חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית לשכת הסניגור הציבורי הארצי כ"ט בשבט, תשע"ה 18 בפברואר, 2015 לכבוד מר יהודה וינשטיין היועץ המשפטי לממשלה שלום רב, הנדון: ריקונו מתוכן של התיקון לחסד"פ בעניין סגירת תיק מותנית 1. הסדר סגירת תיק מותנית, שנחקק במסגרת תיקון 66 לחסד"פ (ותוקן מאוחר יותר במסגרת תיקון 68 לחסד"פ), פורסם ב-2.8.2012. הוא איפשר לרשויות התביעה תקופת היערכות ארוכה של תשעה חודשים, ונכנס לתוקף ב-2.5.2013. 2. אין צורך להכביר מילים על חשיבותו הרבה של התיקון, אשר מרחיב את "ארגז הכלים" של התובע ומאפשר תגובה חברתית מידתית והולמת לאירועים פליליים לא חמורים. זאת בצד התועלת המערכתית שיש בו להפחתת העומס הקשה בבתי המשפט. הדברים אף מפורטים בהנחיה אשר הוצאה על ידך במאי 2013 (להלן: הנחיית היועמ"ש 4.3042). 3. על אף חשיבות התיקון ועל אף שחלפו שנתיים וחצי מאז חקיקתו, ניתן לומר כי למעשה אין הוא מיושם בפועל וכי הוא כמעט מהווה אות מתה. 4. ריקונו של התיקון מתוכן מתאפשר בעיקר בשל הפטור הגורף שניתן בהנחיית היועמ"ש 4.3042 לתביעה המשטרתית מיישום התיקון. כידוע, רוב-רובם של התיקים שאינם חמורים, אשר עשויים להתאים לתיקון, מטופלים על ידי התביעה המשטרתית. כצפוי, הנחיית היועמ"ש אכן נתפסת על ידי התביעה המשטרתית כגושפנקא לאי-הפעלת שיקול דעת ולאי-בחינת האפשרות לסגירת תיק מותנית, גם במקרים המובהקים ביותר. 5. כוונתה הברורה של ועדת החוקה בהליכי החקיקה הייתה כי על התביעה המשטרתית ליישם את התיקון מיד בתום תקופת ההיערכות הארוכה (כאמור - תשעה חודשים) שנקבעה בדיוק לשם כך בחוק. זאת, חרף טענות המשטרה לקשיים תקציביים הכרוכים בכך - טענות שהיו מוכרות היטב לוועדת החוקה, ושעמדו בניגוד לעמדת הממשלה אשר תמכה בהצעת החוק. 6. טענות המשטרה אינן משכנעות גם לגופן. ברמה העובדתית, בכל הכבוד, אין זה סביר שהפעלת הסדר מותנה המאפשר לסגור תיק חקירה מבלי לנהלו בבית המשפט, דורשת מהמשטרה משאבים רבים יותר מאשר המשאבים הנדרשים ממנה לניהולו של אותו תיק ממש בבית המשפט. ומכל מקום, בראייה מערכתית רחבה, ברור שניהול תיק בבית המשפט כרוך במשאבי ציבור רבים נוספים מלבד אלה של המשטרה, ואין היגיון ציבורי להשקיע אותם רק כדי "לחסוך" במשאבי המשטרה. ברמה המשפטית, מוטלת על המשטרה חובה חוקתית כפולה ליישם את התיקון חרף הקושי הנטען: ראשית, כדי לקיים את הדרישה שהפגיעה בזכויותיו החוקתיות של החשוד תיעשה במידה שאינה עולה על הנדרש (דרישה שעליה מבוסס העיקרון החוקתי בדבר שיוריות המשפט הפלילי); ושנית, מתוך תפיסה משטרית-חוקתית המחייבת שהרשות המבצעת תיישם את קביעת הרשות המחוקקת ולא תרוקן אותה מתוכן (ולא כל שכן כאשר קביעת הרשות המחוקקת נעשתה על בסיס הצעת חוק ממשלתית ובתמיכת הממשלה, כך שמדובר גם ביישום מדיניותה של הרשות המבצעת עצמה). 7. יתרה מכך, יש מקום לטענה כי היועץ המשפטי לממשלה כלל איננו מוסמך לפטור את התביעה המשטרתית באופן גורף מיישום התיקון לחוק, במקום שבו כוונת המחוקק הברורה היא כי היה על התביעה המשטרתית להתחיל ליישם את התיקון מיד בתום הארכה שניתנה בחוק, דהיינו לפני כמעט שנתיים(!). לפירוט טענה זו ראה את טיוטת מאמרו של פרופ' אורן גזל-אייל, "התפתחויות במשפט הפלילי הדיוני והמהותי - 2014" (נכתב עבור כתב העת דין ודברים), בעמ' 16-12. 8. הפטור שניתן לתביעה המשטרתית מיישום התיקון חמור שבעתיים על רקע הוספתו לאחרונה של סעיף-קטן 67א(ה) לחסד"פ במסגרת תיקון 68. סעיף-קטן זה מבקש לאסור על התביעה לסגור תיקי חקירה בהסדרים מותנים שלא במתווה של התיקון לחוק. נעיר כי יש לנו ספק באשר לחוקתיותו של סעיף-קטן זה. אולם כל עוד הוא עומד בתוקפו, וכל עוד התביעה המשטרתית אינה מיישמת את התיקון לחוק, נשללת ממנה לחלוטין היכולת להגשים את התכליות החשובות אשר עומדות בבסיס הרעיון של סגירת תיק מותנית. 