חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט י"ב חשון תשע"ו
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה 25 אוקטובר 2015
הצעת חוק המאבק בטרור, התשע"ה–2015
עמידה בראש ארגון טרור ומילוי תפקיד פיקודי בארגון טרור
בפרק ד' להצעת החוק, מוצעות מספר עבירות פליליות, כאשר רובן קשורות לפעילות של ארגוני טרור, או שהן עבירות המעוגנות במידה מסוימת בחוק העונשין, אך מאפיינות, לדעת הממשלה, פעולות טרור, ולכן ראויות להיקבע כעבירות טרור. האפיון של עבירה כעבירת טרור מאפשרת לא רק החמרה בעונש על ידי בית המשפט, אלא גם שימוש בשורה של כלים חקירתיים וסיכוליים על ידי שירותי הביטחון. במסמך זה נתייחס לעבירות שמוצעות בסעיפים 23 ו-24 להצעת החוק: עבירות של עמידה בראש ארגון טרור ומילוי תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון טרור. העבירות הללו נדרשות הן כדי להדגיש את החומרה של ניהול ארגון טרור, והן כי לעיתים לא ניתן להוכיח קשר לביצוע עבירה מסוימת, אלא התוויה כללית של פעילות ארגון. ההערה המרכזית שלנו בנוגע לעבירות אלו היא הצורך להבחין בין ארגון ראשי שמבצע מעשי אלימות, לבין ארגון מעטפת או ארגון שאינו מבצע מעשי אלימות, לעניין העונש, שמהווה החמרה לעומת הדין הקיים, וצריך להיות מוצדק ביחס לעבירות שאותן מבצע הארגון. בעניין ארגוני מעטפת, אנו סבורות שהעונש צריך להיות נמוך מ-25 שנות מאסר. עניין נוסף שצריך לעמוד עליו נובע מהמבנה המגוון של ארגוני טרור. מבנה זה יכול להוביל לכך שגם תא קטן שכולל מספר קטן מאוד של חברים ייחשב ארגון, והשאלה האם ראוי, בנסיבות אלה, לקבוע שאחד החברים בתא הוא "ראש הארגון" בלי לייחס לו את העבירה המסוימת שאותו תא התכוון לבצע. בעניין הראשון, אנו מציעות נוסח שונה במעט מהנוסח הממשלתי, ובעניין השני, הוועדה צריכה לקבל הסבר מתי תיוחס עבירה של ראש ארגון לאדם.
הסעיף המוצע:
העבירות הקיימות:
אין סעיף מקביל היום הקובע עבירה של עמידה בראש ארגון טרור או התאחדות בלתי מותרת, אולם יש סעיף דומה המתייחס לראש ארגון פשיעה, וכן סעיפים בפקודת מניעת טרור ובתקנות ההגנה המתייחסים, בצורה כללית יותר, לעבירה של ניהול בארגון טרור. העונשים הקבועים היום בחוק הם נמוכים מהמוצע בסעיף 23:
א. ס' 2 לפקודת מניעת טרור
אדם הממלא תפקיד בהנהלה או בהדרכה של ארגון טרוריסטי, או משתתף בדיוניו או בקבלת החלטותיו של ארגון טרוריסטי, או משמש חבר בבית דין של ארגון טרוריסטי, או נואם תעמולה באסיפה פומבית או ברדיו מטעם ארגון טרוריסטי, ייאשם בעבירה, ובצאתו חייב בדין, יהא צפוי לעונש מאסר עד עשרים שנה.
ב. תקנה 85 לתקנות ההגנה – בעניין ניהול
85. עבירות
(1) כל אדם אשר –
(ב) מנהל, או עוזר להנהלת התאחדות בלתי-מותרת או מחזיק בכל משרה או עמדה בהתאחדות בלתי-מותרת או תחת מרותה,..
יהיה צפוי להיות נשפט באופן תכוף בבית משפט שלום או בבית משפט מחוזי, וכן –
(א) אם נשפט באופן תכוף בבית משפט שלום - יהיה צפוי, משיתחייב בדין, למאסר של שנה אחת או לקנס של מאה לירות או לאותם מאסר וקנס כאחד;
(ב) אם נשפט באופן תכוף בבית משפט מחוזי - יהיה צפוי, משנתחייב בדין, למאסר של עשר שנים או לקנס של אלף לירות או לאותם מאסר וקנס כאחד.
