חומר רקע
ט"ו בתמוז תשע"ה
2 ביולי 2015
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום 6.7.15 בנושא יישום חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א–2001
חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א–2001 (להלן – חוק זכויות נפגעי עבירה או החוק), חולל שינוי משמעותי בזכויות נפגעי העבירה בישראל. עד לקבלת החוק נפגעי העבירה לא הוכרו כבעלי עניין לגיטימי בהליכי החקירה והמשפט נגד הפוגע בהם, ולא הוענקו להם זכויות כלשהן לאורך ההליכים האמורים.
מטרתו של החוק היא "לקבוע את זכויותיו של נפגע עבירה ולהגן על כבודו כאדם, בלי לפגוע בזכויותיהם על פי דין של חשודים, נאשמים ונידונים" (סעיף 1 לחוק). החוק מעניק לנפגע העבירה בעיקר זכויות יידוע ועדכון לאורך הליכי החקירה והמשפט, הגנה מסוימת, ולנפגעי עבירות מין ואלימות גם זכות להביע עמדה לעניין שלבים מסוימים, כפי שיפורט להלן.
לעניין הגנה על הנפגע, קובע החוק כי הנפגע זכאי להגנה מפני החשוד או הנאשם במהלך ההליך הפלילי, להגנה בבית המשפט מפני מגע וקשר עמו ועם מקורביו, וכן נקבעה הגבלה על מסירת פרטים אישיים של נפגעי עבירות מין ואלימות חמורה לנאשם. עוד נקבעה זכותו של נפגע העבירה לנוכחות מלווה מטעמו בזמן חקירתו ועוגנה זכותו שלא להיחקר על עברו המיני. בנוסף נקבעה חובה לנהל הליכים לעניין עבירות מין או אלימות תוך זמן סביר.
לעניין עדכון ויידוע הנפגע, החוק מעגן את זכותו של נפגע העבירה לקבל מידע בתחומים שונים, ובפרט זכותו לקבלת מידע על ההליך הפלילי והתקדמותו- כל נפגע עבירה זכאי לקבל מידע על השלב בו מצוי ההליך הפלילי בקשר לעבירה ממנה נפגע. בנוסף, נפגע עבירה שביקש זכאי שהגוף החוקר/ התובע, תלוי בעניין, יידעו אותו על העברת חומר החקירה לתובע, על החלטה שלא לחקור, על החלטה לעניין העמדה לדין של החשוד, סגירת התיק בהסדר, שחרור ממעצר בתנאים שנועדו להגן על הנפגע, לרבות פירוט התנאים, מועדי דיונים בבית המשפט, הכרעת הדין וגזר הדין ועל הגשת ערעור ועוד. כמו כן, נפגע העבירה זכאי לעיין בכתב האישום ולהגיע לדיונים בבית המשפט, גם אם הם נערכים בדלתיים סגורות.
נפגע עבירת מין או אלימות חמורה שביקש זאת, זכאי בנוסף למפורט לעיל שיידעו אותו על פרטים נוספים לאורך ההליך, למשל על הליכי מעצר ושחרור. כך גם הוא זכאי שיידעו אותו על מתן צו פיקוח לפי חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, התשס"ו- 2006, ועל פרטי הצו ושינויו.
עוד עוגנה בחוק זכותו של נפגע עבירת מין או אלימות, שביקש זאת, ששירות בתי הסוהר יידע אותו על מהלך מאסרו של הפוגע. כך גם על מחלקת החנינות במשרד המשפטים ליידע נפגע כאמור שהוגשה בקשת חנינה על ידי הנידון או בקשה להקלה בעונש וליידע על החלטת נשיא המדינה בעניין. אם הפוגע מאושפז לפי צו בית משפט לפי חוק טיפול בחולי נפש, התשנ"א- 1991, זכאי נפגע כאמור, אם ביקש זאת, שבית החולים יידע אותו על תחילת האשפוז, יציאה לחופשה, בריחה או מועד שחרור מבית החולים ועל דיון בוועדה מיוחדת לפי החוק.
