חומר רקע

נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות הכנסת מרכז המחקר והמידע כתיבה: אוריאנה אלמסי אישור: שלי לוי, ראש צוות "עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת "א י ו סי ב ון תשע"ד 9 ב יוני 4102 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים95919 :'טל 1 8 9 4 2 8 9 4 5 - 92 :פקס 1 8 9 1 5 9 6 - 92 www.knesset.gov.il/mmm עמוד 4 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע מבוא מסמך זה נכתב לבקשת יושב- ,ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת חבר הכנסת אמנון כהן ,)והוא עוסק בנציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות (להלן: הנציבות1 שהוקמה באפריל4102 .בראשותה של השופטת בדימוס הילה גרסטל במסמך ;נציג את הרקע להקמת הנציבות נתאר את מערך התביעה הכללית ואת גופי הפיקוח והבקרה ;הקיימים על מערך התביעה נציג את תהליך הקמת הצוות לבחינת יישום ביקורת על מערך התביעה ו את המלצותיו, וכן את סמכויות נציבות הביקורת על התביעה, תפקידיה, כפיפותה הארגונית, הליך מינוי הנציבה ו התקציב והתקנים שהוקצו לנציבות. נוסף על כך ,נדון ב כמה מ הסוגיות שהועלו בדיונים על הקמת הנציבות ודרכי פעילותה. 5. רקע בשנים האחרונות נ דונו כמה כשלים בעבודת התביעה הכללית ובמיוחד בעבודת הפר.קליטות2 שאלת הצורך בבקרה על התנהלות הפרקליטות עלתה על סדר- היום הציבורי בשנת4112, ב משפטו של השר לשעבר חיים רמון. בפסק-הדין בעניינו קבע בית-משפט השלום בתל- אביב כי חומרי חקירה שכללו האזנות סתר לא הועברו לידי הנאשם וסנ י גוריו ,בשל רשלנות התביעה הפלילית בניהול החקירה. 3 מבקר המדינה, שעסק אף הוא בנושא האזנות סתר בחקירות פליליות, כתב כי הממצאים" מצביעים על ליקויים ...משמעותיים בטיפולן של המשטרה והפרקליטות בתוצרי האזנות הסתר בעניינו של השר רמון. ליקויים אלו נבעו בעיקרם מכשל אישי של בעלי התפקידים ולא מכשל מערכתי או ארגוני. לא נמצא כי נעשתה פעולה ..בזדון, אך ברי כי מדובר ברשלנות ממשית של העוסקים במלאכה.". 4 סוגי י ת הבקרה על התנהלות הפרקליטות נותרה על סדר-היום הציבורי, בו שנת4100 הונחו על שולחן הכנסת שתי הצעות חוק פרטיות שעניינן הצעה להקים גוף ביקורת על מערך התביעה : הצעת חוק נציב תלונות הציבור על פרקליטים, התשע"א– 4100, והצעת חוק מבקר הפרקליטות, התשע"א– 4100 . 5 ב הצעת החוק הראשונה הוצע להקים נציבות שתעסוק בבירור תלונות על התביעה הפלילית בלבד. על- פי הצעת החוק, נציב התלונות ימונה על- ידי ועדה של ,שבעה חברים ובהם שלושה חבר י כנסת וראש לשכת עורכי- הדין. הנציב יברר רק תלונות על התנהגות של פרקליט במסגרת מילוי תפקידו, והוא יוסמך, בי ן .היתר, להמליץ בפני שר המשפטים ופרקליט המדינה להדיח פרקליט על- פי הצעת החוק השנייה, יוקם גוף ביקורת שיבקר את מערך התביעה הפלילית, האזרחית ,והמשטרתית את מחלקת הבג"צים וכן כל החלטה של הגופים המבוקרים וכל תלונה של מי שנפגע מהתנהגות גורמים אלה. המבקר י יבחר על- ידי ועדת ה חוקה, ,חוק ומשפט של הכנסת מ מועמדים שתאתר ועדת איתור ; בוועדה זו יכהנו ,שבעה חברים ובהם .ארבעה חברי כנסת וראש לשכת עורכי הדין עוד הוצע שוועדת ה חוקה, .חוק ומשפט תדון בדרכים לתיקון הליקויים שמצא המבקר 1 אתר האינטרנט של ,משרד המשפטים.נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות :תאריך כניסה8 ביוני 4102 . 2 ד"ר גיא לוריא, ,בהנחיית פרופ' מרדכי קרמניצר ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה , "מוסד "לביקורת על הפרקליטות , ,המכון הישראלי לדמוקרטיה4100 ', עמ098-051 . 3 .שם 4 ,משרד מבקר המדינה חוות דעת – האזנות סתר בחקירות פליליות , יוני4101 . 5 הצעת חוק נציב תלונות הצי בור על פרקליטים, התשע"א– 4100 , של חה"כ גדעון עזרא, ,'אורי אריאל ואח41.5.4100 . הצעת חוק מבקר הפרקליטות, התשע"א– 4100 , של חה"כ מיכאל בן- ארי0.8.4100 . עמוד 1 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע שתי הצעות חוק אלו הונחו על שולחן הכנסת לקראת דיון מוקדם אולם לא קודמו מאז. סוגיית הקמתו של גוף מבקר על התביעה נדונה גם ב וועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת , ו במהל ך דיוניה נשמעו טענות בעד ונגד הקמתו של גוף כאמור . המתנגדים טענו כי מערך התביעה נתון כבר כיום לביקורת של כמה גופי ביקורת קיימים (להרחבה ראו פרק1) והביעו חשש מפגיעה בעצמאות ובשיקול הדעת המקצועי של הפרקליטים. לעומתם, המצדדים ביוזמה זו, ובהם מומחים למשפט ושרי משפטים לשעבר, טענו כי הפיקוח של גופי הביקורת הקיימים על החלטות הפרקליטות והתנהלותה אינו מספ יק . גורמים אלה תמכו בהקמת גוף שתכליתו לשמש כתובת לתלונות על התנהלות התביעה הכללית, בדומה ל תכליתו של נציב התלונות על השופטים. בין הגורמים המצדדים בהקמת גוף ביקורת על התביעה – הסנ י גוריה הציבורי,ת התנועה לאיכות השלטון ולשכת עורכי- .הדין עם זאת, בין הגורמים השונים לא הייתה תמימות דעים בדבר הסדר הביקורת שיש לאמץ ב.עניין זה במרס4100 הקים היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין, בתמיכת שר המשפטים דאז ,יעקב נאמן צוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות . הצוות הגיש את המלצותיו בתחילת שנת4104 , ועל בסיסן הוקמה באפריל4102 נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות., שבה נעסוק במסמך זה יש לציין כי בדיון בסוגיית הביקורת על התביעה הכללית , שהועלו בו הצעות שונות להקמתו של גוף ,ביקורת כאמור הדגישו גורמים שונים את מורכבות הסוגיה ורגישותה, וסברו כי בכל הסדר שייקבע יש חובה ל הגן על יכולתו של כל פרקליט או תובע להפעיל את שיקול דעתו המקצועי באופן עצמאי וללא מורא .בדוח הצוות המקצועי לבחינת אפשרות היישום של הקמת ( נציבות תלונות של הפרקליטות ראו הרחבה בהמשך) אף נכתב" : ... יש להיזהר מלייצר כלי ניגוח נגד תובעים שישמשו כדי להטיל מורא ולהרתיעם מלבצע את תפקידם .כלי ניגוח שכאלה עשויים להסיט את המיקוד מניהול הליכים אל עבר התנהלות התובע, ו יאפשרו להפוך את המדינה ממאשימה לנאשמת ,כאשר התובע עצמו הוא היושב על ספסל הנאשמים". 6 בטרם נדון בהמלצות הצוות המקצועי ובנציבות, נציג בקצרה את מערך התביעה הכללית .ואת הגופים המבקרים את פעילותה 2. מערך התביעה הכללית :ליועץ המשפטי לממשלה (להלן ה )יועמ"ש כמה תפקידים: הוא עומד בראש התביעה הכללית, לרבות התביעה המשטרתית והפרקליטים החיצוניים המוסמכים על-ידו, ;וממונה על פרקליטות המדינה הוא אחראי לייצוג המדינה בבתי- ;המשפט הוא מופקד ע ;ל הייעוץ המשפטי לממשלה ולשריה חוות דעתו כפרשן הדין מחייבת את הממשלה ; הוא מופקד על שמירת האינטרס הציבורי בתחום המשפט באמצעות התייצבות בבית-המשפט גם בתיקים שהמדינה אינה צד בהם , וכן הוא מופקד על מתן חוות דעת בנושאי .משפט ציבורי7 בתפקידו כראש התביעה הכללית, היועץ המשפטי לממשלה מתווה את המדיניות המקצועית של התביעה. נוסף על כך, הוא עוסק ב הליכים הננקטים ב תיקים מסוימים, למשל א ישור העמדה לדין של ראש ממשלה; פני י ה להסרת חסינות של חבר ה כנסת; העמדה לדין של קטין; מתן הכרעה בעררים על 6 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ14 . 7 ,הנחיות היועץ המשפטי לממשלה תפקידי היועץ המשפטי לממשלה , 1 ביולי4114 :(עדכון01 בפברואר4111 .) עמוד 2 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע החלטת המשטרה או הפרקליטות שלא לקיים חקירה או להעמיד לדין; הגשת בקשה להארכות מעצר מ עבר ;לתקופה מסוימת עיכוב הליכים פליליים לאחר הגשת כתב אישום וכדומה. 