חומר רקע
הכנסת
הלשכה המשפטית
היועצת המשפטית
לוועדת החוץ והביטחון
,ירושלים
כ"
בט שב ח התשע"ו
2 ב
פברואר
2015
לכבוד
חברי ועדת החוץ והביטחון
,נכבדי
הנדון: הצבת יוצאי צבא בשירות סדיר במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר -
הארכת הוראות שעה
1.
מח,ר
( כ"ט בשבט התשע"ו8
בפברואר2016
), צפויה מליאת ועדת החוץ והביטחון לקיים
ישיבה בנושא הארכת הוראות שעה המסדירות הצבת יוצאי צבא במשטרת ישראל
.ובשירות בתי הסוהר לקראת
.ישיבה זו, רצ"ב סקירה בנושא
א.
הצבת חיילים בימ"לים– רקע
2.
ברבות השנים נקבעו, בחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו–
1986
(להלן–
חוק
שירות ביטחון), הוראות שונות המסדירות את הצבתם של חיילים לשירות ביחידות מחוץ
לצה"ל (ימ"לים) במסגרת שירות מוכר ובמ ,סגרת מג"ב)משטרת ישראל (שח"ם ו ,שב"ס
כפי שיפורט להלן1.
3.
,ההוראות הנוגעות להצבה במשטרה ובשב"ס מעוגנות בהוראות שעה בחוק שירות ביטחון
בעוד שהוראות השירות המוכר מעוגנות בצווים שהוציא שר הביטחון2
, ואילו הצבת
.החיילים במג"ב קבועה בחוק שירות ביטחון כהוראת קבע
4.
תוקפן של ה וראות השעה המסדירות הצבת חיילים במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר
( פקע ביום י"ט בטבת התשע"ו31
בדצמבר2015
.)
1
.הוראות סעיפי החוק הרלוונטים מצ"ב לסקירה זו
2 צו שיר ות ביטחון (שירות מוכר לתכלית ביטחון), המסדיר הצבת
חיילים
במשרד הביטחון, ביחידות הסמך של משרד
הביטחון וביחידות הסמך של משרד ר אש הממשלה וצו שירות ביטחון (שירות מוכר להשגת יעדים
ביטחוניים-
.לאומיים), המסדיר הצבת חיילים בתחומי חינוך, קליטה, וכיו"ב, מחוץ לצה"ל
2
5.
בעשור האחרון עסקו ועדות ציבוריות שונות במודל שירות החובה (כדוגמת ועדת בן-בסט ,
וועדת ברודט )שהמליצו לצמצם באופן משמעותי את מספר החיילים המוצבים בימ"לים ,
ולבטל את הצבתם במקומות מסוימים .זאת ,במטרה לאפשר מיצוי טוב יותר של כוח
האדם בתוך הצבא ,באופן שיאפשר גם את קיצור שירות החובה.
6.
כך, בדו"ח הועדה לבחינת סוגיית קיצור שירות החובה בצה"ל (דו"ח בן בסט מ-
2006
)
מומלץ, בין היתר, "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים כגון
משטרה, חינוך, בריאות וכדומה. שירותים ציבוריים שאינם עוסקים בהגנה על ביטחון
המדינה יש לממן באמצעות גב יית מס כספי" וזאת "על מנת להבטיח את יישומו של שלב
."...ב' ללא פגיעה בצרכי כח אדם בצבא... ולהגדיל את שיעור המתגייסים
7.
אולם, בפברואר2006
החליטה הממשלה שלא לאמץ את המלצות ועדת בן בסט לעניין
השירות המוכר, והטילה במקום זאת על שר הביטחון לקיים עבודת מטה בין-מש רדית
.שבסופה יוגשו לממשלה המלצות בענייניים אלה
8.
גם במסגרת דוח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון (דוח ברודט) בשנת2007
הומלץ להגביל
את השימוש בחיילי חובה לצרכים שאינם ביטחוניים מובהקים, לרבות צמצום מספר
החיילים המשרתים
בתפקידי מנהלה במשרד הביטחון ובגופים אחרים.
