חומר רקע
כ"ב בטבת התשע"ו
3 בינואר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
סעיף 2 להצעת חוק להעמקת גביית המסים ולהגברת האכיפה (אמצעים לאכיפת תשלום מסים ולהרתעה מפני הלבנת הון) (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2015 – מסמך רקע כללי בנושא הלבנת הון
הלבנת הון – רקע
הלבנת הון – החקיקה בישראל
בשנת 2000, נחקק חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן – חוק איסור הלבנת הון או החוק), המבוסס – בעיקרו – על ההמלצות שפרסם ארגון ה-FATF. פעילותו של החוק הינה בשלושה מישורים מרכזיים:
המישור הראשון – ענישה: נוכח ההשלכות הכלכליות המשמעותיות שיש להלבנת ההון, התגבשה התפיסה, לפיה בנוסף למלחמה בעבריינים מבצעי העבירות, יש להפנות משאבים למלחמה ישירה גם בתופעה של הלבנת ההון המצטבר כתוצאה מאותן העבירות. כתוצאה מכך, החוק קובע עבירות פליליות עצמאיות של הלבנת הון, וקובע להן עונש בנוסף לעונש בגין עבירת המקור ממנה הופקו רווחי הפשיעה (ראו פירוט להלן).
המישור השני – מניעה: החוק מטיל על הסקטור הפיננסי – תאגידים בנקאיים, חברי בורסה, מנהלי תיקים, חברות ביטוח, נותני שירותי מטבע, בנק הדואר ועוד – תפקיד אקטיבי באכיפת החוק. החוק, והצווים שהוצאו מכוחו, מטילים על הגופים האמורים חובות לזהות את הלקוח, לאמת את הזיהוי, לרשום את פרטי הלקוח ולשמור מסמכים. כמו כן, נדרשים הגופים האמורים לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון (להלן – הרשות) על הפעילות הפיננסית של לקוחותיהם, ובכלל זה על פעולות פיננסיות "רגילות" של הלקוח (בהתאם לסוג הפעולה וסכומה) ועל פעולות פיננסיות "בלתי רגילות" של הלקוח (בהתבסס על היכרותו של הגוף עם הלקוח ודפוסי התנהגותו) (ראו פירוט להלן). הדיווחים מועברים אל המאגר שמנהלת הרשות, והחוק קובע מהם השימושים המותרים שניתן לעשות במידע הרב שמצטבר במאגר, ומיהם הגופים שזכאים לקבל ממנו מידע.
המישור השלישי – חילוט: החוק מצווה על בית המשפט לחלט מתוך רכושו של אדם שנדון בפניו והורשע בעבירה של הלבנת הון, רכוש בשווי של הרכוש הקשור בעבירה. מטרתו של החילוט היא לשלול מן העבריין את הרווח הכלכלי אשר למענו בוצעה העבירה, לכן, שלילה זו באה בנוסף ולא במקום כל עונש, כאשר המטרה היא למנוע מהעבריין ליהנות מפירות העבירה, בנפרד ובנוסף לענישה. יוער, כי בית המשפט מוסמך להורות על חילוט זמני של רכוש גם במקביל לקיום ההליך הפלילי נגד נאשם, ובמגבלות מסוימות אף בטרם הוגש כתב אישום.
כדי ליישם ולבצע את החוק, הוקמה במשרד המשפטים, בשנת 2002, הרשות לאיסור הלבנת הון. מטרתה המרכזית של הרשות הינה קליטה וריכוז של הדיווחים המתקבלים מהמוסדות פיננסיים הקבועים בחוק, ניתוח ועיבוד של המידע, והעברתו אל רשויות אכיפת החוק, בצורה מידתית ורק למטרות ולשימושים המותרים בחוק.
