חומר רקע
כ"ו טבת תשע"ו
7 בינואר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק המאבק בטרור
צווים למניעת פעילות ולהגבלת שימוש במקום (פרק ח')
בפרק ח' להצעת החוק מוצע לאפשר למשטרת ישראל למנוע פעילות של ארגון טרור, וכן להגביל את השימוש במקום או לסגור מקום המשמש לפעילות ארגון טרור, באמצעות צווים מינהליים. סמכויות אלה נדרשות, לפי דברי ההסבר, לצורך "המאבק היסודי בארגוני הטרור, בין השאר באמצעות הצרת צעדיהם ומניעת כל התארגנות ופעילות מטעמם. "הצווים נועדו גם כדי להגביל את הפעילות ה"לגיטימית" של ארגוני הטרור, שכן הצעת החוק מבוססת על העיקרון, שאותו קיבלה הוועדה, שאין להבחין בין פעילות פלילית של ארגון טרור לבין פעילות אחרת. לאחר שארגון הוכרז כארגון טרור, או לחלופין, כאשר הארגון עצמו מבצע מעשי טרור (אף לפני שהוכרז כארגון טרור), אין לו זכות קיום ולכן יש להילחם בכל פעילות שלו. לפי המוצע, הסמכות למנוע פעילויות ולסגור מקומות תינתן לגורמים מינהליים (מפקד מחוז או המפקח הכללי של משטרת ישראל, לפי העניין); מי שנפגע מהצו רשאי להגיש בקשה לעיון חוזר לגורם מנהלי, וכן להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. בדיון בעתירה יהיה השופט רשאי לקבל ראיות חסויות שלא בנוכחות הנפגע.
כיום, סעיף 129 לתקנות ההגנה מאפשר למפקד צבאי לסגור מקום, בעילות רחבות מאוד, וסעיף 6 לפקודת מניעת טרור מסמיך את המפכ"ל לסגור כל מקום המשמש ארגון טרור:
"צווים לפתוח ולסגור מקומות
129. (1) מפקד צבאי רשאי, בצו –
(א) אם נראה לו הדבר נחוץ או מועיל לעשות כן לטובת שלומו של הציבור, הגנתה של ישראל, קיומו של הסדר הציבורי, או קיומם של ההספקה או השירותים החיוניים לכלל, לדרוש מבעליהם או ממנהליהם של חנויות או של עסקים בדרך-כלל, או של כל מין של חנויות או של עסקים, או של כל חנויות או של עסקים בדרך-כלל, או של כל מין של חנויות או של עסקים, או של כל חנויות או עסקים נקובים, שיש לו טעם להאמין בהם כי נסגרו עקב סגירה מאורגנת או כללית של עסקים, בין בכל השטח שלו ובין בכל עיר, כפר, שכונה או רחוב נקובים, כי יפתחום ויעסקו בעסקים כרגיל;
(ב) אם נראה לו הדבר נחוץ או מועיל לעשות כן לטובת שלומו של הציבור, הגנתה של ישראל או קיומו של הסדר הציבורי, לדרוש מן המחזיקים במקומות מכל מין או סוג נקובים, או במקומות נקובים בכל רחבי השטח שלו או בכל עיר, כפר, שכונה או רחוב נקובים, כי יסגרום, יחד עם כל שערים או פתיחות אחרות המובילים אליהם, וישמרום סגורים במשך אותה תקופה שתינקב.
(2) כל אדם, המפר כל צו לפי התקנה הזאת, יאשם בעבירה על התקנות האלה."
"סגירת מקומות פעולה וכו' של ארגון טרוריסטי
6. (א) המפקח הכללי של משטרת ישראל, רשאי להחליט בכתב לסגור כל מקום המשמש לארגון טרוריסטי או לחבריו, בקביעות או בהזדמנות מסויימת, מקום של פעולה, פגישה, תעמולה או מחסן; משניתנה החלטה כאמור, רשאי כל מפקח משטרה לבצעה."
הערותינו מופיעות לצד הטקסט, להלן. יוער כי מונחת על שולחננו, לאחר שעברה דין רציפות ונוסחה מחדש בוועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת ה-19, הצעת חוק ממשלתית לתיקון חוק הגבלת שימוש במקום לשם מניעת ביצוע עבירות, תשס"ה-2005. גם הצעת חוק זו מבקשת לאפשר למשטרה להגביל את השימוש במקום או לסגור מקום המשמש לביצוע עבירות מסוימות. ועדת החוקה עשתה, כאמור, בכנסת ה-19 שינויים בנוסח החוק, ונביא את הדברים ככל שרלבנטיים גם לדיון זה. ההערה המרכזית שלנו בנושא זה היא שיש לשקול לאפשר סגירה/מניעה לפי החלטת גורם מינהלי לתקופה קצובה, ולאחר מכן לאפשר לבית המשפט להאריך את הצו ככל שהדבר חיוני.
