חומר רקע
כ"ב בשבט התשע"ו
1 בפברואר 2016
אל חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום 2.2.16 בנושא הצעת חוק ייצוג הולם של יהודים בני המגזר החרדי בשירות הציבורי (תיקוני חקיקה), התשע"ה–2015
הצעת החוק
הצעת חוק ייצוג הולם של יהודים בני המגזר החרדי בשירות הציבורי (תיקוני חקיקה), התשע"ה–2015, של חברי הכנסת משה גפני ואורי מקלב, מבקשת לתקן את חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959 (להלן – חוק שירות המדינה), ולהוסיף לחובת הייצוג ההולם הקבועה בסעיף 15א, חובה לתת ביטוי הולם לייצוגם של יהודים בני המגזר החרדי. בנוסף, מוצע לתקן באופן דומה את חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975, ולהוסיף חובה כי בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוגם של יהודים בני המגזר החרדי.
שירות המדינה כמשאב והחובה לייצוג הולם
שירות המדינה הינו משאב מיוחד, כפי שאופיין גם בפסיקה: "המשרות בשירות המדינה אף הן בגדר משאבים של המדינה. אלה הם משאבים חשובים במיוחד, שכן הם נושאים עמם אפשרות של השפעה על עניינים רבים, ובכלל זה על חלוקה של משאבים כספיים ואחרים. לפיכך עקרון השוויון מחייב כי גם משרות מטעם המדינה יוקצו ללא הפליה..." (בג"צ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח נ' ממשלת ישראל, פ"ד נה(5) 15, 28).
כפי שקבע בית המשפט, הפליה בהקצאת משאב זה פוגעת במעמד החברתי ובכוח ההשפעה של מי שנדחה ויכולה להביא להמשך השרשת חוסר שוויון כלפיו (וכלפי הקבוצה אליה משתייך). ובנוסף לכך, עלולה להיות גם פגיעה בפרנסתו ובעיסוקו של אדם לשנים ארוכות.
כפועל יוצא מכך, מחד, מתעורר צורך לקבוע חובת ביטוי הולם לאוכלוסיות מופלות. ומאידך, עולה החובה שלא לקבוע העדפה מתקנת שלא לצורך, שאז היא יוצרת הפליה בעצמה.
קביעת העדפה עומדת לכאורה בסתירה לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח – 1988, החל גם על המדינה כמעסיק והקובע איסור הפליה בין עובדים מחמת מעמד אישי, גזע, דת, לאום, ארץ מוצא, שירות במילואים ועוד. כדי שהוספת קבוצה תהווה העדפה מתקנת ולא הפליה כאמור, צריכה להיות הצדקה של ממש לקביעת חובת ייצוג הולם בעניינה.
בנוסף, יש לשים לב לכך שהעדפה של אדם היא דחייתו של אדם אחר, שכן מדובר במשאב מוגבל שהתחרות עליו היא רבה וקשה, כל העדפה של אדם בהליך תחרותי לקבלה לתפקיד או למשרה בשירות המדינה – משמעה דחייתם של רבים אחרים שהתמודדו על אותה המשרה וכן בלימת התקדמותם של אנשים המשרתים כבר בשירות המדינה.
כמו כן, לא ניתן להתעלם מכך שכל הוספת קבוצה עלולה להפחית משילובן של הקבוצות שכבר נקבעה בעניינן חובת ייצוג הולם.
במטרה לקדם ייצוג הולם של אוכלוסיות הסובלות מהפלייה והמתקשות להיכנס למעגל העבודה, הוסף בשנת 1995 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט – 1959, סעיף 15א, הקובע כדלקמן:
הסעיף כלל בתחילה חובת ייצוג הולם לבני שני המינים בלבד, בין שנת 1999 לשנת 2005 הוספו לסעיף חובות ייצוג הולם לבני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, לאנשים עם מוגבלות וכן למי שהוא או אחד מהוריו נולד באתיופיה.
באופן דומה, נקבעה בחוק החברות הממשלתיות חובה לתת ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים ולייצוגה של האוכלוסייה הערבית (לרבות הדרוזית והצ'רקסית) בהרכב הדירקטוריון של חברה ממשלתית, כדלקמן:
קבוצות אלה, בחוק שירות המדינה ובחוק החברות הממשלתיות, נוספו לאחר שהוכח בפני המחוקק כי הן סובלות מהפלייה.