9.
ב נוסף, גם בסיכום עבודת המטה הבינמשרדית לבחינת הקצאת חיילי חובה לגופים
וליחידות מחוץ לסד"כ צה"ל שהגיש עו"ד בני כהן ממשרד הביטחון (להלן–
דו"ח ועדת
כהן), שפורסם בשנת2010
, הומלץ "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים
ציבוריים אחרים", ולצמצם את מספר החיילים בחלק מהיחידות ועל ביטול מוחלט בחלק
.מהיחידות, כפי שיפורט להלן
ב.
שירות במשטרה ובשב"ס– הוראות שעה
הצבת יוצאי צבא במשטרה
10
. שירות במשטרת
ישראל (שח"ם) מוסדר בסעיף24
א לחוק שירות ביטחון שחוקק כהוראת
שעה החל משנת1995
', אז התקבל בכנסת חוק שירות ביטחון (תיקון מס7
)והוראת שעה
)(שירות במשטרה ושירות מוכר
, התשנ"ה–
1995. בין היתר ,נקבע בו כי ניתן יהיה להציב
חיילים לשירות ביחידות של משטרת ישראל (בנוסף למג"ב ,)שעיקר פעילותן קשורה
ביטחון המדינה ותושביה .עוד נקבע ,כי לחייל שהוצב ביחידות האמורות תהיה הזכות
להביע את התנגדותו לכך ולשרת ביחידה רגילה של צה"ל .לבסוף ,נקבע כי מספר
המשרתים במסגרת זו ייקבע בידי שר הביטחון ,בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור
הממשלה וועדת החוץ והביטחון של
הכנסת. הסעיף נקבע כהוראת שעה, ותוקפה של
ההוראה האחרונה
פג
בסוף שנת2015
.
3
11
.
היחידות בהן ניתן להציב חיילים במשטרת ישראל מנויות בצו שירות ביטחון (קביעת
שירות ביחידות משטרת ישראל שאינן משמר הגבול), התשנ"ח-
1998
:, ואלה הן
(1)
יחידו;ת סיור
(2)
יחידות סיור ומודיעין במעברי גבול יבש
ת
יים בין-
;לאומיים
(3)
יחידות סיור, מודיעין וחקירות בקו התפר עם האזור ושטחי המועצה הפלסטינית
כמשמעותם בחוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון וחבל
עזה- שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), תשכ"ח-
1967
;
(4)
;יחידות סיורים משותפים עם הרשות הפלסטינית
(5)
;יחידות מפעילי כלבים
(6)
;יחידות פרשים לביצוע סריקות בטחוניות
(7)
;יחידות לחקירות ומודיעין בתחום פעילות חבלנית עוינת
(8)
;יחידות לסיכול, טיפול ומניעה של פעילות חבלנית עוינת
(9)
יחידות מוקדי שליטה;ומרכזי דיווח מבצעיים באירועי פיגועים חבלניים עוינים
(
10
)
;יחידות ליווי עצורים החשודים בפעילות חבלנית עוינת
(
11
)
;יחידות למלחמה בתופעת גניבות רכב
(
12
) יחידות המשמר האזרחי הפועלות לשמירת בטחון הנפש
והרכוש מפני פגיעות
;איבה
(
13
) יחידות לאבטחת מקומות קדוש;ים מפני פעולות איבה
(
14
)
;יחידות חבלה
(
15
)
מעבדת זיהוי חומרי נפץ וחבלה, מעבדת נשק, המעבדה לזיהוי טביעות אצבעות
;והמעבדה הביולוגית שבמחלקה לזיהוי פלילי
(
16
)
;מדור חירום וכוננות באגף המבצעים במטה הארצי
(
17
) יחידות לטיפול בשוטרים בשירות חובה המוצבים ביחי
דות
;שפורטו לעיל
(
18
)
