חומר רקע
י"ח תמוז, תשע"ה
5 יולי, 2015
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה חוק ומשפט
דיון מהיר בנושא חוות בודדים
רקע
"התיישבות בודדים" היא תופעה מוכרת מאז שנותיה הראשונות של המדינה. בסוג זה של התיישבות, משפחה אחת קיבלה נכס מקרקעין ממנהל מקרקעי ישראל במסגרת חוזה חכירה או בהרשאה לשימוש במקרקעין לצורך הקמת התיישבות הכוללת מבני קבע, ענפי חקלאות, ולעיתים גם מלאכה זעירה.
לטענת המתיישבים בחוות הבודדים, ההתיישבות נעשתה בחסות ובעידוד משרדי הממשלה ורשויות המדינה השונות.
לפי דוח מבקר המדינה משנת 1999 – עד שנת 1998 (כולל) הוקמו 40 התיישבויות בודדים, והמנהל החכיר להן אדמות חקלאיות בהיקף של כ-66,000 דונם, ונחלות בהיקף של כ-2,000 דונם. המבקר ציין כי על פי החוק וסדרי מנהל תקינים, הקמת התיישבות מסוג זה דורשת מכרז להקצאת הקרקע לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, אישור תכנית (תב"ע) ע"י מוסדות התכנון וחוזה חכירה עם המנהל. מבקר המדינה מצא כי דרישות אלה לא תמיד נשמרו. לפי הדוח, באמצע שנת 1999 היו 24 התיישבויות בודדים ללא תב"ע מאושרת למגורים, ללא אישור לפטור ממכרז ובלי שחתמו עם המנהל על חוזי חכירה למגורים. כך נעשה, לעמדת המבקר, כחלק ממדיניות של שרי התשתיות ושר החקלאות דאז (אריאל שרון ורפאל איתן) לעידוד התיישבות בודדים כפתרון לשמירת קרקעות המדינה. במסגרת מדיניות עידוד זו, ציין המבקר, משרדי ממשלה וגורמי שלטון שונים פעלו לעתים שלא בהתאם לחוק במתן סיוע להתיישבויות בודדים ובייחוד לאלה שמתחומי המועצה המקומית רמת נגב.
בשנת 1999 הוגשה לבג"ץ עתירה שתקפה את מדיניות העידוד של הממשלה את חוות הבודדים (בג"ץ 243/99 אדם טבע ודין נ' שר החקלאות, 12.7.2001). בעתירה תואר כי ההקמה של חוות בודדים הוסדרה במסגרת נוהל "לאישור פרוגרמה להתיישבות בודדים" מיום 9.12.1993, שגיבשו משרד החקלאות, הסוכנות היהודית והרשות לתכנון ופיתוח החקלאות ההתיישבות והכפר במשרד החקלאות. הנוהל עודכן, בהמלצת ביהמ"ש, ונקבעו בו, בין היתר, הדרך להגשת בקשה לאישור הקמת התיישבות בודדים, והתנאים לאישורה. לפי הנוהל, תפעל ועדת פרוגרמה ברשות התכנון, שתיתן אישורים עקרוניים בלבד, וכי על המבקש יהיה להמשיך ולקבל את כל האישורים הדרושים מרשויות התכנון והבניה ולהסדיר את זכויותיו במקרקעין עם המנהל לפני העלייה לקרקע תוך קבלת הרשאה בכתב וחוזה חכירה. בנוהל הובהר כי הרשות לתכנון במשרד החקלאות מתייחסת לבקשות כאלה כמקרים חריגים. בשים לב לכך, נדחתה העתירה.
לאורך השנים התקבלו מספר החלטות ממשלה שבהן באה לידי ביטוי מדיניות העידוד להקמת חוות הבודדים.
בהחלטת ממשלה מס' 2699 (גנ/34) מיום 8.11.2002 נקבע כי "התיישבות יחידים היא אמצעי למימוש מדיניות הממשלה לפיתוח הנגב והגליל ולשמירה על קרקעות המדינה בנגב ובגליל".