כפי שצוין לעיל, הוספת קבוצות לקבוצות המופלות מחייבת מלאכת איזון עדינה שאותה נוקטת ועדת החוקה חוק ומשפט על מנת שהתוצאה תהיה סיוע וקידום אוכלוסיות מופלות בלי לפגוע יתר על המידה בהזדמנויות התעסוקה של אחרים (חובת השוויון הכללית), ובלי "תחרות" גדולה מדי בין כל חברי הקבוצות המופלות, שזוכות ל"סעיף ייצוג הולם". בהתאם לכך, בעבר הכנסת לא קידמה הצעות חוק להוספת קבוצות שלטעמה לא ענו על הקריטריונים שלעיל (למשל יוצאי צבא, עולים חדשים).
לשם בחינת הצורך לקביעת חובה לייצוג הולם כאמור גובשו מספר אמות מידה–
נחיתות היסטורית
סטריאוטיפים שליליים
נחיתות מוכחת בקבלה לעבודה ובקידום בה.
הכנסת בחוקקה את הוראות הסעיפים האמורים קבלה את העמדה שהעדפה לקבוצות המנויות בהם הכרחית כדי לקדם את השוויון הכללי בחברה ולשלב בה מי שסובל מהפליה לרעה (ולצורך כך, להתחשב בשיקול של מין, לאום, מוגבלות ומוצא כשיקול ענייני).
שילוב חרדים בשירות המדינה
שיעור החרדים מכלל האוכלוסייה עומד על כ- 8% (השיעור נע בין 7% ל- 10% בהתאם להגדרת הנמנים על אוכלוסייה זו).
בעשור האחרון ישנה עליה בשיעור החרדים העובדים ובמספר החרדים הלומדים במוסדות אקדמיים. מהנתונים האחרונים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי שיעור הגברים החרדים העובדים נכון לשנת 2015 עומד על כ- 46.8% מבין הגברים החרדים, ועל כ- 73.4% מקרב הנשים החרדיות.
נוכח חסמים שונים הקיימים בשילוב חרדים בעבודה (כגון נגישות, הכשרה מתאימה ועוד) ובמטרה לשלב עובדים מהמגזר החרדי במעגל התעסוקה, פיתח משרד הכלכלה, במסגרת תכנית ממשלתית ארוכת טווח, מספר כלים ותכניות שמטרתם לאפשר רכישת מקצוע וניסיון בעבודה המותאמות לצרכיו של מגזר זה.
לעניין שילובם של חרדים בשירות המדינה, אין אמנם נתונים מדויקים בדבר אחוז החרדים העובדים במשרדי הממשלה ויחידות הסמך, אך ברי כי ישנו תת ייצוג של אוכלוסייה זו.
נוכח תת הייצוג של האוכלוסייה החרדית בשירות המדינה כאמור ונוכח החשיבות הרבה בשילובם של חרדים בשירות המדינה בפרט ובמעגל התעסוקה בכלל, הוקם במאי 2014 צוות בין משרדי לשילוב האוכלוסייה החרדית בשירות המדינה. הצוות גיבש המלצות ובהחלטת ממשלה מיום 20.12.15 הוחלט על אימוץ ההמלצות, ועל הקצאת תקציב לטובת מיזם שיסייע בישומה של תכנית לשילוב האוכלוסייה החרדית שתאושר על ידי ועדת ההיגוי, כמפורט להלן. המלצות הצוות שאומצו בהחלטת הממשלה:
הקמת מסלולי חשיפה בשירות המדינה לאוכלוסייה החרדית (נקבע כי בין השנים 2016 ל- 2020 המסלולים לא יפחתו מ–30 משרות מדי שנה, ויחולקו באופן שווה בין גברים לנשים).
הקמת עתודת מצטיינים אקדמאיים מקרב האוכלוסייה החרדית לשירות המדינה (נקבע בין היתר, כי משרד האוצר יקצה מידי שנה, במשך חמש שנים, עד 35 תקנים זמניים ייעודיים לתקופה של שנתיים וחצי מיום ההשמה).
