חומר רקע
יט' בכסלו התשע"ו
1 בדצמבר 2015
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום 8.12.15 בנושא יישום חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א–2001
חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א–2001 (להלן – חוק זכויות נפגעי עבירה או החוק), חולל שינוי משמעותי בזכויות נפגעי העבירה בישראל. עד לקבלת החוק נפגעי העבירה לא הוכרו כבעלי עניין לגיטימי בהליכי החקירה והמשפט נגד הפוגע בהם, ולא הוענקו להם זכויות כלשהן לאורך ההליכים האמורים.
מטרתו של החוק היא "לקבוע את זכויותיו של נפגע עבירה ולהגן על כבודו כאדם, בלי לפגוע בזכויותיהם על פי דין של חשודים, נאשמים ונידונים" (סעיף 1 לחוק). החוק מעניק לנפגע העבירה בעיקר זכויות יידוע ועדכון לאורך הליכי החקירה והמשפט, הגנה מסוימת, ולנפגעי עבירות מין ואלימות גם זכות להביע עמדה לעניין שלבים מסוימים, כפי שיפורט להלן.
לעניין הגנה על הנפגע, קובע החוק כי הנפגע זכאי להגנה מפני החשוד או הנאשם במהלך ההליך הפלילי, להגנה בבית המשפט מפני מגע וקשר עמו ועם מקורביו, וכן נקבעה הגבלה על מסירת פרטים אישיים של נפגעי עבירות מין ואלימות חמורה לנאשם. עוד נקבעה זכותו של נפגע העבירה לנוכחות מלווה מטעמו בזמן חקירתו ועוגנה זכותו שלא להיחקר על עברו המיני. בנוסף נקבעה חובה לנהל הליכים לעניין עבירות מין או אלימות תוך זמן סביר.
לעניין עדכון ויידוע הנפגע, החוק מעגן את זכותו של נפגע העבירה לקבל מידע בתחומים שונים, ובפרט זכותו לקבלת מידע על ההליך הפלילי והתקדמותו- כל נפגע עבירה זכאי לקבל מידע על השלב בו מצוי ההליך הפלילי בקשר לעבירה ממנה נפגע. בנוסף, נפגע עבירה שביקש זכאי שהגוף החוקר/ התובע, תלוי בעניין, יידעו אותו על העברת חומר החקירה לתובע, על החלטה שלא לחקור, על החלטה לעניין העמדה לדין של החשוד, סגירת התיק בהסדר, שחרור ממעצר בתנאים שנועדו להגן על הנפגע, לרבות פירוט התנאים, מועדי דיונים בבית המשפט, הכרעת הדין וגזר הדין ועל הגשת ערעור ועוד. כמו כן, נפגע העבירה זכאי לעיין בכתב האישום ולהגיע לדיונים בבית המשפט, גם אם הם נערכים בדלתיים סגורות.
נפגע עבירת מין או אלימות חמורה שביקש זאת, זכאי בנוסף למפורט לעיל שיידעו אותו על פרטים נוספים לאורך ההליך, למשל על הליכי מעצר ושחרור. כך גם הוא זכאי שיידעו אותו על מתן צו פיקוח לפי חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, התשס"ו- 2006, ועל פרטי הצו ושינויו.
עוד עוגנה בחוק זכותו של נפגע עבירת מין או אלימות, שביקש זאת, ששירות בתי הסוהר יידע אותו על מהלך מאסרו של הפוגע. כך גם על מחלקת החנינות במשרד המשפטים ליידע נפגע כאמור שהוגשה בקשת חנינה על ידי הנידון או בקשה להקלה בעונש וליידע על החלטת נשיא המדינה בעניין. אם הפוגע מאושפז לפי צו בית משפט לפי חוק טיפול בחולי נפש, התשנ"א- 1991, זכאי נפגע כאמור, אם ביקש זאת, שבית החולים יידע אותו על תחילת האשפוז, יציאה לחופשה, בריחה או מועד שחרור מבית החולים ועל דיון בוועדה מיוחדת לפי החוק.