.יחידות התנועה העוסקות בביטחון שוטף
12
. המלצת ועדת כהן לגבי הצבת יוצאי צבא במשטרת ישראל היתה
כי "אין מקום להמשך
הצבתם של חיילי חובה במשטרת ישראל", מכיוון שהחיילים המוצבים במשטרה אינם
באים לידי מיצוי בתפקידיהם ועיקר תרומתם הוא במילוי שורות עקב מחסור בכוח אדם
מקצועי במשטרה. מעבר לזאת, הוועדה סברה כי לא נכון שחיילים ישרתו במשימות שיטור
ואכיפת חוק מו.ל אזרחים כפי שמבוצע היום
13
. בהחלטת ממשלה מיום ה-
26
ביוני
2011
הוחלט להציע כי הוראת השעה (של שירות
במשטרה )תוארך בארבע שנים וחצי ,עד סוף
שנת2015
.כחלק מהחלטת ממשלה זו ,אף
נקבע כי יוקם צוות בראשות הממונה על התקציבים במשרד האוצר ,מנכ"ל המשרד
לביטחון הפנים וכן נציג משרד ראש הממשלה לגבש את מסקנותיו .הצוות אמור
היה
לגבש
דרכים למתן מענה חלופי לצרכי המשטרה בדגש על שימוש במשרתי שירות לאומי ואזרחי ,
סטודנטים ומיקור חוץ בעת
.הצורך
14
. אולם, לאור אי שביעות רצונם של חברי הוועדה מההסדר ומהימשכותה של הוראת השעה ,
האריכה הכנסת את הוראת השעה בארבעה חודשים בלבד ,עד
ליום15
בנובמבר
2011
.יחד
4
עם זאת ,בדיון בהוראת השעה בחודש נובמבר סברו חברי ועדת החוץ והביטחון כי בחינת
החלופות למציאת כוח אדם עבור משטרת ישראל עדיין נמצאת בעיצומה ,ולפיכך החליטו
להאריך את הוראת השעה פעם נוספת בהתאם למתווה המקורי – סוף שנת
2015
.
15
.
'בדוח מס63
ג לשנת2012
הצביע גם מבקר המדינה על הבעיות בהפעלת שח"ם, שנכון ליולי
2012
היווה19.3%
משוטרי הסיור. עם זאת, בכמה מהתחנות מספרם של חיילי השח"ם
עלה עד כדי30%
ויותר ממערך הסיור, מה שהעלה את חששו של המבקר כי הדבר עלול
להשפיע על איכות תפקודו של מערך הסיור בתחנה. לפי עמדת המשטרה, מספרם הגדול
של חיילי השח"ם בתחנות מסוימות טמון בהחלטת הממשלה לקצץ את הקצאת החיילים
אליה, כך שבפועל המשטרה נאלצת לפזר את ה חיילים לא על בסיס חלוקה שווה בהתאם
לגודל התחנה, אלא לפי שיקולים של צורך מבצעי. בנוסף, המשטרה ציינה כי עניינים
שאינם תלויים בה, כגון מגבלות רפואיות ואחרות של חייל השח"ם, מאלצים אותה להציב
.אותו קרוב למקום מגוריו
16
. בין היתר ,המבקר הצביע על התחלופה הגבוהה של ח
יילי השח"ם עקב תקופת שירותם
הקצרה ,גילם הצעיר של החיילים, בעיות ת"ש רבות וחוסר הבשלות שלהם לתפקיד הרגיש
של שוטר סיור .ממצאים אלו עלו עוד בדוח הביקורת שפרסם המשרד לביטחון פנים
בפברואר
2007
.
עם זאת, המבקר הבהיר כי בעלי התפקידים במשטרה ציינו בפניו כי "ישנם
שוטרי שח"ם איכותיים ובעלי מוטיבציה התורמים תרומה ניכרת ליחידותיהם, ולעיתים
בתום שירות החובה הם מתגייסים לשירות קבע במשטרה". בהמלצותיו, קרא המבקר
לממשלה "לדאוג לגיבוש פתרונות חלופיים לשח"ם בא מצעות הצוות שמינה לכך על פי
החלטתה מיוני2011
."