פרק ח': צווים למניעת פעילות ולהגבלת שימוש במקום פרק ח': צווים למניעת פעילות ולהגבלת שימוש במקום
צו למניעת פעילות של ארגון טרור 99. (א) היה למפקד מחוז במשטרת ישראל (בפרק זה – מפקד המחוז) יסוד סביר לחשד כי מתקיימת או עתידה להתקיים פעילות של ארגון טרור או פעילות שמטרתה לקדם את פעילותו של ארגון טרור, רשאי הוא ליתן צו למניעת הפעילות כאמור (בפרק זה – צו למניעת פעילות); לעניין זה, "פעילות" – לרבות קיום אסיפה, תהלוכה, כנס, עצרת או הדרכה. (א) היה למפקד מחוז במשטרת ישראל (בפרק זה – מפקד המחוז) יסוד סביר לחשד כי מתקיימת או עתידה להתקיים פעילות של ארגון טרור או פעילות שמטרתה לקדם את פעילותו של ארגון טרור, רשאי הוא ליתן צו למניעת הפעילות כאמור (בפרק זה – צו למניעת פעילות); לעניין זה, "פעילות" – לרבות קיום אסיפה, תהלוכה, כנס, עצרת או הדרכה.
(ב) בצו לפי סעיף קטן (א) תפורט הפעילות שנאסרה, וכן המועד והמקום שבהם מתקיימת או עתידה להתקיים הפעילות, ככל שהם ידועים; מצא מפקד המחוז כי לצורך מניעת הפעילות כאמור יש להגביל את השימוש במקום המיועד לקיום הפעילות, ובכלל זה להורות על סגירתו, יכלול הצו גם הוראה להגבלת השימוש במקום כאמור או לסגירתו, למשך פרק הזמן שבו מתקיימת או עתידה להתקיים הפעילות, וכן לפרק זמן סביר לפני קיום הפעילות או לאחריה ככל שהדבר נדרש לצורך מניעתה, והכול אם לא תעלה על הנדרש, בנסיבות העניין, כדי למנוע את הפעילות האמורה. (ב) בצו לפי סעיף קטן (א) תפורט הפעילות שנאסרה, וכן המועד והמקום שבהם מתקיימת או עתידה להתקיים הפעילות, ככל שהם ידועים; מצא מפקד המחוז כי לצורך מניעת הפעילות כאמור יש להגביל את השימוש במקום המיועד לקיום הפעילות, ובכלל זה להורות על סגירתו, יכלול הצו גם הוראה להגבלת השימוש במקום כאמור או לסגירתו, למשך פרק הזמן שבו מתקיימת או עתידה להתקיים הפעילות, וכן לפרק זמן סביר לפני קיום הפעילות או לאחריה ככל שהדבר נדרש לצורך מניעתה, והכול אם לא תעלה על הנדרש, בנסיבות העניין, כדי למנוע את הפעילות האמורה.
צו להגבלת שימוש במקום המשמש לפעילות של ארגון טרור 102. (א) היה למפקח הכללי של משטרת ישראל יסוד סביר לחשד כי מקום מסוים משמש לפעילות של ארגון טרור, וכי יש יסוד סביר לחשש שהמקום ימשיך לשמש לפעילות כאמור אם לא יוגבל השימוש בו, רשאי הוא ליתן צו להגבלת שימוש במקום כאמור (בפרק זה – צו להגבלת שימוש במקום).
(א) היה למפקח הכללי של משטרת ישראל יסוד סביר לחשד כי מקום מסוים משמש לפעילות של ארגון טרור, וכי יש יסוד סביר לחשש שהמקום ימשיך לשמש לפעילות כאמור אם לא יוגבל השימוש בו, רשאי הוא ליתן צו להגבלת שימוש במקום כאמור (בפרק זה – צו להגבלת שימוש במקום).
* הערה: אנו מציעות להוסיף מנגנון של צו שיפוטי אחרי תקופה ראשונית של צו מנהלי:
מוצע לקבוע כי הצו המנהלי יהיה לתקופה מרבית של 30 ימים, ולאחר מכן המשטרה תגיש בקשה לבית המשפט להארכת תוקפו של הצו, אם הגבלת השימוש חיונית למניעת המשך השימוש של ארגון טרור (בדומה למוצע בחוק הגבלת שימוש במקום).
