חומר רקע

נתונים על עובדי קבלן כוח אדם, עובדי קבלן שירותים ועובדי "כתף-אל- "כתף בשירות המדינה הכנסת מרכז המחקר והמידע :כתיבה אוֹרי טל-ספירו אישור: שלי לוי, ראש צוות "עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת ג ' 'באדר א תשע"ד 3 בפברואר4102 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים95919 :'טל 1 8 9 4 2 8 9 4 5 - 92 :פקס 1 8 9 1 5 9 6 - 92 www.knesset.gov.il/mmm מבוא מסמך זה נכתב לבקשתה של חברת הכנסת מרב מיכאלי, ומוצגים בו נתונים על העסקה לא ישירה במשרדי ממשלה, ביחידות הסמך ובכנסת. בהצגת ,הנתונים תיעשה הבחנה בין עובדי קבלן כוח אדם עובדי קבלן שירות (בעבודות שמירה, ניקיון והסעדה) ועובדי כתף-אל- כתף (ראו הגדרות בהמשך .)המסמך כדי לאסוף נתונים על עובדים שאינם מועסקים ישירות במשרדי הממשלה וביחידות הסמך פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת (להלן: הממ"מ ) בבקשת מידע אל אגף הממונה על השכר במשרד האוצר, אל ,אגף החשב הכללי במשרד האוצר ואל נציבות שירות המדינה. ביקשנו נתונים על עובדי קבלן כוח אדם עובדי קבלן שירות ועובדי כתף-אל- כתף המועסקים בחצרותיהם. כמו כן ביקשנו נתונים על משך העסקתם של העובדים, על היקף המשרה שלהם ועל מספר העובדים שהועסקו בהעסקה לא ישירה ונקלטו בשירות המדינה בשנים האחרונות. נציין כי במהלך כתיבת מסמך זה פנה מרכז המחקר והמידע .של הכנסת גם אל מבקר המדינה, אולם עד מועד סגירת המסמך לא השיב המבקר על פנייתנו את הנתונים על עובדי קבלן שירות בתחומי שמירה ואבטחה, ניקיון והסעדה, קיבלנו מיחידת הביקורת באגף החשב הכללי במשרד האוצר, המפקחת על תנאי העבודה של עובדי קבלן שירות אלו. נתונים על עובדי קבלן כוח אדם מתפרסמים מדי שנה בדוח השכר של הממונה על השכר במשרד האוצר, ונתונים על עובדי כתף-אל-כתף קיבלנו מנציבות שירו ת המדינה. הממ"מ פנה אל מִ נהל הרכש הממשלתי שבאגף החשב הכללי במשרד האוצר בבקשה לנתונים על עובדי מחשוב ועל הפיקוח עליהם, אולם עד מועד סגירת המסמך לא קיבלנו את המידע המבוקש. בקשת מידע זהה נשלחה גם למנגנון הכנסת, והנתונים .התקבלו מחשב הכנסת מכיוון שהמידע נאסף מ כמה מקורות, לשם האחידות ביקשנו מגופים אלו פירוט של גופי משרדי הממשלה ויחידות הסמך שתשובתם נוגעת להם. נראה כי אין חפיפה מלאה בין רשימות הגופים שהגורמים שפנינו אליהם ציינו, ולכן בתחילת כל פרק מובאת בהערת שוליים רשימת הגופים שנמסרו עליהם נתונים. נוסף על כך בי קשנו להצליב את הנתונים שהתקבלו מהגופים האמורים, ולשם כך פנינו בין השאר לחטיבת השכר באגף החשב הכללי במשרד האוצר, אולם לא היו ברשותו נתונים בנושא המסמך ולכן לא יכולנו להצליב את הנתונים שנמסרו לנו. כמו כן התקשינו להציג השוואה של הנתונים על פני שנים. לדוגמה, ב נתוני יחידת הביקורת באגף החשכ"ל על עובדי קבלן שירות אין בסיסי נתונים מלאים על שנים קודמות, ולכן אי- אפשר להסיק מהם על מגמות, למשל על גידול או צמצום בהיקף .