפשר לדון בצורה מעמ
יקה בתקציב דו-שנתי
.ובחוק ההסדרים
51
.
בכל השנים הקודמות בהן נקבע תקציב
דו-שנתי
וכן הוארכו המועדים הניחה הממשלה לצד
תיקון הצעת חוק היסוד בהוראת שעה גם תיקון לחוק יסודות התקציב שעניינו התאמות
ושינויים מתקציב חד שנתי עליו מבוססות הוראות חוק יסודות התקציב להוראות
המותאמות לתקצי ב
דו-שנתי
. ההצבעה בכל הקריאות נעשתה במשולב על שתי ההצעות9.
הצעת החוק שלפניכם אינה כוללת תיקונים והתאמות לחוק יסודות התקציב ונכללים בה
תיקונים לחוק היסוד בלבד. בהחלטת הממשלה נקבע להטיל על שר האוצר להפיץ תיקון
לחוק ההתייעלות הכלכלית שיקבע את ההתאמות האמורות. מוצע לברר מדוע תיקון זה לא
הונח בפני הכנסת ביחד עם התיקון לחוק היסוד ובאותו מועד10
.
55
. בכנסת ה-
12
ה
צהיר שר האוצר כי אין בכוונת הממשלה לעבור באופן קבוע
לתקציב
דו-שנתי
(ראו להלן נספח א
'). מוצע לברר עם האוצר האם המדיניות בנושא זה השתנתה. יצוין, כ י
מדברי ההסבר להצעת החוק שבפניכם עולה שההצעה לתקציב
דו-שנתי במועד זה היא החריג
לכלל ותיעשה באופן חד פעמי בלבד, אך בהחלטת הממשלה הוחלט להטיל על שר האוצר
ושרת המשפטים לבחון עד סוף5510
"את הצורך בתיקון קבע של חוקי היסוד למצב שבו
ממשלה נבחרת בשלב מאוחר של שנה
שלא אושר בעדה חוק תקציב לרבות האפשרות
שתקציב המדינה ייקבע כתקציב
דו-שנתי
"וכן תיקונים נלווים.
מוצע לברר עם נציגי משרד
האוצר ונציגי משרד המשפטים כיצד בכוונתם לבחון את שאלת התקציב ה
דו-שנתי
בזמן
הקצר שנותר עד סוף שנת5510
.
56
.
מצ"ב
סקירה לענין תקציב דו-שנתי (נספ ח א') וכן נוסח משולב של תיקוני הצעת החוק
שבפניכם על גבי חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
עד5512
.)'(הוראת שעה) (נספח ב
9 חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
ו-
5515
(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון) וחוק ההתייעלות הכלכלית
(תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים5552
ו-
5515
') (תיקון מס2), התש"ע–
5515, פורסמו יחד יו בה"ח225
,
הוצבעו בקריאה הראשונה ביום15/6/15
ובקריאה השנייה והשלישית ביום51/2/15
.
חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
עד5515
ולשנת5516
'(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מס6
) וחוק
ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים5552
ו-
5515
') (תיקון מס15), התשע"ג–
5516
,
פורסמו יחדיו בה"ח522
, הוצבעו בקריאה הראשונה ביום52/2/16
ובקריאה השנייה והשלישית ביום55/0/16
.
10
מוצע לברר עם משרד האוצר האם לא צורף תיקון לחוק יסודות התקציב משום שהכוונה היא לאשר את כל אחד
מהתקציבים בנפרד בכנסת? זה לא מת יישב עם סעיף5(5
) להצעת החוק שמתקן את סעיף1
()(א1
) לחוק יסוד: תקציב
המדינה לשנים5552
עד5512
וקובע: "תקציב המדינה לשנים5510-5512
יהיה תקציב דו שנתי שיביא את הוצאות
הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים האמורות (בחוק יסוד זה- תקציב דו שנתי); התקציב הדו
שנתי ייקבע
בחוק אחד (בחוק יסוד זה-
.")חוק התקציב הדו שנתי
5
'נספח א
תקציב
דו-שנתי
: רקע והסוגיות המשפטיות
.א
רקע לקביעתו של תקציב
דו-שנתי
.א0. תקציב דו-
שנתי לשנים9002
ו-
9000
1.
הפעם הראשונה בה א ומץ ההסדר של תקציב
דו-שנתי
היה בשנת הכספים5552
, לאחר
הבחירות. באפריל5552
אישרה הכנסת כהוראת שעה לשנים5552
ו-
5515
:את חוק יסוד
תקציב המדינה לשנים5552
ו-
5515
(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה). חוק היסוד קבע כי
תקציב המדינה לשנים5552
ו-
5515
יהיה תקציב
דו-שנתי
שיביא את הוצאות הממשלה
הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים הבאות. חוק יסוד זה
תיקן את
:הוראות חוק יסוד
משק המדינה אשר קובע כי תקציב המדינה יובא לאישורה של הכנסת אחת לשנה11
.
