חומר רקע
כ' בחשוון התשע"ו
2 בנובמבר 2015
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
צו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של זירת סוחר לחשבונו העצמי למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשע"ה-2015
זירות סוחר – רקע
בשנים האחרונות, החלה רווחת תופעה חדשה של היווצרות זירות אלקטרוניות למסחר במכשירים פיננסיים. מדובר בפלטפורמות אינטרנטיות המוקמות על ידי חברות שונות ומהוות אלטרנטיבה לבורסות "הרשמיות", שמאפשרות למשקיעים לסחור באמצעותן מול מפעילי הזירה, במכשירים פיננסיים שונים (נגזרי מט"ח, מדדים, סחורות וכו'). עיקר הפעילות בזירות אלה מתבצעת על ידי משקיעים הפועלים באמצעות האינטרנט. ואולם, בעוד שבבורסות "הרשמיות" ישנה רגולציה והסדרה מספקת, זירות המסחר היו נטולות כל פיקוח.
המסחר מתחיל בכך שהלקוח מעביר סכומי כסף לחברה המפעילה את זירת המסחר, ובכך יש לו את הזכות לסחור. עובדה שנעלמת מעיני הלקוח, היא שהמסחר בדרך כלל לא מבוצע בשוק פעיל וחופשי, אלא מול החברה, במוצרים שהיא מנפיקה ובתנאים שלה. פעמים רבות מדובר במוצרים במינופים גדולים, ובכך הסיכון גדל.
המחסור ברגולציה, הוביל למצב שבו נוצר שוק פרוץ לחלוטין, שעורר בעיות שונות, בין השאר:
חוסר הבנה במכשירים פיננסים מורכבים, הוביל משקיעים לא מנוסים להשקעות מסוכנות במינופים גבוהים.
עקב חוסר שקיפות, זירות סוחר רבות הנפיקו מוצר, סחרו בו עם הלקוחות, ובו זמנית ייעצו לו כיצד להשקיע.
כספי הלקוחות היו מופקדים בחשבון של החברה ולא אצל נאמן. המשמעות היתה שבמקרה של חדלות פירעון, הלקוחות לא היו מקבלים את כספיהם בחזרה.
לא היו דרישות להקטנת הסיכון לאי עמידה בהתחייבויות של זירת הסוחר כלפי הלקוח, כדוגמת דרישה ליחס הון עצמי מזערי, דרישה לעמידה בהיקף מסוים של נכסים נזילים או דרישה להגבלת חשיפה לסיכוני שוק / אשראי.
טרם קבלת התיקון לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן – חוק ניירות ערך) בעניין זירות סוחר, היו נגישות לציבור הישראלי עשרות זירות, והפעילות המתקיימת בהן לא זכתה למענה ברור בדין הקיים. לפיכך, הוחלט על הסדרה של תחום פעילות זה. ביוני 2010 אישרה הכנסת בקריאה השניה והשלישית, את חוק ניירות ערך (תיקון מס' 42), התש"ע-2010 (להלן – התיקון), שהוסיף לחוק ניירות ערך את פרק ז'3 המסדיר את פעילותן של זירות המסחר. כניסתו של התיקון לתוקף הותנתה בהתקנת תקנות. תקנות ניירות ערך (זירת סוחר לחשבונו העצמי), התשע"ה-2014 (להלן – התקנות), פורסמו בנובמבר 2014, ונכנסו לתוקף שישה חודשים מאוחר יותר.
התיקון לחוק ניירות ערך כלל גם תיקון עקיף לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן – החוק או חוק איסור הלבנת הון) ולחוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005, כך שלרשימת הגופים שחוקים אלה חלים עליהם יתווספו זירות הסוחר. לכן, נדרש שר האוצר לקבוע צו איסור הלבנת הון ומימון טרור שיחול על זירות הסוחר.
מערך הדיווחים בחוק איסור הלבנת הון – כללי
אחד מהנדבכים המרכזיים שבחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן – החוק) הוא מערך הדיווחים. במטרה למנוע הטמעה של רווחים שמקורם בעבירה לתוך המערכות הפיננסיות הלגיטימיות, מטיל החוק על גורמים מרכזיים בסקטור הפיננסי חובות לזהות את לקוחותיהם, לרשום את פרטיהם, לשמור מסמכים ולדווח לרשות לאיסור הלבנת הון על פעולותיהם הפיננסיות. מטרתן של הוראות אלה היא להקשות על ההחדרה של הון שחור שמקורו בעבירה לתוך המערכת הפיננסית ולאפשר את איתורו אם הוחדר אליה.