לעניין הבעת עמדה, נפגע עבירת מין או אלימות זכאי להביע עמדה בפני וועדת שחרורים ולהביע עמדה לפני קבלת החלטה לעניין חנינה או הקלה בעונש על ידי נשיא המדינה. בנוסף, נפגע עבירת מין או אלימות חמורה זכאי להביע עמדה לעניין עיכוב הליכים, לעניין הסדר לסגירת תיק או הסדר טיעון המתגבש עם הנאשם. בנוסף, כל נפגע עבירה זכאי למסור הצהרה לגוף החוקר או התובע, על כל פגיעה ונזק שנגרמו לו בשל העבירה, לרבות נזק גופני, פיסי וממוני. על התובע להביא את ההצהרה בפני בית המשפט בדיון בנושא גזר דינו של הנאשם.
הקשיים ביישום החוק ודיוני המעקב שנערכו בוועדה
החוק התקבל בכנסת בשנת 2001, אולם, במטרה לאפשר לרשויות אכיפת החוק להיערך ליישומו, תחולת מרבית סעיפיו נדחתה והחוק כולו נכנס לתוקף רק באפריל 2005.
במטרה ליישם את הוראות החוק בדבר יידוע הנפגע, פותחה במשטרה מערכת ממוחשבת – מערכת מנ"ע- באמצעותה מועברים הנתונים והמידע לנפגע העבירה. אולם, מאז נכנס החוק לתוקף התעוררו קשיים רבים ביישומו. חלק מן הקשיים היו טכניים- בעיות רבות במערכת מנ"ע, ביידוע ייזום של הנפגעים, בחוסר בהירות של הנתונים, בקושי להיכנס למערכת. כך גם בפרקליטות היה קושי בקבלת המידע ולקח זמן עד שהוקמו יחידות הסיוע לפי החוק. בוועדת החוקה, חוק ומשפט התקיימו דיוני מעקב רבים במטרה לקדם את יישומו המלא של החוק (במשך חמש שנים הייתה חובת דיווח של שר המשפטים והשר לביטחון פנים לוועדת החוקה על מצב יישום החוק, אולם, גם בתום חמש השנים נערכו בוועדה דיונים בנושא). בשנה החולפת נערכו שני דיונים בנושא מערכת מנ"ע (ב25.2.14 נערך דיון בוועדה בעקבות הצעה לסדר של חה"כ אברהם מיכאלי. בדיון זה עלה כי עדיין ישנם קשיים רבים ביישום החוק, כפי שיפורט להלן, ועל כן התקיים דיון מעקב נוסף ביום 13.5.14). בדיון האחרון עלה כי במדור נפגעי עבירה במשטרה נעשו מאמצים רבים לשיפור הנתונים המועברים על ידי מערכת מנ"ע, אולם, מאחר שהשינויים הוטמעו במערכת בדיוק באותה עת, לא ניתן היה לבדוק האם הם נשאו פרי. בנוסף עלו בעיות נוספות שדרשו בדיקה- אמנם ברור היה כי מי שאמון על הנושא בגופים השונים של מערכת אכיפת החוק מאד מחויב לקידומו, ואכן נערכו שיפורים רבים, אולם עדיין ישנם קשיים. לפיכך, הוחלט בתום הישיבה לקיים דיון מעקב תוך פרק זמן של מספר חודשים. מפניות של ארגונים המלווים נפגעי עבירה לוועדה עולה כי אכן יש שיפור בנגישות המידע וביישום הזכויות, אך עדיין קיימים קשיים שונים.
להלן הנקודות המרכזיות שעלו בדיוני המעקב האחרונים ואשר מוצע לבדוק את ההתקדמות בעניינן:
קושי בהזנת הסיסמא ובקבלת הנתונים ממערכת מנ"ע- בדיונים הקודמים עלה כי ישנם קשיים טכניים בעת הכניסה למערכת מנ"ע וגם בכך שהסיסמא מאד ארוכה ומסורבלת. בדיון המעקב האחרון הובהר על ידי רמ"ד נפגעי עבירה כי הסיסמא שונתה וכי נערכו שינויים במערכת כך שיהיה קל יותר לגשת למידע. מוצע להתעדכן בהתקדמות בנושא זה.