5.
לפי דברי ההסבר להצעת החוק ההצדקה לחקיקה האמורה, בשנת5552
, נבעה מהמשבר
הכלכלי החריף ש שרר באותה העת, וכן העובדה כי בשל הבחירות, הבאת התקציב לשנת
5552
נדחתה לחודש אפריל, כך שממילא בפועל ה"תקציב ה
דו-שנתי " שנקבע אותה עת, היה
למעשה לשנה וחצי ולא לשנתיים. במהלך דיוני ועדת הכספים בחוקים האמורים ציינו נציגי
הממשלה שהדבר נעשה כהוראת שעה הכרחית לנו.כח הנסיבות החריגות לעיל
.א9
.
תקציב
דו-שנתי
לשנים9000
ו-
9009
6.
אף על פי כן, במהלך שנת5515
הביאה הממשלה בפני הכנסת בקשה לאשר את הצעת חוק
יסוד: תקציב המדינה לשנים5552
ו-
5515
(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון), אשר
ביקשה להאריך את הוראת השעה שנקבעה לגבי ש נות התקציב5552
ו-
5515
כך שיהיה
תקציב
דו-שנתי
כהוראת שעה לגבי השנים5511
ו-
5515
.. הפעם לא היתה זו שנת בחירות
2.
במהלך הדיונים בהצעות החוק לגבי תקציב
דו-שנתי
לשנים5511-5515
, העלו חברי הוועדה
המשותפת כספים- חוקה שהוקמה לצורך בחינת התיקון (להלן- הוועדה המשותפת ), חשש כי
אימוץ הנורמה של תקציב
דו-שנתי
תפגע ביכולת הפיקוח של הכנסת על עבודת הממשלה
ותפגע במאזן הכוחות בין הכנסת לממשלה שמתבטא, בין היתר, ביכולת הכנסת לפקח על
.עבודת הממשלה
0.
עוד התברר כי מתכונת התקציב ה
דו-שנתי
למעשה היא קביעה של תקציב נפרד לשנה ולעוד
שנה ו לא תקציב מאוחד לשנתיים, כך שלמעשה זה אינו תקציב אחד
דו-שנתי , אלא שני
.תקציבים לשנה ולעוד שנה, שמאושרים בחוק אחד בנסיבות אלה עולה השאלה מדוע יש
צורך בתקציב דו שנתי והאם אין זה ענין מלאכותי שנועד להתמודד עם הוראת סעיף62
א
11
במקביל לחוק היסוד נחקק בחוק ההתייעלות הכלכלית, התשס"ט–
5552
פרק כ"ח שקבע הוראות מיוחדות לתקציב
המדינה לשנים5552
ו-
5515
., ובו נקבעו הוראות התאמה שונות עקב המעבר לתקציב דו שנתי
2
לחוק יסוד: הכנסת, אשר מחייבת את התפז רותה של הכנסת ככל שלא עובר התקציב עד
ליום61
.במרס בכל שנה
2.
בנוסף, במהלך הדיונים העלה משרד האוצר את החשש שתקציב
דו-שנתי
יחייב אותו לגבש
תחזיות ארוכות טווח לשם בניית התקציב, הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות, דבר שאינו
אפשרי תמיד ויכול לפגוע בדיוק ובתכנון ארוך
.הטווח של הממשלה
5.
מנגד, גורמים מקצועיים מטעם הממשלה בכלל, ומטעם משרד האוצר בפרט, הסבירו כ
י
י
שנם יתרונות רבים לתקציב ה
דו-שנתי , כשהבולט שבהם הוא גמישות למשרדי הממשלה
בניהול תקציביהם וכן יצירת ודאות גדולה יותר לממשלה ולמשק. יתרון נוסף שצוין הוא
התפנות של זמ
ן ומשאבים ארגוניים וניהוליים בשל המרווח הגדול שנוצר בין ה עברת תקציב
.אחד למשנהו
5.
כמו כן, הודגש בפני חברי הוועדה כי המתכונת של התקציב ה
דו-שנתי , בייחוד זה שנקבע לגבי
השנים5511
ו-
5515
, נקבעה כמעין "ניסוי" לקראת ההכרעה אם לאמץ הסדר של תקציב
דו-
שנתי כהסדר של ק בע. ניסוי כאמור נדרש אף בשל העובדה כי אין ניסיון מוכר במדינות
אחרות לאימוץ הסדר דומה של תקציב
דו-שנתי
.)(למעט בחריין
2.