הצבת יוצאי צבא בשב"ס
17
.
בדומה, שירות במסגרת שירות בתי הסוהר מוסדר מכוח הוראת שעה החל משנת2005
,
כאשר הרקע לתיקון היה העברת האחריות לניהול בתי הסוהר הביטחוניים מצה"ל לשירות
בתי הסוהר. במסגרת הסעיף המסמיך, נקבע ב ין היתר כי הצבת יוצא צבא בשירות זה
,ייעשה בהסכמתו של האחרון. כן נקבע כי בדומה למנגנון שנקבע לעניין שירות במשטרה
מספר המשרתים במסגרת זו ייקבע בידי שר הביטחון, בהסכמת השר לביטחון הפנים
ובאישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון של הכנסת. לבסוף, נקבע כי השר לביטחון פ נים
ימסור לוועדה דיווח שנתי על מספר החיילים המשרתים בכל יחידה, מהם התפקידים שהם
ממלאים והמשימות שהם מבצעים. יוער כי לעניין זה תוקנה הוראת השעה בשנת2009
וניתנה בין היתר האפשרות להציב חיילים בתפקידי מנהלה הנוגעים לארגון כוח אדם
וטיפול בפרט לאותם חיילים-סוהר.ים
18
.
לפי סעיף24ב לחוק שירות ביטחון, ניתן להציב חיילים בשירות בתי הסוהר רק ב יחידות
:ובתפקידים אלו
5
א.
יחידות של שירות בתי הסוהר שתפקידן הוא אבטחה של בתי סוהר המשמשים
להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד או של אגפים בבתי הסוהר, המשמשים
,להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד
ולצורך אבטחתם של אסירים כאמור וליווים.
ב.
יחידות אחרות של שירות בתי הסוהר ,בתפקידים של שירותי מינהלה הנוגעים
לארגון כוח אדם וטיפול בפרט שיינתנו רק ליוצא צבא שהוצב לשרת בשירות בתי
הסוהר ,ששר הביטחון קבע בצו3.
19
.
ועדת כהן הצביעה על הבעייתיות שבהצבתם של חיילים בשירות חובה במשימות ליווי
ואבטחת אסירים, גם אם מדובר באסירים ביטחוניים בלבד. אולם, לאור ההבנה כי מדובר
במשימה שעברה לאחרונה לשירות בתי הסוהר, המליצה הוועדה כי הנושא יבחן מחדש
בשנת
2015
,אז תפוג הוראת השעה המסמיכה .עם זאת ,הממשלה ביקשה להאריך את
הוראת השעה בשנתיים כדי לדון שוב בנושא לקראת סוף תקופה זו.
20
. בדיון שנערך לאחר מכן החליטה ועדת החוץ והביטחון להאריך את הוראת השעה בשנה
נוספת ,ולא בשנתיים ,כפי שהציעה הממשלה ,עד יום
31
בדצמבר
2011
,בשל העובדה שרוב
חברי הוועדה ביקשו לבחון את נושא הצבת החיילים מחוץ לסדר הכוחות של צה"ל
בכללותו במהלך השנה
.הקרובה
21
.
עם זאת, בדיון בהוראת השעה האחרונה, החליטה הכנסת להאריך את תוקפו של הסעיף
עד סוף
שנת2015
, בהתאם להמלצתה המקורית של ועדת כהן ולצד החלטה של הכנסת
.להאריך לתאריך זהה גם את הוראת השעה שנוגעת למשטרת ישראל
הצעות החוק
המונחות על שולחן הוועדה
35
. תוקפן של שתי הוראות השעה פקע ביום י"ט בטבת התשע"ו (
31
בדצמבר
2015
.)משמעות
הדבר היא כי כעת לא ניתן להציב חיילים חדשים במשטרה ובשירות בתי הסוהר.
36
. בהצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה ,מוצע להאריך את תוקפן של שתי הצעות החוק
בשלוש שנים ,עד ליום כ"ג בטבת התשע"ט (
31
בדצמבר
2018
.)