ג. ס' 2 לחוק מאבק בארגוני פשיעה, תשס"ג-2003
(א) העומד בראש ארגון פשיעה, או העושה אחד מאלה באופן שיש בו כדי לקדם את פעילותו הפלילית של ארגון פשיעה, דינו – מאסר עשר שנים:
(1) מנהל, מארגן, מכוון פעילות בארגון פשיעה או מפקח עליה, והכל במישרין או בעקיפין;
(2) מממן במישרין או בעקיפין פעילות של ארגון פשיעה או מקבל מימון לצורך הפעלת הארגון, או מחליט בענין חלוקת כספים בארגון פשיעה.
...
(ג) נעברה עבירה כאמור בסעיפים (א) ו-(ב), לענין ארגון פשיעה שפעילותו כוללת גם עבירה שהעונש הקבוע לה עולה על 20 שנות מאסר, דינו של עובד העבירה – מאסר 20 שנים.
ההצדקה העיונית להפללה של עמידה בראש ארגון:
לכאורה, הפללה של עמידה בראש ארגון, בין ארגון טרור ובין ארגון פשיעה אחר, כאשר ראש הארגון לא ביצע בעצמו עבירה קונקרטית אחרת, סותרת את העיקרון של אחריות אישית. ניתן להצדיק את עצם העבירה במספר דרכים:
מכוח העיקרון של "אחריות מפקדים", שמקורו בדיני מלחמה. ראש הארגון, כאשר מדובר בארגון שהוא היררכי, נותן את ההוראות ומחלק את המשימות לחברים בארגון, ויש לו את היכולות לשלוט בחברי הארגון. לכן, ככל שיש לראש הארגון שליטה אפקטיבית, או הנחיה לביצוע המעשה, אפשר להעמיד אותו לדין על העבירות שנעשו על ידי הארגון.
מכוח העיקרון של "שידול". ההנחה המובלעת בהצדקה זו היא כי ראש ארגון טרור מסית ומשדל את חברי הארגון לעבור עבירות, וכפי ששידול לעבירה הוא מעשה עבירה, כך גם שידול שנעשה באופן של עמידה בראש ארגון (ברור שיש הבדל מעשי, כי בעבירה כאן לא יהיה צורך להוכיח שידול לעבירה ספציפית).
מכוח העיקרון של "ביצוע באמצעות אחר". בדומה להצדקה של "שידול", ובמצב שבו יש לראש הארגון שליטה אפקטיבית בחברים שבארגון, ההנחה היא כי ראש הארגון מתכנן את העבירות שמבצע הארגון, וחברי הארגון משמשים כזרועו הארוכה לביצוע המעשים בפועל. (ור' לעניין זה ע' (איו"ש) 1643/05, אבו-אלהיג'א נ' התובע הצבאי)
בדברי ההסבר להצעת החוק, יש התייחסות להצדקה אחרת לעבירה: כיוון שמדובר בארגון שעצם קיומו אסור (אם לאחר הכרזה, ואם במקרה של ארגון טרור לא מוכרז המבצע מעשי טרור), נטען כי כל מעורבות של גורם בכיר היא אסורה.
נקודות לדיון:
העונש המוצע – האם יש הצדקה לפער הגדול בעונשים המרביים בין מי שעומד בראש ארגון פשיעה (10 שנות מאסר, או 20 שנות מאסר אם הארגון מבצע עבירות חמורות) לבין מי שעומד בראש ארגון טרור? הדין היום לגבי עבירה דומה פחות בהרבה. שאלה זו מועצמת בעיקר לגבי ארגוני מעטפת. למעשה, 25 שנות מאסר יהיו מכוונות בעיקר כנגד מי שעומד בראש ארגון מעטפת, שכן לגבי הארגון "הראשי" יהיה מדובר בדרך כלל בעונש של 30 שנות מאסר או במאסר עולם חובה.