9. לפיכך נבקשך לתקן את הנחיית היועמ"ש 4.3042 באופן שיחיל את התיקון לחוק על התביעה המשטרתית - בין בדרך של מילוי נספח ב' להנחיה ("העבירות שלגביהן רשאית התביעה המשטרתית להחיל הסדר מותנה") בעבירות רבות ככל האפשר, ובצידן "סעיף סל" בדומה לסעיף י"ז לנספח א'; ובין בדרך של תיקון סעיף ב(4) להנחיה, כך שהמילה "רק" תוחלף במילים "בין היתר", ותוך הוספת הבהרה מתאימה על כך, למען הסר ספק. 10. נעיר כי בצד הפטור הגורף שניתן לתביעה המשטרתית מיישום התיקון לחוק, גם טיפולה של הפרקליטות ביישום התיקון הינו זניח ובלתי משמעותי. נכון להיום, על פי הדיווח שבאתר הפרקליטות, רק 14 תיקים נסגרו בהסדר מותנה מאז כניסתו לתוקף של התיקון לחוק (עשרה מתוכם של פרקליטות מחוז הדרום,שניים של מח"ש, אחד של מחוז ת"א ואחד של מחוז המרכז). על כך יש להוסיף ככל הנראה תיקים מעטים נוספים שנחתמו בהם הסדרים מותנים ואשר טרם נסגרו (נכון ליום 2.6.14 מסר נציג הפרקליטות לוועדת החוקה כי היו כ-20-15 תיקי הסדר תלויים ועומדים מסוג זה). אנו סבורים כי "יבול" זה של הסדרים מותנים שערכו מחוזות הפרקליטות בכל הארץ, בחלוף זמן ניכר מחקיקת התיקון לחוק, אינו יכול להיחשב לסביר, והלכה למעשה כמוהו כמעט כלא-כלום. עם זאת, מאחר שכאמור רוב רובם של התיקים הפוטנציאליים לסגירת תיק מותנית נמצאים בטיפול התביעה המשטרתית ולא הפרקליטות, ומאחר שהפרקליטות בכל זאת פועלת במידה מסוימת ליישום התיקון וייתכן שהיקף טיפולה ישתפר עם הזמן, בחרנו להסתפק בשלב זה במיקוד פנייתנו אליך בתביעה המשטרתית בלבד. 11. במאמר מוסגר ראוי לציין כחריג חיובי את הפיילוט המקומי שמתקיים במחוז ת"א (בעיקר) ובמחוז מרכז (במידה פחותה יותר), בעקבות עבודת הוועדה שפעלה בראשות עו"ד אריאלה סגל-אנטלר ז"ל, שכיהנה כפרקליטת מחוז ת"א. במסגרת הפיילוט מועברים תיקים לשירות המבחן כסוג מיוחד של הסדר סגירת תיק מותנית. בפיילוט זה רוב התיקים מועברים מהפרקליטות, ובצד זאת יש גם שיתוף פעולה מסוים של התביעה המשטרתית. אך נדגיש שגם במחוזות ת"א ומרכז לא כל התיקים צריכים לעבור להתערבות של שירות המבחן, שהיא בעלת מאפיינים טיפוליים. גם במחוזות אלו קיימים אירועים פליליים רבים בדרגת חומרה נמוכה, אשר בוצעו על ידי אנשים המנהלים אורח חיים נורמטיבי, ואשר ראוי היה לסגור בהסדר סגירת תיק מותנית ללא מעורבות טיפולית של שירות המבחן. 12. לסיכום, במצב הקיים היום הנחיית היועמ"ש 4.3042, אשר הייתה אמורה להביא ליישום התיקון לחוק בעניין הסדר סגירת תיק מותנית באופן סביר ושוויוני, משמשת בפועל להפיכתו לאות מתה. תוצאה זו אינה ראויה ואינה כדין, הן במישור המדיניות הרצויה והתכליות הבלתי שנויות במחלוקת שביסוד הרעיון של הסדרים מותנים; הן במישור דרישת המידתיות והעיקרון החוקתי של שיוריות המשפט הפלילי; הן במישור התפיסה המשטרית אשר מחייבת שהרשות המבצעת תיישם את קביעת הרשות המחוקקת ולא תרוקן אותה מתוכן; והן במישור סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה. 13. נבקשך אפוא לפעול לתיקון מצב זה בהקדם האפשרי. בברכה, ד"ר חגית לרנאו רענן גלעדי משנה לסניגור הציבורי הארצי מנהל תחום בכיר - המשפט המינהלי הסניגוריה הציבורית הארצית העתק: ד"ר יואב ספיר - הסניגור הציבורי הארצי מר שי ניצן - פרקליט המדינה מר רז נזרי - משנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי) מר יואל הדר - היועץ המשפטי, המשרד לבטחון פנים תנ"צ שאול גורדון - היועץ המשפטי, משטרת ישראל תנ"צ לילי באומהקר - ראש חטיבת התביעות, משטרת ישראל ד"ר יניב ואקי - מנהל מחלקת עררים, פרקליטות המדינה גב' עינת גדעוני - מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים