חומר רקע
כ"ט בשבט התשע"ו
8 בפברואר 2016
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה – צו בתי המשפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספת), התשע"ה-2015
רקע:
בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, היה משך שנים רבות (עד לשנת 2000) הערכאה השיפוטית היחידה שקיימה ביקורת שיפוטית על פעולות רשויות השלטון (שריד היסטורי מתקופת ה"מנדט" – תקופה בה ישבו בעיקר שופטים בריטיים בערכאה של ביהמ"ש העליון לעומת שופטים מקומיים שישבו בערכאות האחרות). עובדה זו הכבידה על עבודת בית המשפט העליון והביאה להתארכות הדיונים. ועדות שונות שקמו בנושא לא הצליחו לפתור את הבעיה. במקביל החלה העברה לא מוסדרת של סמכויות בדרך של פרשנות וחקיקה שיפוטית, שסופה בחקיקת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן – החוק או חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים). החוק הקים לראשונה מחלקות מינהליות בבתי המשפט המחוזיים, במטרה להוות חוק מסגרת להעברה הדרגתית ומסודרת של סמכויות מבג"ץ ומבתי המשפט הכלליים אל בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים.
מאז חקיקת חוק בתי משפט לענינים מינהליים ועד היום הועברו לסמכות בתי המשפט המחוזיים, בשבתם כבתי משפט לעניינים מינהליים, סמכויות נרחבות בעניינים מינהליים: סעיף 5 לחוק קובע כי בית משפט לעניינים מינהלים ידון באלה –
(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות (להלן – עתירה מינהלית);
(2) ערעור המנוי בתוספת השניה (להלן – ערעור מינהלי);
(3) תובענה המנויה בתוספת השלישית (להלן – תובענה מינהלית);
(4) ענין מינהלי או ענין אחר שנקבע בחוק אחר כי בית המשפט לעניינים מינהליים ידון בו, ובכפוף להוראות אותו חוק.
חוק הפרשנות קובע כי תקנה היא "הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת-פעל תחיקתי". בנוסף, בפסק הדין בעניין ע"פ 213/56 היועץ המשפטי נ' ישעיהו וגניה אלכסנדרוביץ, פ"ד י"א, עמ' 695 (20.5.1957) נקבע כי, כי תקנה קובעת נורמה משפטית ומביאה בדרך זו לשינוי במשפט הנוהג במדינה; עוד נקבע כי תקנה קובעת נורמה כללית או מופשטת – נורמה המופנית אל הציבור כולו או לפחות לחלק בלתי מסוים ממנו.
יוער כי בראשיתו של החוק נהגה מדיניות לפיה עתירות התוקפות החלטות שרים או כאלה התוקפות התקנת תקנות, לא נידונו בבתי המשפט לענינים מינהליים אלא בבג"ץ. אשר לסמכות לדון בעתירות שעניינן התקנת התקנות אף תוקן החוק כך שנשללה באופן מפורש סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בתקנות, כפי שפורט לגבי סעיף 5(1) לעיל. אשר לסמכות לדון בעתירות התוקפות החלטות שרים – המדיניות הנוהגת כיום היא שראוי כי כלל העניינים המינהליים יהיו נתונים לסמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים למעט עניינים שיש בהם רגישות או מורכבות מיוחדת.
התיקון המוצע
הצו המוצע להלן מטרתו להרחיב את היקף סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות וזאת באמצעות הרחבת התוספת הראשונה לחוק, המנויה בסעיף 5(1) לחוק האמור, וזאת בהתאם לסמכות לעשות כן המוסדרת בסעיף 7 לחוק.1
1. פרט 1 - "ארנונות"
פרט 1 מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון ב"עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד".
מוצע להסמיך את בית המשפט לעניינים מינהליים לדון גם בהחלטות שר הפנים המתקבלות לפי פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין). כלומר החלטות שר הפנים לפטור אגודה או מוסד שיתופי שמטרתו העיקרית היא לספק עזרה רפואית (סעיף 5(ז)), או לפטור מוסד מתנדב לשירות הציבור (סעיף 5(י)). וכן בהחלטות שר האוצר המתקבלות לפי סעיף 5(ד) לפקודה – סמכות שר האוצר לייעד לשימוש ציבורי מגרש או קרקע שאסור להקים עליה בניין (ולהעניק לו באופן זה פטור מארנונה). לא מוצע להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה לפי סעיף 5(יא) שכן סעיף זה מחייב גם את אישורו של שר החינוך התרבות והספורט.