"העומד בראש ארגון טרור" – האם להגדיר "ראש ארגון"? איך מאפיינים מי הוא "ראש" הארגון? לפי ההגדרה של "ארגון טרור", אין דרישה שהארגון יתנהל בצורה היררכית. דווקא בגלל העובדה שהמבנה של ארגוני טרור הוא מאוד מגוון, ויכול להיחשב ארגון גם תא עם מספר מצומצם מאוד של אנשים, יש לקבל הסבר מה הגודל המינימלי של הארגון שהמנהיג שלו נחשב "ראש ארגון".
"המנהל או המכוון את פעילותו של ארגון טרור" – בחוק מאבק בארגוני פשיעה, המחוקק השווה את העומד בראש הארגון למי שמנהל או מכוון את הפעילות רק בתנאי שהפעולה נעשתה "באופן שיש בו כדי לקדם את פעילותו הפלילית של [ה]ארגון". הסעיף המוצע בהצעת חוק המאבק בטרור, לעומת זאת, קובע עבירה זהה לראש הארגון ולכל מי שמנהל או מכוון את פעילותו של הארגון. הקונצפציה שעמדה מאחורי חוק מאבק בארגוני פשיעה, כמו בהצעת חוק המאבק בטרור, הייתה שכל פעילות של הארגון הינה לא לגיטימית. אולם עדיין, כאשר מדובר באדם שאינו ראש הארגון אלא מכוון או מנהל את פעילות של הארגון, יש הבדל בין פעילויות שונות במסגרת הארגון לעניין העונש. ללא צמצום זה, יוצא שכל מי שיש לו חלק בניהול הארגון חשוף לעונש חמור במיוחד. זאת ועוד – גם מתוך תפיסה שאין הבדל בין זרוע אזרחית לצבאית ובין ארגון "ראשי" לבין ארגון מעטפת לעניין פעולה נגד הארגון ואפילו לעניין עצם ההפללה – יש הבדל, לעניין העונש, בין מי שמבצע מעשי טרור לבין מי שמארגן פעולות צדקה. יוער, שלמרות שברור שמדובר בעונשים מרביים, ובית המשפט תמיד יפעיל שיקול דעת בגזירת הדין, ראוי גם שהמחוקק יאמר את דברו לעניין זה , ולא ישאיר את כל המלאכה לבית המשפט, תוך קביעת עונש מרבי גבוה במיוחד.
"הנהגה בכירה" – מאותו טעם, אנו מציעות לעשות הבחנה לעניין העונש בין ההנהגה הבכירה של ארגון שמבצע מעשי רצח, לבין ארגון טרור שאינו מבצע מעשי רצח, ולייחד את העבירה של חברות בהנהגה בכירה (מעין "ממשלה" של הארגון הרצחני) רק לארגון שמבצע מעשי רצח. בארגוני טרור אחרים, אפשר להסתפק בעבירה החמורה של מילוי תפקיד ניהולי בארגון המוצע בסעיף 24.
יש לבקש הסברים ודוגמאות לעניין ההבדל בהתנהגות האסורה (ביסודות העבירה) בין המוצע בסעיף 23, המתייחס למי ש"מנהל או מכוון" את פעילותו של הארגון, לבין המוצע בסעיף 24 (מילוי תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון) – "הממלא תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון טרור, או המנהל או המכוון חברי ארגון טרור לביצוע פעולות במסגרת ארגון טרור", כאשר העונש המוצע בגין העבירה המנויה בסעיף 24 הוא 15 שנה? אנו מציעות הגדרה ל"הנהגה בכירה" בסעיף 23 על מנת שיהיה הבדל בין "הממשלה" של הארגון לבין פעילים בכירים אחרים (וכאמור, מציעות לייחד את העבירה לארגון רצחני).
"המנהל או המכוון חברי ארגון טרור לביצוע פעולות" – ההפללה של ממלא תפקיד ניהולי (כאשר אי אפשר לייחס לאדם את ביצוע העבירה) רלבנטית לארגון שיש בו מבנה היררכי, שיש בו מנהלים או מפקדים. בארגון שאין בו היררכיה, מוצדק להעמיד לדין את האדם בגין העבירות שהוא ביצע, ובכלל זה חברות בארגון, או שידול למעשים פליליים, אבל לא בעבירה של "ניהול". לכן, אנו מציעות לייחד את העבירה המוצעת בסעיף 24 למי שממלא תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון טרור, ולא להרחיב את הסעיף למי שמכוון חברים לבצע פעולות, התנהגות שיכולה להתקיים גם בארגון שאין לו מבנה היררכי ויכולה לאפיין אדם דומיננטי בתוך הקשר הפלילי.