8 ה תביעה הכללית בישראל מונה כ- 4,911 פרקליטים:, ובין היתר9  כ- 951 פרקליטים בפרקליטות המדינה10 שיש להם סמכות תביעה ב כל העבירות;  כ- 251 תובעים שיש להם ייפוי כוח מטעם היועץ המשפטי לממשלה, ה מייצגים משרדי ממשלה ;וגופים ממשלתיים שונים  כ- 851 ,תובעים המחזיקים כתבי הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה ובהם ,תובעים עירוניים ;תובעים לפי דיני תכנון ובנייה ותובעים ממשרדי הממשלה ומתאגידים סטטוטוריים  112 תובעים משטרתיים11 שיש להם סמכות תביעה ב .עבירות עוון ופשע מסוימות על- פי דוח הצוות לבחינת אפשרות היישו ם של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות ,ב רוב המכריע של כתבי האישום מטפלת התביעה המשטרתית– כ- 21,111 כתבי אישום בשנה ; ואילו הפרקליטות מטפלת בכ- 2,211 כתבי אישום בכל .שנה12 במענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסרה משטרת ישראל כי בתביעה המשטרתית התקבלו בשנים4101-4104 כ- 19,111 תיקים בשנה והוגשו כ- 20,111 .כתבי אישום בשנה מ נתונים שמסר משרד המשפטים למרכז המחקר והמידע של הכנסת, לאחר ה דיון בוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, עולה כי בשנת4104 נפתחו במחוזות הפליליים בפרקליטות המדינה ,כ- 48,111 תיקים פליליים, כ- 5,111 תיקי ערעור והוגשו כ- 5,111 כתבי אישום. בשנת4101 נפתחו כ- 49,111 תיקים פליליים, כ- 2,011 תיקי ערעור והוגשו כ- 5,011 .כתבי אישום ב מחוזות האזרחיים נפתחו בכל אחת מהשנים4101-4104 כ- 48,111 תיקים. נציין כי הנתונים אינם כוללים תיקים המתנהלים בבית המשפט העליון על-ידי הפרקליטים ה מועסקים בלשכה הראשית של פרקליטות המדינה. 13 6. הפיקוח והביקורת הקיימים על מערך התביעה כאמור, המתנגדים להקמתו של גוף המבקר את התביעה ציינו ש התביע ה הכללית כבר נתונה לביקורת של כמה גופי ביקורת קיימים. את הביקורת של גופים אלה אפשר :לחלק לארבעה סוגים0 ) ביקורת על ;החלטות והתנהלות מקצועית בתיק מסוים4 ,) ביקורת על מדיניות משפטית (מדיניות העמדה לדין הסדרי טיעון, ;)'סיווג חומרי חקירה וכו1) ביקורת על התנהל ות אתית- ;משמעתית של התובעים2 ) .)'ביקורת על יעילות העבודה (זמן טיפול, אחידות, הוצאות תקציב וכו14 להלן נציג בקצרה גופים אלה, כפי שהוצגו בדוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות על הפרקליטות: 8 שם. 9 ,אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים, מכתב0 ביוני4102 . ,עו"ד ניר גורדון, יחידת הניהול, פרקליטות המדינה, מכתב9 ביוני4102 . 10 כ- 211 במחוזות הפרקליטות (כ- 251 בתחום הפלילי וכ- 101 בתחום האזרחי) וכ- 491 .בלשכה הראשית 11 ,עו"ד רקפת גלעד, רפ"ק, ע' רח"ט תביעות, מכתב42 במאי4102 . 12 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ09 . 13 ,עו"ד יריב רגב, ראש תחום ניהול, פרקליטות המדינה, שיחת טלפון9 ביוני4102 . 14 שם. עמוד 5 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע  ביקורת פומבית מצד בתי-המשפט – בתיקים הנדונים בבתי- המשפט אפשר ש תובע או פרקליט בתיק פלילי, אזרחי ומינהלי יהיה נתו ן לביקורת מצד השופטים– על,החלטת הפרקליטות על העמדה לדין על אופן התנהלות ההליך .הפלילי ועל הסדרי הטיעון עם זאת, ביקורת זו נוגעת רק לתיקים שנדונים בבית-המשפט ו היא נאמרת כבדרך אגב . 15 בתיקים פליליים יכולים לבקר את הפרקליטות גם הסנ י גורים (עור כי-הדין המייצגים את הנאשמים ,) .שבמסגרת עבודתם פועלים לחשיפת משגים, פגמים ומחדלים בהתנהלות התביעה על כך יש להוסיף את הסיקור התקשורתי הנרחב שלו זוכים תיקים פליליים ואחרים , הן בשל מהות העבירה ולעתים הן בשל זהות הנאשם .סיקור זה מלווה בביקורת עיתונאית על התנהלות התביעה, ובשנים האחרונות פועלים הנאשמים להבליט בסיקור התקשורתי את כשלי ניהול הליך התביעה בסיועם של יועצי ;תקשורת  מבקר המדינה – התביעה הכללית היא אחד הגופים המבוקרים הנתונים לביקורתו של מבקר .המדינה המבקר מוסמך על-פי הדין לקיים ביקורת בהיקף רחב על כל תחומי עבודתה של התביעה. 16 ,עם זאת מאחר ש גופים רבים מבוקרים על-יד י המבקר, ו משום ש הוא אינו מתמחה בעבודת הפרקליטות והתביעה, ,ביקורתו על התביעה מוגבלת בהיקפה ב תדירותה וכן ב.אופייה17 ,כמו כן המבקר מתמקד בעיקר בב יקורת חשבונאית ו ב חריגה מכללי מ י.נהל תקין18  נציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה – מבקר את התנהלותה של הפרקליטות והתביעה אל מול הציבור. נציב התלונות מבקר בעיקר את תחום ההתנהלות האתית- משמעתית של התובעים, אך הוא עשוי לעסוק גם בתלונות הנוגעות ליעילות עבודת החוקרים. להלן נתונים על מספר התלונות שהוגשו לנציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה על משרד המשפטים בכלל ו על הפרקליטות והיועמ"ש בפרט בשנים4104-4101 : שנה 'מס תלונות בשנה 'מס התלונות שנתקבלו על משרד המשפטים מתוכן 'מס התלונות נש תקבלו על הפרקליטות המדינה, פרקליטו יות מחוז והיועמ"ש מס' ה נושאים 'מס הנושאים שהמבקר הכריע בהם 'מס הנושאים שנמצאו מוצדקים 4101 19 01,921 215 99 היועץ המשפטי לממשלה– ( 09% ) פרקליטות המדינה – ( 10% ) פרקליטויות המחוז – ( 41% ) 014 19 8 4100 20 02,881 220 018 היועץ המשפטי לממשלה– ( 02% ) פרקליטות המדינה – ( 29% ) פרקליטויות המחוז – 12 ( 12% ) 012 42 5 4104 21 05,041 212 84 010 11 2 15 ,ד"ר גיא לוריא ממונים על הצדק – רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה , "מוסד לביקורת על הפרקליטות" , המכון ,הישראלי לדמוקרטיה4100 ', עמ011 . פרופ ' מרדכי קרמינצר ,המכון הישראלי לדמוקרטיה ,פרוטוקול מס ' 400 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 02 בנובמבר4100 . 16 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ02 . 17 'שם, עמ11 . 18 ,ד"ר גיא לוריא ממונים על הצדק – רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה , "מוסד לביקורת על הפרקליטות" , המכון ,הישראלי לדמוקרטיה4100 ', עמ019 . 19 ,אתר האינטרנט של מבקר המדינה דוח נציב תלונות הציבור מס ' 12 לשנת 4101 ', עמ119 - 101 . 20 ,אתר האינטרנט של מבקר המדינה 'דוח נציב תלונות הציבור מס18 לשנת4100 ', עמ154 . 21 אתר האינטרנט של מבק ,ר המדינה 'דוח נציב תלונות הציבור מס19 לשנת4104 . 'עמ111 . עמוד 1 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע היועץ המשפטי לממשלה– ( 08% ) פרקליטות המדינה– ( 55% ) פרקליטויות המחוז– ( 42% )  משטרה – כל חשד למעשה פלילי של תובע או פרקליט ייחקר על-ידי ;המשטרה  לשכת עורכי-הדין – התובעים והפרקליטים הם עורכי-דין החברים בלשכת עורכי- הדין ולפיכך חלים .עליהם דיני האתיקה של חברי הלשכה אך כאיגוד מקצועי עיקר העיסוק של הלשכה הוא בעבירות אתיות ומשמעתיות של הפרקליטים מול לקוחותיהם ו עמיתיהם ובעבודתם ב בתי- .המשפט יש הסבורים כי הואיל והלשכה הי א אי גוד מקצועי המייצג את כל הפרקליטים , היא עלולה להיקלע ל ניגוד עניינים בבואה לבקר את הפרקליטים; 22  נציבות שירות המדינה – פרקליטי המדינה, כמו כל עובדי המדינה, כפופים להוראות התקשי"ר ולשיפוט המשמעתי של נציבות שירות המדינה .בדומה ללשכת עורכי-הדין, הנציבות מבקרת בעיקר את תחום ההתנהלות האתית-משמעתית של התובעים והפרקליטים, א ך במסגרת זו מטופלים גם מקרים שמעורבת בהם התנהלות מקצועית המעוררת שאלות מהתחום האתי- ;משמעתי  מבקר הפנים של משרד המשפטים ה כפוף לשר המשפטים ולמנכ"ל המשרד – דומה כי מבקר הפנים עוסק בנושאים שלדעת השר והמנכ"ל יש צורך לבדוק ולתקן במועד המתאים בלי תלות בגורם חיצונ ,י ו עם זאת הכלים החוקיים והמ י נהליים העומדים לרשותו מוגבלים בהשוואה לכלים העומדים לרשות מבקר המדינה,; נוסף על כך מעצם כפיפותו למנכ"ל המשרד, המבקר אינו נהנה מעצמאות ומאמון הציבור. כמו כן, הביקורת ותוצאותיה אינ ן מתפרסמ ות .בפומבי בכל שנה נבדקות כ- 1,111 פניות ותלונות על-ידי מבקר הפנים של המשרד. 