ענישה – העבירות הפלילית בחוק
1. מונחי יסוד
בטרם נתאר את העבירות הפליליות השונות שהחוק קובע, יש להבהיר כמה מונחים בסיסים שהחוק עושה בהם שימוש:
"עבירות מקור" – לא כל רווח שהופק כתוצאה מפעילות בלתי חוקית נחשב ל"הון שחור" שחוק איסור הלבנת הון חל עליו. רק רווח שהופק מביצוע של אחת מהעבירות המנויות בתוספת הראשונה לחוק, ייחשב ל"הון שחור". עבירות אלה הן "עבירות מקור", קרי: עבירות שהן המקור לקיומו של ההון השחור שלגביו מבוצעת פעולת ההלבנה. למשל, עבירה של סחר בסמים מנויה בתוספת הראשונה לחוק, ועל כן היא נחשבת ל"עבירת מקור". הרווח המופק כתוצאה מאותה עבירת סמים הוא "הון שחור", שהסתרתו היא עבירה עצמאית ונפרדת של הלבנת הון. מנגד, עבירה של גניבת חשמל, מים או גז אינה מנויה בתוספת הראשונה לחוק, ועל כן היא אינה נחשבת ל"עבירת מקור" ולפיכך הרווח המופק ממנה אינו נחשב ל"הון שחור", והסתרתו לא תהווה עבירה עצמאית ונפרדת של הלבנה. ודוק, בשני המקרים העבריין יישא בעונש על הפעילות העבריינית שביצע (סחר בסמים או גניבת חשמל, מים או גז, לפי העניין), ההבדל בין העבירות מתייחס למעמדו של הרווח שהופק כתוצאה מהעבירה. בחירת עבירות המקור נעשתה מתוך מדיניות של בלימת ארגוני פשיעה, מימון טרור ועניינים דומים, בשל חריפות הענישה הפלילית והסנקציות הכלכליות שלפי החוק.
"רכוש אסור" – סעיף 3(א) לחוק קובע, כי כל אחד מסוגי הרכוש הבאים נחשב ל"רכוש אסור":
רכוש שמקורו בעבירה (למשל, כסף שהתקבל כתוצאה ממכירת סמים);
רכוש ששימש לביצוע עבירה (למשל, מכונות ששימשו לזיוף כסף);
רכוש שאיפשר את ביצוע עבירה (למשל, אקדח שהעבריין השתמש בו במסגרת שוד);
רכוש שנעברה בו עבירה (למשל, מכונית שנגנבה).
"פעולה ברכוש" – כמעט כל פעילות פיזית (למשל, מסירה, קבלה, החזקה) או משפטית (למשל, הקנייה, המרה, פעולה בנקאית) שנעשית ברכוש נחשבת, לפי החוק, ל"פעולה ברכוש".
2. העבירות הפליליות
החוק קובע 3 עבירות פליליות בתחום הלבנת ההון:
(1) סעיף 3(א): עשיית פעולה ברכוש אסור במטרה להסתיר (10 שנות מאסר) – הסעיף אוסר לבצע כל פעולה שמטרתה להסתיר או להסוות מידע הנוגע ל"רכוש אסור", ובכלל זה להסתיר מידע אודות מקורו של הרכוש, זהות בעל הזכויות בו, מיקומו וכו'. מדובר בעבירה עצמאית, ולכן מלבין ההון אינו חייב להיות שותף לביצוע "עבירת המקור". כך, למשל, שימוש בכסף שהושג ממכירת סמים במסגרת פעילות של תאגיד, באופן שמטרתו היא להסוות את העובדה שמקור הכסף הוא במכירת סמים, הוא עבירה על סעיף 3(א) לחוק, וזאת גם אם מי שהשתמש בכסף בפעילות התאגיד לא ביצע בעצמו את העבירה של מכירת הסמים.
(2) סעיף 3(ב): עשיית פעולה ברכוש במטרה שלא יהיה דיווח (10 שנות מאסר) – החוק הקים מערך של זיהוי ודיווח, שבמסגרתו הוטל על גופים פיננסים שונים, חובה לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון על פעולות פיננסיות של לקוחותיהם. סעיף 3(ב) לחוק עוסק בסיטואציה שבה אדם מבצע פעולה שמטרתה למנוע מהגוף פיננסי מלדווח לרשות לאיסור הלבנת הון. כך, למשל, הפקדה בבנק של סכום של 500 אלף ₪ במספר הפקדות שקטנות מ-50 אלף ₪ (שהוא הסכום שבדרך כלל חלה לגביו חובת דיווח) כל אחת, כדי לגרום לכך שהבנק לא ידווח לרשות לאיסור הלבנת הון על ההפקדות, היא עבירה על סעיף 3(ב) לחוק.