ההעסקה של עובדי קבלני שירות מהנתונים שיוצגו במסמך עולה כי בשנת4104 הועסקו במשרדי הממשלה וביחידות הסמ ך462 עובדי קבלן כוח אדם ב- 22.6 משרות. בכנסת לא הועסקו עובדי קבלן כוח אדם. לפי נתוני דצמבר4103 מועסקים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך04,,22 עובדי קבלן שירות: בתחום השמירה והאבטחה– 2,7,4 עובדים; בתחום הניקיון– 2,034 עובדים; בתחום ההסעדה– 0,222 עובדים. נוס ף עליהם הועסקו בכנסת01,-24 :עובדי קבלן שירות כדלקמן32-37 ,עובדי ניקיון02-07 עובדי תחזוקה ו- 21-3, עובדי הסעדה. כמו כן, בתחילת שנת4102 הועסקו במשרדי הממשלה וביחידות הסמך כ- 302 עובדי כתף-אל- .כתף מהכנסת נמסר כי לא ידוע לה על עובדי כתף-אל-כתף המועסקים בה. י ש לציין כי אין לנו נתונים על .מספר עובדי המחשוב במשרדי הממשלה וביחידות הסמך, וגם לא בכנסת לא ברור עד כמה הנתונים שמסרו הגופים מספקים תמונת מצב מלאה של העסקה לא ישירה במשרדי הממשלה וביחידות הסמך. על סמך נתונים אלו מועסקים כ- 03,211 עובדים בהעסקה לא ישירה. יצ וין כי עמוד 4 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע על- פי נתוני נציבות שירות המדינה, בתחילת שנת4103 הועסקו במשרדי הממשלה וביחידות הסמך 67,240 .)עובדים (לא כולל עובדי משרד הביטחון והכנסת1 קשה להעריך את מספר העובדים המועסקים באמצעות חברת קבלן כוח אדם או קבלן שירותים בכלל המשק הישראלי. לפי הלשכה המרכז ית לסטטיסטיקה, בשנת4100 קיבלו כ- 42,411 עובדים את שכרם ,באמצעות חברת כוח אדם2 לעומת כ- 36,011 בשנת4101 וכ- 20,211 בשנת4112; כ- 42.,% מהם עבדו בתעשייה. בחלוקה לפי משלח יד, כ- 42% היו עובדים בלתי מקצועיים, כ- 02% היו עובדי פקידות וכ- 0,% היו עובדים מקצועיים בתעש ייה, בחקלאות, בבינוי ועוד. נוסף על כך, בשנת4100 הועסקו כ- 040,111 .עובדים באמצעות קבלן משנה בענפי כלכלה שבתחומי פעילותם: שמירה, ניקיון ומטפלות בית3 בכל אחד מהפרקים שלהלן תוצג הגדרת סוג ההעסקה ואחריה– .נתונים בנושא 5. עובד י קבלן כוח אדם 5.5 . הגדרה4 קבלן כוח אדם מוגדר ב חוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם, תשנ"ו- 5991 (להלן: חוק קבלני " )כוח אדם מי שעיסוקו במתן שירותי כוח אדם של עובדיו לשם עבודה אצל זולתו, לרבות לשכה פרטית... העוסקת גם במתן שירותי כוח אדם ." קבלן כוח אדם מספק עובדים למעסיק בפועל, לדוגמ ה משרד ממשלתי, ואלו עוסקים בעבודה שהיא חלק מליבת העבודה של המעסיק בפועל, למשל כאשר מזכירה במשרד ממשלתי יוצאת לחופשת לידה ולשם .מילוי מקומה המשרד מתקשר עם חברת קבלן כוח אדם, וזו מקצה עובד לשם כך עובד זה אומנם בעל רקע קודם, כישורים ומיומנויות, אולם את ההכשרה המעשית הרלוונטית לתפקיד זה ואת הוראות העבודה הוא מקבל ישירות מהמעסיק בפועל. מחברת קבלן כוח האדם העובד מקבל בין השאר את .המשכורת על- ,פי החוק, עיסוק כקבלן כוח אדם מחויב ברישוי ממשרד הכלכלה5 ומותר למעסיק בפועל להתקשר .רק עם חברת קבלן כוח אדם בעלת רישיון6 נבי ולי4111 תוקן חוק קבלני כוח אדם והוסף לו סעיף04 ,א הקובע כי לאחר תשעה חודשי העסקה של עובד קבלן כוח אדם אצל המעסיק בפועל ייחשב עובד קבלן 1 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת מאבקם של עובדים המועסקים בשירות המדינה באמצעות חוזים אישיים להקמת ארגון עובדים יציג , כתיבה: פלורה קוך- ,'דווידוביץ03 במרס4103 . 