בנוסף, מוצע לקבוע את הקשר שבין הצו הסיכולי המוצע כאן, לבין הליך הפלילי נגד האדם: האם ראוי שהמשטרה תחזור ותיתן צווים לסגירה לגבי אותו מקום פעם אחר פעם, ללא הגשת כתב אישום כנגד בעל המקום/מארגני הפעילות?
[אפשר לקבוע כי אם הוגש כתב אישום, בית המשפט רשאי לצוות על הארכת תוקפו של הצו עד תום ההליכים; ואם אין כוונה להגיש כתב אישום, יש לתחום את תקופת הצו.]
להלן נוסח מוצע:
,
() בצו להגבלת שימוש במקום ייקבעו, בין השאר, התנאים, ההגבלות או האיסורים על השימוש במקום הנקוב בצו, לרבות סגירת המקום, והכול אם לא תעלה על הנדרש בנסיבות העניין כדי למנוע את המשך הפעילות של ארגון הטרור במקום. () בצו להגבלת שימוש במקום ייקבעו, בין השאר, התנאים, ההגבלות או האיסורים על השימוש במקום הנקוב בצו, לרבות סגירת המקום, והכול אם לא תעלה על הנדרש בנסיבות העניין כדי למנוע את המשך הפעילות של ארגון הטרור במקום.
104.
רשאי בכל עת להגיש למפקח הכללי של משטרת ישראל בקשה לעיון חוזר בהחלטתו, אם התגלו עובדות חדשות או השתנו הנסיבות
רשאי בכל עת להגיש למפקח הכללי של משטרת ישראל בקשה לעיון חוזר בהחלטתו, אם התגלו עובדות חדשות או השתנו הנסיבות
*הערה: בס' 130 המוצע, הממשלה מבקשת לקבוע כי המבקש יגיש עתירה מינהלית (בשונה מערעור) – משמעות הדבר היא כי השופט בודק את סבירות ההחלטה המינהלית, ולא עורך בדיקה de novo של ההחלטה. (בעתירה מינהלית ניתן לערעור בזכות לבית המשפט העליון, כאשר בערעור מינהלי, הערעור לעליון הוא ברשות.) אנו ערות להבדלים בין המקרים שישתמשו בחוק הזה (שמבוססים פעמים רבות על חומר חסוי), לבין המקרים שישתמשו בחוק הגבלת השימוש במקום (שמבוסס בדרך כלל על חומר גלוי), אולם לעניין טיב הביקורת השיפוטי, הלא ראוי שדווקא במקום שלא תהיה הגנה אפקטיבית, הביקורת השיפוטית תהיה מעמיקה, ולא מינהלית. משמעות ההערה היא קביעת ערעור (אפשר לבית המשפט השלום), ולא לבית משפט לעניינים מינהליים.
*הערה: בס' 130 המוצע, הממשלה מבקשת לקבוע כי המבקש יגיש עתירה מינהלית (בשונה מערעור) – משמעות הדבר היא כי השופט בודק את סבירות ההחלטה המינהלית, ולא עורך בדיקה de novo של ההחלטה. (בעתירה מינהלית ניתן לערעור בזכות לבית המשפט העליון, כאשר בערעור מינהלי, הערעור לעליון הוא ברשות.) אנו ערות להבדלים בין המקרים שישתמשו בחוק הזה (שמבוססים פעמים רבות על חומר חסוי), לבין המקרים שישתמשו בחוק הגבלת השימוש במקום (שמבוסס בדרך כלל על חומר גלוי), אולם לעניין טיב הביקורת השיפוטי, הלא ראוי שדווקא במקום שלא תהיה הגנה אפקטיבית, הביקורת השיפוטית תהיה מעמיקה, ולא מינהלית. משמעות ההערה היא קביעת ערעור (אפשר לבית המשפט השלום), ולא לבית משפט לעניינים מינהליים.
*הערה: אנו מבקשות לנקוט בנוסח המקובל היום בחוק סגירת מקום – המדובר באותן הסמכויות ואין מקום לשדר ששם לא קיימות כל הסמכויות המפורטות בהצעה הממשלתית כאן.
*הערה: אנו מבקשות לנקוט בנוסח המקובל היום בחוק סגירת מקום – המדובר באותן הסמכויות ואין מקום לשדר ששם לא קיימות כל הסמכויות המפורטות בהצעה הממשלתית כאן.