בהחלטת ממשלה מס' 2000 מיום 17.7.2007 הוחלט למנות ועדה בין משרדית בראשות מנכ"ל משרד רוה"מ ובהשתתפות נציגי משרדי ממשלה שונים, שתבחן את מעמדן של חוות היחידים הקיימות ואת אפשרות הקמתן של חוות נוספות בנגב ובגליל.
בהחלטת ממשלה מס' 3499 יום 18.5.2008 הוחלט להטיל על מנהל מקרקעי ישראל לקדם את התכנון של חוות מאוישות ב"דרך היין" ברמת הנגב, להוציא מכרז לחוות הלא מאוישות, ולהקים ועדה בין משרדית שתבחן שילוב חוות בודדים במסגרת פיתוח הנגב והגליל, בשים לב לתכניות מתאר מאושרות.
רשויות המדינה השונות פעלו על מנת ליישם מדיניות זו של הממשלה, ולמשל:
מנהל מקרעי ישראל העניק "היתר שומר" המאפשר למתיישבים להתגורר בשטח החווה במטרה לשמור עליה מפני פולשים ועבריינים (היתר זה בוטל בשנת 2004);
משרד התשתיות הלאומיות הורה לחבר את החוות למערכות החשמל והמים;
משרד התיירות הורה על מתן מענקים להקמת יחידות אירוח במסגרת החוות;
משרד הבינוי והשיכון ספק קרוואנים לחלק מהמתיישבים;
רשויות התכנון פעלו כדי להסדיר את התיישבות הבודדים באמצעות תכנית מתאר מחוזית "דרך היין" שאושרה ע"י המועצה הארצית לתכנון ולבניה ביום 9.5.2006. לפי התכנית, ניתן לאשר תכניות מקומיות להקמתן של עד 30 "חוות בודדים", אשר ייעודן תיירותי-חקלאי, באזור רמת הנגב. מותרת הקמת יחידת מגורים אחת בכל חווה, ורק ככל שהמגורים נדרשים לצורך תפעול הפרויקט התיירותי. התכנית נתקפה בבג"ץ 2817/06 עדאלה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (15.6.2010). בעתירה נטען כי מאחורי המטרה המוצהרת של תכנית "דרך היין", שהיא הקמתן של התיישבויות בודדים לצורך פיתוח הנגב לשימושים תיירותיים וחקלאיים, מסתתרים מניעים של השתלטות גורמים יהודיים על אזור הנגב לשם "ייהוד" השטח, וצמצום מרחב המחייה של האוכלוסייה הבדואית באזור זה. כן נטען כי התכנית עומדת בניגוד לדיני התכנון והבניה, למדיניות התכנון הארצי, ולתכניות מתאר ארציות ומחוזיות, המורות על הצורך בפיתוחם של יישובים קיימים. העתירה נדחתה.
על אף כל זאת, לטענת המתיישבים בחוות הבודדים, רשויות המדינה החלו לפעול נגד ההתיישבויות בדרכים שונות. בין היתר, הועלו טענות כי חלק ממקימי החוות לא הסדירו את זכויותיהם במקרקעין טרם עלייתם על הקרקע, או שהם מחזיקים בשטח גדול מהשטח שהוקצה להם מלכתחילה, וכן כי החזקתם במקרקעין אינה עולה בקנה אחד עם דיני התכנון והבניה ואינה מתיישבת עם דיני המכרזים.
תיקון מס' 4 לחוק הרשות לפיתוח הנגב מ-2010
תיקון מס' 4 לחוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב-1991, שהתקבל בכנסת ביום 2.7.2010 ונכנס לתוקף עם פרסומו ביום 22.7.2010, נועד להסדיר את הקמתן ופיתוחן העתידי של חוות בודדים בנגב (שמוגדרות בחוק כמיזמים חקלאיים-תיירותיים משולבים), וכן לאפשר את המשך קיומן של חוות הבודדים שהוקמו בעבר בתמיכה ובסיוע של רשויות המדינה.
הצעת החוק באה על רקע טענות המתיישבים כי על אף שרשויות המדינה עודדו לאורך השנים את הקמתן של חוות הבודדים, אותן רשויות העלו טענות כלפי חוקיות הקמתן וניהולן של חלק מהחוות, והחלו בהליכים לפינוין.