2 :הגדרת הלמ"ס למקבלי שכר באמצעות חברות כוח אדם או קבלני כוח אדם שכירים שהושמו ב מקום עבודה ומקבלים את שכרם מחברת כוח אדם או מקבלן כוח אדם, בעוד מקום העבודה שבו הושמו אחראי לביצוע .עבודתם בהגדרה זו לא נכללו שכירים שהם עובדי הסגל בחברת כוח אדם, ו שכירים העובדים באמצעות קבלן משנה, מכיוון שעליו מוטלת האחריות לביצוע עבודתם ולטיב עבודתם. שכירים אלו מועסקים בעיקר בשני ענפי כלכלה ": "שמירה, אבטחה וניקיון ."ו"שירותי מטפלות בית 3 הלמ"ס, סקר כוח אדם4100 ,ממצאים עיקריים , פורסם ב- 06 בינואר4103 ,. 4 תודה לעו"ד נעה בן- .שבת, היועצת המשפטית של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, על סיועה 5 התנאים לקבלת רישיון קבלן כוח אדם : שלוש שנות ניסיון בתחום; הגשת ערבות בנקאית; בחמש השנים הקודמות אין הרשעה של מב קש הרישיון או של בכיר בעסקו בעבירה שיש עמה קלון או ב עבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לעסוק כקבלן כוח אדם ; תנאים פיזיים וסביבתיים נאותים– ב משרדו של המבקש תהיה גישה לאנשים עם מוגבלויות, תנאים סניטריים נאותים, חדר המתנה וחדרי ראיונות מופרדים . ראו פרק ב' לחוק העסקת עובדים על- ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו- 0226 (במסמך זה– .)חוק קבלני כוח אדם תקנות העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם (בקשה לרשיון), התשנ"ו- 0226 ,; אתר האינטרנט של משרד הכלכלה רישיונות והיתרים :, תאריך כניסה4 בפברואר4102 . 6 ראו סעיף4 וסעיף01 ב לחוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם ,ה תשנ"ו- 0226 . עמוד 3 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע כוח האדם ל עובד של המעסיק בפועל . במקרים חריגים שר הכלכלה רשאי לאשר העסקת עובד קבלן כוח אדם אצל אותו מעסיק בפועל עד02 .חודשים7 תחילתו של סעיף52א נדח ת ה כמה פעמים, ו הוא נכנס לתוקף רק בינואר2994 . 8 סעיף03 לחוק קבלני כוח אדם קובע כי על עובדי קבלן כוח אדם יחולו תנאי העבודה והוראות ההסכם .הקיבוצי החלים על עמיתיהם המועסקים ישירות אצל המעסיק בפועל9 כיום סעיף זה אינו חל במגזר הפ.רטי אשר לשירות המדינה, הוראות תכ"ם (תקנון כלכלה משק) של החשב הכללי במשרד האוצר מחייבות את .ועדות המכרזים של משרדי הממשלה, ועליהם מוטלת האחריות לקיומן10 על עובדי קבלן כוח אדם נכתב בהוראת תכ"ם03.2.0 , שעודכנה במרס4101 , כי "ככלל, אין להעסיק עובד קבלן כוח אדם בשירות המדינה". במקרים חריגים אפשר לפנות לוועדת חריגים כדי שזו תאשר העסקת עובד קבלן כוח אדם לפנים משורת הדין . ועדת החריגים היא בעלת הסמכות הבלעדית לאישור העסקת עובדי קבלן כוח אדם במשרדי הממשלה, וחברים בה נציגי החשב הכללי במשרד האוצר, נציגי הממונה על השכר במשרד האוצר ונציגי נציב שירות המדינה. לשם קבלת אישור להעסיק עובדי קבלן כוח אדם על כל התנאים להלן להתמלא: המשימה זמנית וחולפת; מהות העבודה טכנית וכרוכה בפעולות פשוטות; למילוי התפקיד לא דרוש עובד מקצועי; התפקיד הנדרש אינו ניתן לביצוע על-ידי עובד אחד מכוח האד ;ם התקני של המשרד .