לעניין הבעת עמדה, נפגע עבירת מין או אלימות זכאי להביע עמדה בפני וועדת שחרורים ולהביע עמדה לפני קבלת החלטה לעניין חנינה או הקלה בעונש על ידי נשיא המדינה. בנוסף, נפגע עבירת מין או אלימות חמורה זכאי להביע עמדה לעניין עיכוב הליכים, לעניין הסדר לסגירת תיק או הסדר טיעון המתגבש עם הנאשם. בנוסף, כל נפגע עבירה זכאי למסור הצהרה לגוף החוקר או התובע, על כל פגיעה ונזק שנגרמו לו בשל העבירה, לרבות נזק גופני, פיסי וממוני. על התובע להביא את ההצהרה בפני בית המשפט בדיון בנושא גזר דינו של הנאשם.
הקשיים ביישום החוק ודיוני המעקב שנערכו בוועדה
החוק התקבל בכנסת בשנת 2001, אולם, במטרה לאפשר לרשויות אכיפת החוק להיערך ליישומו, תחולת מרבית סעיפיו נדחתה והחוק כולו נכנס לתוקף רק באפריל 2005.
במטרה ליישם את הוראות החוק בדבר יידוע הנפגע, פותחה במשטרה מערכת ממוחשבת – מערכת מנ"ע- באמצעותה מועברים הנתונים והמידע לנפגע העבירה. אולם, מאז נכנס החוק לתוקף התעוררו קשיים רבים ביישומו. חלק מן הקשיים היו טכניים- בעיות רבות במערכת מנ"ע, ביידוע ייזום של הנפגעים, בחוסר בהירות של הנתונים, בקושי להיכנס למערכת. כך גם בפרקליטות היה קושי בקבלת המידע ולקח זמן עד שהוקמו יחידות הסיוע לפי החוק, וגם כאשר הוקמו היה זה באופן מצומצם בלבד. יצוין בהקשר זה, כי לאחרונה פורסמו ממצאי הבדיקה של נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות שעלו ממנו כשלים שונים ביישום החוק על ידי הפרקליטות.
בוועדת החוקה, חוק ומשפט התקיימו דיוני מעקב רבים במטרה לקדם את יישומו המלא של החוק (במשך חמש שנים הייתה חובת דיווח של שר המשפטים והשר לביטחון פנים לוועדת החוקה על מצב יישום החוק, אולם, גם בתום חמש השנים נערכו בוועדה דיונים בנושא). בשנתיים האחרונות נערכו מספר דיונים במעקב אחר יישום החוק- ב25.2.14 נערך דיון בוועדה בעקבות הצעה לסדר של חה"כ אברהם מיכאלי. בדיון זה עלה כי עדיין ישנם קשיים רבים ביישום החוק, כפי שיפורט להלן, ועל כן התקיים דיון מעקב נוסף ביום 13.5.14. בדיון זה עלה כי במדור נפגעי עבירה במשטרה נעשו מאמצים רבים לשיפור הנתונים המועברים על ידי מערכת מנ"ע, אולם, מאחר שהשינויים הוטמעו במערכת בדיוק באותה עת, לא ניתן היה לבדוק האם הם נשאו פרי. בנוסף עלו בעיות נוספות שדרשו בדיקה, אמנם ברור היה כי מי שאמון על הנושא בגופים השונים של מערכת אכיפת החוק מחויב לקידומו, ואכן נערכו שיפורים רבים, אולם עדיין ישנם קשיים. לפיכך, הוחלט בתום הישיבה לקיים דיון מעקב תוך פרק זמן של מספר חודשים. מפניות של ארגונים המלווים נפגעי עבירה לוועדה עולה כי אכן יש שיפור בנגישות המידע וביישום הזכויות, אך עדיין קיימים קשיים שונים. לפיכך, נערך דיון נוסף בוועדת החוקה ביום 6.7.15. בדיון זה עלה כי נערכו שיפורים נוספים באופן הכניסה למערכת מנ"ע (צמצום מספר הספרות בסיסמא שהקשתה על הכניסה למערכת), בהגבלת שעות שליחת ההודעות היזומות ועוד, אולם עלה כי עדיין קיימים כשלים שונים והעיקרי שבהם הוא קבלת המידע בזמן. בתום הדיון קראה הוועדה להגדיל את מספר השוטרים הנותנים מענה במוקד האנושי, לזרז את מתן המידע בשפות נוספות ובעיקר בשפה הערבית, לבדוק אפשרות של אפיון הפניות כך שמירב ההשקעה תהיה במתן מענה לנפגעי העבירות החמורות ודרישה כי הנהלת בתי המשפט תדון עם המשטרה והשב"ס כדי לנסות להגיע לפתרון של ממשק העברת מידע מהנהלת בתי המשפט למערכת מנ"ע. בנוסף, נקבע שתתקיים ישיבת המשך בנושא.