הוראות לגבי עתירה בעניין צו למניעת פעילות או צו להגבלת שימוש במקום 106. על עתירה בעניין צו למניעת פעילות או צו להגבלת שימוש במקום, שהוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים, יחולו הוראות אלה: על עתירה בעניין צו למניעת פעילות או צו להגבלת שימוש במקום, שהוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים, יחולו הוראות אלה:
(1) בית המשפט רשאי לבטל את הצו, לאשרו או לשנות את תנאיו, ורשאי הוא להחזיר את העניין עם הוראות למי שנתן את הצו; (1) בית המשפט רשאי לבטל את הצו, לאשרו או לשנות את תנאיו, ורשאי הוא להחזיר את העניין עם הוראות למי שנתן את הצו;
(2) בית המשפט רשאי, להיזקק לראיות אף אם אינן קבילות במשפט, אם שוכנע שהדבר דרוש לבירור האמת ולעשיית צדק;
(2) בית המשפט רשאי, להיזקק לראיות אף אם אינן קבילות במשפט, אם שוכנע שהדבר דרוש לבירור האמת ולעשיית צדק;
(3) בדיון בעתירה רשאי בית המשפט, לבקשת המשיב, לקבל ראיה אף שלא בנוכחות העותר או בא-כוחו או בלי לגלותה להם, אם שוכנע כי גילוי הראיה עלול לפגוע בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בשלום הציבור או בביטחונו, או לחשוף שיטות עבודה חסויות, וכי העניין שיש באי-גילויה עדיף מהצורך לגלותה לשם בירור האמת ועשיית צדק; בית המשפט רשאי, בטרם יקבל החלטה לפי פסקה זו, לעיין בראיה ולשמוע הסברים שלא בנוכחות העותר ובא כוחו; לעניין זה יחולו הוראות סעיף 68(ג) עד (ה).
[סעיף 68 המוצע:
"(ג) החליט בית המשפט לקבל ראיה חסויה, יודיע למשיב על כוונתו לעשות כן, ורשאי הוא להורות על העברת תמצית של הראיה החסויה למשיב או לבא כוחו, ככל שניתן לעשות כן בלי לפגוע באינטרס שבשלו נקבע, לפי הוראות סעיף קטן (ב), כי הראיה חסויה.
(ד) החליט בית המשפט שלא להיעתר לבקשת תובע כאמור בסעיף קטן (ב), רשאי התובע להודיע כי הוא חוזר בו מהגשת הראיה; הודיע התובע כאמור לא יתחשב בית המשפט בראיה לצורך החלטתו, והראיה לא תועבר למשיב או לבא כוחו.
(ה) דיון בבקשת תובע לקבל ראיה חסויה לפי סעיף קטן (ב) יתקיים בדלתיים סגורות אלא אם כן קבע בית המשפט הוראה אחרת לעניין זה."]
(3) בדיון בעתירה רשאי בית המשפט, לבקשת המשיב, לקבל ראיה אף שלא בנוכחות העותר או בא-כוחו או בלי לגלותה להם, אם שוכנע כי גילוי הראיה עלול לפגוע בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בשלום הציבור או בביטחונו, או לחשוף שיטות עבודה חסויות, וכי העניין שיש באי-גילויה עדיף מהצורך לגלותה לשם בירור האמת ועשיית צדק; בית המשפט רשאי, בטרם יקבל החלטה לפי פסקה זו, לעיין בראיה ולשמוע הסברים שלא בנוכחות העותר ובא כוחו; לעניין זה יחולו הוראות סעיף 68(ג) עד (ה).
[סעיף 68 המוצע:
"(ג) החליט בית המשפט לקבל ראיה חסויה, יודיע למשיב על כוונתו לעשות כן, ורשאי הוא להורות על העברת תמצית של הראיה החסויה למשיב או לבא כוחו, ככל שניתן לעשות כן בלי לפגוע באינטרס שבשלו נקבע, לפי הוראות סעיף קטן (ב), כי הראיה חסויה.
(ד) החליט בית המשפט שלא להיעתר לבקשת תובע כאמור בסעיף קטן (ב), רשאי התובע להודיע כי הוא חוזר בו מהגשת הראיה; הודיע התובע כאמור לא יתחשב בית המשפט בראיה לצורך החלטתו, והראיה לא תועבר למשיב או לבא כוחו.
(ה) דיון בבקשת תובע לקבל ראיה חסויה לפי סעיף קטן (ב) יתקיים בדלתיים סגורות אלא אם כן קבע בית המשפט הוראה אחרת לעניין זה."]