חומר רקע
28.1.2016
לכבוד לכבוד
ועדת החוקה, חוק ומשפט עו"ד דנה יפה
כנסת ישראל מחלקת ייעוץ וחקיקה – משרד המשפטים
א.ג.נ., שלום רב
הנדון: הערות והצעות לשינויים בנוסח התזכיר המוצע לחוק לשכת עורכי הדין (שינויים במבנה מוסדות
הלשכה ובמתכונת ההסמכה והוראות נוספות), התשע"ד-2014
להלן הערותיי והצעותיי לשינויים בנוסח התזכיר שבנדון:
לעניין ועדת הביקורת:
1. הרכב חברי ועדת הביקורת: בעייתי שחברי ועדת הביקורת הם רק מקרב המועצה הארצית (בתזכיר בתיקון המוצע לסעיף 9 לחוק). מן הראוי לקבוע מינימום של חברי ועדת ביקורת אובייקטיביים חיצוניים, באנלוגיה לדח"צים בחברות או לדירקטורים בלתי תלויים; או כפי שמצוין בסעיף 19 (א) לתזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג-2013 (להלן: תזכיר חוק התאגידים הציבוריים) - מקרב נציגי עובדי המדינה ומקרב הציבור שאינו בעל זיקה לפעילות התאגיד. ראו גם סעיף 115(ד) לחוק החברות, תשנ"ט-1999 (להלן: חוק החברות) – יו"ר ועדת ביקורת הוא דח"צ.
על כן, מוצע שכל חברי ועדת הביקורת או רובם יהיו מקרב חברי לשכת עורכי הדין, שאינם נבחרי מוסדות הלשכה, אינם פעילים בה פוליטית, ואינם מקרב הסיעות הרצות לבחירות ללשכה. כלומר, נטולי שייכות פוליטית כלשהי. גם בסעיף 3.4 לנוהל הלשכה הקיים בעניין הביקורת הפנימית מצוין "המבקר וחברי ועדת הביקורת לא יכהנו בתפקיד כלשהו במוסד ממוסדות הלשכה". לדעתי, יש להוסיף גם "לא כיהנו בעבר" או לחילופין, להוסיף תקופת צינון כלשהי מאז שמי מחברי ועדת הביקורת כיהן בעברו או מילא בעברו תפקיד במוסד ממוסדות הלשכה.
לחילופין, מוצע שחברי ועדת הביקורת יורכבו מבעלי הכשרה פיננסית/חשבונאית/משפטית/כלכלית, שאינם חברי לשכת עורכי הדין. אלה עשויים להיות גורמים הרבה יותר מקצועיים, אובייקטיביים וניטראליים, כפי שנדרש מחברי ועדת ביקורת אפקטיבית.
2. בסעיף 10א (א) (4) – יש להוסיף בסיפא לאחר המילה "שינויים" את המילים "ככל שידרשו".
3. בסעיף 10א (ג) – התזכיר מציע כי לא יהיו נוכחים חברי מועצה ארצית (שאינם חברי ועדת הביקורת) בוועדת ביקורת, אלא אם כן נדרשו להציג בפני ועדת הביקורת את עמדתם בעניין מסוים, על פי דרישתו של יו"ר ועדת ביקורת.
לדעתי, נכון הוא הדבר גם לגבי מנכ"ל, נושאי משרה או בעלי תפקידים אחרים במוסדות הלשכה. על כן, מן הראוי להוסיף "וכל בעל תפקיד אחר בלשכה" לאחר המילים "חבר המועצה הארצית שאינו חבר בוועדת הביקורת". ראו לצורך השוואה את סעיף 117 (1) לחוק החברות, וכן את סעיף 19(ד) (1) לתזכיר חוק התאגידים הציבוריים המאמצים גישה זו.
4. סעיף 10א(ד) לתזכיר מציע כי לכל ישיבת ועדת ביקורת יזומנו המבקר הפנימי והיועץ המשפטי של הלשכה.