23  שר המשפטים ומנכ"ל משרד המשפטים – לשר ולמנכ"ל סמכות משמעתית לנזוף ולהתרות בפרקליט .שעבר עבירת משמעת, בכפוף לשימוע  ראשי מערכת התביעה – המבנה הה י ,ררכי של התביעה הכללית מעניק לראשי התביעה (היועמ"ש פרקליט המדינה ופרקליטי ה)מחוזות את הסמכות להורות על בדיקת התנהלות של הפרקליטים הכפופים להם ולקבל שיתוף פעולה מלא מהם. אך לדברי ד" ר גיא לוריא ופרופ' קרמניצר מהמכון ,הישראלי לדמוקרטיה, מכיוון שראשי מערכת התביעה הכללית הם שמתווים את מדיניות התביעה ייתכן ש דווקא הכשלים המערכתיים – שלדעתם הם חמורים יותר מהכשלים הנקודתיים – אינם מבוקרים. 24 לטענתם, לראשי כל מערכת יש נטייה טבעית להגן על הכפופים להם ולצדד בעמדתם . נוסף על כך, העומס הרב ש ראשי המערכת נתונים בו י וה עדר ו של מנגנון ארגוני הולם מונעים מהם .לקיים ביקורת שיטתית וקבועה25 22 עו"ד ניר פלסנר, הפורום הפלילי של לשכת עורכי- 'הדין, פרוטוקול מס400 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 02 בנובמבר4100 . 23 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ11 . ,איריס פרידמן, המבקרת הפנימית במשרד המשפטים 'פרוטוקול מס400 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 02 בנובמבר4100 . 24 ,ד"ר גיא לוריא ממונים על הצדק – רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה , "מוסד לביקור ת על הפרקליטות" , המכון ,הישראלי לדמוקרטיה4100 '. עמ011 . 25 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ12-11 . עמוד 2 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע להלן גופי ה:ביקורת על התביעה המשטרתית  מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ;  )המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש, הכפופה למשרד המשפטים ;  מבקר הפנים של המשרד לביטחון פנים – המבקר עוסק בביקורות מערכתיות ע ל שירות בתי-הסוהר והמשטרה ועוקב אחר יישום דוחות מבקר המדינה. המבקר עובד על-פי ת ו כנית עבודה שנתית והוראות השר והמנכ"ל ;  היחידה לבירור תלונות הציבור במשרד לביטחון פנים – יחידה ה כפופה למבקר הפנים של המשרד ;  ראש חטיבת התביעות במשטרה – בקרה מקצועית וניהולית על-פי ת ו כנית בקרה שנ תית;  היחידה לתלונות הציבור במשטרה – יחידה ה כפופה לסגן המפכ"ל, ה מבררת כל תלונה ללא הגבלה נושאית. מהמשטרה נמסר כי בשנים4101-4104 הוגשו שתי תלונות, ולדברי המשטרה נמצא ש שתיהן אינן .מוצדקות26  יחידת הביקורת במשטרה – יחידה בתוך המשטרה שהיא חיצונית לתביעה, ה כפופה לסגן המפכ"ל . היחידה ,מבצעת ביקורות יחידתיות ביקורות נושאיות וביקורות פתע בהנחיית המפכ"ל וסגנו. הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות על הפרקליטות סבר כי "קיים מערך משמעותי של מנגנונים– פנימיים וחיצוניים– שתכליתם להבטיח כי התנהלות התביעה תהיה נתונה לבקרה ופיקוח ראויים וכי חששות לחריגה מהסטנדרד הראוי יתבררו. גם אם מנגנונים אלה ניתנים לשיפור נוסף, התרשמותנו היא שבשנים האחרונות קיימת מגמה של שכלול הבקרה הפנים- ארגונית של הפרקליטות וניתן דגש למיצוי של הליכי ביר"ור תלונות והפקת לקחים. אשר לפיקוח על התביעה המשטרתית ,הוסיפו חברי הצוות כי המענה של גופי הבקרה הוא משמעותי ,""אם כי לא בהכרח מספק על ו ה פיקוח על שאר מייצגי המדינה בערכאות המשפט ,אמרו חברי הצוות: "מנגנונים מסוג זה לא מתקיימים באותו היקף ועוצמה באשר למערך הת ובעים החיצוניים". 27 לעומת זאת, המצדדים בהקמתו של גוף מבקר טוענים כי הגופים המבקרים אינם ממלאים היטב את תפקידם בכל הנוגע לפיקוח על ההתנהלות ועל ההחלטות המתקבלות בפרקליטות .בדיון שהתנהל בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת אמר שר המשפטים לשעבר פרופ 'אמנון רובינשטיין: " מערכת הבקרה הזאת לא הולידה שום תוצאה. אני לא מכיר מקרה אחד... שמישהו מהפרקליטות הושעה או פוטר בגלל ביקורת של בית-המשפט על התנהגות הפרקליטות. אני לא מכיר שום תוצאה לביקורת הפנימית. אני לא מכיר שום תוצאה של ביקורת ציבורית. כלום". 28 בדיון נוסף, שהתקיים בוועדה לביקורת המדינה של הכנסת בדבר הקמתו של גוף מבקר לפרקליטות המדינה, ,אמר היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין " ,כי הקים את הצוות המקצועי לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות על הפרקליטות לא כדי 26 ,עו"ד רקפת גלעד, רפ"ק, ע' רח"ט תביעות במשטרת ישראל, מכתב42 במאי4102 . 27 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ10 . 28 'פרופ' אמנון רובינשטיין, פרוטוקול מס400 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 02 בנובמבר4100 . עמוד 8 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע ...לומר שכל אותם גופים שמבקרים באופן אמיתי את הפרקלי טות הם מניחים את דעתי. הם לא מניחים את ...דעתי כלל ועיקר אנחנו מתכוונים לקדם משהו אחר, משהו חדש". 29 ,מבקר המדינה לשעבר השופט מיכה לינדנשטראוס שהתייחס אף הוא לסוגיית הקמתו של גוף ביקורת על הפרקליטות, " סבר כי אין מקום ליצור תחליף לביקורת מדינה מקצועית, מיומנת ובעלת סמכויות סטטוטוריות המעוגנות בחוק-יסוד ובחוק", אך הוא לא התנגד להקמת נציבות לתלונות הציבור במשרד ,המשפטים שתטפל בתלונות על היועמ"ש על פרקליט המדינה ו על.עובדיהם30 8. הקמת הצוות המקצועי והמלצותיו ,כאמור במרס4100 הקים היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין, בתמיכת שר המשפטים דאז יעקב .)נאמן, צוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות (להלן: הצוות המקצועי .בראש הצוות עמדה המשנה ליועמ"ש לענייני חקיקה אורית קורן כל תשעת חברי הצוות היו בעלי תפקידים בכירים בפרקליטות המדינה. 31 בדיוני הוועדה לעניי ני ביקורת המדינה של הכנסת העלו כמה מחברי הכנסת תמיהה על שכל חברי הצוות הם מ ,""בית מדרש אחד ועל אי- .הכללתה של מבקרת הפנים של משרד המשפטים בצוות המקצועי32 הצוות קיים02 פגישות והופיעו בפניו, בין השאר, נציגי התביעה המשטרתית, היועמ"ש לשעבר מני מזוז, פרופ' מרדכ י קרמניצר וד" ר גיא לוריא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. עם זאת, לדברי נציגי ארגון ,פרקליטי המדינה, המייצג את מושאי הביקורת, נציגי הארגון לא זומנו להציג את עמדתם בפני הצוות ורק לאחר פני י ת הארגון ליועמ"ש הם זומנו לפגישה עמו , ובה.הציגו את עמדתם בנושא33 חברי הצוו ת הסכימו ביניהם על העקרונות ש עליהם יושתת מנגנון הבקרה שיוקם : 0 ) שמירה על ;עצמאותה המקצועית של הפרקליטות ושל התובעים4 ;) חיזוק אמון הציבור בתביעה הכללית1 ) שיפור וייעול של ;פעילות התביעה הכללית2 ) ייעול תהליכי.הביקורת ובירור התלונות34 בדיוני הצוות נדונו ארבע חלופות למנגנון התנהלותו של הגוף המבקר . שתי החלופות הראשונות נדחו על-ידי הצוות, והן: 0 )הקמת מוסד ביקורת סטטוטורי – כלומר, יחידה עצמאית לחלוטין, מכוח חוק, שתשמש גם נציב ות לבדיקת תלונות נגד פרקליטים ותובעים פליליים. ח ברי הצוות סברו כ י אין צורך בחקיקה שכן היא מקשיחה ומקבעת במקום ש בו נדרשת גמישות ומשום ש הסמכויות שיוענקו למי שיעמוד בראש גוף הביקורת הן סמכויות שאפשר להקנות במידה מספקת בדרך מ י נהלית; 29 'היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין, פרוטוקול מס445 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות המדינה , 09.04.00 . 30 ,מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס, מכתב לשר המשפטים יעקב נאמן2 בנובמבר4101 . 31 :חברי הצוות המקצועי מלכיאל בלס– המשנה ליועץ)המשפטי (ייעוץ ; רחל גוטליב– )המשנה ליועץ המשפטי (פלילי; יהושע למברגר– ;המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים יהודה שפר– ;המשנה לפרקליט המדינה לאכיפה כלכלית אלעד רוזנטל– ;ראש תחום ניהול בפרקליטות המדינה עמית אופק– סגן לפרקליט המדינה; רז נזרי– המשנה ליועץ המשפטי (פלילי); נועה מישור– עוזרת ליועמ"ש (מונתה לאחר פרישתה של גוטליב ומינויו של נזרי תחתיה) . 