מוצע שלא להחיל את סמכות בית המשפט לעניינים מינהליים על החלטת שר הפנים להכריז על עיר מסוימת או על יישוב מסוים כעל עיר עולים או כעל יישוב עולים (סעיפים 3 ו-5א לפקודה), וכן למעט החלטה בעלת תחולה ארצית הקובעת הנחיות הנוגעות להפעלת סמכות שר הפנים לפי הפקודה (הכוונה בעניין זה היא לחוזרי מנכ"ל משרד הפנים, הקובעים קריטריונים למתן פטור מארנונה. הגם שאלו אינם קבועים כתקנות, הם בעלי תחולה כללית).
2. פרט 4 - "מועצות דתיות"
פרט 4(ב) מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון ב"עניני כשירות לכהונה ופסלות לכהונה במועצה דתית לפי חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971, לרבות כהונה בוועדה ממונה לפי סעיף 10ב לחוק האמור".
לפי סעיף 6(ב2) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971, אם לא חודש הרכב המועצה הדתית כנדרש על-פי חוק שירותי הדת, השר לשירותי דת ימנה צוות בן שני חברים – הקרויים "הממונים" - שימלאו את תפקידי המועצה הדתית. מוצע להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון גם בענייני כשירות לכהונה ופסלות לכהונה של ממונים שמונו לפי סעיף 6(ב2) לחוק שירותי הדת היהודיים.
עוד מוצע, להוסיף לפרט 4 פרט משנה נוסף שיסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון גם בהחלטות הנוגעות להרכבן של מועצות דתיות. יוער כי סעיף 5 לחוק שירותי הדת היהודיים הקובע מנגנון הכרעה לעניין יישוב חילוקי דעות בין שלוש הרשויות המציעות מועמדים למועצה (השר לשירותי דת, הרשות המקומית והרבנות המקומית) נותר בסמכותו העניינית של בג"ץ.
3. פרט 8 - "רשויות מקומיות"
פרט 8 מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בענייני רשויות מקומיות, בכפוף לחריגים הקבועים בו. לפי פרט משנה 8(א) מוסמכים בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטת רשות מקומית או בהחלטת נושא משרה או תפקיד בה. ברם, הסמכות לא חלה על החלטה הטעונה את אישור שר הפנים או סירובו; מכאן כי כל החלטה של רשות מקומית הטעונה אישור שר הפנים נתונה לסמכות בג"ץ, בין אם שר הפנים החליט בעניין ובין אם טרם קיבל החלטה או כלל לא נדרש לעניין בפועל, ואף אם אצל סמכותו או הסמיך גורם אחר לקבל את ההחלטה תחתיו.
במקום האמור מוצע לקבוע כי רק עתירות שעניינן העיקרי הוא תקיפת החלטת שר הפנים, הנדרש לאשר את החלטת הרשות המקומית לפי דין, תהיינה נתונות לסמכות בג"ץ. עתירה שעניינה העיקרי הוא תקיפת החלטת הרשות המקומית תהא נתונה לסמכות בית משפט לענינים מינהליים, גם אם נדרש אישור שר הפנים להחלטת הרשות המקומית, ובתנאי שאישור השר אינו עולה בגדר עניינה העיקרי של העתירה.
תיקון זה מעגן למעשה את פסק הדין בעניין בג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח-תקווה, פ"ד נא(5) 385 (11.12.1997) (להלן – הלכת מייזליק).
4. פרט 10 - "תכנון ובניה"
מדובר בתיקון צורני בלבד בענייני תכנון ובניה – האצת הבניה למגורים.
