חומר רקע
י"ז סיון תשע"ה
04 יוני 2015
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לדיון מעקב ליישומו של חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 66), התשע"ב–2012,
הסדר לסגירת תיק – שקבוע ביום 9.7.15
בשנת 2012, חוקקה הכנסת את חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 66), התשע"ב–2012 בעניין סגירת תיק פלילי בהסדר, שמטרתו הייתה לאפשר לתובע לסגור תיק פלילי שנפתח לחשוד על אף שקיימות ראיות נגדו, ולא להעמידו לדין, בתנאים שייקבעו בהסדר שייחתם בין התובע ובין החשוד. ההסדר מאפשר לתובע, במקרים המתאימים ובתנאים שנקבעו בחוק, לנקוט בחלופה שלישית בין העמדה לדין ובין סגירת התיק, שלעיתים הוא הכלי המידתי וההולם ביותר מבחינת האינטרס הציבורי. בשל החשיבות הרבה הטמונה בהסדר החדש, ונוכח הסכנות הרבות שקיימות במתן סמכות "מעין-עונשית" לרשויות התביעה מחוץ לכותלי בית המשפט, ביקשה הוועדה להתוות את שיקול הדעת של התביעה כך שהשימוש בהסדר החדש ייעשה במקרים המתאימים שנמנים בחוק. הגבלות אלו נועדו, מחד גיסא, לכך שהתובע לא יציע לחשוד הסדר בעבירות חמורות שהיה מתאים להעמידו לדין – ומאידך גיסא, לדאוג לכך שתובע לא יציע לחשוד הסדר כאשר כלל לא ראוי להעמידו לדין. החוק נועד גם לאזן את מערך הכוחות שבין התביעה לבין החשוד, באופן שיישמרו זכויות החשוד, וכן ליצור מנגנון של שקיפות ודיווחיות על ההסדרים כדי לקדם שוויון בענישה ואחריותיות כלפי הציבור.
בסוף 2014, עוד לפני שמערכת התביעה הספיקה להטמיע את השימוש בכלי החדש, נענתה הכנסת לבקשת הממשלה לתקן את החוק שוב (חוק סדר הדין הפלילי, (תיקון מס' 68), התשע"ד–2014), ובין היתר, להוסיף אמצעי ענישה שהתובע רשאי לקבוע כתנאי לסגירת התיק, וכן להתיר לתובעים נוספים לסגור תיקים בהסדר.
נסקור בקצרה את הוראות החוק, שנמצאים בסימן א'1 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982 (סעיפים 67א עד67יב, וכן התוספת הרביעית והחמישית, מצ"ב):
גורמי התביעה שרשאים לערוך הסדר
הוועדה החליטה כי לא כל גורמי התביעה בישראל יוסמכו לעשות שימוש בכלי החדש ורק תובעים שנמנו במפורש בחוק יהיו רשאים לעשות כן. ההסמכה ניתנה לתובעים בפרקליטות ובתביעה המשטרתית תוך יצירת אפשרות להרחיב את ההרשאות בעתיד, בתופסת לחוק, בצו שיאושר בוועדת החוקה חוק ומשפט. במדינה קיימים תובעים רבים שיושבים במשרדים השונים, וכן תובעים שאינם עובדי מדינה שמנהלים תיקים עבור המדינה, ולכן הוועדה ביקשה לעשות דיון מעמיק לפני שהיא מסמיכה תובעים אלה לעשות שימוש בהסדר. בפרט, הוועדה ביקשה להשתכנע כי במשרד שמבקש לעשות שימוש בכלי הזה יהיה מערך מסודר של תביעה, ניהול או פיקוח הדוק על ידי תובעים שהם עובדי מדינה, והנחיה על ידי הפרקליטות. בתיקון המקורי הוסמכו התובעים שבפיקוח המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה לסגור תיקים פליליים בהסדר, לאחר שהראו לוועדה כי מתקיימים התנאים לעיל, וכי התיקים שמתאימים להסדר. בתיקון ב-2014, לאחר דיון דומה, נוספו גם התובעים במשרד הכלכלה.