הקמת מאגר סטודנטים מקרב האוכלוסייה החרדית (משרד האוצר יקצה מדי שנה, למשך חמש שנים, כ- 50 תקני סטודנט ייעודיים לאוכלוסייה החרדית. הנציב יהיה רשאי להרחיב את המאגר ב 20 תקנים נוספים מדי שנה).
קידום מסלולים לשילוב מיטבי של האוכלוסייה החרדית במערכת הבריאות הממשלתית- מנכ"ל משרד הבריאות יקדם את שילוב האוכלוסייה החרדית במסגרת ההכשרות הקיימות למקצועות טכניים; יוקצו 20 תקנים זמניים בין השנים 2016-2019 למועמדים מקרב האוכלוסייה החרדית; הוטל על מנכ"ל משרד הבריאות לפעול לשילוב קליטתם והשמתם של עובדים חרדים במעבדות רפואיות; הוטל על מנכ"ל משרד הבריאות לקדם שילובם של אחים ואחיות מקרב האוכלוסייה החרדית (כך שבשנים 2016-2019 יקלטו לא פחות מ-40 אחים ואחיות מקרב התוכניות הייעודיות להכשרת אחים ואחיות חרדים, ויפעלו למימוש קליטתם של לפחות 50 אחים ואחיות במערך בריאות הציבור).
הוחלט על מסלולים נוספים לקידום השילוב של האוכלוסייה החרדית בשירות המדינה- ריכוז מאמץ לגייס אנשים מהאוכלוסייה החרדית לרשות המסים ולרשות הארצית לכבאות והצלה, והגדלת מספר הסטודנטים החרדים הלומדים הנדסה ומקצועות אחרים בהתאם להחלטות המועצה להשכלה גבוהה.
הגברת ההנגשה למשרות בשירות המדינה לאוכלוסייה החרדית- מפגשי חשיפה למעומדים, פרסום מוגבר בתקשורת החרדית של משרות בעלות פוטנציאל לקליטת האוכלוסייה החרדית, פיתוח כלי לוועדת בוחנים להיבטי הגיוון התעסוקתי במיון מועמד מקרב האוכלוסייה החרדית.
לשם ריכוז כלל הפעולות, פיקוח על ביצוען והשגת היעדים, הוקמה ועדת היגוי בראשות נציב שירות המדינה ושחברים בה משנה ליועץ המשפטי לממשלה, מנכ"ל משרד הכלכלה, מנכ"ל משרד רוה"מ או נציגו, הממונה על התקציבים במשרד האוצר והממונה על התעסוקה במשרד הכלכלה. נקבע שאם ועדת ההיגוי תשתכנע בקיומם של הפליה וחסמים אחרים, היא תביא בפני הממשלה את המלצותיה לשינוי המדיניות והכלים המופעלים, לרבות באמצעות חקיקה.
סוגיות לדיון
מוצע לדון בממצאי והמלצות הצוות הבין משרדי לבחינת שילובם של חרדים בשירות המדינה.
מוצע לקבל אומדנים בדבר אחוז החרדים העובדים בשירות המדינה ביחס לשיעורם באוכלוסייה וביחס לשיעורם בקרב מחפשי העבודה.
מוצע לבקש מנציבות שירות המדינה ומהצוות הבין משרדי לשילוב חרדים בשירות המדינה לפרט מה הם הקשיים בהם נתקלים בהעסקת בני המגזר החרדי.
נוכח החשיבות הרבה בשילובם של חרדים בשירות המדינה ובמעגל התעסוקה בכלל, מוצע לבדוק מהם היעדים שהציבה הממשלה בנושא זה, האם החלו לפעול לקידום שילובם של חרדים כאמור בהחלטת הממשלה בהעדר חוק המסדיר את הנושא, והאם נדרש תיקון חקיקה בנושא.
ככל שנדרש תיקון, מוצע לבדוק האם נדרשת הוראה קבועה או שנדרש ליצור פתח רחב יותר לשילוב חרדים בשירות המדינה ודי בהוראת שעה לצורך העניין. בנוסף, נוכח סעיף 15א(ג) הקובע כי החובה לייצוג הולם תחול גם על קידום בעבודה, מוצע לבדוק האם יש חשש שחרדי שכבר התקבל לשירות המדינה יופלה לרעה בקידומו.