עיקרי התיקון:
מיזם חקלאי-תיירותי משולב הוא מיזם בנגב, שבמסגרתו נעשה שימוש במקרקעין הן לחקלאות והן לתיירות, לרבות שימושים נלווים לשימושים אלה, ולרבות שימוש למגורי המחזיק באותם מקרקעין למטרות האמורות.
הרשות לפיתוח הנגב תופקד גם על עידוד מיזמים חקלאיים-תיירותיים משולבים בנגב, וזאת במסגרת תפקידה הקיים לעודד יוזמות כלכליות לפיתוח הנגב (ס' 5(א)(3) לחוק).
הרשות לפיתוח הנגב הוסמכה לקבוע בכללים הוראות, תנאים ואמות מידה להכרה במיזם חקלאי-תיירותי משולב. כללים אלה יתייחסו, בין היתר, להיתכנות הכלכלית של המיזם ולקביעת השימושים במקרקעין שיוכרו כשימושים נלווים לשימוש במקרקעין לצורכי חקלאות ותיירות, ויהיו טעונים אישור השר לפיתוח הנגב והגליל וועדת הכלכלה של הכנסת (ס' 6(7) לחוק).
הרשות לפיתוח הנגב הוסמכה להמליץ לרשות מקרקעי ישראל על הקצאת מקרקעין למיזם חקלאי תיירותי משולב, שיתקיימו בו הכללים כאמור בסעיף הקודם. המלצת הרשות לפיתוח הנגב תהיה באישור השר לפיתוח הנגב והגליל לאחר קבלת המלצה של הוועדה הבין-משרדית שהוקמה לפי התיקון, ותהיה תנאי להקצאת המקרקעין כאמור על-ידי רשות מקרקעי ישראל (ס' 6(8) לחוק).
השר לפיתוח הנגב והגליל ימנה ועדה בין-משרדית שתמליץ לשר בעניין הקצאת מקרקעין למיזם חקלאי-תיירותי משולב. הוועדה תורכב מחמישה נציגים ממשרדי הממשלה, ובראשה יעמוד נציג המשרד לפיתוח הנגב והגליל. חברים נוספים בוועדה יהיו נציגים מטעם משרדי המשפטים, החקלאות ופיתוח הכפר, התיירות והגנת הסביבה (ס' 6א לחוק).
לגבי חוות הבודדים הקיימות – בסעיף 5 לתיקון לחוק נקבעו הוראות מעבר שנועדו לאפשר את המשך קיומם של מיזמים חקלאיים או מיזמים חקלאיים-תיירותיים משולבים שפעלו לפני כניסתו לתוקף של התיקון (להלן – יום התחילה), בכפוף להליך כמפורט להלן:
מי שניהל מיזם בנגב, במקרקעין שלגביהם נחתם חוזה עם רשות מקרקעי ישראל לפני יום התחילה (כלומר, רק במקרקעין שלגביהם נחתם חוזה במקור, ולא שטחים נוספים שאליהם התפשטו אותן חוות), יוכל להגיש בקשה לקבלת אישור מאת השר לפיתוח הנגב והגליל, שיינתן בהמלצת הוועדה הבין-משרדית. התנאים שתבחן הוועדה הבין-משרדית, לשם מתן המלצתה לשר, הם אלה:
המבקש החזיק במקרקעין ביום התחילה, לצורך ניהול מיזם חקלאי או מיזם חקלאי-תיירותי משולב, במשך שלוש שנים לפחות לפני יום התחילה.
המיזם פעל בתמיכה ובסיוע שנתנו משרד ממשרדי הממשלה, ובכלל זה רשות מקרקעי ישראל, לצורך ניהול אותו מיזם. התמיכה והסיוע ייבחנו לפי אמות מידה שעליהן תחליט הוועדה הבין-משרדית.
מידת ההיתכנות התכנונית של המיזם (כלומר אם צפוי שקיומו של המיזם יהיה אפשרי מבחינת דיני התכנון והבנייה).
הבקשה לקבלת אישור השר צריכה הייתה להיות מוגשת בתוך 18 חודשים מיום התחילה.