להלן הנקודות המרכזיות שעלו בדיוני המעקב האחרונים ואשר מוצע לבדוק את ההתקדמות בעניינן:
קושי בהזנת הסיסמא ובקבלת הנתונים ממערכת מנ"ע- כאמור, בדיונים הקודמים עלה כי ישנם קשיים טכניים בעת הכניסה למערכת מנ"ע וגם בכך שהסיסמא מאד ארוכה ומסורבלת. בדיון המעקב האחרון הובהר על ידי רמ"ד נפגעי עבירה כי הסיסמא שונתה וכי נערכו שינויים במערכת כך שיהיה קל יותר לגשת למידע. מוצע להתעדכן האם אכן נפגעי עבירה רבים יותר מצליחים בקלות להיכנס למערכת.
קושי מרכזי ששב ועולה בדיוני הוועדה הוא חוסר מודעות של נפגעי עבירה ובני משפחותיהם לזכויותיהם- נפגעי העבירה מקבלים מהמשטרה, מיד בתום חקירתם דף ובו מידע על זכויותיהם ועל הסיסמא באמצעותה יוכלו לקבל מידע ממערכת מנ"ע. אולם, נפגעי עבירה רבים אינם מסוגלים להפנים מידע זה מיד בתום החקירה (הסמוכה בד"כ לפגיעה בהם ולחשיפתה) ולכן אינם מודעים גם בהמשך הדרך לזכויותיהם. במטרה להתמודד עם הקושי של יידוע הנפגעים על זכויותיהם, נעשו במשך השנים מספר צעדים, ובין היתר נקבע כי הגורמים השונים הפוגשים בנפגע העבירה לאורך ההליך- פרקליטים, עובדים סוציאלים ועוד- יוודאו בעת המפגש עמם כי הנפגע מודע לזכויותיו לקבל מידע. אולם, מפניותיהם של ארגונים המלווים נפגעי עבירה עולה כי עדיין נפגעי עבירה רבים אינם מודעים לזכויותיהם ולא משתמשים במערכת מנ"ע, אלא אם כן מסייעים להם בכך. מוצע לברר האם אותם גורמים בפרקליטות וברווחה מוודאים שהנפגע מודע למערכת מנ"ע כאמור, אם דפי מידע עדיין מופקדים, כפי שקבוע בתקנות זכויות נפגעי עבירה, התשס"ב-2002, בתחנות משטרה, בתי משפט ועוד. מוצע לדון בדרכים נוספות לקדם את מודעותם של כלל נפגעי העבירה לזכויות המגיעות להם, אם באמצעות פרסום מעת לעת בציבור על זכויות נפגעי עבירה, אם בקביעת חובה על מזכירות הפרקליטות/ התביעה המשטרתית או יחידת הסיוע ליצור קשר עם נפגע העבירה כאשר התיק מגיע אליהם, או בדרכים אחרות. נושא זה עלה בדיון האחרון ומוצע לשוב ולהתעדכן בהתקדמות בנושא.
העברת מידע ייזום ובהירות ההודעות במערכת הממוחשבת- מפניותיהם של ארגונים המלווים נפגעי עבירה עולה כי פעמים רבות ההודעות המתקבלות לא מספיק ברורות לנפגע, לדוגמא התנאים בהם שוחרר החשוד ממעצר, ולעיתים הן גם לא מדויקות. מוצע להתעדכן בהתקדמות בעניין זה.
מענה אנושי במשטרה- מוצע להתעדכן האם יש צפי להרחבת המענה האנושי, בהתאם לקריאת הוועדה בדיון האחרון.
העברת מידע בשפות נוספות- בדיון הקודם נמסר כי לאחר שיוטמעו השינויים החדשים במערכת, המידע יינתן גם בשפות נוספות- ערבית, אמהרית, רוסית ואנגלית (נמסר כי בינתיים במענה האנושי ניתן לקבל מידע בשפות שונות). מוצע לבדוק האם המידע כבר ניתן במערכת מנ"ע בשפות אחרות.