נוסח מוצע:
ההבדלים המרכזיים בין הנוסח המוצע כאן לבין הנוסח הממשלתי:
אבחנה בין ארגון "ראשי" לבין ארגון מעטפת, ובין ארגון שמבצע מעשי רצח לבין ארגון שאינו מבצע מעשי רצח, לעניין העונש;
הגדרה של "הנהגה בכירה" באופן שדומה ל"ממשלה", לעניין ארגון שמבצע מעשי רצח;
ייחוד העבירה של מי שממלא תפקיד פיקודי או ניהולי לארגון שיש בו מנהלים ומפקדים, ולא מנהיג של תא קטן (שאין מקום לקרוא לו מנהל או מפקד).
"23. עמידה בראש ארגון טרור
(א)
העומד בראש ארגון טרור, דינו - מאסר 25 שנים.
מילוי תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון טרור
24. הממלא תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון טרור, דינו – מאסר 15 שנים.
"
נספח: דוגמאות מהמשפט המשווה:
קנדה
לא מצאנו עבירה של עמידה בראש ארגון טרור בקנדה, אולם קיימת עבירה של הכוונת פעילות של ארגון טרור ומעשה טרור. יש לשים לב כי בשני הסעיפים המובאים להלן, יש דרישה שהפעולה תהיה במטרה לעזור לארגון טרור לבצע מעשה טרור, ולא רק לכוון את הפעילות של הארגון.
Canada, Criminal Code
83.21 Instructing to carry out activity for terrorist group
(1) Every person who knowingly instructs, directly or indirectly, any person to carry out any activity for the benefit of, at the direction of or in association with a terrorist group, for the purpose of enhancing the ability of any terrorist group to facilitate or carry out a terrorist activity, is guilty of an indictable offence and liable to imprisonment for life….
83.22 (1) Instructing to carry out terrorist activity
Every person who knowingly instructs, directly or indirectly, any person to carry out a terrorist activity is guilty of an indictable offence and liable to imprisonment for life
אנגליה
באנגליה, ניהול ארגון טרור הוא עבירה רק כאשר הארגון מבצע מעשי טרור.
UK Terrorism Act, 2000
56 Directing terrorist organisation.
(1) A person commits an offence if he directs, at any level, the activities of an organization which is concerned in the commission of acts of terrorism.
(2) A person guilty of an offence under this section is liable on conviction on indictment
to imprisonment for life.
אוסטרליה
העבירה הרלבנטית באוסטרליה מחולקת לשניים, לפי רמת המודעות של הנאשם; יש לשים לב שארגון טרור באוסטרליה לא כולל ארגון מעטפת.
Australian Criminal Code,1995
102.2 Directing the activities of a terrorist organisation
(1) A person commits an offence if:
(a) the person intentionally directs the activities of an organisation; and
(b) the organisation is a terrorist organisation; and
(c) the person knows the organisation is a terrorist organisation.
Penalty: Imprisonment for 25 years.
(2) A person commits an offence if:
(a) the person intentionally directs the activities of an organisation; and
(b) the organisation is a terrorist organisation; and
(c) the person is reckless as to whether the organisation is a terrorist organisation.
Penalty: Imprisonment for 15 years.
גרמניה
בגרמניה, קיימת עבירה של "הקמת" ארגון טרור, וכן ניהול של ארגון טרור, שמבצע פעולות טרור.
Germany: Criminal Code, Section 129a (updated to 2013, http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_stgb/englisch_stgb.html#p1163
Forming terrorist organisations
(1) Whosoever forms an organisation whose aims or activities are directed at the commission of
1. murder under specific aggravating circumstances (section 211), murder (section 212) or genocide (section 6 of the Code of International Criminal Law) or a crime against humanity (section 7 of the Code of International Criminal Law) or a war crime (section 8, section 9, section 10, section11 or section 12 of the Code of International Criminal Law); or
2. crimes against personal liberty under section 239a or section 239b, 3. (repealed)
or whosoever participates in such a group as a member shall be liable to imprisonment from one to ten years.