נושא התפקיד אינו בעל סמכות שלטונית או סטטוטורית והתפקיד אינו כרוך בגיבוש מדיניות11 על- ,פי הוראת התכ"ם האמורה משרדי הממשלה אינם רשאים להעסיק עובד קבלן כוח אדם יותר משישה חודשים, ובמקרים חריגים– שמונה חודשים. לעניין ספירת חודשי ההעסקה בפועל יימנו כל התקופות שבהן הועסק העובד בפועל במשרדי ממשלה וביחידות סמך על- ,ידי קבלן כוח אדם זה או אחר .אלא אם כן חלפו לפחות תשעה חודשים ממועד סיום העסקתו הקודם12 הוראה זו יש לבחון לאור הוראת סעיף04א לחוק, שלפיה, ככלל, על המעסיק בפועל לקלוט את עובד קבלן כו ח האדם לאחר תשעה :חודשי העסקה בפועל נראה שהוראת התכ "ם מונעת את האפשרות לקלוט את עובד קבלן כוח האדם בשירות המדינה , שכן היא לא מאפשרת להעסיקו יותר משמונה חודשים. 5.2 . נתונים הממונה על השכר במשרד האוצר פרסם בסוף דצמבר4103 דוח על הוצאות השכר של הגופים הציבוריים ו משרדי הממשלה על עובדי קבלן כוח אדם בשנת4104 . מתוך89 ,משרדי ממשלה ויחידות סמך52 דיווחו על העסקת עובדי קבלן בשנת2952, ו- 01 דיווחו על העסקת עובדי קבלן כוח אדם בשנת4100 . 13 7 החובה לקלוט עובד קבלן כוח אדם כעובד לאחר תשעה חודשים אינה חלה על עובד זר המועסק על- ידי חברת קבלן כוח אדם .בענף הבניין 8 סעיף04 א לחוק העסקת עובדים על- ,ידי קבלני כוח אדם ה תשנ"ו- 0226 . 9 סעיף03 לחוק העסקת עובדים על- ,ידי קבלני כוח אדם ה תשנ"ו- 0226 . 10 מרדכי אלישע, סגן בכיר לחשב הכללי (חטיבת שכר, תנאי שירות וגמלאות) במשרד ,האוצר, מכתב44 בדצמבר4103 . 11 ,אגף החשב הכללי במשרד האוצר )הוראת תכ"מ (תקנון כלכלה משק03.2.0 – העסקת עובדי קבלן כוח אדם , בתוקף מיום 3 במרס4101 . ,הנחיות דומות אפשר למצוא בחוזר נציבות שירות המדינה הנחיות להתקשרות והעסקת כוח אדם שאינו עובד המדינה בתוך משרדי הממשלה , 02 בספטמבר4112 . 12 ,אגף החשב הכללי במשרד האוצר )הוראת תכ"מ (תקנון כלכלה משק03.2.0 העסקת עובדי קבלן כוח אדם , בתוקף מיום3 במרס4101 . 13 21 משרדי הממשלה ויחידות הסמך הנכללים בדוח הממונה על השכר: משרדי הממשלה, המ י נהל האזרחי, הטלוויזיה ,החינוכית, המינהל לחינוך התיישבותי, מרכז שורק, מרכז החינוך העצמאי, המכון למחקר ביולוגי, שירות התעסוקה עמוד 2 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע בדוח הממונה על השכר יש נתונים על מספר עובדי קבלן כוח אדם ועל מספר המשרות שאלו הועסקו בהם בכל משרד. בדוח מוסבר כי "משרה" היא יחידת עבודה מלאה למשך שנה, ומשרה מלאה שנתית היקפה4,411 שעות. עוד מוסבר כי הנתונים מציגים היקף העסקה שנתי; ,לדוגמה עובד שעבד ב חצי משרה שנה שלמה יוגדר כעובד בחצי משרה, וכמוהו עובד שעבד ב משרה מלאה שישה חודשים .מועסק .נספר כיחידה ללא קשר להיקף העסקתו להלן יוצגו מספר המשרות של עובדי קבלן כוח אדם במשרדי הממשלה בו יחידות הסמך ומספר העובדים שהועסקו במשרות ה אלה בשנת4104 . 