כאמור, בעת הדיונים נבחנו היתרונות לאימוצו של תקציב
דו-שנתי
,כפי שהוצגו, בין השאר
על ידי נציגי הממשלה, למול הפגיעה ביכולתה של הכנסת ושל ועדת
הכספים לפקח על ביצוע
,התקציב. בסופו של דבר ולאחר דיונים רבים הוחלט לאפשר את קיום "הניסוי" האמור
ולקבוע הסדר של תקציב
דו-שנתי
גם ביחס לשנים5511
ו-
5515
. עם זאת, הוועדה המשותפת
אישרה את ההסדר לאחר שהוסיפה במהלך הדיונים מספר תיקונים להסדר שהובא בפניה על
ידי הממשלה. מטרת התיקונים שהוכנסו על ידי ועדת הכספים היתה לרכך במקצת את
החסרונות שבתקציב
דו-שנתי., ולהקטין את הפגיעה בכנסת כמפקחת על עבודת הממשלה
15
.
בין התיקונים שקבעה הוועדה המשותפת לוועדת הכספים ולוועדת חוקה היתה גם הקביעה
כי ההכרעה אם לאמץ בעתיד הסדר קבע של תק ציב
דו-שנתי , לא תהיה נתונה לממשלה בלבד
אלא הוועדה המשותפת תהיה שותפה בהכרעה זו. ההנחה הייתה שלא יהיה עוד תיקון של
הוראות שעה, אלא תתקבל הכרעה סופית באשר לתקציב
דו-שנתי . הנחה זו התבססה על כך
שעם תום שני תקציבים
דו-שנתי
ים ניתן כבר לשקול את יתרונות המודל לעומ .ת חסרונותיו
.א6. עתירה לבג"צ בעניין תקציב דו-
שנתי לשנים9000
ו-
9009
כהוראת שעה
11
. בעקבות חקיקת חוק-
יסוד: תקציב המדינה (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון), אשר
קבע כי התקציב לשנים5511
ו-
5515
יהיה תקציב
דו-שנתי , הוגשה עתירה לבג"צ על ידי חבר
הכנסת רוני בר-או
ן ומפלגת קדימה12
. בעתירה ביקשו העותרים להכריז על כך שחוק היסוד
.חסר תוקף, ולחלופין, לבטלו
15
.
העתירה נדונה בהרכב מורחב של שבעה שופטים, והיא עסקה בשתי שאלות מהותיות ביחס
לחוק היסוד. השאלה הראשונה היא האם חוק היסוד הוא אכן חוק יסוד, לנוכח העובדה
12
בג"צ
2255/15
ר'וני בר און ואח' נ' כנסת ישראל ואח (
5511
.)
15
שהוא נחקק כהוראת
שעה. והשאלה השנייה היא האם יש מקום לפסול את חוק היסוד
.משום שהוא משנה את מאזן הכוחות בין הכנסת והממשלה בהליך אישור התקציב
16
.
העותרים טענו כי הניסיון להגדיר הוראת שעה כחוק יסוד הוא דבר הסותר את עצמו וגורם
לזילות של חקיקת היסוד ושל מעמדה של הכנסת כרשות מכוננת . המשיבים לא חלקו על
הקושי שבקביעת חוק יסוד לתקופה קצובה, אך לעמדתם כל עוד לא הותוו הליכי החקיקה
של חוקי היסוד במסגרת חוק יסוד החקיקה, עומדת בפני הכנסת האפשרות לשנות חוק יסוד
.על ידי חוק יסוד אחר, גם אם בהוראת שעה
12
.
אשר לשאלה הראשונה בית המשפט קבע כי העובדה שחוק היסוד נחקק כהוראת שעה אינה
:פוסלת אותו לכשעצמו. הנשיאה ביניש ציינה כי
""ייתכן כי חקיקת חוק יסוד כהוראת שעה עלולה לעלות כדי "שימוש לרעה
בכותרת "חוק יסוד". בבחינת כל מקרה לגופו, יש לתת את הדעת, בין היתר, לקיומן
של נסיבות חריגות המצדיקות עריכת הסדר ז מני על פני הסדר קבוע; יש לבחון את
המאטריה אותה מסדיר חוק היסוד; ויש להעריך את מידת הפגיעה של חוק היסוד
הזמני בעקרונות משטריים ובזכויות יסוד אחרות...כאמור, בנסיבות מסוימות
".וחריגות, עשוי עצם השימוש בהוראת שעה להצדיק התערבות בחקיקת היסוד
10
. עוד ציינה הנשיאה ב ינייש, כי הדיון המקצועי והמפורט שנערך בוועדה המשותפת, מצביע על
כך שחקיקת חוק היסוד בדרך של הוראת שעה היתה מודעת, וכי התקיים דיון רציני וניתנה
תשומת הלב לשאלת האפשרות לחוקק את חוק היסוד כהוראת שעה. כלומר, הכנסת פעלה
מתוך הבנה שהיא מפעילה את סמכותה המכוננת ת.וך התייחסות למורכבות הכרוכה בדבר
12
.
השופטת נאור סברה כי תקציב
דו-שנתי
איננו "צורך השעה", אולם המבנה החוקתי בישראל
.אינו מונע שינוי באופן האמור, אך שינוי בדרך זו מוטב שייעשה במשורה
15
. השופט רובינשטיין הצטרף לעמדתה של הנשיאה בייניש אך הביע חשש שהתקציב ה
דו-שנתי
מה ווה אחיו הצעיר של חוק ההסדרים, ושהוא חלק ממגמת הכרסום והפגיעה בסמכויות
:הפיקוח של הכנסת
"ועוד, לא אמנע מאמור כאן כי התקציב הדו-
שנתי עלול להיראות על פניו כאחיו
הצעיר של חוק ההסדרים הידוע שלא לטובה, שלא לומר לשמצה–
,אשר ממשיך
חרף שיפורים אחדים בעקבות התעורר ות פרלמנטרית מסוימת והערות משפטיות
ושיפוטיות, ללוות כל תקציב כסטירת לחי מתמדת לרעיון החקיקה הראויה, ובעיניי
".גם כאי כבוד לכנסת, וכבר נכתב ונאמר על כך לא מעט, והמוסיף כמעט גורע
15
. מכלול נסיבות אלה, הוביל את בית המשפט למסקנה כי על אף הקשיים הטמונים בשינוי זמנ י
של חוק יסוד, אין מקום לקביעה כי.לא ניתן לחוקק חוק יסוד בהוראת שעה
12
.
ביחס לטענה השנייה כי חוק היסוד מפר את האיזון החוקתי שבין הרשות המחוקקת לרשות
:המבצעת ציינה הנשיאה בייניש
"אמנם, אין חולק כי מערכת היחסים שבין הממשלה והכנסת בהליך אישור תקציב
המדינה היא מע רכת יחסים חשובה מאוד המבטאת את עקרון הפרדת הרשויות. אין
גם חולק כי פיקוח הכנסת על הממשלה הוא חלק מהותי של עקרון הפרדת
הרשויות. אך האם הדרישה כי אישור הכנסת יתקבל פעם בשנתיים במקום פעם
בשנה מהווה, למשל, שלילה של אופייה הדמוקרטי או היהודי של המדינה? האם
מהוו
ה ההחלטה לעבור לתקציב דו-
שנתי לשנתיים פגיעה בעקרונות היסוד של
11
.המשטר כפי שבאו לידי ביטוי במגילת העצמאות? התשובה לכך שלילית הגם שיש
פגיעה בסמכותה של הכנסת שעה שנדרשת היא לאשר תקציב אחת לשנתיים ולא
אחת לשנה, עומדת לחברי הכנסת האפשרות לבחור לשנות את תקופת התק
ציב .
."לזאת יש להוסיף גם את ייחודיותו של חוק התקציב במדרג הנורמות החוקיות
55
.
סיכומו של דבר, בית המשפט דחה את טענות העותרים, וקבע כי המקרה הנוכחי אינו מצדיק
התערבות חסרת תקדים בחקיקת יסוד של הכנסת בפועלה כרשות מכוננת, אך ציין כי
מטענות העותרים עולה קושי לא מב.וטל
.א2
. הדו"ח של משרד האוצר לוועדה המשותפת בדבר תקציב
דו-שנתי קבוע
51
.
בהתאם לקביעת הוועדה המשותפת, במאי5515
,
בתום "הניסוי" שנקבע לגבי תקציב
דו-
שנתי ,
הגיש משרד האוצר לוועדה המשותפת כספים–
,חוקה
דו"ח לענין קביעתו של תקציב
דו-שנתי
.כהסדר של קבע
55
. בדוח, מצוין
כי קיימת בעיית נתונים הנובעת מכך שעד למועד כתיבת הדוח חסרים נתונים
מקיפים ביחס לשנה השנייה לתקציב ה
דו-שנתי המלא הראשון שיושם בישראל
(שנת5515
.)
בשל החסר בנתונים בעת ההיא צוין בדוח כי
קיים קושי להסיק מסקנות חד משמעיות לגבי
השפעת התקציב ה
דו-שנתי
על פרמטרים ,תקציביים ושבחינה כאמור תוכל להיעשות רק
במהלך שנת5516
.
56
.