(3) סעיף 4: עשיית פעולה ברכוש אסור (7 שנות מאסר) – סעיף 4 לחוק אוסר על ביצוע של פעולה ב"רכוש אסור" מתוך ידיעה שמדובר ברכוש אסור, וזאת בתנאי שהרכוש הוא מסוג ובשווי הרכוש שמפורט בתוספת השנייה לחוק. עבירה זו נועדה להתמודד עם חוליות בשרשרת ההלבנה שפעולתם סייעה לנתק את הקשר שבין העבריין לבין ההון, בלא שהוכח שמבצעה פעל מתוך כוונה מיוחדת או מטרה של הסתרה כמו שנדרש בסעיף 3(א). למשל, מכירה של מכוניות גנובות ששווים המצטבר עולה על 150 אלף ₪, בידיעה שמדובר במכוניות גנובות, היא עבירה על סעיף 4 לחוק.
מאגר המידע ברשות לאיסור הלבנת הון – רקע
כפי שצוין לעיל, אחד מההסדרים המרכזיים שנקבעו בחוק, נוגע לחובות החלות מכוח החוק על גופים בסקטור הפיננסי לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון על הפעולות הפיננסיות של לקוחותיהם. גוף פיננסי שאינו עומד בחובות המוטלות עליו, צפוי להטלת עיצום כספי.
להלן סקירה תמציתית על החובות המרכזיים החלים על הגופים האמורים:
חובות זיהוי, רישום פרטים ושמירת מסמכים
כל אחד מהגופים הפיננסיים נדרש לזהות את הלקוח פנים אל פנים ולרשום את פרטי הזיהוי שלו (שם, מספר זהות, תאריך לידה ומען) על פי תעודת זהות, ואם הלקוח הוא תאגיד על פי מסמכי התאגיד. הגוף הפיננסי נדרש לאמת את הזיהוי שביצע, תוך הצלבה עם מקורות מידע נוספים (בדיקה מול מרשם האוכלוסין, שימוש במסמכים נוספים שיש בהם תמונה ומספר זהות וכו'). נוסף על כך, נדרש הגוף הפיננסי לשמור את המסמכים השונים המתעדים את זיהויו של הלקוח. במסגרת הליך הזיהוי, נדרש הלקוח להצהיר האם החשבון ינוהל בעבור עצמו או בעבור אדם אחר (=נהנה), ולמסור את פרטיו של הנהנה, אם ישנו. אם הלקוח הוא תאגיד הוא נדרש למסור את פרטי הזיהוי של בעלי השליטה בתאגיד. כמו כן, נדרש הגוף הפיננסי, בעת פתיחת החשבון, לבצע הליך של "הכרת הלקוח", שבמסגרתו הוא נדרש לברר מה מקור הכספים שאמורים להיות מופקדים בחשבון, מה עיסוקו של הלקוח, מה מטרת פתיחת החשבון והפעילות המתוכננת בו, אם מדובר על עסק – מה סוג העסק, ואם מדובר על איש ציבור זר – מה זיקתו לישראל.
חובות דיווח לרשות לאיסור הלבנת הון
כל אחד מהגופים הפיננסיים האמורים, מחויב לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון שני סוגי דיווחים:
דיווח על פעולות רגילות – המוגדרות לפי סוג הפעולה וסכומה, ללא שיקול דעת מצד הגוף המדווח. כך, בדרך כלל נדרש הגוף הפיננסי לדווח לרשות על פעולות שמבצע הלקוח בסכום העולה על 50,000 ₪. כך, למשל, על כל הפקדה של סכום העולה על 50 אלף ₪ בחשבון הבנק, הבנק מחויב לדווח לרשות, ללא שיקול דעת. אם הפעולות נעשות אל מול אחת מהמדינות שמוגדרות כמדינות בעלות סיכון גבוה (מדינות כמו, איראן, לוב, פקיסטאן וכו'), חובת הדיווח היא על פעולות בסכום העולה על 5,000 ₪.
דיווח על פעולות בלתי רגילות –כל אחד מהגופים הפיננסיים נדרש לדווח לרשות על פעולות שנחזות בעיניו כ"בלתי רגילות", וזאת בהתאם לשיקול דעתו של הגוף המדווח ובהתבסס על היכרותו עם הלקוח ודפוסי התנהגותו. הצווים שחלים על כל אחד מהגופים הפיננסיים, כוללים רשימה לא סגורה של תסמינים של פעילות פיננסית בלתי רגילה, למשל: פעילות שנראה שמטרתה לעקוף את חובת הדיווח; פעולה שנראית חסרת היגיון כלכלי או עסקי, בהתאם לסוג החשבון; הפקדה ומשיכה מיידית של כספים או ניירות ערך בחשבון ללא סיבה הנראית לעין; היקף פעילות יוצא דופן או לא אופייני לבעל החשבון וכו'. לדוגמא, בנק הרואה כי אדם מפקיד 10 הפקדות של 49 אלף ₪ כ"א באופן שמנסה לעקוף את חובת הדיווח, או שהוא מזהה חשבון עו"ש רגיל שבפרק זמן של יומיים-שלושה מופקדים בו ונמשכים ממנו סכומי כסף גדולים בהיקפים שאינם רגילים לחשבון, נדרש לדווח על כך לרשות לאיסור הלבנת הון.
