חומר רקע

אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט כ"ה בתשרי תשע"ה מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה 8 באוקטובר 2015 הצעת חוק המאבק בטרור, התשע"א–2011 – הגדרת "ארגון טרור" ונוסח לדיון (מבוסס על דיוני ועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת ה-19, שאומצו בידי ועדת השרים לענייני חקיקה הנוכחית) במהלך כהונתה של הכנסת ה-19, קיימה ועדת החוקה מספר דיונים מעמיקים בהצעת חוק המאבק בטרור, התשע"א–2011, והגיעה להסכמה עקרונית על שלוש ההגדרות העיקריות שעליהן מתבססות הצעת החוק "מעשה טרור", "ארגון טרור" ו-"חבר בארגון טרור", ובנוסף - על מספר הגדרות "קטנות" שמלוות את ההגדרה "מעשה טרור". ועדת השרים לענייני חקיקה הסכימה לאמץ את פרי הדיונים הללו בשינויים מעטים שצוינו במסמך שעסק ב"מעשה טרור". אף אנו ממליצות לוועדה להתבסס על העבודה שנעשתה בעבר, לאמץ את ההגדרות שנדונו, ולהמשיך את הדיונים מהנקודה שבה עצרה הוועדה. במסמך זה נסקור בקצרה את ההגדרה "ארגון טרור" כפי שהוצעה על ידי הוועדה, ונציין את השינויים שהוועדה ביקשה לעשות בהצעה הממשלתית המקורית, שינויים שלהם הסכימו נציגי הממשלה. "ארגון טרור" ההגדרה "ארגון טרור" כוללת בתוכה שני סוגים של ארגונים שפועלים נגד ישראל: ארגון שמבצע מעשי טרור, וארגון "מעטפת" שתומך בו אך לא מבצע בעצמו מעשי טרור. בנוסף, ההגדרה כוללת גם ארגון טרור שמוכרז על דרך של אימוץ הכרזה זרה במסגרת שיתוף פעולה בינלאומי. ארגון הטרור "הראשי", לפי ההצעה, הוא ארגון שמבצע מעשי טרור או לחילופין פועל במטרה שיבוצעו מעשי טרור, או עוסק באימונים לטרור או בעבירות נשק. ארגון כזה ייחשב כארגון טרור בין אם הוכרז ככזה בהתאם למנגנון הכרזה מסודר, ובין אם לא. ואילו ארגון מהמעגל השני, שמכונה בדיוני הוועדה לצורך הנוחות, "ארגון מעטפת", ייחשב כארגון טרור רק לאחר שהוכרז ככזה (לפי הוראות פרק ב' להצעה), שכן פעולתו היא תמיכה בארגון מהסוג הראשון, (בדרך כלל כספית או לוגיסטית). כאמור, כוונת ההגדרה היא לכלול בתוכה גם ארגונים שמבצעים מעשי טרור וגם כאלה שתומכים בראשונים ואינם מבצעים מעשי טרור בעצמם. ההחלטה לגבי האחרונים התקבלה לאחר שהוועדה השתכנעה שההכרזה על ארגון מעטפת מוצדקת לגופה (כפי שיפורט להלן) וגם חשובה ביותר מבחינת שיתוף הפעולה הבינלאומי והמלחמה בארגון. הערנו בוועדה שאף אם "מכריזים" על ארגוני מעטפת ופועלים נגדם, בהמשך הליך החקיקה, ניתן יהיה לייצר הבדלים בהשלכות שישקפו את ההבדל בסיכון הנשקף מהפעילות של שני סוגי הארגונים. ההשלכות שנובעות מהיות ארגון אחד משני סוגי הארגונים, לפי ההצעה, הן זהות (יש כמובן הבדל מעשי מבחינת מידיות הפעולה נגד הארגונים השונים בשל התנאי שנדרשת הכרזה על ארגון מעטפת בטרם ייחשב ארגון טרור). ראשית, ההגדרה רלבנטית לעבירות הקשורות לארגוני טרור: עמידה בראש ארגון טרור, חברות בארגון טרור וגיוס חברים, מתן שירות או העמדת אמצעים לארגון טרור, גילוי הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור, אימונים או הדרכה למטרות טרור, פעולה או עסקה בנשק, בחומר מזיק או במיתקן רגיש למטרות טרור, איסור פעולה ברכוש למטרות טרור, ואיסור פעולה ברכוש טרור. שנית, ההגדרה רלבנטית להסדרי החילוט ותפיסה, שכן בית המשפט רשאי, לפי המוצע, לחלט כל רכוש של ארגון טרור (בחילוט לאחר הרשעה ובחילוט אזרחי, לפי סעיפים 59 ו-65). [בנוסף, שר הביטחון רשאי להוציא צו זמני (90 יום, עם אפשרות להארכה) לתפיסת רכוש של ארגון שאינו מוכרז, לפי סעיף 91, כאשר כבר הוגשה בקשה להכריז על הארגון.] שלישית, לפי פרק ח' המוצע, ארגון טרור חשוף לצווים למניעת פעילות ולהגבלת שימוש במקום, ורביעית, הביטוי "ארגון טרור" נכלל בהגדרות אחרות בהצעת החוק, כגון, "חבר" בארגון טרור, "רכוש של ארגון טרור" ו"רכוש טרור", ואף