מבקש שקיבל אישור מאת השר כאמור, רשאי לפנות לרשות מקרקעי ישראל בבקשה להתקשר עמו בחוזה להקניית זכויות לגבי המקרקעין, לצורך המשך ניהולו ופיתוחו של אותו מיזם כמיזם חקלאי-תיירותי משולב: לפי הוראות המעבר, ועל אף הוראות כל דין, רשות מקרקעי ישראל תקנה למבקש שהמציא אישור מאת השר כאמור זכויות לגבי המקרקעין לשם ניהולו ופיתוחו של המיזם. הקניית זכויות כאמור אינה טעונה מכרז, ובלבד שהמבקש הסדיר את תשלומיו לרשות מקרקעי ישראל בשל כל השימושים במקרקעין שנעשו עד למועד הקניית הזכויות.
עוד נקבע בהוראות המעבר כי רשות מקרקעי ישראל תהיה רשאית לא להמשיך להקנות זכויות לגבי המקרקעין, אם עד תום 10 שנים מיום התחילה, טרם ניתן תוקף לתכנית לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, המאפשרת את קיומו של המיזם במקרקעין, או אם מוסד תכנון דחה תכנית כאמור לפני כן.
לדברי ח"כ ישראל חסון שהציג את הצעת החוק במליאה לקראת הקריאה השנייה והשלישית, "הרציונל שעומד בבסיסן של הוראות המעבר הוא הכרה בציפיות ראויות להגנה ובאינטרס ההסתמכות של המתיישבים שהקימו את המיזמים הקיימים כיום בנגב... מדובר בקבוצה ייחודית ומצומצמת שהקימה יש מאין מפעל התיישבותי, שזכה לאורך שנים לסיוע של המדינה ושל כל הזרועות, פקידים בכירים ושרים וכו', ונתמך בכמה החלטות ממשלה שקבעו באופן חד-משמעי וברור שהתיישבות היחידים היא אמצעי למימוש מדיניות הממשלה לפיתוח הנגב ולשמירה על קרקעות המדינה בנגב, וכי יש להסדיר את מעמדן של חוות הבודדים הקיימות, לרבות בחקיקה".
מעקב אחרי יישום תיקון מס' 4 לחוק – 2012
ועדת הכלכלה קיימה בשנת 2012 דיוני מעקב אחר יישום תיקון מס' 4 לחוק (פרוטוקולים מהימים 4.6.2012 ו-25.6.2012).
מהדיונים עולה כי הוועדה הבין-משרדית שהוקמה לפי תיקון מס' 4 החלה את עבודתה לקראת סוף שנת 2010/ תחילת שנת 2011.
נציגת המשרד לפיתוח הנגב והגליל, הגב' אדוה אשל-רבינוביץ, שעמדה בראש הוועדה תיארה כי הוועדה קבעה סדרי עבודה, אספה נתונים והחלה בעבודת מטה מול גורמי ממשלה, אך טרם ניתנו החלטות פרטניות לגבי חוות הבודדים (לגבי חוות "דרך היין" הייתה אפשרות לתת המלצה לגבי חלק מהן אך בחרו להמתין כדי לא להשאיר את החוות ה"בעייתיות" לבד אלא לנסות להגיע לפתרון מוסכם על כולן. לגבי החוות שאינן ב"דרך היין", שאליהם מתייחסים בתור "החוות הצפוניות", דומה כי הייתה בעיה לקבוע עמדה לגבי הקריטריון של היתכנות תכנונית).
בדיונים עלה כי הפרקליטות המשיכה לקדם תביעות אזרחיות נגד חלק מחוות הבודדים (בעיקר דובר על הליכים של סילוק יד מהמקרקעין). לפי עמדת משרד המשפטים שהוצגה בדיונים, ניתן להמשיך בתביעות אם מדובר בחווה שנמצאת בכל מקרה מחוץ לתחום סמכותה של הוועדה הבין-משרדית (למשל, אם מדובר בחווה שלא היה לה מלכתחילה חוזה עם רשות מקרקעי ישראל, או חווה שפלשה באופן משמעותי מחוץ לתחום שהותר לה בחוזה לעשות בו שימוש).