37
. הצבת החיילים במשטרת ישראל ושירות בתי הסוהר מצויה במחלוקת בין משרד הביטחון
לבין המשרד לביטחון הפנים .
38
. כ
אמור ,מספר החיילים המוצבים בשתי היחידות נקבע על ידי שר הביטחון ,בהסכמת השר
לביטחון הפנים ובאישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון.
3
3 עד כה ,לא קבע שר הביטחון תפקידים בצו כאמור.
6
39
. נוכח חילוקי הדעות בין השרים ,הטילה הממשלה על סגן ראש המל"ל ,זאב צוק-רם ,לבחון
את הסוגיה ולהביא בפניה המלצה .המלצתו טרם נדונה בממשלה ,ועל כן מונח
תו בשלב זה
על שולחן הוועדה
רק
הצע
ות חוק לאישור הארכת הוראות השעה בשלוש שנים. מ שמעות
הדבר הי
א
כי יש לקיים דיון
בשאלה העקרונית, האם נכון להמשיך להציב חיילים
במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר ולמשך כמה זמן.
40
. יודגש, כי ה
כרעה ב
ענין
מספר החיילים
ש יוצבו
במשטרה וב
שב"
ט ס עונה אישור
ממשלה
ו אישור ועדת החוץ
.והביטחון
רק לאחר אישורים אלה
תתא
פ שר
ההצבה המעשית של
חיילים במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר.
,בכבוד רב
מירי פרנקל-שור
7
הוראות
החוק המסדירות את הצבתם של חיילים בימ"לים
שירות במשטרת ישראל
שירות ביחידות אחרות של משטרת ישראל
24
)א. (א שר הב
י
טחון, בהסכמת שר המשטרה, רשאי להורות בצו כי יוצא-
צבא שנמצא כשר
לשירות והוא באחד הגילים משמונה עשרה עד עשרים ותשע, ישרת ביחידות של משטרת ישראל
שאינן משמר הגבול, ושעיקר פעילותן הוא בטחון המדינה ותושביה (להלן-
יחידות אחרות במשטרת
.)ישראל
)(ב (1) יוצא-
צבא, שהוצב לשרת ביחידות אחרות במשטרת ישראל, רשאי, משהודע לו על
הצבתו, להביע את התנגדותו בפני ה קצין שהודיע לו על כך, או בפני קצין מוסמך; הודעה
כאמור תימסר לא יאוחר מששה חודשים מיום הצבתו כאמור, ומשעשה כן-
יוצב
.לשירות בצבא הגנה לישראל
(2)
( אין בהוראות פסקה1
) כדי לגרוע מזכותו של יוצא צבא שהוצב ביחידה אחרת
במשטרת ישראל, להגיש בקשה בכל עת, בהתאם לפקו דות הצבא, לעבור לשרת ביחידות
.צבא הגנה לישראל; עשה כן, תידון בקשתו ותישקל בדרך המקובלת בצבא
(3)
"בסעיף קטן זה, "קצין מוסמך-
קצין צבא שהוסמך לענין זה על ידי ראש אגף כוח
.אדם בצבא הגנה לישראל
)(ג
,מספר יוצאי הצבא שישרתו ביחידות אחרות במשטרת ישראל ייקבע בידי שר הבטחון
.בהסכמת שר המשטרה, ובאישור הממשלה וועדת החוץ והבטחון של הכנסת
)(ד דינו של יוצא-צבא המשרת ביחידות אחרות במשטרת ישראל, כדין יוצא-
צבא המשרת
במשמר הגבול והוראות סעיפים24
,
25
ו-
26, יחולו ע.ליו בשינויים המחוייבים
שירות בתי הסוהר
שירות ביחידות ביטחוניות בשירות בתי הסוהר
24
.ב
)(א
שר הביטחון, בהסכמת השר לביטחון הפנים, רשאי להורות בצו כי יוצא צבא שנמצא
כשר לשירות והוא באחד הגילים משמונה עשרה עד עשרים ותשע, ישרת ביחידות של שירות בתי