בחזקה המופיעה בהגדרת "מעשה טרור", לפיה כאשר מעשה הטרור נעשה על ידי ארגון טרור או חבר בארגון טרור, חזקה שהמניע והמטרה הם כאלה הנדרשים בהגדרה "מעשה טרור". חמישית, היות ארגון הטרור ארגון מוכרז הוא מרכיב בקביעת סמכות אקסטריטוריאלית לבתי המשפט, שמוצעת בסעיף 46 להצעה לגבי עבירת טרור שהיא עבירת חוץ . בכנסת ה-19, הוועדה שמעה הסבר מפי א' ממשרד ראש הממשלה וצפתה במצגת שהכין (הסבר ומצגת שניתן לחזור עליהם גם בוועדה הנוכחית) בנוגע למבנה ולפעילות של ארגוני הטרור, והשתכנעה כי אין מקום להבחין בין זרוע צבאית לבין זרוע אזרחית של ארגון טרור "ראשי" (=שמבצע בעצמו מעשי טרור) וכל מי שנוטל חלק בפעולתו חד הוא, ומקבל הוראות מהנהגת הארגון ותורם לפעולתו בכל המישורים (כך גם קובעת פסיקת בית המשפט העליון היום); כמו כן השתכנעה הוועדה שארגוני "מעטפת" שאינם כפופים ישירות לארגון הטרור "הראשי" אך תומכים בו (בעיקר על ידי הזרמת כספים רבים) הם חלק חיוני מפעולתו, ובלעדיהם ארגון הטרור "הראשי" ייחלש מאוד (גם החלק שמבצע מעשי טרור), ולכן, מוצדק להילחם גם בהם. לא זו אף זו, לארגוני המעטפת יש אפיקים חוקיים רבים לפעולה, שכן בשטח פועלים מאות ארגונים הומניטריים חוקיים שמסייעים לאוכלוסייה המקומית, ואין הכרח לבחור בהזרמת כספים ובסיוע לאנשים דווקא באמצעות ארגון טרור שמבצע מעשי טרור אלא שארגוני המעטפת בוחרים לסייע דווקא לארגוני טרור "ראשיים", ופעמים רבות בשל הזדהות עמם. עם זאת, הכירה הוועדה בכך שיש חשש שהגדרה עמומה יכולה להביא להכרזות על ארגון שהוא רחוק ממעגל ביצוע מעשי טרור ועוסק בפעילות הומניטרית כעל ארגון טרור. בנוסף, ההשלכות הזהות שמוצעות בנוגע לשני סוגי הארגונים יכולות להביא להרשעות של אנשים שרחוקים מאוד מפעילות עבריינית פלילית כחברים בארגון טרור, ולפעולות מרחיקות לכת נגד ארגונים הומניטריים (חילוט כל רכושם, איסור על פעילותם). לכן, הוועדה החליטה לקבוע הגדרה מהותית שמפרטת, ראשית, מה סוג הפעילות הנחשבת פעילות במעגל הראשון של הטרור, ושנית, מה סוג הזיקה ועוצמת התרומה שתחשב פעילות במעגל השני של הטרור. אתגר נוסף שעמד בפני הוועדה הוא ליצור הגדרה שמחד גיסה, מכלילה את כל סוגי הארגונים (ובעניין זה המבנים של ארגוני טרור הם מגוונים ביותר) ומאידך גיסה, מבחינה בין "ארגון" לבין ביצוע בצוותא של עבירות: לא כל קבוצה של אנשים שחוברת יחדיו לעשיית מעשה או לקשירת קשר היא "ארגון". להלן נוסח ההגדרה אותו קבלה ועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת ה-19 (שאומץ כעת בהחלטת ועדת השרים לענייני חקיקה): "ארגון טרור" – כל אחד מאלה: "ארגון טרור" – כל אחד מאלה: (1) חבר בני אדם בתבנית מאורגנת ומתמשכת, שמבצע או פועל במטרה שיבוצעו מעשי טרור, ובכלל זה עוסק באימונים והדרכה לביצוע מעשי טרור או עושה פעולה או עסקה בנשק לביצוע מעשי טרור, בין שהוכרז ככזה לפי פרק ב' ובין שלא; (2) חבר בני אדם בתבנית מאורגנת ומתמשכת, שפועל, במישרין או בעקיפין, כדי לסייע לארגון כאמור בפסקה (1), או במטרה לקדם את פעילותו, ובכלל זה לממנו, והכל באופן שיש בו תרומה ממשית או מתמשכת לפעילות הארגון או בזיקה ממשית אליו, ובלבד שהוכרז ככזה לפי פרק ב'; (3) ארגון שנקבע מחוץ לישראל כארגון טרור ובלבד שהוכרז ככזה לפי פרק ב'. לעניין הגדרה זו – לעניין הגדרה זו – (א) "תבנית מאורגנת ומתמשכת" – שאינה אקראית, שנועדה להתקיים פרק זמן, אף אם אין מדרג בין החברים ואין להם תפקידים מוגדרים; (ב) אין נפקא מינה אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו, אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה, אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות; (ג) יראו פלג, סניף, סיעה או מוסד של חבר בני אדם כאמור וכל גוף הכפוף לו, כחלק מארגון הטרור, גם אם הם קרויים בשם אחר;