5. פרט 11- "כלי היריה"
פרט 11 מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בחוק כלי היריה, התש"ט-1949. במסגרת חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור (תיקון מס' 5 והוראת שעה) התשע"ו-2016, תוקן פרט 11 דנן. שֵם הכותרת הוחלף ל"ביטחון הציבור" ונקבעה בפרט משנה (ב) הוראת שעה שעניינה עתירה לבית משפט לעניינים מינהליים בעניין הכרזה של מפקד מחוז לפי חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון ציבור, התשס"ה-2005 (חוק הסמכויות), בתקופת תוקפו של סעיף ההכרזה.
מוצע להוסיף פרט משנה (ג) שעניינו הסמכת מאבטחים וכשירותם ובפרט החלטת השר לביטחון פנים להסמיך אדם להיות מאבטח בהסתמך על אישור כשירות שניתן על-ידי קצין משטרה מוסמך (סעיפים 7 ו-8 לחוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה-2005); עניינם של סעיפים אלה הוא בעל אופי פרטני ולכן מתבקש כי בית המשפט לעניינים מינהליים ידון בעתירות בעניינן.
6. פרט 14 - "תעבורה"
התיקון המוצע לפרט 14 כולל למעשה שני עניינים – האחד נוגע להסמכת בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה לתת תג נכה לפי סעיף 1 לחוק חניה לנכים, התשנ"ד-1993, והשני בסמכות לדון בחוקי תעופה.
אשר לסעיף 1 לחוק חניה לנכים. מנוסח החוק עולה כי לרשות שיקול דעת לעניין קביעת הזכות. כך לדוגמא קובע סעיף ההגדרות סמכות ליתן תג נכה למי "שדרגת נכותו מגיעה ל-60% לפחות ותנועתו בדרכים בלי רכב עלולה לערער את מצב בריאותו". הביטוי "עלולה לערער" – הרי הוא ביטוי אליו ניתן ליתן תוכן. תוכן זה, ככל שהוא קובע נורמה כללית לציבור בלתי מסוים צריך להיקבע בתקנות ועל כן יובא בפני בג"ץ ולא בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת החלטה פרטנית שעניינה מתן תג נכה לפלוני מקומה להתברר לפני בתי המשפט לענינים מינהליים.
אשר להסמכת בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בחוקי תעופה יוער כי כבר כיום מוסמכים בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות לפי חוק הטיס, התשע"א–2011 (להלן – חוק הטיס), ומדובר בתיקון משלים אשר הצורך בו נובע משני טעמים – טעם ראשון הוא שההחלטות בהן מדובר הן החלטות שאין הצדקה ששלושה שופטי בית המשפט העליון ידונו בהן (למשל אחת העתירות אשר הוגשה בשנים האחרונות נגעה לחניית מטוסים) וטעם שני הוא על-מנת ליצור כללי סמכות עניינית ברורים בענייני תעופה שכן לעיתים סמכותה של רשות בענייני תעופה קבועה הן בחוק הטיס והן בחוקי תעופה אחרים. מודבר בהחלטות לפי שלושה חוקים:
א. החלטה של רשות לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977, למעט החלטות הממשלה והחלטות הטעונות אישור הממשלה. החלטות רשות שדות התעופה שאינן דורשות את אישור הממשלה, כאמור, עניינן סמכותה של הרשות להחזיק, להפעיל לפתח ולנהל שדות תעופה; לתכנן ולהקים שדות תעופה בהתאם לאישור שר התחבורה; לנקוט אמצעים לבטחונם של שדות התעופה; ולתת בשדה תעופה צבאי שאינו שדה של הרשות שירותים (סעיף 5 לחוק).
ב. החלטה של רשות לפי חוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג-1963: החלטות שר התחבורה והבטיחות בדרכים שעניינן מתן רישיון הפעלה מסחרית והחלטות מנהל רשות התעופה האזרחית שעניינן היתר הפעלה (סעיפים 2 ו-8ג); וכן החלטה על מינוי מפקח (סעיף 9).
ג. החלטה של רשות לפי חוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה-2005 למעט החלטה לפי סעיף 6 לחוק האמור. חוק רשות התעופה האזרחית הוא חוק מסגרת הקובע את תפקידי רשות התעופה האזרחית (רת"א), בעוד שעיקר סמכויותיה הביצועיות של הרשות קבועות בהוראות לפי חוק הטיס. סעיף 6 האמור אותו מוצע להחריג, עניינו מינוי מנהל הרשות שנעשה על-ידי שר התחבורה באישור הממשלה.