נטען גם שמשרד החקלאות לא נותן לחוות מכסות מים, לא ניתנים מענקים וכי רשות מקרקעי ישראל לא מחדשת עימם חוזים.
נציג רשות מקרקעי ישראל תיאר כי מבחינת המועצה הארצית לתכנון ולבניה, אישור חוות בודדים מנוגד למדיניות התכנונית הכללית.
חה"כ ישראל חסון טען כי התנהלות הפרקליטות והמדינה מנוגדת לרוח התיקון לחוק ולדברים שנאמרו על ידי גורמי התכנון דאז (מנהל מנהל התכנון במשרד הפנים דאז, מר שמאי אסיף) שלפיהם למרבית החוות ניתן יהיה למצוא פתרון. לעמדתו הפרקליטות צריכה הייתה להמתין לסיום עבודת הוועדה הבין-משרדית ולא להמשיך בזמן זה בתביעות, וצריך היה להמשיך לתת מכסות מים, מענקים וכיוצ"ב עד לסיום עבודת הוועדה.
עמדת משרד המשפטים הייתה כי לא ניתן להקצות משאבי מדינה שלא לפי חוק, וכי הפתרון הוא להאיץ את עבודת הוועדה הבין-משרדית.
.
הצעות חוק פרטיות – הכנסת ה-19
בתקופת כהונתה של הכנסת ה-19 הוגשו שתי הצעות חוק פרטיות שהציעו לתקן את תיקון מס' 4 לחוק ולהרחיבו, (שתיהן עברו קריאה טרומית ונדונו בוועדת הכלכלה) וכן הוגשה הצעת חוק פרטית מנוגדת, לביטול התיקון, שלא קודמה. להלן פירוט ההצעות שקודמו לקריאה טרומית:
הצעת חוק של ח"כ רוברט אילטוב ואח' (פ/1613/19) הונחה על שולחן הכנסת ביום 29.7.13. בה"ח הוצע להרחיב את הגדרת "מקרקעין" בתיקון מס' 4, ולקבוע שלא מדובר רק בהסדרה של מקרקעין שהיה לגביהם חוזה עם המנהל, אלא גם מקרקעין שהייתה עליהם חוות בודדים שנוהלה בהסכמת רשות מקרקעי ישראל או בתיאום עמה. כן הוצע להרחיב את החוק כך שיחול גם על מיזמים תיירותיים (ולא רק על מיזמים חקלאיים או חקלאיים-תיירותיים משולבים).
הצעת חוק של ח"כ זבולון כלפה ואח' (פ/2384/19) הונחה על שולחן הכנסת ביום 19.3.14. בה"ח הוצע להגדיר במפורש מה משמעות הקריטריון של "היתכנות תכנונית" שלא הוגדר בתיקון מס' 4. זאת, מאחר שנטען כי ספקות באשר לפרשנותו מעכבים את עבודת הוועדה הבין-משרדית לגבי חלק ניכר מהחוות. כן הוצע להאריך את התקופה בה ניתן להשלים את הליך התכנון של החוות שיהיה 10 שנים מאישור השר או 15 שנים מיום תחילת התיקון, לפי המאוחר. עוד הוצע להוסיף להרכב וועדה הבין-משרדית גם נציגים של משרד ראש הממשלה ושל רשות מקרקעי ישראל, ולקבוע זכות לעתור על החלטותיה לביהמ"ש לעניינים מנהליים (במקום עתירה לבג"ץ).
ועדת הכלכלה קיימה ביום 24.11.2014 דיונים להכנת הצעות החוק לקריאה הראשונה (התקיים דיון נפרד בכל הצעה באותו היום).