הנסיבות שבהן אפשר לערוך הסדר
הוועדה ביקשה – בשלב זה – לאפשר לתביעה לסגור תיקים רק בעבירה שאיננה עבירת פשע (עבירה פשע היא כזו שנקבע לה עונש חמור ממאסר לתקופה של שלוש שנים), ולהיווכח כיצד ההסדר החדש פועל בעבירות "בינוניות". במספר רב של עבירות "בינוניות" יהיה קל יותר לקבוע בהנחיות נסיבות ותנאים "טיפוסיים" לעבירה, שיקל על התביעה לערוך הסדרים דומים בתיקים שונים; קיימת לעתים רבות הצדקה לא להכתים את הנאשם בעבירות אלה בסטיגמה הפלילית שכן חלק מהעבירות הבינוניות . ככל שהעבירה חמורה יותר, גם העונש שיקבע התובע צריך להיות חמור יותר, והוועדה חששה ממתן כוח לתובע לקבוע עונשים חמורים; ובעיקר, חברי הוועדה רצו לתת להסדר הזדמנות להתחיל לפעול בשטח ולאפשר לכנסת לבחון את ההפעלה של ההסדר בצעדים הראשוניים. הוועדה קבעה כי ככל שבעתיד יהיה מקום לעשות שימוש בכלי גם בעבירות פשע, תוכל הממשלה לעשות כך בדרך של צו, באישור הוועדה, לשינוי התוספת (שהיום היא תוספת ריקה במתכוון).
תובע לא יערוך הסדר עם חשוד שיש לו עבר פלילי בחמש השנים האחרונות, ולא יערוך הסדר אם העונש המתאים לחשוד, לדעת התובע, היה כולל מאסר בפועל. ככל שהמשא ומתן לקראת הסדר לא יצלח או שהחשוד לא קיים את תנאי ההסדר, התובע יהיה חייב להעמיד את החשוד לדין בגין העובדות והוראות החיקוק שהתובע פירט בטיוטת כתב אישום, אותו התובע הכין מראש; והוא לא יהיה רשאי לבקש מבית המשפט להטיל על החשוד עונש מאסר בפועל. בנוסף, תובע לא יערוך הסדר בעבירות "קלות" המנויות בסעיף 240 לחוק סדר הדין הפלילי (עבירות לפי פקודת התעבורה, לפי פקודת ביטוח רכב מנועי [נוסח חדש], תש"ל-1970, שלא גרמו לתאונת דרכים שבה נחבל אדם חבלה של ממש, עבירות שנקבעו כעבירות קנס או כעבירות מינהליות, ועבירות אחרות שנקבעו בצו), ולא בעבירות שבגינן אפשר להטיל עיצום כספי או כופר. כאמור, הגבלות אלה נועדו למקם את הכלי הזה לגזרה המתאימה של עבירות, ולא לעבירות שמטופלות באמצעים מנהליים או דומה להם.
התנאים שאפשר לקבוע בהסדר
במסגרת ההסדר, התובע מתחייב להימנע מהגשת כתב אישום נגד החשוד, ולסגור את תיק החקירה נגדו, אם יודה החשוד בעובדות המהוות עבירה, ויקיים את התנאים שיפורטו בהסדר. תובע רשאי לכלול בהסדר תנאים המנויים בחוק, ובכללם תשלום לאוצר המדינה ופיצוי לנפגע העבירה עד לסכום מסוים הקבוע בחוק (היום בסביבות 30,000 ₪), התחייבות של החשוד להימנע מביצוע עבירה, עמידה בתנאי תכנית טיפול, וכן נקיטת אמצעים המנויים בתוספת החמישית לתיקון הנזק, לשם השבת המצב לקדמותו, ולמניעת ביצוע עבירה – כגון כתיבת מכתב התנצלות, פסילת רישיון, הפקדת כלי ירייה, התחייבות שלא להיכנס למקום מסוים או לשמש בתפקיד מסוים, הסכמה להודות בתובענה משמעתית, הריסה, פירוק או סילוק של בניין או חלק ממנו, סגירת עסק לתקופה קצרה, אימוץ נהלים פנימיים ועוד. משך התקופה למילוי התנאים לא יעלה על שנה, ובמקרים חריגים, על שנתיים. לאור בעיות תקציביות, נקבע כי תנאי של עמידה בתכנית טיפול לא ייכלל בהסדר לסגירת תיק אלא לאחר ששירות המבחן יצהיר שהוא ערוך לכך. אמצעים נוספים יוכלו להתווסף לרשימה בתוספת החמישית, בצו שיאושר בידי הוועדה. לאחר התקופה הקבועה בהסדר למילוי התנאים, התובע יסגור את התיק בעילה של "סגירה בהסדר" וידווח על כך למרשם הפלילי. תובע בכיר נדרש לאשר את התנאים שבהסדר, אלא אם כן ההסדר מוצע לפי תנאים מפורטים שפורט בהנחיות.
פרסום ודיווח
כדי להבטיח שקיפות לגבי הפעלת שיקול הדעת של התביעה בהפעלת סמכותה, וכן שוויון, על רשות התביעה לפרסם באינטרנט את החלטותיה לסגור תיקים בהסדר, כולל את תיאור העובדות ואת תנאי ההסדר (ור' מצ"ב תיאורים שמצאנו באתר משרד המשפטים). כמו כן, שר המשפטים והשר לביטחון פנים חייבים בדיווח לוועדת החוקה מדי שנה על מספר התיקים שנסגרו בהסדר, בהשוואה למספר התיקים שנסגרו ולמספר התיקים בהם הוגשו כתבי אישום באותה שנה (ור' לדוגמא את הדיווחים שקיבלה הוועדה בסוף מאי 2015ׂׂ).