בדוח מפורטים באריכות היתרונות והחסרונות של שיטת תקציב
דו-שנתי :. לעניין היתרונות
יצירת פרופורציה בין שלבי התכנון לשלבי הביצוע–
רוב זמנה של הממשלה מוקדש לביצוע
על פני עיסוק בתכנון התקציב לשנה העוקבת; ו דאות לממשלה ולמשק; הגברת האמינות
הפיסקלית כלפי גורמים בסקטור העסקי במשק וכלפי גורמים חיצוניים בין-
לאומיים; פינוי
זמן למשרדי הממשלה לתכנון פעילות המשרד השוטפת בהתאם לתקציב המשרד; פינוי
משאבים ניהוליים לבניית תכניות לטווח ארוך; הקטנת ההסתברות לפעולת ממשלה של א על
( פי תקציב מאושר1/15
); חיזוק היכולת לקבע יעדים פיסקליים ארוכי טווח; יציבות
פוליטית; והקטנת הפער שבין אופק התכנון בתקציב המדינה לבין אופק התכנון בנושאים
.שונים המתוקצבים באופן רב שנתי
52
. לעומת זאת, החסרונות הנלמדים על פי הדוח משיטת התקצוב ה
דו-שנתי הם: קוש י בקביעת
תחזיות ואומדנים לצורך בניית התקציב–
;הן בצד הוצאות הממשלה ובן בצד הכנסותיה
טעויות בתחזית התקציב העלולות להקשות על הממשלה במימון הגרעון התקציבי; עריכת
תחזיות לשנתיים חשופה לטעויות גדולות יותר וקושי רב יותר לתיקון הטעות; הרכב
התקציב בשנת התקציב השנ ייה עלול להיות פחות רלוונטי בשל שינויים בנתונים ומצב
המשק; הקטנת יכולת הממשלה והכנסת לשנות את סדרי העדיפויות, ליזום שינויים מבניים
.או להגיב לאירועים
50
.
בנוסף, מצוין בדוח שמנכ"לי משרדי הממשלה ציינו שעל מנת שתהיה גמישות בביצוע
תקציבי משרדיהם הם סבורים שתקציב
וד-שנתי צריך להיות תקציב ל-
52
חודשים ולא
.תקציב לשנה אחת ועוד תקציב לשנה נוספת
15
52
.
בסיכומו, המליץ הדוח על קביעת הסדר של קבע של תקציב
דו-שנתי
לשנת תקציב אחת ועוד
.תקציב לשנה נוספת
55
.
ביום52/2/5515
בטרם הספיקה הוועדה המשותפת לקיים דיון בהמלצות הדוח, אך לאחר
שהנושא
.נקבע על סדר יומה החליטה הממשלה לאמץ את מסקנות הדוח
55
.
לאחר קבלת החלטת ממשלה בדבר אימוץ הסדר של תקציב
דו-שנתי , קיימה הוועדה
.המשותפת דיון בהמלצות הדוח במסגרת הדיון הציגו נציגי משרד האוצר את ההמלצות
העיקריות בדוח ואת ההחלטה לאמץ הסדר של תקציב
דו-שנתי
באופן.קבוע
52
.
חברי הוועדה המשותפת קבלו על כך שהדיון בממשלה התקיים בטרם הועברו הערות הוועדה
המשותפת לעניין המלצות הדוח. במסגרת הדיון נאמר כי התנהלות זו של הממשלה יש בה
כדי לסכל את כוונת המחוקק שביקש לקבוע כי הכרעה בדבר תקציב
דו-שנתי
קבוע תעשה
.תוך הידברות מוקדמת עם הכנסת
65
.
בסיכומו של דיון ביקשו חברי הוועדה המשותפת מנציגי משרד האוצר להעביר לשר האוצר
את בקשתם לדחות, בשלב זה, את קידום החקיקה לקביעת ההסדר של תקציב
דו-שנתי . זאת
נוכח העובדה שבאותה העת הוועדה סברה שהתקציב לשנת5516
, שהיא שנת בחירות, יהיה
.ממילא תקציב חד שנתי אף לפי המלצת הדוח
61
.
חברי הוועדה המשותפת ביקשו מנציגי הממשלה להציג עמדה זו בפני שר האוצר וככל שהוא
יבקש להתקדם בנושא תקציב
דו-שנתי , תתכנס הוועדה המשותפת לדיון נוסף על המלצות
הדוח לתקציב
דו-שנתי כהסדר קבע ותגיש את עמדתה המסוד.רת לגבי כל המלצה
.א4
. תקציב
דו-שנתי
לשנים9006
ו-
9002
65
.
ביום55/0/5516
לאחר הבחירות לכנסת ה-
12, אישרה הכנסת את חוק-
יסוד: תקציב
המדינה לשנים5552
עד5515
ולשנת5516
'(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מס6
,)
הקובע כי תקציב המדינה לשנים5516
ו-
5512
יהיה תקצ
יב דו-
שנתי, אשר יקבע את הוצאות
הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים האמורות, וייקבע כחוק אחד13
.