הסוהר שתפקי דן הוא אבטחה של בתי סוהר המשמשים להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד או של
אגפים בבתי הסוהר, המשמשים להחזקת אסירים ביטחוניים בלבד, ולצורך אבטחתם של אסירים
כאמור וליווים וכן ביחידות אחרות של שירות בתי הסוהר, בתפקידים של שירותי מינהלה הנוגעים
לארגון כוח אדם וטיפול בפרט שיינתנו רק ליוצא צבא שהוצב לשרת בשירות בתי הסוהר, ששר
הביטחון קבע בצו (בסעיף זה-
.)יחידות ביטחוניות בשירות בתי הסוהר
)(ב (1)
יוצא צבא שהוצב לשרת בשירות בתי הסוהר רשאי, משהודע לו על הצבתו, להביע
את התנגדותו לפני הקצין שהודיע לו על כך, או לפני קצין מוס מך; הודעה כאמור תימסר
לא יאוחר מארבעה חודשים מיום שהודע לו על הצבתו או שלושה חודשים מיום הצבתו
בפועל, לפי המאוחר מביניהם, ומשעשה כן-
.יוצב לשירות בצבא הגנה לישראל
(2)
( אין בהוראות פסקה1
) כדי לגרוע מזכותו של יוצא צבא שהוצב ביחידות ביטחוניות
בשירות בתי הסו הר להגיש בקשה, בכל עת, בהתאם לפקודות הצבא, לעבור לשרת
.ביחידות צבא הגנה לישראל; עשה כן, תידון בקשתו ותישקל בדרך המקובלת בצבא
8
(3)
"בסעיף קטן זה, "קצין מוסמך-
קצין צבא שהוסמך לענין זה על ידי ראש אגף כוח
.אדם בצבא הגנה לישראל
)(ג מספר יוצאי הצבא שישרתו ביחיד ות ביטחוניות בשירות בתי הסוהר ייקבע בידי שר
.הביטחון, בהסכמת השר לביטחון הפנים, ובאישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון של הכנסת
)(ד
הוראות סעיפים24
ו–
26
יחולו לגבי יוצא צבא המשרת ביחידות ביטחוניות בשירות בתי
.הסוהר, בשינויים המחויבים
)(ה השר לביטחון הפנים ימס ור לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת דיווח שנתי על מספר
יוצאי הצבא המוצבים בכל יחידה של שירות בתי הסוהר לפי הוראות סעיף זה ועל התפקידים שבהם
.הם משרתים והמשימות שהם מבצעים
סמכויות וחובות של המשרת בשירות בתי הסוהר
24
.ג
)(א
כל עוד יוצא צבא משרת בהתאם לצו לפי סעיף24
ב, לא יראוהו לענין חוק השיפוט
הצבאי, התשט"ו-
1955
, והתקנות לפיו, כחייל כהגדרתו בסעיף1
לאותו חוק, ואולם סעיפים250
ב
ו–
250
ג לאותו חוק יחולו באופן שהסמכות הנתונה בהם לקצין משטרה צבאית שהוא קצין שיפוט
בכיר תהא מסורה לס והר בכיר שמונה לענין זה על ידי נציב בתי הסוהר, וביצוע הבדיקות ייוחד
.לגילוי שימוש בסם מסוכן או החזקת סם מסוכן בשירות בתי הסוהר
)(ב
,דינו של יוצא צבא המשרת כאמור הוא כדין סוהר בכל הנוגע לסמכויותיו וחובותיו
לרבות כללי המשמעת, ואולם-
(1) לא יחולו עליו הוראות
סעיף80
()(ג2) בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-
1971
, בדבר הסמכות לשחררו או לפטרו, והוראות סעיפים82
,
83
,
86
ו–
87
בפקודה
;האמורה
(2)
.שכרו יהיה כשכרו של יוצא צבא המשרת שירות סדיר