32 חה '"כ אורי אריאל, פרוטוקול מס021 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 11 במרס 4100 . חה "כ רוני בר- 'און, יו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה, פרוטוקול מס400 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 02 בנובמבר4100 . 33 עו"ד הדס פורר- גפני, יו"ר ארגון פרקליטי ,המדינה, מכתב5 ביוני4102 . 'היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין, פרוטוקול מס445 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות המדינה , 09 בדצמבר4100 . 34 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ14 . עמוד 9 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע 4 )הקמת יחידה ייעודית בכפיפות למבקר הפנימי של משרד המשפטים – הצוות סבר כי הגורם שיעמוד בראש הגוף המבקר צריך להיות משפטן ותיק ובכיר ביותר, הבקי בעבודת הפרקליטות הו .פרקליטים חברי הצוות סבר ו שאי-אפשר לקלוט ביחידת המבקר הפנימי אדם כזה. נוסף על כך, המבקר הפנימי עוסק בביקורת על אגפים ויחידות שונ ים במשרד המשפטים, ואינו מבקר את יתר הרכבי התבי עה הכללית שאינם.פרקליטות35 אשר לשתי החלופות הנותרות, בין חברי הצוות נתגלעה מחלוקת, ולפיכך שתיהן הוצגו בדוח הסופי : 6) הקמת יחידה ייעודית לביקורת על התביעה במשרד מבקר המדינה ( בהצעה תמכו ארבעה )חברים: 36 על- פי המודל המוצע, במשרד מבקר המדינה תוקם יחידה דומה .ליחידת הביקורת על מערכת הביטחון ראש היחידה ימונה ע ל-ידי מבקר המדינה בהתייעצות עם היועמ"ש, פרקליט המדינה וראש אגף חקירות מיוחדות במשטרה. בראש היחידה יעמוד משפטן הבקי בעבודת הפרקליטות והתביעה, בעל יוקרה מקצועית וללא זיקה ישירה ליועמ"ש, לפרקליטות או לתביעה המשטרתית ,, כגון שופט מחוזי בדימוס פרקליט מדינה או פרקליט מחוז בדימוס .עדיפות תינתן לבעל ניסיון מעשי בפרקליטות. התומכים בחלופה זו הביעו חשש מהקמתו של גוף ביקורת על התביעה נוסף על הגופים הקיימים . לדבריהם, קיומו של גוף ביקורת נוסף עלול להביא את הנאשם לעשות הכ ול כדי להסיט את המאבק מעניינו שלו אל פרקליט ועבודתו ,ולפגוע בעצמאות התביעה. לכן נדרשת זהירות רבה בכינונם של כלים נוספים העשויים לשמש כלי ניגוח בפרקליטים ו ישמש ו את הנאשמים. התומכים בחלופה זו טענו כנגד החלופה האחרת , בדבר הקמת גוף ביקורת פנימי במשרד המשפטים, כי חלופה זו לא ת ביא לחיזוק אמון הציבור בתביעה ואולי אף תביא לפגיעה בו . 8) הקמת יחידה ייע ו דית במשרד המשפטים הפועלת מכוחו של היועמ"ש ( בהצעה תמכו ארבעה )חברים; 37 על-פי המודל המוצע, תוקם יחידה ייעודית במשרד המשפטים שתתבסס על סמכותו של היועמ"ש .יחיד ה זו תקיים בדיקה מערכתית בתחומים של ניהול תקין, אחידות ביישום מדיניות התביעה בקרב כל הפרקליטים, שקיפות, יעילות ואתיקה. לרשות היחידה יעמדו כ חו-אדם וכלים מ י נהליים על- ,פי הצורך והפרקליטים יחויבו, ו מכ ח הנחיות פנימיות, לשתף פעולה עם היחידה. בראש היחידה יתמנה משפטן ה בקי בעבודת הפרקליטות, בעל יוקרה מקצועית ויושרה, ללא קשר ישיר ליועמ"ש, לפרקליטות או לתביעה המשטרתית , כגון שופט מחוזי בדימוס או משנה ליועמ"ש בדימוס. עדיפות תינתן לבעל ניסיון .בעבודת הפרקליטות התומכים בחלופה זו סברו כי היועמ"ש אכן מוסמך ואחראי לערוך בדיקות וב ירורים אשר לדרך התנהלותם של הפרקליטים בעבודתם המקצועית אך מכיוון שאין בידיו הכלים לקיים בקרה זו במידה הרצויה, יש להקים יחידת בקרה שתפעל מכוח סמכותו ותקנה לו כלים להפעלת הבקרה. התומכים סבורים כי המודל המוצע יביא להשלמת חסר בולט במנגנון הקיים ויעמיד לרשות היועמ"ש, פרקליט המדינה וראש התביעה המשטרתית מידע רוחבי, עדכני ומקצועי על התנהלות .מערך התביעה 35 ,שם 'עמ50 . 36 חברי הצוות שצידדו במודל זה: יהושוע למברגר– המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פלילים; יהודה שפר– המשנה לפרקליט המדינה לאכיפה כלכלית; אלעד רוזנטל– ראש תחום ניהול בפרקליטות המדינה ועמית אופק– סגן לפרקליט .המדינה 37 חברי הצוות שצידדו במודל זה: אורית קורן– יו"ר הצוות והמשנה לפרקליט המדינה לענייני חקיקה; מלכיאל בלס– משנה לפרקליט המדינה; רן נזרי– המשנה ליועמ"ש לעניינים פליליים; נועה מישור– .עוזרת ליועמ"ש עמוד 01 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע בטבלה להלן סיכום הטיעונים שהוצגו בנוגע לכל אחת מהחלופות האמורות: יתרונות הקמת יחידה במשרד מבקר המדינה הקמת יחידה במשרד המשפטים הפועלת מכוחו של היועמ"ש )המודל מסתמך על חקיקה קיימת (חוק המבקר ו ו אינ מצרי ך תיקוני חקיקה; חקיקה חיונית להגדרת סמכויות וגבולות הביקורת, ;שימנעו פגיעה בעצמאות התביעה מודל זה אינו מחייב חקיקה וכך מ ת אפשר ת הגמישות הנדרשת בגלל המורכבות והרגישות של הרחבת הביקורת על הפרקליטות והתביעה. החלת הביקורת מחייבת משנה זהירות ושכלול המנגנון ;בהתאם לניסיון המצטבר הצעה זו מסתמכת על מסורת עבודת המבקר מול הפרקליטות, כך שהיחידה החדשה לא תצטרך לעצב סדרי ;עבודה חדשים מול הגוף המבוקר המודל מסתמך על סמכותו הניהולית של היועמ"ש על התביעה, ובכך מצד אחד משמר ומשכלל את האופי הפנימי של הבירור ו מצד אחר יש בו חידוש, בשל מיסודו של גורם בדיקה קבוע והבטחת אי- ; התלות שלו על- פי מודל זה לא תהיה פגיעה במבנה המוסדי הקיים – יישמר מעמדו של מוסד מבקר המדינה ועל עצמאות התביעה ; כמו כן, לא יוקם .גוף ביקורת נוסף מודל זה מאפשר לראשי התביעה ליזום בדיקות ובירורים בנושאים אד- ;הוק במועדים הנחוצים לדעתם ,מוסד המבקר זוכה לאמון רב מהציבור ואילו כל גוף ביקורת פנימי מטעם פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה עלול ש לא לה ;גביר את אמון הציבור יישום המודל אינו תלוי בשיקול ה דעת העצמאי של רשות שלטונית אחרת ואינו יוצר קושי עקב התנגשות עם ;מנגנונים קיימים למבקר יש סמכות לבקר גופים ציבוריים רבים מכוח חוק מבקר המדינה ; לא יידרש דיון נוסף בשאלה על א י לו גופים מהתביעה תחול הביקורת אלא היא תחול על כל גופי ;התביעה המודל יביא להשלמת חסר בולט במנגנון הקיים, שכן הוא יעמיד לרשות היועץ המ ש פטי לממשלה, פרקליט המדינה וראש התביעה המשטרתית מידע שיטתי, רוחבי, עדכני ומקצועי אשר להתנהלות מערך הפרקליטות והתביעה ועבודת הפרקליטים. מידע זה חיוני למניע ת כשלים ושכלול .העבודה הקמת יחידה במשרד המבקר מונעת פגיעה במרקם היחסים ;העדין בין היועמ"ש וראשי הפרקליטות חיזוק מערך הביקורת של מבקר המדינה מבטיח את קיומם של הליכי מינוי בלתי תלויים ואת פעילות אנשי הביקורת ;באופן עצמאי וחסר פניות ל מבקר המדינה ת היה סמכות לבקר גם את החלטות היועץ המשפטי לממשלה עצמו . עמוד 00 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע חסרונות הקמת יחידה במשרד מבקר המדינה הקמת יחידה במשרד המשפטים הפועלת מכוחו של היועמ"ש ספק רב אם שינוי ארגוני במשרד המבקר יביא לשיפור ;אמון הציבור בתביעה על-פי מודל זה יוקם גוף נוסף ללא מעמד סטטוטורי השואב את סמכויותיו מהיועמ"ש, ובעצם יכולתו לבקר את ראשי התביעה הוא עלול לפגוע בסמכותם של ראשי התביעה ובמרקם ;היחסים העדין בין פרקליט המדינה ליועמ"ש מעמדו של מבקר המדינה מעוגן בחוק- יסוד המחייבו לשמור על עצמאות מול הגופים המבוקרים; עובדה זו ,תמנע מהיועמ"ש לבקש מהמבקר ליזום בדיקה מסוימת לדחות או להשהות ביקורת מסוימת במועד מסוים משיקולים מערכתיים. כלומר, חלופה זו לא מעמידה בפני היועץ המשפטי ופרקליט המדינה כלי ניהולי יעיל וזמין לבירור בלתי תלוי של סוגיות רגישות בארגון .