מערך הדיווחים הסטנדרטי מורכב משני סוגים של חובות:
חובות זיהוי, רישום פרטים ושמירת מסמכים: כל אחד מהגופים הפיננסיים נדרש לזהות את הלקוח פנים אל פנים, לרשום את פרטי הזיהוי שלו, ולאמת את הזיהוי שביצע, תוך הצלבה עם מקורות מידע נוספים. נוסף על כך, נדרש הגוף הפיננסי לשמור את המסמכים השונים המתעדים את זיהויו של הלקוח לתקופה של מספר שנים. במסגרת הליך הזיהוי, נדרש הלקוח להצהיר האם הוא מנהל את החשבון בעבור עצמו או בעבור אדם אחר שהוא הנהנה בחשבון. לקוח שהוא תאגיד נדרש למסור את פרטי הזיהוי של בעלי השליטה בתאגיד. כמו כן, נדרש הגוף הפיננסי לבצע הליך של "הכרת הלקוח", שבמסגרתו הוא נדרש לברר מה מקור הכספים שאמורים להיות מופקדים בחשבון, מה עיסוקו של הלקוח, מה מטרת פתיחת החשבון והפעילות המתוכננת בו, אם מדובר על עסק – מה סוג העסק, ואם מדובר על איש ציבור זר – מה זיקתו לישראל.
חובות דיווח לרשות לאיסור הלבנת הון: כל אחד מהגופים הפיננסיים עליהם חל משטר הלבנת הון מחויב לדווח לרשות לאיסור הלבנת הון דיווחים משני סוגים:
דיווח על פעולות רגילות – המוגדרות לפי סוג הפעולה וסכומה, ללא שיקול דעת מצד הגוף הפיננסי. כך, למשל, על כל הפקדה או משיכה של 50,000 ₪ ומעלה מחשבון הבנק, מחויב הבנק לדווח על כך לרשות לאיסור הלבנת הון ללא כל שיקול דעת.
דיווח על פעולות בלתי רגילות – בהתאם לשיקול דעתו של הגוף הפיננסי. כל אחד מהגופים הפיננסיים האמורים נדרש לדווח לרשות על פעולות שנחזות בעיניו כ"בלתי רגילות", וזאת על פי היכרותו את הלקוח ואת אופי פעילותו. כך, למשל, בנק הרואה כי ביממה אחת הופקדו ונמשכו מחשבון עו"ש רגיל סכומי כסף בהיקפים חריגים שאינם רגילים לחשבון, נדרש לדווח על כך לרשות לאיסור הלבנת הון.
גוף פיננסי שאינו עומד בחובות שהצווים מטילים עליו, צפוי להטלת עיצום כספי על ידי ועדה להטלת עיצום כספי.
הדיווחים האמורים נאספים במאגר שמנהלת הרשות לאיסור הלבנת הון. המאגר כולל מידע רגיש ביותר שנאסף תוך בזכויות הפרט של אזרחי המדינה, זאת מתוך הכרה בנחיצות של פגיעה זו לשם מאבק יעיל ושיטתי בתופעת הלבנת ההון ומימון הטרור. נכון להיום, הרשות רשאית להעביר מידע מהמאגר לגופים הבאים: משטרה, שב"כ, מוסד, אמ"ן ומלמ"ב. במסגרת החוק והתקנות נקבעה מערכת שלמה של הוראות שנועדו להגן על סודיות המידע, אופן העברתו והשימוש שניתן לעשות בו.
צו איסור הלבנת הון – זירות סוחר
טיוטת הצו שהונחה על שולחן הוועדה לצורך אישר, דומה במהותה לצווים המקבילים החלים על הגופים הפיננסיים האחרים (תאגידים בנקאיים, חברי בורסה וכו'), תוך ביצוע התאמות לאופי פעילותן של זירות הסוחר. הצו כולל הוראות וחובות העוסקות בזיהוי והכרת בעל החשבון, בקרה על פעילות בעלי החשבונות, דיווח על פעולות מסוימות, רישום פרטים ושמירת מסמכים.
התייחסות מפורטת לסעיפים השונים של הצו, יש בתיקוני הניסוח ובהערות הפרטניות לנוסח המעודכן של הצו שהונח על שולחן הוועדה.
צו איסור הלבנת הון (פטור מחובת רישום במרשם נותני שירותי מטבע), התשע"ה-2015
במסגרת פעילותן של זירות הסוחר, עוסקות הזירות גם בפעילות של המרת מטבע.
עיסוק בפעילות של המרת מטבע מחייבת, לפי פרק ד'1 לחוק איסור הלבנת הון, להירשם כנותן שירותי מטבע במרשם המנוהל על ידי משרד האוצר, ולקיים את החובות המוטלות על נותן שירותי מטבע מכוח צו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשע"ד-2014, החל על נותני שירותי מטבע. לכן, חלק מזירות הסוחר מצאו לנכון להירשם כנותן שירותי מטבע, כנדרש.
ואולם, היות ומוצע להסדיר את זירות הסוחר בצו ייעודי, מוצע בצו איסור הלבנת הון (פטור מחובת רישום כנותני שירותי מטבע), התשע"ה-2015, לפטור את זירות הסוחר מחובת רישום כנותן שירותי מטבע ומתחולת צו איסור הלבנת הון החל על נותני שירות מטבע, בהתאם להוראות סעיף 11ג(ב)(7) לחוק, שמאפשר לעשות זאת.