סבורני כי קיימת בעייתיות בסעיף זה, שכן היועץ המשפטי שייך לגוף המבצע ולא לגוף המבקר. היועץ המשפטי הוא עצמו לעיתים מבוקר, או שמייעץ לבעלי התפקידים בלשכה, שהם המבוקרים. מן הראוי שבדיוני ועדת הביקורת, ובעיקר בזמן קבלת ההחלטות, ימצאו רק הגופים המבקרים, שהם ועדת הביקורת והמבקר הפנימי. אם יש צורך בהבעת עמדתו של היועץ המשפטי בעניין כלשהו – הוא יוזמן במיוחד על ידי יו"ר ועדת הביקורת לצורך כך (כפי שמציע סעיף 10א(ג) לתזכיר). ראו גם סעיף 116(א) לחוק החברות, הקובע כי הודעות על קיום ישיבות ועדת ביקורת תשלחנה רק למבקר הפנימי.
5. חשוב לציין בנוסח החוק שוועדת הביקורת מוסמכת בעניין הביקורת על כל מוסדות הלשכה, כולל על המחוזות.
לעניין המבקר הפנימי:
6. תקופת כהונת המבקר הפנימי – סעיף 19ז(א): לפני כ-6 שנים רשות החברות הממשלתיות הוציאה הנחיה בחוזר, בו קצבה את כהונת מבקר הפנים. הרשות ביטלה את ההנחיה לפני כ-4 שנים, וכהונת מבקר הפנים אינה קצובה – זאת לאחר שהעניין נדון בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, ורשות החברות הממשלתיות שוכנעה על ידי לשכת המבקרים הפנימיים שיש בקצובת כהונת המבקר הפנימי יותר נזק מתועלת.
יתר על כן, בחקיקה בישראל העוסקת במבקר פנימי בגופים שונים – לא מצוי סעיף דומה, הקוצב את כהונתו של מבקר פנימי. זאת כמובן, מלבד הוראה לגבי מבקר המדינה. אך אין זה נכון להשוות זאת למבקר המדינה, שכן ממילא לרוב המדובר הוא בשופט בדימוס, הממלא תפקידו כמבקר המדינה לפני פרישתו לגימלאות.
על כן, מן הראוי שלא לקצוב את כהונת המבקר הפנימי בלשכת עורכי הדין, כפי הדין החל על יתר המבקרים הפנימיים בגופים אחרים במדינה – אשר אינו קוצב את כהונת המבקר הפנימי.
7. חובת הדיווח: לעניין סעיף 19ז(ג) הקובע כי המבקר הפנימי יגיש דוחותיו למועצה הארצית. סבורני כי יש לצמצם זאת ליו"ר המועצה הארצית (שעל פי הצעת החוק הוא גם ראש הלשכה) ולא לכל חברי המועצה (כמפורט ומוסבר בסעיף 7 הבא).
מוצע שתהליך הדיווח והגשת הדוחות יהיה כפי שמתנהל ברוב הארגונים: המבקר הפנימי יגיש את דוח הביקורת לוועדת הביקורת וזו תעביר בשיקול דעתה למועצה הארצית. דוח המבקר הפנימי יוגש לוועדת הביקורת, וליו"ר המועצה (ולא לכל חברי המועצה). רק לאחר דיון בוועדת הביקורת ולפי שיקול דעתה של ועדת הביקורת, יועבר הדוח הסופי עם סיכום הממצאים וההמלצות ועדת הביקורת ליו"ר המועצה ולחבריה. התהליך כתוב בפירוט בפקודת העיריות.
8. כפיפות המבקר הפנימי - סעיף 19ז(ד)(1): סבורני כי יש לצמצם את הכפיפות, כך שהממונה על המבקר הפנימי יהיה יו"ר המועצה (שהוא ראש הלשכה) ולא כל המועצה הארצית על כל חבריה, כפי שקובע סעיף 19ז (ד)(1) לתזכיר. בכלל, בסעיפים מקבילים בחקיקה הישראלית - הממונה הוא יחיד ולא אורגן/מוסד בארגון. ובפרט – כשהמועצה הארצית היא אורגן פוליטי ביותר. ראה סעיף 148 לחוק החברות, וכן סעיף 5(ד) לחוק הביקורת הפנימית..
9. כפיפות המבקר הפנימי: בנוסף, בסעיף 19ז(ד)(1) יש להוסיף לאחר המילה "הממונה" את המילה "הארגוני" כפי שמופיע בסעיף 148 לחוק החברות. הוספת המילה "ארגוני" (להבדיל מממונה מקצועי) חשובה, מאחר שאין מקום שהממונה על המבקר הפנימי יחליף את שיקול דעתו המקצועי.