הכפוף להם ב מינוי גוף ללא הסמכה פורמלית בחוק טמון חשש שהביקורת ;תחדור גם לליבת הפעילות של הפרקליטות מדובר ב מינוי אדם מטעם היועמ"ש ו יהב עדרה של עצמאות .מוסדית מוחלטת ייתכן שהדבר לא יביא ל חיזוק אימון הציבור ;בעבודתו במודל המוצע אין מענה על הצורך ב שמירה על סודיות המסמכים ש י;יאספו בעבודת הביקורת38 מאחר שאין בסיס סטטוטורי לפעילות היחידה, לא ניתן יהיה להבטיח שלא תהיה חובה למסור לסניגור או לנאשם, בנסיבות מסוימות, את החומר ש יי אסף ב מהלך ה ביקורת. על דברים שאמר הפרקליט במסגרת הביקורת לא יחול חיסיון מפני הפללה עצמית; 39 הקמת גוף ביקורת מטעם היועמ"ש תפגע ביכולת לבקר את היועמ"ש, המטפל בחלק גדול מהתיקים הרגישים . בחודש פברואר4104 הגיש הצוות המקצועי את טיוטת הדוח ליועמ"ש, ובאפריל4104 הגיש את הדוח הסופי ובו שני ה מודלים ה .מוצעים להקמת גוף מבקר על הפרקליטות היועמ"ש אימץ את ההצעה להקים יחידת ביקורת ייעודית במשרד המשפטים הפועלת מכוחו של היועמ"ש . להלן המאפיינים :המרכזיים של המודל40  החלטות היועמ"ש עצמו לא יעמדו לביקורת, אך הביקורת תוכל לעסוק בפעולות ש בהן הייתה מעורבות של היועמ"ש, היות ש .הוא מעורב בהחלטות רבות, מורכבות וחשובות  הביקורת תעסוק רק בבדיקה מערכתית ולא תשמש כתובת לתלונות הציבור, למעט אם תוך כדי הבדיקה המערכתית עלה הצורך בבירור של מקרה פרטני או היועמ"ש או פרקליט המדינה ביקשו לברר מקרה או אירוע מסוים המצריך מינוי גורם חיצוני לבדיקת ה;  הביקורת לא תעסוק בעניינים התלויים ועו מדים בבית- המשפט אלא ב מקרים חריגים, ,שהיועמ"ש פרקליט המדינה או ראש התביעה המשטרתית החליטו עלי הם;  ראש יחידת הביקורת יקבע ת ו כנית עבודה שנתית, וזו תהיה נתונה לשינויים על- .פי שיקול דעתו ככלל, היועמ"ש לא ימנע ביקורת שראש היחידה מבקש לערוך ולא יתערב במתכונת הבירו ר. עם זאת, היועמ"ש, פרקליט המדינה וראשי התביעה המשטרתית יהיו רשאים לבקש בירור של נושא או ;אירוע מסוים 38 מבקר המדינה ומבקר הפנים מחויבים על- פי חוק ,על שמירת סודיות ו כל מסמך שהכין המבקר או שנתקבל אגב מילוי .תפקידו לא ישמש ראיה בהליך משפטי או משמעתי חוץ מהמשפט הפלילי 39 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ51 . 40 'שם, עמ25 – 22 . עמוד 04 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע  יחידת הביקורת תהיה רשאית לדרוש מהתובעים מידע בעל- פה ובכתב והפרקליטים י ידרשו לשתף ;פעולה עם ראש היחידה כמייצג היועמ"ש ועבורו  ראש היחידה יהיה מוסמך להמליץ על הדרכים לתיקון הליקויים המערכתיים, לרבות הפעולות שיש ;לנקוט נגד פרקליט במסגרת מנגנוני החקירה והמשמעת הקיימים  ראש היחידה יגיש ליועמ"ש ולראשי התביעה דוחות שנתיים או נושאיים ,לפי שיקול דעת ו;  הסדר פרסום הדוחות יי עשה בהנחיית היועמ ."ש רק במקרים חריגים הביקורת לא תפורסם ,בליווי נימוקים מקובלים, כמו הגנה על הפרטיות וביטחון המדינה. פרסום שמותיהם של התובעים הנילונים ייעשה בדרך שלא תפגע בעבודת הפרקליטות ושלא תהווה איום אישי על התובעים. בנוגע ל מודל הנבחר ציין הצוות בדוח כי התביעה הכללית מתאפיינת י בה יררכיה מקצועית אך ,מבוזרת כך שלפרקליטים יש שיקול דעת המאופיין בעצמאות רבה והכרעותיהם מתקבלות בהתאם לנסיבות הייחודיות של ה תיק ש הם מנהלים. הצוות קבע כי לנוכח מאפיינים ייחודיים אלה ומכיוון שלהכרעות הפרקליטות,יש השלכות על זכויותיהם של נאשמים ועצורים41 הוא ממליץ על הקמת מנגנון ייעודי במשרד המשפטים שיעסוק בבקרה מערכתית רוחבית יזומה וסדירה לאיתור תקלות חוזרות וה י עדר אחידות ביישום הכללים המחייבים ,מבלי לגרוע מהמנגנונים הקיימים. 42 חברי הצוות המקצועי ציינו בדוח כי ,לנוכח ריבוי מנגנוני הביקורת אין להוסיף מנגנון חדש שייעודו יהיה בירור תלונות פרטניות או כתובת נוספת ל קבלת תלונות. 43 עוד סבר הצוות כי הוספה של מנגנון נוסף כאמור תביא לסרבול ולהכבדה, וכלי זה עלול לפגוע בעצמאות הפרקליטים והתובעים בלי לתרום לשיפור תפקוד מערך התביעה. לעומת זאת, הצוות סבר כי מאפייניו הייחודים של מערך הפרקליטות והתביעה .מחדדים את הצורך במנגנון יעיל לבקרה רוחבית44 אשר למנגנוני הביקורת החלים על התביעה המשטרתית כתב הצוות " כי על פני הדברים [מנגנוני בקרה ]אלה ( מספקים מענה משמעותי אם כי לא בהכרח מספק) 45 בהקשר דנן .מנגנונים מסוג זה לא מתקיימים באותו היקף ועוצמה באשר למערך התובעים החיצוניים"... . 46 לכן סבר הצוות כי יש להחיל את המנגנון החדש לא רק על הפרקליטות והתביעה אלא .גם על התביעה המשטרתית ועל התובעים החיצוניים לעומתם, נציגי המשטרה טוענים כי הואיל והתיקים המטופלים בפרקליטות מורכבים והעבירות המטופלות על-ידם חמורות מאלו המטופלות על- ידי התביעה המשטרתית, ייתכן ש יש הצדקה להקמת מנגנון ל ביקורת ו ל בירור תלונות על הפרקליטות בלב ד. 47 ,כאמור היועמ"ש אימץ את המודל להקמת יחידה ייעודית במשרד המשפטים הפועלת מכוחו של .היועמ"ש על בסיסו של מודל זה, ולאחר שינויים שנערכו בו, 48 נוסח מסמך עקרונות להקמת נציבות 41 'שם, עמ12 . 42 שם ,עמ ' 5. 43 .ההדגשה במקור 44 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ5 . 45 ההדגשה .אינה במקור 46 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 , 'עמ10 . 47 'שם, עמ41 . 48 היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין, מכתב ,לשרת המשפטים ציפי לבני01 בספטמבר4101 . עמוד 01 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע הביקורת על מערך התביעה בספטמבר4101 ,ו עליו חתומים שרת המשפטים ציפי לבני והיועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין. 49 נציין כי דוח הצוות המקצועי ומסמך העקרונות האמור לא פורסמו בפומבי. על-פי מסמך העקרונות, הוקמה במשרד המשפטים הנציבות ,לביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות והיא תוצג להלן. 50 1. נציב ות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות51 1.5 . סמכויות ותפקידים כאמור, הצוות המקצועי המליץ ש גוף הביקורת יקיים בקרה מערכתית יזומה וסדירה על מערך הפרקליטות והתביעה בלי לפגוע במנגנוני הבקרה הקיימים, אך ה ו א לא י עסוק בבירור תלונות של הציבור למעט ב .מקרים חריגים בפועל בהתאם למסמך העקרונות , תפקידי הנציבות הם : 0 )לבצע בדיקה מערכתית, שתעסוק בהיבטים של ניהול תקין, אחידות ביישום המדיניות והנהלים, שקיפות תהליכי ה עבודה, אתיקה מקצועית ויעילות – בלי להתערב בעצמאות שיקול דעתם המקצועית של המבוקרים ; 4 )לברר תלו נות של הציבור ותלונות פרטניות במקרים אלה : א) הוגשה תלונה על- ידי אדם הרואה עצמו נפגע בשל התנהגות של פרקליט או של תובע והנציב ראה כי יש צורך לבררה.; ב) במהלך הבדיקה המערכתית נתגלה אירוע שלדעת הנציב יש מקום למצות את בירור ו ; ג ) שר המשפטים או היועמ"ש ביקשו לברר אירועים מסוימים. ככלל, תלונה תתברר רק לאחר סיום ההליך המשפטי שבו היא עוסקת ולאחר שניתן פסק- דין חלוט שלא ניתן לערער עליו, על מנת לשמור על הליך משפטי תקין וכדי למנוע ניצול לרעה של הנציבות. כמו כן, לא תתברר תלונה בעניין שמתנהלת לגביו חקירה משטרתית או הו א נתון לביקורת שיפוטית. כל זאת למעט ,)מקרים מיוחדים (כמו תלונות בגין התמשכות הליכים שבהם אפשר יהיה לברר את התלונה תוך כדי ההליך המשפטי .רק לאחר קבלת אישור מהיועמ"ש52 הנציב מוסמ ך להמליץ על הדרכים לתיקון הליקויים שנמצאו במסגרת מנגנוני החקירה והמשמעת הקיימים בדין. בכנס לשכת עורכי- הדין שנערך במאי השנה, אמרה הנציבה הילה גרסטל כי הסנקציה הנתונה בידה הי א .רישום הערה בתיקו האישי של התובע, ולדבריה מדובר בסנקציה משמעותית53 כאמור , ,בהתאם להמלצות הצוות המקצועי הנציבות אינה מוסמכת לברר תלונות הנוגעות להפעלת שיקול הדעת המ ,שפטי של התובע ו במקרה של ספק היועמ "ש יכריע בעניין. כמו כן הנציבות לא תבדוק את החלטות היועמ."