ביחס לחובות אלה יש להדגיש שמדובר במערכת שנועדה לאפשר למדינה לעקוב אחרי הפעילות הפיננסית של אזרחיה, דבר שיש בו משום פגיעה בפרטיות של מי שאודותיו נמסר הדיווח, וזאת בעיקר נוכח העובדה שבמרבית המקרים המידע נוגע לפעילות פיננסית לגיטימית.
השימוש במידע שמתקבל ברשות
מהו השימוש המותר במידע שמתקבל ברשות ונאסף במאגר המידע שאותו היא מנהלת? כדי לענות על שאלה זו יש צורך לשרטט את התמונה המלאה של המקורות שמהם מגיע המידע אל הרשות ושל הגופים שהמידע יכול להגיע אליהם מהרשות.
(1) המקורות שמהם מגיע המידע אל המאגר
אל הרשות מגיע מידע מהגופים הבאים:
א) הגופים הפיננסיים החייבים בדיווח – חלק הארי של המידע שנאגר במאגר מגיע מהדיווחים שנמסרים לרשות על ידי הגופים הפיננסיים. מהדו"חות השנתיים שמוסרת הרשות לאיסור הלבנת הון לוועדה עולה, כי מדובר במאות אלפי דיווחים כל שנה.
ב) מידע מרשויות מקבילות במדינות זרות – ברחבי העולם הוקמו יחידות FIU (Financial Intelligence Units) וכחלק מהמאבק בהלבנת ההון ובמימון הטרור, יחידות אלה מעבירות מידע ביניהן. כך, הרשות רשאית להעביר מידע מהמאגר לרשות מסוגה במדינה אחרת (יחידת FIU) או לבקש ממנה מידע (סעיף 30(ו) לחוק).
ג) הגופים מבקשי המידע – כל אחת מהגופים הרשאים לקבל מידע מהרשות, נדרש להגיש לרשות בקשה מנומקת המפרטת את הנסיבות והנימוקים המצדיקים את העברת המידע. במסגרת בקשה זו רשאי הגוף המבקש לכלול בבקשה מידע המצוי ברשותו והרשות רשאית לעיין במידע זה (סעיף 30(ב)(2), (ג), (ג1)(3) לחוק).
ד) מידע מגופים ציבוריים – הרשות רשאית לבקש מידע מהגופים הבאים:
רשויות המס – הרשות רשאית לבקש מרשויות המס מידע הדרוש לה לצורך אכיפת החוק, ושר האוצר יחליט האם להיענות לבקשה (סעיף 31(א) לחוק).
רשויות ציבורית – מכוח סעיף 23ג לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 הרשות זכאית לקבל מידע מגופים ציבוריים, אם מסירת המידע דרושה למטרת ביצוע חיקוק או למטרה במסגרת הסמכויות או התפקידים של מוסר המידע או מקבלו.
ה) המרשם הפלילי – במסגרת תיקון לתוספת הראשונה לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981 שאושר בשלהי הכנסת ה-18, הוכנסה הרשות לרשימת הגופים הזכאים לקבל מידע מהמרשם הפלילי, לצורך קבלת החלטה בדבר העברת מידע.
(2) הגופים אליהם מגיע המידע מהמאגר
בשל רגישות המידע והפגיעה הקשה בזכויות הפרט שעלולה להיגרם עקב חשיפתו, ובעיקר נוכח העובדה שבמרבית המקרים המידע נוגע לפעילות פיננסית לגיטימית המוגנת גם על ידי חובות אמון וסודיות – שדווחה למאגר רק בשל סכומה הגבוה או בשל היותה שונה מהפעילות המאפיינת את הלקוח בדרך כלל – קובע החוק כי המידע מהרשות ומהמאגר שהיא מנהלת יועבר לגופים הבאים בלבד: משטרת ישראל (סעיף 30(ב) לחוק); שירות הביטחון הכללי (סעיף 30(ג) לחוק); המוסד (סעיף 30(ג1) לחוק); אגף המודיעין של צה"ל (אמ"ן) (סעיף 30(ג1) לחוק); יחידה באגף הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (מלמ"ב) (סעיף 30(ג1) לחוק); רשות מסוגה במדינה אחרת (סעיף 30(ו) לחוק).