כפי שצוין בעמ' 82 לדוח פרוקצ'יה: "עוד ראוי להבהיר, כי מבקר הפנים הינו עצמאי בתפקידו המקצועי, ובמישור המינהלי בלבד הוא כפוף למועצה הארצית ולעומד בראשה".
על כן, הממונה הארגוני אינו רשאי להתערב ולהורות על שינוי מסקנות או המלצות של המבקר, אינו יכול להחליף את שיקול דעתו של המבקר בתעדוף הנושאים לביקורת, ובהחלטה אם לבדוק עניין כלשהו או לא לבודקו, וכדומה.
יש לאפשר למבקר הפנימי להיות עצמאי בשיקול דעתו המקצועי ולהישאר אובייקטיבי ובלתי תלוי בממונה הארגוני שלו, במוסדות הלשכה, בנושאי המשרה ובבעלי התפקידים בה.
10. סעיף 19ז(ד)(3) יוצר בעייתיות:
א. תכנית העבודה תוכן על ידי המבקר הפנימי בהתייעצות עם המנכ"ל. המנכ"ל מבוקר בעצמו. פוגע באי תלותו של המבקר הפנימי. לא מופיע באף סעיף בחקיקה הישראלית - לא בחוק החברות, לא בחוק הביקורת הפנימית, לא בתזכיר התאגידים הציבוריים. אף כי זה מקובל בפרקטיקה, ולרוב מבקר הפנים מתייעץ עם המנכ"ל לפני שמגיש את תכנית העבודה לוועדת הביקורת.
ב. המועצה הארצית תאשר את תכנית העבודה בשינויים הנראים לה (לאחר שוועדת הביקורת תבחן את תכנית העבודה של הביקורת ותציע שינויים בה כפי שמצוין בסעיף 10א(4)).
מוצע להוסיף בנוסח התזכיר בסיפא: "בשינויים ככל שיידרשו, ובצירוף נימוק סביר ומפורט בדבר הצורך בשינויים".
זאת מאחר שהדבר לא משאיר למבקר הפנימי שיקול דעת מקצועי ואובייקטיבי לגבי תעדוף נכון וחשיבות הנושאים הנבדקים.
ראה סעיף 149 לחוק החברות קובע כי תכנית העבודה של המבקר הפנימי תאושר על ידי אחד מהשניים: ועדת הביקורת או הדירקטוריון (המועצה הארצית בהתאמה למבנה לשכת עורכי הדין). מן הראוי לאמץ נוסח סעיף זה.
11. 19ז(ד)(4) - המועצה הארצית רשאית, לפי המלצת ועדת הביקורת, בשים לב לתכנית העבודה המאושרת ולמגבלות התקציב, להטיל על המבקר הפנימי משימות של ביקורת פנימית נוספות על הקבועות בתכנית העבודה. מוצע להוסיף בסיפא: בעניינים שבהם יתעורר צורך לבדיקה דחופה, בכפוף למגבלות התקציב העומד לרשות מערך ביקורת הפנים, ובתנאי שיוקצו לכך משאבים/אמצעים נוספים (מיקור חוץ או עובד נוסף, או להעביר לשנה הבאה דוח שמצוי בתכנית). (הכתוב במודגש– הוא תוספת שלי).
לצורך השוואה ראה סעיף 150 לחוק החברות (וכן הוראה דומה בפקודת העיריות):
"יושב ראש הדירקטוריון או יושב ראש ועדת הביקורת רשאים להטיל על המבקר הפנימי לערוך ביקורת פנימית, נוסף על תכנית העבודה, בענינים שבהם יתעורר צורך לבדיקה דחופה".
12. בנוסף, מוצע שמי שיטיל על המבקר הפנימי יהיה אחד מהשניים - יו"ר המועצה או יו"ר ועדת ביקורת ולא שניהם.
ראשית, עדיף שוועדת הביקורת או יו"ר ועדת הביקורת הם שיטילו משימות נוספות על המבקר הפנימי, תוך שינוי סדרי העדיפויות בתכנית העבודה הקבועה מראש.