ש כראש התביעה הכללית עם זאת, כאמור, אף שהצוות המקצועי המליץ להחיל ,את הביקורת גם על התביעה המשטרתית הרי ש על- ,פי תיאום עם המפכ"ל והשר לביטחון פנים בשלב זה הביקורת לא תחול על התביעה המשטרתית , והיא תוכפף לנציבות רק לאחר תקופה של חצי שנה מיום הקמת הנציבות. 49 מסמך עקרונות– הקמת נציבות ביקורת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות , 01 בספטמבר4101 . 50 .שם 51 ,עו"ד אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים, מכתב0 ביוני4102 . מסמך עקרונות – הקמת נציבות ביקורת על מערך התביעה וי יצוג המדינה בערכאות , 01 בספטמבר4101 . 52 ,עו"ד אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים, מכתב0 ביוני4102 . 53 נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות השופטת בדימוס הילה גרסטל, הכנס השנתי ה- 02 של לשכת עורכי-הדין, הביקורת על ייצוג המדינה בערכאות– פרוצדורה או מהות , 41 במאי4102 . עמוד 02 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע ממשרד המשפטים נמסר כי מאחר והנציבות נמצאת בשלבי הקמה, ייתכנו שינויים בהיקף פעילותה .ובסמכויותיה כמו כן, .טרם נתגבשו יחסי העבודה והתיאום מול הגופים השונים54 1.2 . ,כפיפות תקציב ותקנים55 ,הנציבות הוקמה כיחידת ביקורת במשרד המשפטים ו מבחינה מ י נהלית ותקציבית היא כפופה למשרד ,המשפטים. לדברי משרד המשפטים ל נציבות הוקצו42 ,תקנים ואלה יאוישו עד סוף שנת4102 : לשכת הנציב ה : נציבה; עוזר אישי; דובר; רכז לשכה; מנהל ארגון ומ י נהל; מרכז אמרכלות; אגף הביקורת : 01 עובדים ו-1 ( מתמחים בהם4 )בני מיעוטים; אגף תלונות פרטניות : 2 .עובדים ומתמחה אחד תקציב הנציבות לשנת4102 הוא 2 מיליון ש"ח, מחציתו מוקצה לתשלומי שכר, והיתר– להוצאות שוטפות. על- פי אומדן ראשוני של משרד המשפטים, התקציב לשנת4105 יעמ וד על01 מיליון ש"ח . 1.6 . מינו י הנציבה על- פי החלטת הממשלה מספטמבר4104 , הממונה על הגוף המבקר י יבחר על- ידי ועדת האיתור, לתקופה של שש שנים ללא אפשרות להאריך את כהונתו56 .ובהתאם לעקרונות נציבות שירות המדינה57 בראש ועדת האיתור עמד היועמ"ש יהודה וינשטיין, ו עם חבריה נמנו ד" ר גיא רוטקופף– מנכ"ל משרד המשפטים דאז; משה דיין– נציב שירות המדינה; ד"ר הדר דנציג- רוזנברג– אשת אקדמיה בתחום המשפט ושלמה גור– נציג ציבור בעל ידע בתחום הביקורת והבקרה. חברי הוועדה נבחרו על- ידי היועמ"ש בהתייעצות עם מנכ"ל משרד המשפטים ונציב ש ירות המדינה. בדיוני הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת נשמעו טענות על בחירת הנציבה באמצעות ועדת איתור ולא באמצעות ועדה ציבורית ו אף על הרכב ועדת האיתור. בתגובה לכך אמר שר המשפטים דאז יעקב נאמן, " עד שהגענו למתווה הזה לקח זמן, אני מבקש לא לעשות שינויים במתווה כדי שנוכל לקדם את העניין בלוח הזמנים". 58 המועמדים לתפקיד נדרשו לעמוד בתנאי הסף שנקבעו במסמך העקרונות, ו לפיהם על המועמד להיות משפטן הכשיר לכהן כשופט בבית- ,המשפט העליון נקבע ש במערך השיקולים של חברי ועדת האיתור יובאו בחשבון ניסיונו, יוקרתו המקצועית ובקיאותו בעבו.דת הגופים המבוקרים59 00 מועמדים הציגו את מועמדותם, שלושה מ םה זומנו לר י איון אישי נוסף בפני ועדת האיתור. ל ב סוף המליצה הוועדה על מינויה של נשיאת בית-המשפט המחוזי מרכז, השופטת בדימוס" ,הילה גרסטל לאור 54 ,עו"ד אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים, מכתב0 ביוני4102 . 55 .שם 56 'החלטת ממשלה מס5192 ,פטור מחובת מכרז (מינוי באמצעות ועדה לאיתור מועמדים) למשרת הממונה על בקרת התביעה והייצוג בערכאות במשרד המשפטים והוספת המשרה לרשימת המשרות שבתוספת לחוק ולסדר , 9 בספטמבר4104 . 'נציבות שיורת המדינה, ישיבת ועדת שירות המדינה מס152 ,פטור מחובת מכרז ומינוי באמצעות ועדה לאיתור מועמדים למשרת הממונה על בקרת התביעה והייצוג בערכאות במשרד המשפטים , 2 בספטמבר4104 . 57 שם . 58 פרוטוקול 'מס425 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 42 ביולי4104 . 59 מסמך עקרונות – הקמת נציבות ביקורת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות , 01 בספטמבר4101 . עמוד 05 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע העובדה שמדובר ביחידה חדשה המצויה בשלבי הקמה, ולאור ניסיונה של גב' גרסטל בהקמת בית המשפט המחוזי-מרכז." 60 מינויה של גרסטל אושר על- ידי הממשלה בדצמבר4101 . 61 1.8 . הקמת הנציבות וגיבוש נ ו הלי ה עבודה שלה יחידת הבקרה בראשותה של השופטת בדימוס הילה גרסטל החלה את פעילותה באפריל2958 ובמאי שונה שמה ל"נציבות הביקו."רת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות62 נקבע ש עבודת הנציבות תת נהל .בשני אגפים: אגף ביקורת ואגף תלונות פרטניות63 ות כנית העבודה השנתית של הנציבות תיקבע על- ,ידי הנציבה ו שר המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה יהיו רשאים לבקש לבצע ביקורות נוספות. דוחות הנציב ות יוגשו ליועץ המשפטי לממשלה והוא יעבירם לשרת המשפטים, אלא אם כן מצא ש.יש סיבה שלא לעשות כן64 על- פי מסמך העקרונות הנציב יגבש את נ ו הלי העבודה ליישום העקרונות באישור שר המשפטים והיועמ ."ש בניגוד לגופים המבוקרים על-ידי מבקר המדינה, שחוק מבקר המדינה מחייב אותם לש תף .פעולה עם המבקר, הפרקליטים אינם מחויבים לשתף פעולה עם הנציבות65 בהקשר זה נציין כי מאחר שארגון פרקליטי המדינה לא זומן לדיוני הצוות המקצועי כדי להשמיע את עמדותיו, לא היה שותף ל הליכים לגיבוש קווי היסוד של הנציבות ולא נוהל עמו משא- ומתן לגיבוש הסכמות בינו לבי ן משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה ל שם עיגון בהסכם קיבוצי של השלכות ,הביקורת על הפרקליטים הנחה הארגון את פרקליטי המדינה שלא לשתף פעולה עם פעילות הנציבות . עם זאת, מ הארגון נמסר כי הוא נכון לשקול את צעדיו בהתאם לתשובת פרקליט המדינה בנושא , ובשלב זה הוא ממתין לתשובת פרקליט המדינה בנוגע לבקשתו לתאם לוח זמנים לקיום משא- ומתן לשם .חתימה על הסכם קיבוצי בעניין66 בהקשר זה נציין כי נציבת הביקורת השופטת בדימוס הילה גרסטל , אמרה בכנס לשכת עורכי- הדין כי חוסר שיתוף הפעולה מצד ה מבוקר עלול לגרום לו.נזק67 מאז הקמת הנציבות, לפני כחודשיים, הוגשו אליה19 .פניות,לדברי משרד המשפטים עובדת הקמת הנציבות, לרבות דרכי הפנייה אליה, הובאו לידיעת הציבור באמצעות אתר האינטרנט של משרד .המשפטים ובאמצעות הסיקור התקשורתי של טקס חניכת הנציבות68 נציין כי באתר האינטרנט של משרד המשפטים יש אתר לנציבות, ובו ציון של דרכי פנייה ומידע. עם זאת, העיון ב אתר זה כרו ך בחיפוש באתר האינטרנט של משרד המשפטים , הואיל ובדף הבית של אתר האינטרנט של משרד המשפטים אין הפניה לאתר הנציבות, .לא בקישור של פניות הציבור ולא בקישור ליחידות המשרד69 60 ,הצעת מחליטים אישור מנויה של הממונה על בקרת התביעה והייצוג בערכאות , 09 בדצמבר4101 . 61 'החלטת ממשלה מס0191 ,אישור מינוי הממונה על בקרת התביעה והייצוג בערכאות במשרד המשפטים , 44 בדצמבר4101 . 62 'החלטת ממשלה, מס0590 ,שינוי שם משרת הממונה על בקרת התביעה והייצוג בערכאות במשרד המשפטים , 8 במאי 4102 . 63 ,עו"ד אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים, מכתב0 ביוני4102 . 64 מסמך עקרונות – ,הקמת נציבות ביקורת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות01 בספטמבר4101 . 65 נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות השופטת בדימוס הילה גרסטל, הכנס השנתי ה- 02 של לשכת עורכי- ,הדין הביקורת על ייצוג המדינה בערכאות– פרוצדורה או מהות , 41 במאי4102 . 