7. פרט 23 - "איכות סביבה"
פרט 23 מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בשורה של חוקים מתחום הגנת הסביבה. מוצע לתקן את כותרת הפרט ל"הגנת הסביבה". כן מוצע להוסיף לפרט זה את חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993, ובכלל זאת החלטות למתן רישיון למכירת חומרים מסוכנים, לתת היתר רעלים, לייבא רעלים, ולאכסנם. יוער, כי בחוק, בפרט 32(9) כבר מופיעה סמכות בית המשפט לעניינים מינהלים לדון בעיצומים כספיים מכוח חוק זה. לכן, כדי למנוע אזכור כפול של החוק, על פי הצעת הייעוץ המשפטי לוועדה ובהסכמת משרד המשפטים, מוצע למחוק את איזכור החוק מפרט זה (32).
8. פרט 33 - "בריאות"
מוצע להרחיב את פרט 33 לתוספת הראשונה לחוק כך שבתי המשפט לענינים מינהליים יוסמכו לדון גם בהחלטה של רשות לפי תקנות ביטוח בריאות ממלכתי (מדדי איכות ומסירת מידע), התשע"ב-2012. מדובר בהחלטת מנכ"ל משרד הבריאות להגדיר מדדי איכות של טיפולים רפואיים או של שירותי בריאות (תקנה 2); סמכותו לדרוש מידע מבתי החולים וקופות החולים (תקנה 3); וכן בהחלטותיו לפרסם ממצאי מדידה ביחס לבתי חולים וקופות חולים (תקנה 6).
9. פרט 37 - "שוטרים וסוהרים"
פרט 37 קובע את סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בענייני המעמד של שוטרים וסוהרים. ואולם, החלטה בדבר הוצאה לקצבה של שוטר או סוהר לפי חוק הגימלאות, הגם שעניינה מעמדם של שוטר או סוהר, החלטה כזו ניתנת לפי חוק הגימלאות, ולכן לפי נוסחו הנוכחי של פרט 37 סמכות השיפוט בהחלטה אינה נתונה לבית משפט לענינים מינהליים. לכן, מוצע לתקן את פרט 37 כך שזה ימנה גם החלטה של המפקח הכללי של משטרת ישראל או של נציב בתי הסוהר לפי סעיפים 73 ו-81 לחוק הגימלאות מכוחם ניתנת ההחלטה להוציא שוטר או סוהר לקצבה.
יובהר כי הכוונה היא רק להחלטה בדבר הפסקת שירותו של שוטר או סוהר עקב הוצאתו לקצבה, זאת בעוד שהחלטות הנוגעות לזכויות הכספיות הנובעות מעצם ההוצאה לקצבה תיוותרנה בסמכות בית הדין לעבודה.
10. פרט 51 - "קליטת עליה"
מוצע להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות של רשות בענייני הטבות וסיוע הניתנות לפי חוק סל הקליטה, התשנ"ה-1994, למעט החלטת שר העלייה והקליטה לעדכן את סל הקליטה לפי סעיף 3(ב) לחוק האמור; בהחלטות כאמור לפי החלטות ממשלה שעניינן קליטת עלייה; או בהחלטות כאמור לפי נוהלי משרד העלייה והקליטה.
11. פרט 52 - "סמים מסוכנים"
מוצע להוסיף פרט חדש ולהסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות לפי פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג-1973. החלטות אלו הן החלטות שר הבריאות ליתן היתר יבוא של סם מסוכן (סעיף 2); ליתן רישיון ליצור, הכנה והפקה של סם מסוכן (סעיף 6) וכן היתר של החזקה ושימוש של סמים מסוכנים (סעיף 7); קביעת דרכי אחזקה (לפי סעיף 8) וכיוצא באלו. למען הסר ספר סמכויות בתי משפט לעניין חילוט נותרות לפי הפקודה בבית משפט מחוזי, ולא בבית המשפט לעניינים מינהליים.