66
. לפי דברי ההסבר להצעת התקציב ה
דו-שנתי , ההצדקה לחקיקה האמורה נבעה ממצב דומה
למצב שהיה קיים בשנת5552, לאחר הבחירות לכנסת ה-
15
. ראשית, אישור תקציב המדינה
נעשה באיחור רב בתוך שנת התקציב השוטפת, שכן הממשלה היוצאת הקדימה את הבחירות
על רקע חוסר יכולתה להגיע להסכמות באשר לתקציב שיגובש לשנת5516
. שנית, התחזיות
להכנסות הממשלה ממסים בשנות התקציב5516
ו-
5512
ולהוצאות הצפויות בשנים אלה
יצרו קושי פיסקלי ממשי שלדעת הגורמים המקצועיים במשרד האוצר דרשו לקבל החלטות
הן לגבי שנת5516
והן לגבי שנת5512
במטרה להביא לייצוב המצב הפיסקלי, לייצר וודאות
.בשווקים הריאליים והפיננסיים ולשמר את האמון ביציבות הפיסקלית לטווח ארוך
13
כמו כן, אישרה
הכנסת באותו מועד את חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים
5552
ו-
5515
') (תיקון מס15), התשע"ג–
5516
, הקובע התאמות של כללים פרטניים לכל אחת משנות הכספים5516
ו-
5512
, זאת בדומה להוראות המיוחדות שנקבעו בעבור התקציב הדו שנתי שהוחל בשנים5552
ו-
5515
ובשנים5511
ו-
5515
.
16
62
. במהלך
הדיון במליאה
בהצעות החוק האמורות בקריאה הראשונה, הדגיש שר
האוצר דאז
יאיר
לפיד
את החסרונות הקיימים בתקציב
דו-שנתי
והתחייב לחזור לתקציב חד שנתי
בתקציב של שנת5510
14
:
..."התקציב הדו-
שנתי לא מאפשר ודאות, לא בהכנסות ממסים, לא בעמידה במגבלות הוצאה
.'וכו
יש לזה מאידך לגבי השנה הנוכחית–
בשנה הנוכחית אנחנו נעשה תקציב לש נה וחמישה
חודשים, או מבקשים מן הכנסת שתאפשר לנו לעשות תקציב לשנה וחמישה חודשים, גם בגלל
האיחור. קשה מאוד לעשות שני תקציבים ברצף, זה משתק גם את הממשלה, גם את משרד
האוצר. אני מזכיר לחברי הכנסת החדשים, במצב רגיל מתחילים לעבוד על התקציב כבר
בפברואר-מרס, אז בעצ
ם היינו מסיימים ומתחילים מיד . במילים פשוטות יותר, אנחנו מבקשים
להאריך את הוראת השעה ל-
16
–
12, ואנחנו נחזור לתקציב חד-
שנתי מיד בתקציב הבא של
5510
"...
הוא אף חזר על דבריו ב מהלך
דיון בוועדת הכספים15
:
,"...מלבד זאת יש פער גדול הרי בין התכנון והביצוע גילינו את
זה בתקציב הדו-
.שנתי הקודם
אין באמת שליטה על ההוצאות, אין באמת אפשרות לחזות את הכנסות המדינה במהלך של
.שנתיים הכלכלה היא עולם של אי-ודאות ובעולם האי-
ודאות הזה אתה לא מצליח באמת לתכנן
כל-
.כך רחוק
אז צריך לבטל את הדו-
.שנתי אנחנו מבטלים את הדו-
.שנתי
אבל לגבי
5516-5512
צריך חוק תקציב אחר כהוראת שעה מיוחדת. אל"ף, מפני שאנחנו באיזה
איחור שלא מאפשר באמת לעבוד על שני תקציבים בעת ובעונה אחת. הרי אם לא נעשה את
הוראת השעה הזאת נצטרך לעשות שני תקציבים עוקבים, של5516
ו-
5512
., בעצם במקביל
עבודת הממשלה על תקציב מתחילה ב
פברואר-
מרץ, אז אנחנו לא נגמור תקציב אחד ומיד נתחיל
,תקציב אחר. זה דבר בלתי אפשרי. צריך גם ליצור איזו אווירה של ודאות בשווקים הפיננסיים
צריכים לדעת מה קורה. אי אפשר להגיד להם: אנחנו עושים עכשיו תקציב ל-0
חודשים ואז עוד
תקציב. בעולם שהוא גם כך עולם כאוטי אנח נו צריכים לשמר את האמון שיש ביציבות
.הפיסקלית שלנו לטווח הארוך
על הרקע הזה הצעות החוק שמונחות בפניכם מבקשות להאריך את הוראת השעה כך שתחול על
התקציב של5516
ו-
5512
,תוך כדי זה שאנו מבהירים שב-
5510
נחזור לסדר הקודם, לפיו
התקציב יהיה לשנה אחת. זה הדבר שאני
מביא בפני הוועדה ".
14
דברי הכנסת מיום52.2.16
.
15
'פרוטוקול מס62
,מישיבת ועדת הכספים51
במאי5516
.
'נספח ב
נוסח משולב
חוק-
יסוד: תקציב המדינה לשנים9002
עד9002
9002
)(הוראות מיוחדות
)(הוראת שעה", תשס
ט-
9002
*
:'פרק א)(נמחקה
1.