14 טבלה 5 – מספר המשרות ומספר עובדי קבלן כוח אדם במשרדי הממשלה וביחידות הסמך בשנת2952 מספר המשרות מספר עובדי קבלן כוח אדם 4100 4104 שיעור הגידול 4100 4104 שיעור הגידול 60 22.6 22% 424 462 00% מהטבלה עולה כי בשנים4104-4100 חל גידול הן במספר המשרות והן במספר עובדי קבלן כוח האדם ,שהועסקו בהן אולם בעוד מספר המשרות גדל ב- 22% , מספר המועסקים גדל ב- 00% . ,כך בשנת4100 היחס בין מספר המועסקים למספר המשרות היה כמעט ארבעה עובדים למשרה , ואילו בשנת4104 היחס היה כמעט שלושה עובדים למשרה. היחס בין מספר המועסקים למספר המשרות עשוי ללמד שהרוב ה גדול של עובדי הקבלן מועסקים במשרות חלקיות (כפי שיוצג בהמשך) או לחלופין הוא עשוי ללמד על תחלופה של עובדים במהלך השנה. להלן נתונים על מספר משרות עובדי קבלן כוח אדם ומספר העובדים המועסקים בהן במשרדי הממשלה וביחידות הסמך, בחלוקה לפי חלקיות המשרה, לפי נתוני שנת4104. נציין כי אף-על- פי שבדוח נכתב כי מספר עובדי קבלן כוח אדם בשנת4104 במשרדי הממשלה וביחידות הסמך היה22.6 משרות, בפירוט המשרות לפי משרדים ויחידות סמך מספר המשרות מסתכם ב- 24 .. עם זאת, במספר העובדים אין שינוי .אין לנו הסבר לפער זה הל מ"ס , רשות החשמל, רשות המים, משרד ראש הממשלה, בתי-הדין הרבניים, רשות האכיפה והגבי י ה, המועצה לביטחון לאומי, שב"ס, רשות המסים, רשות מקרק עי ישראל, הנהלת בתי- .המשפט, מכון וולקני ומשטרת ישראל התקבל מאת דותן מורגנשטרן, אגף השכר והסכמי עבודה ב ,משרד האוצר, מכתב2 בינואר4102 . 14 ,אגף הממונה על השכר במשרד האוצר דין וחשבון על הוצאות השכר של הגופים הציבוריים ומשרדי הממשלה לעובדי קבלן כ וח אדם לשנת4104 , 43 בדצמבר4103 . עמוד 2 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע טבלה 2 – היקף המשרות של עובדי קבלן כוח אדם במשרדי הממשלה וביחידות הסמך מספר המשרות מספר העובדים מועסקים עד רבע משרה15 מועסקים מרבע משרה ועד חצי משרה16 מועסקים מחצי משרה ועד שלושת- רבעי משרה17 מועסקים משלושת רבעי משרה ועד משרה מלאה18 מועסקים ב משרה מלאה ויותר משרד הפנים 22.1 22 3 4 22 משרד הביטחון 42.2 047 ,2 30 7 המינהל לחינוך התיישבותי ,.1 42 7 07 מכון וולקני 2.4 0, 00 7 משרד הרווחה3.2 2 7 4 רשות האכיפה והגבייה 4.3 , 3 2 0 המשרד לשירותי דת 0.6 3 3 משרד החקלאות 0.0 4 4 המכון למחקר ביולוגי 0.1 0 0 משרד ראש הממשלה 1.2 4 0 רשות המסים1.6 07 07 משרד המשפטים 1.4 , 4 6 משרד האוצר 1.4 0 0 ס ך הכול 24 462 032 77 03 22 מהטבלה עולה כי כ- 72% מהמשרות לעובדי קבלן כוח אדם היו במשרד הפנים ובמשרד הביטחון (כ- 2,% וכ- 46% בהתאמה). נוסף על כך, כ- 62% מעובדי קבלן כוח אדם בשנת4104 הועסקו במשרד הביטחון 15 עד221 .שעות בשנה 16 בין221 ל- 0,011 .שעות בשנה 17 בין0,011 ל- 0,621 .שעות בשנה 18 בין0,621 ל- 4,411 .שעות בשנה עמוד 6 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע ובמשרד הפנים (כ- 27% וכ- 0,% בהתאמה). יש לשים לב כי במשרד הפנים היחס בין מספר המועסקים .