הזנת נתונים בזמן על ידי הפרקליטות ועבודת יחידות הסיוע - בדיוני הוועדה הקודמים עלה שלוקח זמן רב למידע המועבר על ידי הפרקליטות להיות מוזן במערכת ולהגיע לנפגע וכן, עלו קשיים שונים ביישום החוק על ידי הפרקליטות. כך גם עולה מדוח נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות. מוצע לדון בטיפול הפרקליטות בקשיים אלו.
מידע המועבר על ידי שב"ס- בדיון הקודם נמסר כי המידע בדבר שחרור ממאסר וחופשות לא נמסר לעיתים בזמן לנפגעי העבירה. בשב"ס ישנו מענה אנושי בנושא והובהר בדיון שהמענה כשהוא ניתן הוא משביע רצון, אולם, הוא מאויש על ידי אדם אחד בלבד. לפיכך, נוצרים מצבים בהם אין מענה ונפגעי עבירה לא מיודעים בזמן.
עדכון מערכת מנ"ע על ידי הגופים השונים והקמת ממשק עם הנהלת בתי המשפט- בדיוני המעקב הקודמים עלה כי הנתונים מהפרקליטות מוזנים פעמים רבות לאחר זמן וכי בנוסף ישנו כשל בממשק בין מערכת מנ"ע למערכות של הפרקליטות, שב"ס ומחלקת החנינות. כשל זה גורם לקושי בהזנת מערכת מנ"ע, דבר הגורם לקבלת מידע באיחור, לעיתים לעניין שחרור ממעצר או ממאסר שהינם חשובים ביותר לנפגע בזמן אמת. הוצע בדיונים קודמים כי הנהלת בתי המשפט היא זו שתעביר את המידע בממשק למערכת מנ"ע, מאחר שמערכת הנהלת בתי המשפט מוזנת באופן מהיר יותר בהחלטות הניתנות בכל תיק. בסוף הדיון הקודם קראה הוועדה להנהלת בתי המשפט לדון ביחד עם המשטרה והשב"ס כדי לבחון אפשרות להקים ממשק כאמור בין המערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט למנ"ע. מוצע לדון בהתקדמות בנושא זה.
יידוע על ידי משרד הבריאות- כאשר בית המשפט קובע כי נאשם יאושפז באשפוז פסיכיאטרי, קמה לפי החוק חובה על מנהל בית החולים ליידע את נפגע העבירה, שביקש זאת, על יציאה לחופשה או על שחרור מאשפוז. בדיון הקודם לא נכחו נציגי משרד הבריאות, מוצע לבדוק האם הגורמים האמורים מיידעים כנדרש את נפגעי העבירה.
פוגע השוהה במעון נעול לפי חוק הנוער- בהתאם לחוק כיום לא חלה חובה על משרד הרווחה ליידע נפגע עבירה שהפוגע בו קטין שנשלח למעון נעול, על יציאתו לחופשה או שחרורו. מאחר שהרציונאל העומד בבסיס הקביעה כי מידע על חופשה או שחרור ממאסר יועבר לנפגע, כדי למנוע פגישה מפתיעה עם הפוגע, קיים גם כאשר מדובר בקטין פוגע השוהה במעון נעול, התעוררה גם בדיונים הקודמים השאלה אם נדרש לקבוע כי משרד הרווחה יידע נפגע עבירה כאמור. מוצע לדון בשאלה אם יש מקום לקדם תיקון חקיקה בנושא, וכיצד ניתן להגן על נפגע עבירה עד לתיקון כאמור.
מחיקת פרטים אישיים- לפי סעיף 7 לחוק חובה על התובע למחוק פרטים אישיים של נפגע עבירת מין ואלימות חמורה בטרם העברת חומר החקירה לנאשם או לסנגורו, מוצע לברר כיצד מיישמים הוראה זו.
מידע בדבר צו פיקוח על עברייני מין ותנאיו- בדיון הקודם נמסר כי בהמשך יוזנו במערכת מנ"ע גם פרטים בדבר צו פיקוח שניתן לנידון. מוצע לברר האם מידע כאמור כבר נכלל במערכת.
מידע בדבר שחרור והאפשרות להגיש בקשה לפי חוק מגבלות על חזרת העבריין לסביבת נפגע העבירה, התשס"ה–2004.
סיוע למשפחות בעבירות המתה- בשנים האחרונות הוחל במתן סיוע למשפחות בעבירות המתה על ידי לשכות הסיוע המשפטי של משרד המשפטים. מוצע לקבל מידע על סיוע זה.