הצעת החוק של ח"כ אילטוב: בדיון להכנה לקריאה ראשונה בוועדת הכלכלה עלה כי הצעת החוק נועדה לפתור בעיה של 2-3 חוות בודדים שלא היה ברור אם הן עומדות בתנאי תיקון מס' 4 לחוק, מאחר שלא היה ברור האם היה להן חוזה עם רשות מקרקעי ישראל. הצעת החוק הוגשה כמנוף לחץ – ואכן, ממשרד האוצר נמסר כי ככל הנראה נמצא פתרון דרך ועדת פטור של מועצת מקרקעי ישראל, ואישור שר האוצר להקצאת הקרקע. הצעת החוק אושרה לקריאה ראשונה, אך יו"ר הוועדה אבישי ברוורמן הגיש רביזיה במטרה לבחון כיצד מתקדם הפתרון שהוצג – הובהר כי הצעת החוק תקודם רק אם לא יצליחו להגיע לפתרון מוסכם. בפועל, מאחר שלא הובטח כי הפתרון יקודם בתוך ימים ספורים, חזר בו ח"כ ברוורמן מהבקשה לרביזיה אך בשל פיזור הכנסת לא קודמה ההצעה לקריאה הראשונה.
הצעת החוק של ח"כ כלפה: בדיון להכנה לקריאה ראשונה בוועדת הכלכלה עלה שעל פניו, מעמדן של החוות ב"דרך היין" הוסדר. ההצעה לתקן את הקריטריון של "היתכנות תכנונית" נועדה להסדיר את מעמדן של החוות שאינן נמצאות ב"דרך היין", קרי – חוות הנגב הצפוני או "החוות הצפוניות". נציג משרד המשפטים תיאר כי השאלה התכנונית באזור זה היא מורכבת, וכי ניסיון לערוך הסדרה כוללת באמצעות תכנית מתאר מחוזית נדחה במועצה הארצית לתכנון ולבניה (נדמה שמדובר על החלטה של המועצה עוד משנת 2006). בחוות דרך היין, להבדיל מכך, הייתה תכנית כוללת ולכן היה קל יותר לקבוע שיש "היתכנות תכנונית". בחוות הצפוניות, מאחר שאין תכנית כוללת, הוועדה הבין-משרדית דרשה שתהיה תכנית פרטנית שעברה את שלב ההפקדה (שהוא שלב הבדיקות המקדימות בלשכת התכנון) כדי לקבוע שהתקיים הקריטריון בחוק של "היתכנות תכנונית".
בדיון בוועדת הכלכלה הוצגה הסכמה בין המציע לבין משרד המשפטים כי ניתן יהיה להסתפק בשלב מוקדם יותר משלב ההפקדה ולקבוע כי יש "היתכנות תכנונית" אם מוסד תכנון (ועדת לתו"ב) יחליט כך לאחר שיוגש לו מסמך המפרט את הבקשה לאישור המיזם והתחייבות להגשת תכנית לאישורו תוך שנה.
ח"כ ישראל חסון ביקש לפשט את הליך ההגשה של מסמך כזה, ולבחון אם אחד מגורמי הממשלה יכול להגיש אותו ולא בעלי החוות עצמם.
נציגי הממשלה הציגו כי רשות מקרקעי ישראל בשיתוף עם המשרד לפיתוח הנגב והגליל מימנו בדיקה תכנונית עצמאית של החוות באזור הנגב הצפוני. הבדיקה הוגשה ללשכת התכנון המחוזית ונאמר כי הדברים עדיין בבדיקה.
חה"כ תמר זנדברג ודב חנין התנגדו לתיקון, בין היתר בשל חוסר האחידות ביחס לתושבים הבדואים – שלגביהם המחוקק אינו מתערב ומסדיר באופן חריג את החזקתם בקרקע.
הצעת חוק זו פורסמה ברשומות לקריאה הראשונה, אך בשל פיזור הכנסת לא התקיים בכנסת דיון לאישורה בקריאה הראשונה.
הבעיות שעדיין קיימות
על פני הדברים לפי פרוטוקולי הדיונים בנושא נראה כי לגבי חוות "דרך היין" גורמי הממשלה מצאו דרכים לפתרון הקשיים שעלו ללא התערבות חקיקתית נוספת.
דומה כי הבעיה היחידה שייתכן שנשארה על הפרק היא הסדרת החוות של הנגב הצפוני, בשל הקושי לקבוע כי התקיים לגביהן הקריטריון של "היתכנות תכנונית".