66 עו"ד הדס פורר- ,גפני, יו"ר ארגון פרקליטי המדינה, מכתב5 ביוני4102 . 67 נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות השופטת בדימוס הילה גרסטל, הכנס השנתי ה- 02 של לשכת ע ורכי-הדין, הביקורת על ייצוג המדינה בערכאות– פרוצדורה או מהות , 41 במאי4102 . 68 ,עו"ד אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים, מכתב0 ביוני4102 . 69 אתר האינטרנט של משרד המשפטים, כניסה :אחרונה8 ביוני4102 . עמוד 01 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע 1. דיון המתח בין חשיבות השמירה על עצמאו ,ת שיקול הדעת המקצועי של התובעים ו בין חשיבות השמירה על ,עצמאות הביקורת על התביעה ויעילותה העלה לדיון את השאלות ה מרכזיות האלה : האם הביקורת תי עשה על- ידי גוף חיצוני או פנימי למשרד המשפטים ולמי הוא יהיה ;כפוף האם הגוף יוקם מכוח חקיקה או מכוחו של נוהל פנימי ; מהם הנושאים ש ;בהם תעסוק הביקורת מי הם הגופים שיבוקרו על- ידו ; מהם ;גבולות הביקורת ומה ייעשה עם תוצאות הביקורת . יש לציין כי סוגיות דומות עלו גם ב דיונים על כינונה של נציבות תלונות הציבור על השופטים . נציבות זו הוקמה בחקיקה, 70 ונקבע בה ש הנציבות תהיה יחידה עצמאית. בחוק אף נקבע סעיף תחת הכותרת"אי- "תלות ונכתב בו" כי אין על הנציב ועל עובדי הנציבות מרות בעניין מילוי תפקידיהם לפי חוק זה, זולת מרות הדין." 71 על-פי חוק נציב תלונות הציבור על השופטים, התשס"ב- 4114 , הנציב לא י יזום ביקורת אלא רק יברר תלונות שיופנו אליו; הנציב לא יברר תלונות הנוגעות בנושאים שעומדים ותלויים בבית- המשפט ושעוסקים בשיקול דעתו המקצועי של השופט, למעט מקרים חריגים המפורטים בחוק; הנציב ייבחר על- ידי ועדה לבחירת הנציב בהתאם להצעת שר המשפטים ונשיא בי ת-המשפט העליון כאחד; הנציב יודיע לשופט הנילון ולממו נה עליו על ממצאי הבדיקה והאמצעים לתיקון הליקויים ו הוא אף רשאי להמליץ על ;הפסקת כהונת השופט בכל שנה יגיש הנציב דוח שנתי לשר המשפטים ולנשיא בי ת-המשפט .העליון על בסיס דוח זה יגיש שר המשפטים מידי שנה דוח לוועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת ,אשר לא יכלול שמות ופרטים מזהים . .דוחות נציב תלונות הציבור על השופטים מפורסמים ברבים72 להלן כמה מהסוגיות שעלו בדיונים על הקמתה של הנציבות לביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה :בערכאות 0. כפיפות הנציבות והבסיס המשפטי ש מכוחו תפעל :כאמור ,הנציבות על מערך התביעה לא הוקמה מכוח חוק אלא מכוחו של היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם למסמך עקרונות שנחתם על- ידי היועמ"ש ושרת המשפטים. הנציבות שייכת, ימ נהלית ותקציבית, למשרד המשפטים והיא אינה מבקרת את החלטות היועמ"ש. השאלה אם הגוף המבקר את התביעה יוקם בחקיקה א ם לאו ומה תהיה כפיפותו הארגונית נדונה רבות בדיוני הצוות שבחן את אפשרות הקמת הגוף המבקר וגם בדיוני הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת. הגורמים השונים שהשתתפו בדיונים אלה הציגו עמדות שונות בסוגיה זו. להלן כמה מה ן: פרופ' בועז סנג'רו, ראש החטיבה למשפט פלילי ולקרימינולוגיה במרכז האקדמי למש ,פט ועסקים .סבר כי חיוני שמנגנון הביקורת יוקם מכוח חוק ויהיה חיצוני למשרד המשפטים הסיבה נעוצה בהיותה של ,הפרקליטות גוף גדול וחזק ובשל מאפייניה המרכזיים של מערכת אכיפת החוק הפלילי כגון הסדרה עודפת של תחומי החיים באמצעות המשפט הפלילי; הרשעת חפים מפשע; אופן ה חקירה הנהוג שמטרתו חילוץ הודאה מהחשוד; השיטה האדוורסרית, שמביאה את התובע לשאוף 70 חוק נציב תלונות הציבור על השופטים, התשס"ב– 4114 . 71 .שם 72 אתר האינטרנט של נציבות תלונות הציבור על השופטים . עמוד 02 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע להשגת הרשעה בכל מחיר; ריבוי עסקאות טיעון עד כדי האשמה של אנשים חפים מפשע ושיקול דעת הנתון בידי התביעה שלא להעמיד לדין בגלל חוסר עניין לציבור. 73 ,לעומת זאת שר המשפטים לשעבר פרופ 'דניאל פרידמן ,שסבר אף הוא כי יש לעגן את סמכויות הגוף המבקר בחקיקה ,הציע כי גוף זה יהיה כפוף לשר המשפטים ,אך לא ליועמ "ש או לפרקליט המדינה, שכן גוף זה אמור ל בקר גם אותם. 74 היועמ "ש לשעבר מני מזוז סבר אף הוא כי על הגוף המבקר לפעול במשרד המשפטים אך מחוץ לפרקליטות :. לדבריו, לעומד בראש הביקורת לא תהיה כל זיקה לפרקליטות (לדוגמה תיקבע תקופת צינון לבכיר בפרקליטות המועמד לתפקיד ראש הביקורת) ומרגע מינויו הוא לא יהיה נתון למרותו של איש. עם זאת, מזוז הציע כי גוף הביקורת יוקם ויפעל מכוחו של הליך מי נהלי של משרד המשפ טים ולא מכוח חוק, כדי שניתן יהיה לבחון את המנגנון ולשנותו בהתאם – גמישות שלדבריו .אינה קיימת כאשר ההסדר קבוע בחוק75 פרופ ' מרדכי קרמניצר וד"ר גיא לוריא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה סברו כי יש להקים את גוף הביקורת על התביעה במשרד המשפטים ובמקביל ליועמ"ש; גוף זה יוקם מכוח חוק שיכלול סעיף "אי תלות", בדומה לזה הקיים בחוק נציב התלונות על השופטים; לפי סעיף זה אין מרות על המבקר .זולת מרותו של הדין76 עם זאת, לדעתם, אפשר שבתחילה נציבות הביקורת תעוגן בנוהל פנימי ולאחר תקופה מסוימת היא.תעוגן בחקיקה77 בכנס לשכת עורכי- הדין שהתקיים בחודש מאי השנה אמרה נציבת הביקורת על מערך התביעה השופטת בדימוס הילה גרסטל כי היא סבורה שתוך פרק .זמן מסוים תהיה יוזמה לחקיקת חוק נציבות הביקורת על התביעה78 4. הגופי ם שיבוקרו על-ידי הנציבות :כאמור, הנציבות לא תבקר את החלטות היועמ"ש. בשלב הראשון הי א גם לא תבקר גם את התביעה המשטרתית, אלא רק לאחר תקופה של חצי שנה מיום הקמת הנציבות ובתיאום עם מפכ"ל המשטרה והשר לביטחון פנים. המצדדים בהחלת הביקורת על התביעה המשטרתית נימקו את עמדתם בטענה שהרוב המכריע של התיקים מנוהלים על- ידה והביקורת הקיימת על עבודת התביע ,ה המשטרתית אינה מספקת. לעומתם המתנגדים ובהם אנשי המשטרה והיועמ"ש לשעבר מני מזוז, טוענים כי הואיל והתביעה המשטרתית אינה מטפלת בתיקים הרגישים והמשמעותיים, אין לה ח יל עליה את הביקורת. מעבר לכך, מזוז טען כי צפוי קושי משפטי להחיל על התביעה המשטרתית ביקורת הפועל.ת מכוחו של נוהל פנימי של משרד המשפטים79 ,אשר להחלת הביקורת גם על היועץ המשפטי לממשלה ועל פרקליט המדינה היועמ"ש לשעבר מני מזוז סבר כי ככלל אין להחיל עליהם את הביקורת, אך אין בכך למנוע את האפשרות שתוך כדי בירור של תלונה מסוימת תיבדק גם מעורבותם של ראשי מערך .התביעה80 לדעת פרופ' קרמניצר וד"ר לוריא יש להחיל את הביקורת על כל מי שהוסמך לייצג את המדינה על-ידי היועמ"ש , לרבות על 73 ,פרופ' בועז סנג'רו ראש החטיבה למשפט פלילי ולקרימינולוגיה במרכז האקדמי למשפט ועסקים, 'פרוטוקול מס445 של ה וועדה ל עניינ י ,ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות המדינה , 09 בדצמבר4100 74 'פרופ' דניאל פרידמן, פרוטוקול מס425 של הוועדה ל ענייני ,ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 42 בי ולי4104 . 75 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ51 . 76 ,ד"ר גיא לוריא ממונים על הצדק – רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה, ""מוסד לביקורת על הפרקליטות , המכון ,הישראלי לדמוקרטיה4100 ', עמ091 . 77 פרופ' מרדכי 'קרמניצר, המכון הישראלי לדמוקרטיה, פרוטוקול מס400 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 02 בנובמבר4100 . 78 נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכא ות השופטת בדימוס הילה גרסטל, הכנס השנתי ה- 02 של לשכת עורכי-הדין, הביקורת על ייצוג המדינה בערכאות– פרוצדורה או מהות , 41 במאי4102 . 79 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ44-40 . 