קושי מרכזי ששב ועולה בדיוני הוועדה הוא חוסר מודעות של נפגעי עבירה ובני משפחותיהם לזכויותיהם- נפגעי העבירה מקבלים מהמשטרה, מיד בתום חקירתם דף ובו מידע על זכויותיהם ועל הסיסמא באמצעותה יוכלו לקבל מידע ממערכת מנ"ע. אולם, נפגעי עבירה רבים אינם מסוגלים להפנים מידע זה מיד בתום החקירה (הסמוכה בד"כ לפגיעה בהם ולחשיפתה) ולכן אינם מודעים גם בהמשך הדרך לזכויותיהם. במטרה להתמודד עם הקושי של יידוע הנפגעים על זכויותיהם, נעשו במשך השנים מספר צעדים, ובין היתר נקבע כי הגורמים השונים הפוגשים בנפגע העבירה לאורך ההליך- פרקליטים, עובדים סוציאלים ועוד- יוודאו בעת המפגש עמם כי הנפגע מודע לזכויותיו לקבל מידע. אולם, מפניותיהם של ארגונים המלווים נפגעי עבירה עולה כי עדיין נפגעי עבירה רבים אינם מודעים לזכויותיהם ולא משתמשים במערכת מנ"ע, אלא אם כן מסייעים להם בכך. מוצע לברר האם אותם גורמים בפרקליטות וברווחה מוודאים שהנפגע מודע למערכת מנ"ע כאמור, אם דפי מידע עדיין מופקדים, כפי שקבוע בתקנות זכויות נפגעי עבירה, התשס"ב-2002, בתחנות משטרה, בתי משפט ועוד. מוצע לדון בדרכים נוספות לקדם את מודעותם של כלל נפגעי העבירה לזכויות המגיעות להם, אם באמצעות פרסום מעת לעת בציבור על זכויות נפגעי עבירה, אם בקביעת חובה על מזכירות הפרקליטות/ התביעה המשטרתית או יחידת הסיוע ליצור קשר עם נפגע העבירה כאשר התיק מגיע אליהם, או בדרכים אחרות.
עדכון מערכת מנ"ע על ידי הגופים השונים- בדיוני המעקב הקודמים עלה כי ישנו כשל בממשק בין מערכת מנ"ע למערכות של הפרקליטות, שב"ס ומחלקת החנינות הגורם לקושי בהזנת מערכת מנ"ע מהנתונים המוזנים על ידם. בדיון האחרון נמסר כי נעשו מאמצים רבים לייעול הממשק והעברת המידע וכי נראה שנמצא פתרון לבעיה. מוצע להתעדכן בהתקדמות הממשק מאז הדיון הקודם.
מידע המועבר על ידי שב"ס- בדיון הקודם נמסר כי המידע בדבר שחרור ממאסר וחופשות לא נמסר לעיתים בזמן לנפגעי העבירה. בשב"ס ישנו מענה אנושי בנושא והובהר בדיון שהמענה כשהוא ניתן הוא משביע רצון, אולם, הוא מאויש על ידי אדם אחד בלבד. לפיכך, נוצרים מצבים בהם אין מענה ונפגעי עבירה לא מיודעים בזמן.
העברת מידע בשעות מאוחרות- בדיון הקודם הוצג קושי בכך שמערכת מנ"ע שולחת הודעות יזומות גם בשעות לילה מאוחרות אשר מבהילות את נפגעי העבירה- נושא זה טופל על ידי המשטרה ונקבע כי לא ישלחו הודעות לאחר השעה שמונה בערב.
בהירות ההודעות במערכת הממוחשבת, העברת מידע יזום ומענה אנושי במשטרה- בעת פיתוח מערכת מנ"ע, עלו חששות שונים בדיוני ועדת חוקה, וביניהם החשש מהעברת מידע רגיש ומורכב לנפגע באופן ממוחשב ולא על ידי פניה אישית. בנוסף עלה חשש, עליו גם הצביעו ארגונים המלווים נפגעי עבירה מאוחר יותר, כי הודעות רבות לא מספיק ברורות לנפגע, לדוגמא התנאים בהם שוחרר החשוד ממעצר. במשטרה הקימו מענה אנושי ובו שלוש שוטרות שנועד לתת מענה לנפגעים הפונים בעקבות בעיות בקבלת המידע מהמערכת. מוצע להתעדכן האם עדיין קיים קושי לגבי בהירות ההודעות, והאם יש צפי להרחבת המענה האנושי הקיים.