למספר המשרות הוא כעובד למשרה, ואילו במשרד הביטחון היחס הוא חמישה עובדים למשרה עוד עולה מהטבלה כי כמחצית מעובדי קבלן כוח האדם במשרדי הממשלה וביחידות הסמך הועסקו בהיקף של רבע משרה או פחות במונחי העסקה שנתית, כלומר עד221 שעות בשנה .רק כ- % 06 הועסקו בהיקף של שלושת רבעי משרה עד משרה מלאה במונחי העסקה שנתית. יש לציין כי מהצגת היקף ה משרה ה שנתי בדוח קשה ללמוד על משך ההעסקה של ה עובדים ה אלה. בדוח הממונה על השכר נכתב כי עובדי הקבלן שנתוניהם מוצגים בטבלה הועסקו בעיקר בתפקידי פקידות, עבודה סוציאלית, ייצור ומחסנאות, אולם אין מידע על התפלגות המועסקים על- פי מקצועות .אלו במשרדי הממשלה וביחידות הסמך יצוין כי בדוח הממונה על השכר יש כמה דוגמאות לסתירה בין נתונים. לדוגמה, בפתיחת הדוח נכתב כי בשנת4104 דיווחו04 גופים כי הם העסיקו קבלני כוח אדם בשנה זו, אולם בטבלה שהוצגה לעיל נכללו 03 גופים. כמו כן, פנינו אל רשות המסים כדי לברר אם אכן הועסקו07 עובדי קבלן ברבע משרה או פחות בשנת4104. לדברי מר עמוס בן- ,שאול, חשב רשות המסים ככל הנראה מדובר בטעות , ו רשות המ סים לא העסיקה ע ו בדי קבלן בשנת2952 . דוגמאות אלו מעלות את השאלה אם דוח זה אכן מציג תמונת מצב מלאה של העסקת עובדי קבלן כוח אדם במשרדי הממשלה וביחידות הסמך. הממ"מ פנה לא נציבות שירות המדינה ו לא אגף החשב הכללי במשרד האוצר בבקשה ל קבל נתונים על עובדי קבלן כוח האדם אשר נקלטו בשירות המדינה בתום תשעה חודשי העסקה על ,ידי קבלן כוח אדם אולם גורמים אל ו מסרו כי אין להם נתונים כאלה. הממ"מ פנה אל מנגנון הכנסת בבקשה לקבל נתונים על עובדי קבלן כוח אדם שהועסקו בכנסת מאז שנת 4112. מהכנסת נמסר כי הכנסת לא העסיקה עובדי קבלן כוח .אדם בשנים אלו19 2. עובד י קבלן שירות 2.5 . הגדרה " :בחוק קבלני כוח אדם תוחמה הגדרת קבלן שירות לשמירה ואבטחה ולניקיון מי שעיסוקו במתן שירות באחד מ תחומי העבודה המפורטים בתוספת השנ י יה, באמצעות עובדיו, אצל זולתו "; תחומי העבודה שפורטו בתוספת השנייה הם שמירה ואבטחה.וניקיון בחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א- 0220 , מוגדר קבלן שירות "מי שעיסוקו במתן שירות, באמצעות עובדיו, אצל זולתו." 20 קבלן שירות, הנקרא גם קבלן שירותים, מספק למזמין השירות שירות מוגמר, כגון שירותי ניקיון (להבדיל מהפניית עובד על-ידי קבלן כוח אדם). שירות זה, ש לעתים עשוי להיחשב למיקור- חוץ ( outsourcing ), נעשה בחצרות מזמין השירות, אך אינו חלק מעבודת הליבה שלו, ומזמין השירות אינו מנהל את מתן השירות. קבלן השירות מקבל תמורה כספית ב עבור השירות שהוא נותן לארגון , לדוגמה ,שירות הניקיון ולא תמורת עבודת.העובד שמוצב בארגון21 משרד ממשלתי עשוי להתקשר עם חברה 19 ,חיים אבידור, חשב הכנסת, מכתב46 בינואר4102 . 20 סעיף41 ,א לחוק שעות עבודה ומנוחה התשי"א- 0220 . סעיף2 לחוק איסור קבלת ביטח ,ונות מעובד ה תשע"ב- 4104 , מפנה להגדרה בסעיף41א לחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א- 0220 . 