80 .שם עמוד 08 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע "היועמ.ש81 כאמור, פרופ' פרידמן סבר אף הוא כי יש להחיל את הביקורת גם על פרקליט המדינה וגם על היועמ"ש. 82 1. נושאי הביקורת :הואיל וקשה למתוח את קו הגבול בין דרכי ההתנהלות ותהליכי קבלת ההחלטות של התובעים שיבוקרו על- ידי הנציבות ו בין שיקול הדעת המקצועי של התובעים , שלא יבוקר על- ידי הנציבות , נשאלת השאלה בא י לו נושאים תעסוק הביקורת. לדברי נציבת הביקורת על התביעה ,השופטת בדימוס הילה גרסטל"ההחלטה היא פרי תה ליך קבלתה ואם נפל פגם בתהליך קבלתה של ההחלטה, כמו שיקולים זרים, נקמנות, עוינות כזו או אחרת, זה דבר שכן יכול לה י בחן וברור שברגע י שי קבע שבתהליך, בהתנהלות... נפל פגם, אז גם אם לא י י אמר ברחל בתך הקטנה ששיקול הדעת המשפטי לקוי, אבל י י אמר שתהליך קבלת ההחלטה היה ל קוי, אז די בכך". 83 ארגון פרקליטי המדינה סבור כי יש להסדיר בהסכם קיבוצי כי הביקורת של הנציבות תהיה מערכתית בלבד ולא תעסוק בביקורת אישית על פרקליט מסוים. במקרה של ביקורת אישית נגד פרקליט ייעשה שימוש בכלים מ י נהליים בלבד והיא תעסוק רק בנושא התלונה שהוגשה, והנציבות .לא תוכל להרחיב את בדיקתה לגבי עניינים נוספים שיתגלו במהלך הבדיקה84 בדיונים על הקמת גוף ביקורת הציעו גורמי מקצוע ומומחים למשפט נושאים אפשריים שבהם יעסוק גוף הביקורת, :ובהם85 ההחלטה אם להעמיד לדין ובאיזו עבירה; קביעת סדרי עדיפו יו ת בטיפול בסוגים שוני ם של תיקים; מדיניות עסקאות הטיעון; המקרים ש בהם י יערכו מעצרים; אחידות ;ביישום המדיניות והנהלים; נוסח הודעות היועמ"ש והפרקליטות לגבי אנשים שהתיק בעניינם נסגר "התבטאויות אנשי התביעה בתקשורת; "סחבת ב טיפול בתיקים ועמידה בלוחות זמנים; מדיניות ערעורים; חשיפת חומר י חקירה לסנ י גור ולנאשם; השימוש של התביעה בעבירת שיבוש הליכי חקירה; שמירה על זכויותיהם של נפגעי עבירה. 2. השמירה על חסיון המידע שיימסר לנציבות : אחת השאלות הנדונות היא אם יוטל חיסיון על המידע .שיגיע לנציבות חוק מבקר המדינה , תשי"ח– 0958 , קובע כי כל מידע ומסמך שהגיעו לידי המבקר במסגרת עבודת הביקורת לא ישמשו ראיה בהליך משמעתי או בהליך משפטי חוץ מהמשפט .הפלילי86 לעומת זאת, חוק המבקרים הפנימיים, התשנ"ב– 0994 קובע כי כל מידע ומסמך שהגיע למבקר הפנימי במסגרת עבודת הביקורת יוכל לשמש ראיה בהליך משמע.תי אך לא בהליך משפטי 87 חברי הצוות המקצועי טענו כי בה י עדר מעמד סטטוטורי ליחידת הביקורת, לא ניתן להבטיח שלא תהיה חובה לגלות את החומר שייאסף על- ידה לסנ י .גור או לנאשם או לאדם אחר בהליך המשפטי ,נוסף על כך לא ניתן יהיה להחיל על דברי התובע בפני ה נציבות יח סיון מפ .ני הפללה עצמית ,עם זאת לדעת הצוות , מציאות כז את קיימת בכל בירור פנימי שנערך בפרקליטות ש במהלכו נחשף מידע רגיש 81 ,ד"ר גיא לוריא, המכון השיראלי לדמוקרטיה, מכתב8 ביוני4102 . 82 'פרופ' דניאל פרידמן, פרוטוקול מס485 ,של הוועדה לענייני ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות , 5 בספטמבר4104 . 83 נציבת הביקורת על מערך התב יעה ומייצגי המדינה בערכאות השופטת בדימוס הילה גרסטל, הכנס השנתי ה- 02 של לשכת עורכי-הדין" , הביקורת על ייצוג המדינה בערכאות– פרוצדורה או מהות ," 41 במאי4102 . 84 עו"ד הדס פורר- ,גפני, יו"ר ארגון פרקליטי המדינה, מכתב5 ביוני4102 . 85 ,ד"ר גיא לוריא ממונים על הצדק – רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה , " "מוסד לביקורת על הפרקליטות , המכון ,הישראלי לדמוקרטיה4100 ', עמ019 . ,פרופ' בועז סנג'רו ראש החטיבה למשפט פלילי ולקרימינול וגיה, במרכז האקדמי למשפט ועסקים, 'פרוטוקול מס445 של ה וועדה ל ענייני ,ביקורת המדינה גוף מבקר לפרקליטות המדינה , 09 בדצמבר4100 . 86 סעיף11 ,חוק מבקר המדינה, תשי"ח– 0958 87 סעיף01 ,חוק המבקרים הפנימיים תשנ"ב– 0994 עמוד 09 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע מצד הפרקליט, ו במקרים המתאימים ניתן יהיה לשקול הפעלת כלים משפטיים לשם הגנה על מידע הנמצא.בידי רשויות המדינה88 מנשיא לשכת המבקרים הפנימיים בישראל נמ סר כי לדעת האיגוד, משהוחלט להקים יחידת ביקורת נפרדת על מערך התביעה, יש לראותה כיחידת ביקורת פנימית לכל דבר ועניין ולהחיל עליה את חוק הביקורת הפנימית בשינויים המחייבים. לדבריו, הנציבות תהיה רשאית לבקש כל מידע בהתאם לסעיף9 ל חוק המבקרים הפנימיים, ומצד שני תה יה מחויבת לשמור בסוד כל מידע המגיע אליה תוך .כדי ביצוע תפקידה89 5. השימוש בתוצאות הביקורת : כאמור, הנציבה רשאית להמליץ לראשי התביעה על האמצעים לתיקון הליקויים שנמצאו. בהקשר זה נציין כי המצדדים בהקמת גוף ביקורת לתביעה סבורים כי חוסר יעילותם של גופי הביקורת הקיי מים נובע גם מהעובדה ש אין בידם סמכויות משמעתיות, ולכן, כדי שהביקורת על התביעה תשיג את מטרתה, יש להעניק ל גוף זה סמכות להטיל סנקציות. לעומתם, פרופ' קרמניצר ו ד"ר לוריא סבורים כי אין להעניק למבקר סמכויות משמעת, ועליו להפנות את ממצאיו לגורמים הרלוונטיים. היועמ"ש לשעבר מני מזוז סבר אף הוא כי יש להגביל את סמכויות המבקר רק לקביעת ממצאים והמלצה לתיקון הליקויים. ארגון פרקליטי המדינה מסר , בעקבות פנייתנו בנושא זה, כי הוא ד ורש כי משרד המשפטים ייתן ייצוג משפטי או יממ ן ייצוג משפטי לכל .פרקליט שנפתח נגדו הליך משמעתי או משפטי בעקבות הביקורת90 כאמור, לדברי הנציבה השופטת גרסטל, נתונה בידה הסמכות לרשום הערה בתיקו האישי של התובע, ולדבריה מדובר בסנקציה .משמעותית91 1. פרסום ממצאי הביקורת : .אחת השאלות הנדונות היא אם יש לפרסם את דוחות הנציבות ברבים על- פי מסמך העקרונות, דוחות הנציבות– נושאיים או שנתיים– יוגשו ליועמ"ש, וזה יעבירם לשרת המשפטים אלא אם כן.יש בידיו נימוקים המצדיקים שלא לעשות כן92 לא ברור ממסמך העקרונות אם דוחות הנציב יובאו לידיעת הציבור . נציין כי ב דוח הצוות נקבע, לעניין ה מודל שאומץ על- ידי היועמ"ש, " כי עניין פרסום הדוחות יקבע בהסדר בהנחיה של היועמ"ש. מוצע כי הכלל יחייב פרסום של דוחות הביקורת, והחריג יתיר אי- פרסום, בהתקיים טעמים מקובלים המונעים פרסום כמו הגנה על בטחון המדינה או על פרטיותו של אדם" " . חברי הצוות כתבו כי פרסום הדוחות חשוב לא רק נוכח השקיפות והתכליות שהוא מקדם, אלא אף לשם הבטחת אמון הציבור במנגנון הביקורת." 93 אשר ל שאלת פרסום שמותיהם של הפרקליטים מושאי הביקורת, חברי הצוות סברו כי על הפרסום להיעשות בלי לפגוע ביכולתה של הבי קורת לבצע את תפקידה המקצועי ומבלי להטיל איום על .התובעים היועמ"ש לשעבר מני מזוז סבר כי תוצאות הביקורת המנומקות תימסרנה למתלונן ובמקרים שיש בהם עניין לציבור הדברים יפורסמו בפומבי, ו כן.יפורסם דוח שנתי94 ,לעומת זאת 88 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ44-40 89 עו"ד מרדכי שנבל ,, נשיא לשכת המבקרים הפנימיים ישראל, מכתב4 ביוני4102 . 90 עו"ד הדס פורר- ,גפני, יו"ר ארגון פרקליטי המדינה, מכתב5 ביוני4102 . 91 נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות השופטת בדימוס הילה גרסטל, הכנס השנתי ה- 02 של לשכת עורכי-הדין, הביקורת על ייצוג המדינה בערכאות– פרוצדורה או מהות , 41 במאי4102 . 92 מסמך עקרונות – הקמת נציבות ביקורת על מערך התביעה וייצוג המדינה בערכאות , 01 בספטמבר4101 . 93 דוח הצוות לבחינת אפשרות היישום של הקמת נציבות תלונות על הפרקליטות , אפריל4104 ', עמ22 . 94 'שם, עמ44 . עמוד 41 מתוך 41 הכנסת מרכז המחקר והמידע ארגון פרקליטי המדינה מבקש להסדיר ולעגן בהסכם קיבוצי את חסיון ממצאי הביקורת ואת אי- .פרסום שמות הפרקליטים מושאי הביקורת95 95 עו"ד הדס פורר- ,גפני, יו"ר ארגון פרקליטי המדינה, מכתב5 ביוני4102 .