העברת מידע בשפות נוספות- בדיון הקודם נמסר כי לאחר שיוטמעו השינויים החדשים במערכת, המידע יינתן גם בשפות נוספות- ערבית, אמהרית, רוסית ואנגלית (נמסר כי בינתיים במענה האנושי ניתן לקבל מידע בשפות שונות). מוצע לבדוק האם המידע כבר ניתן במערכת מנ"ע בשפות אחרות.
הזמן הרב שלוקח להזין את הנתונים מהפרקליטות והאפשרות שמערכת מנ"ע תשאב מידע מהמערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט- בדיוני הוועדה הקודמים עלה שלוקח זמן רב למידע המועבר על ידי הפרקליטות להיות מוזן במערכת ולהגיע לנפגע, מידע שיכול להיות מאד משמעותי בזמן אמת לנפגע, לדוגמה- מידע בדבר שחרור ממעצר של הנאשם. הוצע בדיון הקודם על ידי חברי הכנסת כי הנהלת בתי המשפט היא זו שתעביר את המידע בממשק למערכת מנ"ע, מאחר שמערכת הנהלת בתי המשפט מוזנת באופן מהיר יותר בהחלטות הניתנות בכל תיק. בדיון הקודם נציגי הנהלת בתי המשפט לא נכחו. מוצע לדון כעת באפשרות ליצור ממשק כאמור עם המערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט.
יידוע על ידי משרד הבריאות- כאשר בית המשפט קובע כי נאשם יאושפז באשפוז פסיכיאטרי, קמה לפי החוק חובה על מנהל בית החולים ליידע את נפגע העבירה, שביקש זאת, על יציאה לחופשה או על שחרור מאשפוז. בדיון הקודם לא נכחו נציגי משרד הבריאות, מוצע לבדוק האם הגורמים האמורים מיידעים כנדרש את נפגעי העבירה.
פוגע השוהה במעון נעול לפי חוק הנוער- בהתאם לחוק כיום לא חלה חובה על משרד הרווחה ליידע נפגע עבירה שהפוגע בו קטין שנשלח למעון נעול, על יציאתו לחופשה או שחרורו. מאחר שהרציונאל העומד בבסיס הקביעה כי מידע על חופשה או שחרור ממאסר יועבר לנפגע, כדי למנוע פגישה מפתיעה עם הפוגע, קיים גם כאשר מדובר בקטין פוגע השוהה במעון נעול, התעוררה גם בדיונים הקודמים השאלה אם נדרש לקבוע כי משרד הרווחה יידע נפגע עבירה כאמור. בדיון הקודם נקבע כי משרד המשפטים יבחן את הנושא. מוצע לברר האם הנושא נידון בין משרדי הממשלה ולדון בשאלה אם יש מקום לקדם תיקון חקיקה בנושא, וכיצד ניתן להגן על נפגע עבירה עד לתיקון כאמור.
חדרי המתנה- החוק קובע הגנה על נפגע העבירה בעת הימצאותו בבתי המשפט. מוצע לבדוק האם מוקצה בכל בית ממשפט חדר המתנה לנפגע העבירה לפני מסירת עדותו בבית המשפט (כדי שלא יפגוש בפוגע ובמקורביו), ועד כמה נפגעי העבירה משתמשים בחדר זה.
מחיקת פרטים אישיים- לפי סעיף 7 לחוק חובה על התובע למחוק פרטים אישיים של נפגע עבירת מין ואלימות חמורה בטרם העברת חומר החקירה לנאשם או לסנגורו, מוצע לברר כיצד מיישמים הוראה זו.
מידע בדבר צו פיקוח על עברייני מין ותנאיו- בדיון הקודם נמסר כי בהמשך יוזנו במערכת מנ"ע גם פרטים בדבר צו פיקוח שניתן לנידון. מוצע לברר האם מידע כאמור כבר נכלל במערכת.