חלופה שנייה, עדיף שיו"ר המועצה יטיל משימות נוספות על מבקר הפנים מעבר לתכנית העבודה, ולא כל המועצה. יש לזכור, כי המועצה הארצית היא לא כמו דירקטוריון מצוי בחברות רגילות אלא זהו גוף מאוד פוליטי, שלעיתים מנסה להשתמש בביקורת הפנים ככלי לניגוח פוליטי ולצורך האשמות אישיות, ועל כן עלול להסית את הביקורת מעיקר עיסוקה. ראה גם סעיף 152 לחוק החברות.
13. אי תלותו של המבקר הפנימי: לא חודדה אי תלותה של הביקורת הפנימית במוסדות הלשכה! יש לציין את אי תלותו של המבקר הפנימי בלשכה, כפי שמצוין לגבי מבקר רו"ח חיצוני - בסעיף 19ה (ג) – "רואה חשבון המבקר יהיה בלתי תלוי בלשכה, בין במישרין ובין בעקיפין....." –
אין סעיף מקביל על מבקר פנימי.
תזכיר החוק מבטל את מוסד מבקר הלשכה ומוחקו מרשימת מוסדות הלשכה (סעיף 6(7) בחוק המקורי). עתה נרשם שהוא בעל תפקיד בלשכה, ולא "מוסד"/אורגן עצמאי. הדבר פוגע במעמד מבקר הלשכה כגוף בלתי תלוי, ניטראלי ואובייקטיבי.
המבקר הפנימי עובד על פי תקנים מקצועיים מקובלים מחייבים, ולא ניתן להסיטו ממלאכת ביקורת הפנים. על כן, יש להדגיש בתיקון לחוק, כי למבקר הפנימי יש שיקול דעת מקצועי עצמאי, אובייקטיבי ובלתי תלוי, מבלי שיכתיבו לו בעלי תפקידים בלשכה, שאינם מבינים מקצועית בביקורת פנים ואינם בקיאים בתקנים המקצועיים של הביקורת הפנימית. חשוב להדגיש את אי תלותו של המבקר הפנימי במוסדות הלשכה ובאורגנים שלה, מבלי שיוכלו להשפיע עליו במישרין או בעקיפין, כדי שיוכל לשמור על יושרה מקצועית, אובייקטיביות ושיקול דעת ענייני בלבד.
14. חשוב להוסיף בנוסח החוק שהמבקר הפנימי מוסמך לבקר את כל מוסדות הלשכה וגופיה, על כל מחוזותיה (עניין זה מצוין במפורש בדוח פרוקצ'ה). יש לזכור שבהתאם לכך צריך להתאים את תקציב הביקורת הפנימית ומשאביה.
15. סבורני כי יש להכניס לתיקון החוק הוראה דומה לזו הקבועה בסעיף 116(ב) לחוק החברות - בדבר כינוס ועדת ביקורת תוך זמן סביר, לבקשתו של המבקר הפנימי.
16. התאמה בין תכנית עבודה ראויה לתקציב:
המלצת ועדת פרוקצ'ה בעניין זה בעמ' 82 לדוח: "ראוי להבטיח שיעמוד לרשות מבקר הפנים צוות-עוזרים מתאים לצורך ביצוע הביקורת".
המלצה זו לא בא לידי ביטוי במישרין או בעקיפין בתזכיר החוק.
17. סעיף 19א(ג) לתזכיר העוסק בהדחת מנכ"ל מתפקידו על ידי החלטת חברי המועצה. סבורני שמן הראוי שהחלטה מסוג זה תתקבל ברוב מיוחד של חברי המועצה כפי שיקבע המחוקק, ולא ברוב רגיל (מתוך חברי המועצה המשתתפים בישיבה, כפי שקובע באופן כללי סעיף סעיף 12 (4) לתזכיר).
18. תיקון סעיף 93 העוסק בדמי החבר – מומלץ להוסיף בסעיף 29(2): חובת קיומה של רזרבה בתקציב באחוז מסוים (כפי שיקבע המחוקק) מכלל התקציב.
19. חסרה התייחסות בתזכיר באשר למינוי ועדת כספים, סמכויותיה ותפקידיה.
בברכה,
נורית ליברמן, עו"ד
מבקרת הלשכה