(2) The same penalty shall be incurred by any person who forms an organisation whose aims or activities are directed at
1. causing serious physical or mental harm to another person, namely within the ambit of section 226,
2. committing offences under section 303b, section 305, section 305a or offences endangering the general public under sections 306 to 306c or section 307(1) to (3), section 308(1) to (4), section 309(1) to (5), section 313, section 314 or section 315(1), (3) or (4), section 316b(1) or (3) or section 316c (1) to (3) or section 317(1),
3. committing offences against the environment under section 330a(1) to (3),
4. committing offences under the following provisions of the Weapons of War (Control) Act: section19 (1) to (3), section 20(1) or (2), section 20a(1) to (3), section 19 (2) No 2 or (3) No 2, section 20(1) or (2), or section 20a(1) to (3), in each case also in conjunction with section 21, or under section 22a(1) to (3) or
5. committing offences under section 51(1) to (3) of the Weapons Act;
or by any person who participates in such a group as a member, if one of the offences stipulated in Nos 1 to 5 is intended to seriously intimidate the population, to unlawfully coerce a public authority or an international organisation through the use of force or the threat of the use of force, or to significantly impair or destroy the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a state or an international organisation, and which, given the nature or consequences of such offences, may seriously damage a state or an international organisation.
(3) If the aims or activities of the group are directed at threatening the commission of one of the offences listed in subsection (1) or (2) above, the penalty shall be imprisonment from six months to five years.
(4) If the offender is one of the ringleaders or hintermen the penalty shall be imprisonment of not less than three years in cases under subsections (1) and (2) above, and imprisonment from one to ten years in cases under subsection (3) above.
(5) Whosoever supports a group as described in subsections (1), (2) or (3) above shall be liable to imprisonment from six months to ten years in cases under subsections (1) and (2), and to imprisonment not exceeding five years or a fine in cases under subsection (3). Whosoever recruits members or supporters for a group as described in subsection (1) or subsection (2) above shall be liable to imprisonment from six months to five years.
(6) In the cases of accomplices whose guilt is of a minor nature and whose contribution is of minor significance, the court may, in cases under subsections (1), (2), (3) and (5) above, mitigate the sentence in its discretion (section 49(2)).
(7) Section 129(6) shall apply mutatis mutandis.
(8) In addition to a sentence of imprisonment of not less than six months, the court may order the loss of the ability to hold public office, to vote and be elected in public elections (section 45(2) and (5)).
(9) In cases under subsections (1), (2) and (4) above the court may make a supervision order (section 68(1)).
ספרד
בספרד, העבירה בחוק העונשין הרלבנטית מתייחסת למי שמקים, מנהל, ועוד, ארגון טרור, כאשר לא קיימת הגדרה של ארגון טרור בחוק, אלא בפסיקה של בית המשפט. העונש הקבוע הוא בין 8 עד 14 שנה.
Spain: Criminal Code, Article 571
1. Whoever promotes, forms, organises or directs a terrorist organisation or group shall be punished with imprisonment from eight to fourteen years and special barring from public employment and office for a term from eight to fifteen years.
[ולעניין מי הוא ארגון טרור, ר' [ http://www.penal.org/IMG/JLDLCTerrorism.pdf
עמידה בראש ארגון טרור
23. (א) העומד בראש ארגון טרור או המנהל או המכוון את פעילותו של ארגון טרור, במישרין או בעקיפין, דינו - מאסר 25 שנים.
(ב) נעברה העבירה כאמור בסעיף קטן (א) בקשר לארגון טרור שפעילותו כוללת גם ביצוע עבירה שהעונש הקבוע לה חמור מהעונש הקבוע באותו סעיף קטן, דינו של עובר העבירה – העונש החמור האמור.
מילוי תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון טרור
24. הממלא תפקיד ניהולי או פיקודי בארגון טרור, או המנהל או המכוון חברי ארגון טרור לביצוע פעולות במסגרת ארגון טרור, דינו – מאסר 15 שנים.