)(א
על אף האמור בסעיפים3
()(א9) ו-
()(ב0) ו-3א לחוק-
יסוד: משק המדינה–
(0)
תקציב המדינה לשנים9002
ו-
9000
,
תקציב המדינה לשנים9000
ו-
9009
, וכן
תקציב המדי נה לשנים9003
ו-
9002
תקציב המדינה לשנים9000
ו-
9009
, תקציב
המדינה לשנים9003
ו-
9002
וכן תקציב המדינה לשנים9002
ו-
9002
יהיה תקציב
דו-
שנתי שיביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים
האמורות (בחוק-
יסוד זה– התקציב הדו-שנתי); התקציב הדו-שנתי ייק בע בחוק אחד
(בחוק-
יסוד זה– חוק התקציב הדו-
;)שנתי
(9)
הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי לשנים
9002
ו-
9000
במועד שקבעה הכנסת או ועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך, אך
( לא יאוחר מיום כ"ד בסיוון התשס"ט02
ביוני9002
;)
(3)
תכנית התקציב הרב-
שנתית שתניח הממשלה על שולחן הכנסת לגבי השנים
9002
ו-
9000, תכלול את הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי וכן את תכנית התקציב לשנת
9000; הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי לשנים9000
ו-
9009
שתגיש הממשלה לכנסת
תתבסס, לעניין שנת9000, על התכנית הרב-
;שנתית האמורה
(2)
תכנית התקציב
הרב-
שנתית שתניח הממשלה על שולחן הכנסת לגבי השנים
9000
ו-
9009
תכלול את הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי וכן את תכנית התקציב לשנת
9003
; בתוך תשעים ימים לפני תחילת שנת הכספים9009
, הממשלה תניח על שולחן
ועדת הכספים של הכנסת תכנית תקציב לשנת9002; הצעת חוק התקציב הדו-ש נתי
לשנים9003
ו-
9002
;שתגיש הממשלה לכנסת תתבסס על תכניות התקציב האמורות
(2
)א תכנית התקציב הרב-
שנתית שתניח הממשלה על שולחן הכנסת לגבי השנים
9003
ו-
9002
תכלול את הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי וכן את תכנית התקציב לשנת
9002
; בתוך תשעים ימים לפני תחילת שנת הכספים9002
, תניח הממשלה על שולחן
ועדת הכספים של הכנסת תכנית תקציב לשנת9002
; הצעות חוקי התקציב לשנים
9002
ו-
9002
,שתגיש הממשלה לכנסת יתבססו על תכניות התקציב האמורות
;בהתאמה
(2ב) תכנית התקציב הרב-
שנתית שתניח הממשלה על שולחן הכנסת לגבי השנים
9002
ו-
9002
תכלול את
הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי וכן את תכנית התקציב לשנים
9002
ו-
9002
; הצעת חוק התקציב לכל אחת מהשנים9002
ו-
9002
, שתגיש
.הממשלה לכנסת, תתבסס על תכנית התקציב האמורה לכל אחת מאותן שנים
(2)
בחוק התקציב הדו-
שנתי לשנים9000
ו-
9009
ייקבע סעיף תקציב התאמות
לשנת9009
(
להלן–
תקציב ההתאמות לשנת9009
); הממשלה תביא לאישור ועדת
הכספים של הכנסת את הצעתה לשימוש בתקציב ההתאמות לשנת9009
ולהקצאתו
בשנה האמורה; פרטים לגבי תקציב ההתאמות לשנת9009
, ההצעה לשימוש בו
*
פורסם
ס"ח תש 'ס"ט מס9022
מיום2.2.9002
'עמ032
(
'ה"ח הממשלה תשס"ט מס292
'עמ920
.)
תוקן 'ס"ח תש"ע מס9922
מיום30.2.9000
'עמ220
(
'ה"ח הממשלה תש"ע מס222
'עמ229
)
–
'תיקון מס0.
'ס"ח תשע"ג מס9320
מיום90.3.9003
'עמ29
(
'ה"ח הממשלה תשע"ג מס222
'עמ922
)
–
'תיקון מס9.
'ס"ח תשע"ג מס9322
מיום99.2.9003
'עמ20
(
'ה"ח הממשלה תשע"ג מס222
'עמ920
)
–
'תיקון מס3.