מידע מהרשות יכול לעבור לכל אחד מהגופים הללו, באחת משתי דרכים:
בקשה של הגוף הרשאי – כל אחד מהגופים יכול לפנות אל הרשות בבקשה מנומקת, המפרטת את הנסיבות והנימוקים המצדיקים את העברת המידע;
העברה יזומה של הרשות – לצורך מניעת עבירות של הלבנת הון ומימון טרור, הגנה על ביטחון המדינה או המלחמה בטרור, הרשות רשאית מיוזמתה להעביר מידע מהמאגר לכל אחד מהגופים הרשאים לקבל מידע (סעיף 30(ה) לחוק).
(3) שימוש מישני במידע שהועבר לגופים שרשאים לקבל מידע
מה דינו של מידע שהועבר מן הרשות לגופים הרשאים לקבל מידע? אחת השאלות המרכזיות המתעוררות בהקשר לסוגיית העברת המידע, נוגעת למגבלות השימוש במידע שהועבר מהמאגר לידי הגופים הרשאים לקבל מידע. מחד גיסא, מדובר במידע רגיש ביותר, שהושג תוך שימוש בסמכויות מרחיקות לכת שהוענקו לרשות לאיסור הלבנת הון למטרה אחת בלבד: מאבק בתופעת הלבנת ההון, בארגוני הפשיעה ובמימון הטרור, ולא ראוי לאפשר פגיעה קשה בזכויות הפרט על ידי שימוש במידע הרגיש שנאסף שלא לאותן המטרות שלשמן נאסף מלכתחילה. מאידך גיסא, יש להתחשב במחיר שישלם הציבור אם יוותר על מידע שהיה מאפשר חקירה והעמדה לדין של מי שעברו עבירות חמורות. התלבטות זו מעלה שאלות בשני מישורים:
שימוש במידע למטרות נוספות – סעיף 30(ז) לחוק קובע, כי, ככלל, הגופים הרשאים לקבל מידע רשאים לעשות שימוש במידע שהועבר להם לפי החוק רק לצורך יישומו של חוק איסור הלבנת הון, הגנה על ביטחון המדינה או מלחמה בארגוני הטרור. עם זאת, הגופים הרשאים לקבל מידע רשאים, במסגרת תפקידם, לעשות במידע שימוש לשם חקירה ומניעה של "עבירות נוספות" שלא לפי חוק איסור הלבנת הון, לשם גילוי עבריינים והעמדתם לדין ולשם חקירה ומניעה של פעילות של ארגוני טרור או של פגיעה בביטחון המדינה, בהתאם לכללים ולסוגי העבירות הנוספות שייקבעו בתקנות. תקנות 3 ו-7 לתקנות איסור הלבנת הון (כללים לשימוש במידע שהועבר למשטרת ישראל ולשירות הביטחון הכללי לשם חקירת עבירות נוספות ולהעברתו לרשות אחרת), תשס"ו-2006 (להלן – תקנות לשימוש במידע), קובעות כי המשטרה והשב"כ רשאים לעשות שימוש במידע שהועבר להם מהרשות, גם לשם חקירתן ומניעתן של רשימה נרחבת של עבירות שלחלק לא מבוטל מהן אין כל קשר לעבירות "הקלאסיות" של הלבנת הון.
העברה לגופים אחרים – סעיף 30(ח) לחוק קובע, כי לרשות הרשאית לקבל מידע אסור להעביר מידע שהועבר לה מהמאגר לרשויות אחרות, אלא רק "לצורך ביצועו של חוק איסור הלבנת הון" או "למטרות המפורטות בסעיף קטן (ז)". בהתאמה, התוספת השלישית לתקנות לשימוש במידע, מכילה שתי רשימות של גופים: הראשונה: גופים שהמשטרה והשב"כ רשאים להעביר להם מידע לשם חקירה ומניעה של "העבירות הנוספות"; השניה: גופים שהמשטרה והשב"כ רשאים להעביר להם מידע לשם ביצועם של "המטרות העיקריות" (ביצוע של חוק איסור הלבנת הון או חוק איסור מימון טרור, הגנה על ביטחון המדינה או מלחמה בארגוני ובמעשי טרור).