נקודות לדיון:
- שימוש בהסדר על ידי התביעה המשטרתית: במרץ 2015, הודיע השר לביטחון פנים כי המשטרה לא החלה ביישום החוק "לאור ההשלכות המשמעותיות הצפויות ביישום התיקון על עבודת המשטרה", והוא לא הודיע מהן הכוונות לעתיד. כבר בדיונים הראשוניים בהצעת החוק, הודיעה המשטרה כי ללא תקציבים נוספים, היא לא תעשה שימוש בהסדר החדש, שכן המשטרה ביקשה לעשות שימוש בהסדר מותנה בתיקים שבעבר היו סוגרים מפאת היעדר משאבים. למרות שעמדת הממשלה הייתה אחרת (הן עמדת היועץ המשפט לממשלה והן עמדת וועדת שרים לענייני חקיקה, כפי שהובהר בדיון ביום 20.2.12), המשטרה סברה כי לא נכון לסגור בהסדר תיקים שהיום מוגשים לבית משפט. (אף הסנגוריה הציבורית פנתה בעניין זה ליועץ המשפט לממשלה במכתב מיום 18.2.15.) הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ליישום התיקון שפורסמה נתן מעין "פטור" לתביעה המשטרתית, שכן ההנחיה לא כללה עבירות שבטיפול התביעה המשטרתית. נמסר לנו לאחרונה כי יש היתכנות להתחיל לעשות שימוש בכלי החדש גם בתביעה המשטרתית, בעבירות טיפוסיות ובתנאים שיפורטו בנהלים. מוצע לבקש עדכון בנושא חשוב זה.
- שירות המבחן: בכל הנוגע למעורבות של שירות המבחן בהסדרים התגלו בעיות תקציביות, וככל הידוע לנו אין כיום אפשרות לתובע להתנות את ההסדר בעמידה בתנאי תכנית טיפול או שיקום על ידי שירות המבחן. עולה מכך כי תיקים שהיו יכולים להיסגר בהסדר תוך טיפול ענייני ומועיל לנאשם, לא עוברים למסלול החדש. מוצע לבקש עדכון בנושא.
- שימוש ללא סמכות: אגב הדיונים ב-2014 התגלה לוועדה כי משרדים, שהמחוקק לא נתן להם הסמכה, ערכו הסדרים, ללא הסמכה בחוק וללא האיזונים והמגבלות שהמחוקק קבע בחוק זה; עוד התגלה לוועדה כי נערכים הסדרים בעבירות פשע בניגוד להוראות החוק. התיקון הבהיר כי אין אפשרות לערוך הסדרים לסגירת תיק אלא לפי הוראות החוק. מוצע לברר כי אכן כך נעשה, בעיקר נוכח העובדה שהנחיות היועץ המשפטי לממשלה לרשויות התביעה, שלא היו ברורים בענין זה – לא תוקנו.
- מערכת ממוחשבת: כדי לעקוב אחרי תנאי ההסדר, להעביר מידע למרשם הפלילי, ולפרסם את ההסדרים שנערכו, יש צורך במערכת ממוחשבת שתעזור לתביעה לעמוד בדרישות החוק. מוצע לבדוק מה המצב בשטח לעניין זה.
- הנחיות היועץ המשפטי לממשלה: נעיר שהנחית היועץ המשפטי לממשלה צריכה להיות מתוקנות, הן בהתאם לתיקונים החדשים מ-2014 בתנאים הנוספים שאפשר להטיל, והן כדי להבהיר שהחוק ממצה, ואין אפשרות לערוך הסדרים ולהטיל עונשים שלא על פיו (או לפי חוק אחר). מומלץ עוד לקבוע בהנחית היועץ המשפטי לממשלה לא רק רשימה של עבירות שעליהן החוק יחול, אלא "עונשים" ראויים למקרים טיפוסיים, על מנת להקל על התובעים (במיוחד התובעים המשטרתיים העמוסים) את הפעלת החוק. קביעה שכזו בהנחיה תייתר חלק ממנגנון התיעוד וההנמקה שבחוק ותפשט את ההליך. מוצע לבקש מנציגי הממשלה לעדכן את הוועדה בעניין ההנחיות, וכן לעדכנה לגבי הצעדים שננקטו בפרקליטות כדי להטמיע את הוראות התיקון בעבודת הפרקליטות.