לעניין נוסח ההצעה - מוצע לדון בהגדרת אדם חרדי. בחקיקה הקיימת יש הגדרה למוסד לימוד או חינוך חרדי, אך לא למגזר החרדי או לאדם חרדי. ההכרעה בדבר ההגדרה צריכה להיגזר מתכלית ההוראה המוצעת.
"15א. ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות המדינה
בקרב העובדים בשירות המדינה, בכלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות הענין, לייצוגם של בני שני המינים, של אנשים עם מוגבלות, של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, ושל מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה (בחוק זה – ייצוג הולם).
הממשלה תפעל לקידום ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות המדינה בהתאם ליעדים שתקבע, ולשם כך, בין השאר –
(1) המשרד או יחידות הסמך הנוגעים בדבר, וכן נציב שירות המדינה, כל אחד בתחומו, ינקטו אמצעים הנדרשים בנסיבות הענין, אשר יש בהם כדי לאפשר ולעודד ייצוג הולם, לרבות ביצוע התאמות כמשמעותן בסעיף 8(ה) לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998;
(2) הממשלה רשאית לייעד משרות אשר יועסקו בהן, ככל האפשר, רק מועמדים שהם כשירים לתפקיד, מקרב קבוצה הזכאית לייצוג הולם לפי הוראות סעיף קטן (א) שאינה מיוצגת באופן הולם, כפי שתקבע הממשלה;
(3) הממשלה רשאית להורות, לעניין משרה או קבוצת משרות או לעניין דרגה או קבוצת דרגות, שיפורטו בהוראה, ולתקופה שתקבע בה, על מתן עדיפות למועמדים מקרב קבוצה הזכאית לייצוג הולם לפי הוראות סעיף קטן (א) שאינה מיוצגת באופן הולם, כאשר הם בעלי כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים, ולעניין מתן עדיפות לאנשים עם מוגבלות, רשאית הממשלה לקבוע כי הוראות לפי פסקה זו יחולו על אנשים עם מוגבלות מסוימת או בדרגת חומרה מסוימת.
הוראות סעיף זה יחולו על כל דרכי הקבלה לעבודה והקידום בעבודה לפי חוק זה, לרבות מינוי בדרך מכרז, העסקה שלא במכרז ומינוי בפועל.
נציב שירות המדינה, לאחר התייעצות עם הרשות לקידום מעמד האישה, עם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, ועם ארגונים שלדעת נציב שירות המדינה עוסקים בקידום זכויותיהן של הקבוצות הזכאיות לייצוג הולם לפי סעיף קטן (א), יגיש לממשלה, אחת לשנה, המלצות בדבר היעדים שעל הממשלה לקבוע לפי סעיף קטן (ב).
נציב שירות המדינה רשאי לקבוע הוראות לביצוע סעיף זה, ולעניין מתן עדיפות למועמדים כאמור בסעיף קטן (ב), רשאי הוא לקבוע הוראות בדבר הערכת הכישורים של המועמדים.
כל משרד וכל יחידת סמך יגישו לנציב שירות המדינה, אחת לשנה, דין וחשבון לגבי ביצוע הוראות סעיף זה ובו יפורטו, בין השאר, נתונים באשר לייצוגם של בני שני המינים, של אנשים עם מוגבלות, של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, ושל מי שהוא או אחד מהוריו נולדו באתיופיה, במשרד או ביחידת הסמך.
נציב שירות המדינה יגיש לממשלה ולועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, אחת לשנה, דין וחשבון באשר לפעולות שננקטו לפי סעיף זה באותה שנה ונתונים באשר לייצוג הולם בשירות המדינה......"
18א. ייצוג הולם לשני המינים
בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים.
עד להשגת ביטוי הולם לייצוג כאמור, ימנו השרים, ככל שניתן בנסיבות הענין, דירקטורים בני המין שאינו מיוצג באופן הולם באותה עת בדירקטוריון החברה.
18א1. ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית
בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוגה של האוכלוסיה הערבית.
עד להשגת ביטוי הולם לייצוג כאמור, ימנו השרים, ככל שניתן בנסיבות הענין, דירקטורים מקרב האוכלוסיה הערבית.
לעניין סעיף זה, "האוכלוסייה הערבית" - לרבות האוכלוסיה הדרוזית והצ'רקסית.