תקציב דו-
שנתי
לשנים9002
ו-
9010
,
לשנים9011
ו-
9019
,
ולשנים11
90
ו-
9012
לשנים9011
ו-
9019
,
לשנים9011
ו-
9012
ולשנים9012
ו-
9012
'(תיקון מס1
)
תש"ע9010
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
10
;והקצאתו ייקבעו בחוק
(2
)א בחוק התקציב הדו-
שנתי לשנים9003
ו-
9002
יי קבע סעיף תקציב התאמות
לשנת9002
(להלן–
תקציב ההתאמות לשנת9002
); הממשלה תביא לאישור ועדת
הכספים של הכנסת את הצעתה לשימוש בתקציב ההתאמות לשנת9002
ולהקצאתו
בשנה האמורה; פרטים לגבי תקציב ההתאמות לשנת9002
, ההצעה לשימוש בו
;והקצאתו ייקבעו בחוק
(2)
בתוך090
ימים מתחילת שנת הכספים9009
, יגיש שר האוצר לוועדה משותפת
של ועדת הכספים וועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת דוח המפרט את המלצתו
לגבי שאלת קביעתו של תקציב המדינה כתקציב דו-
שנתי; הוועדה המשותפת תקיים
דיון בדוח כאמור ואם תמצא לנכון, יונחו המלצותיה בדבר תקציב דו-שנ תי לפני
.הממשלה בדיוניה בעניין זה
)(ב
בשנת9000
יראו, לעניין סעיף3ב(א) לחוק-
יסוד: משק המדינה, את חלק התקציב
הדו-
שנתי המתייחס להוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות לשנת9000
, כתקציב השנתי
הקודם, בשנת9003
יראו, לעניין הסעיף האמור, את חלק התקציב הדו-שנתי המתי יחס להוצאות
הממשלה הצפויות והמתוכננות לשנת9009
,, כתקציב השנתי הקודם ובשנת9002
בשנת9002
יראו, לעניין הסעיף האמור, את חלק התקציב הדו-
שנתי המתייחס להוצאות הממשלה הצפויות
והמתוכננות לשנת9002, כתקציב השנתי הקודם.
ובשנת9002
יראו, לעניין הסעיף האמור, את
חלק ה
תקציב הדו-שנתי המתייחס להוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות
לשנת9002
, כתקציב
.השנתי הקודם
)(ג
( על אף האמור בסעיף זה, לעניין פסקה9
( ) בהגדרה "הצעת חוק תקציבית" ופסקה0
)
בהגדרה "הסתייגות תקציבית" שבסעיף3ג(ד) לחוק-
יסוד: משק המדינה, יראו בכל אחת מהשנים
9002
ע ד9002
9002
.כשנת תקציב נפרדת
9.
על אף האמור בסעיף32א לחוק-יסוד: הכנסת, היום הקובע לגבי חוק התקציב הדו-
שנתי
לשנים9002
ו-
9000
יהיה002
.ימים מיום כינון הממשלה
1.
לעניין כל דין, יראו בכל אחד מצמד השנים9002
ו-
9000
,
השנים9000
ו-
9009
והשנים
9003
ו-
9002
השנים9000
ו-
9009
, השנים9003
ו-
9002
והשנים9002
ו-
9002
כשנת תקציב אחת ,
ובחוק התקציב הדו-
שנתי של כל צמד שנים כאמור כחוק תקציב שנתי של כל אחת מהשנים
.האמורות, בכפוף להוראות מיוחדות שייקבעו בחוק
:'פרק ב)(נמחקה
2
.
)(א הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי לשנים9003
ו-
9002
( במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר מיום ג' בתמוז התשע"ג00
ביוני
9003
.)
)(ב
על אף האמור בסעיף32א לחוק-יסוד: הכנסת
, היום הקובע לגבי חוק התקציב הדן-
שנתי לשנים9003
ו-
9002
( יהיה יום כ"ד באב התשע"ג30
ביולי9003
.)
2
.(א) הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב הדו-
שנתי לשנים9002
ו-
9002
( במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר מיום ח' באלול התשע"ה93
באוגוס ט9002
.)
(ב) על אף האמור בסעיף32א לחוק יסוד: הכנסת16, היום הקובע לגבי חוק התקציב הדו-
שנתי לשנים9002
ו-
9002
( יהיה כ"ג בחשוון התשע"ו2
בנובמבר9002
); הניחה הממשלה את
הצעת חוק התקציב הדו-
( שנתי האמור על שולחן הכנסת לפני יום ח' באלול התשע"ה93
באוגו סט
9002
), יהיה היום הקובע22
.ימים מהיום שבו הניחה הממשלה את ההצעה
16
'ס"ח התשי"ח, עמ22
'; התשע"ד, עמ002
.
התפזרות ה
כנסת בשל
אי-
קבלת חוק
התקציב הדו-
שנתי
לשנים9002
ו-
9010
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
התאמות
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תש"ע-
9010
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
המועד להנחת הצעת
חוק התקציב
הדו-
שנתי לשנים
9011
ו-
9012
והתפזרו ת הכנסת
בשל אי-
קבלת חוק
התקציב האמור
'(תיקון מס9
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011
'(תיקון מס1
)
תשע"ג-
9011