21 עו"ד יפעת שרפלר, "קליטת עובד קבלן אצל המעסיק בפועל: מה עלה בגורלו של סעיף04א לחוק העסקת עובדים על- ידי קבלני כוח אדם? " עת סיוע– יב טאון האגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים , 06 ביולי4104 . עמוד 7 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע המספקת שירותי ניקיון , ו אינו מתערב בניהול עבודת הניקיון, שלא כמו עובד קבלן כוח אדם, אשר מקבל .הוראות מהמעסיק בפועל ועוסק בליבת העבודה שלו חוק קבלני כוח אדם בא להגן על עובדי קבלן שירותים בתחומי הניקיון והשמירה והאבטחה. החוק קובע ,כי חברת שירותים בתחומים האלה חייבת להחזיק רישיון ממשרד הכלכלה22 ומותר למזמין שירות .להתקשר רק עם חברת קבלן שירותים בעלת רישיון23 שלא כמו ב הוראות החוק בעניין עובדי קבלן כוח אדם, מזמין השירות אינו מחויב לקלוט את עובדי קבלן השירותים כעובדים מן המניין לאחר תקופ ת העסקה מסוימת . ב- 02 ביוני4104 נכנס לתוקף חוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ,התשע "ב- 2955 . חוק זה מטיל בתנאים מסוימים אחריות אזרחית , מינהלית או פלילית, גם על מזמין שירות בתחומי ה ,ניקיון ה שמירה וה אבטחה ו ה הסעדה, אולם ניתנ ו ת לו הגנ ות מסוימות מפני הטלת אחריות כאמור אם הוא פעל לוודא שאין פגיעה בעובדי קבלני ה שירותים ה.אלה לפיכך, יחידת הביקורת באגף החשב הכללי במשרד האוצר עורכת ביקורת על ההתקשרויות של המדינה עם קבלני שירותים כדי לוודא שזכויות העובדים נשמרות. לדברי יחידת הביקורת, היא אוספת נתונים באמצעות חשב י המשרדים, מפעילה מוקד תלונות, עורכת ביקורות במקומות העבודה ומפיקה דוחות ביקורת בעקבותיהן ודורשת תיקון הפרות מצד קבלני השירותים. אי- תיקון ליקויים עשוי להביא לביטול .התקשרות עם קבלן שירותים או להשפיע על המשך ההתקשרות עמו24 לפי סעיף4, (ב) לחוק להגברת האכיפה ש ל דיני ה עבודה, התשע"ב- 4100 , השר יקבע בתקנות את ערך ,עלות השכר המינימלי לשעת עבודה של עובד קבלן שירותים (ניקיון, שמירה ואבטחה והסעדה). כלומר בחוזי ההתקשרות אסור ש מזמיני שירות יתחייבו ל שלם לקבלן פחות מסכומים אלו, כדי שיימנע מצב שמלכתחילה שכר העובדים יהיה.נמוך מהמותר על-פי החוק , תקנות אלו היו אמורות להיות מותקנות בתוך תשעה חודשים מיום פרסומו של החוק25 – קרי עד02 באו גוסט4104 – אולם הן טרם הותקנו. עוד לפני המועד לסיום התקנת התקנות הפיץ אגף החשב הכללי במשרד האוצר במשרדי הממשלה את מרכיבי השכר המינימליים שעל ה מעביד לשלם לעובדים בתחומי השמירה והניקיון, כדי שהמשרדים .המתקשרים יוודאו בעת בדיקת הצעות במכרז שהקבלן ישלם כחוק לעובדים וזכויותיהם לא ייפגעו26 ב-2 בדצמבר4104 נחתם הסכם קיבוצי מיוחד בין מדינת ישראל27 לבין ההסתדרות28 הקובע תנאי עבודה מינימליים של עובדי קבלני ש ירות בתחומי השמירה והניקיון בהתקשרויות קבלניות של המדינה, למשל 22 התנאים למתן רישיון קבלן שירות :ניסיון ניהולי או עסקי של שנה אחת לפחות; ידע בתחום זכויות עובדים ; המצאת ערבות בנקאית ; בחמש השנים שקדמו לבקשת הרישיון אין הרשעה של מבקש הרישיון או ממלא תפקיד בכיר בעסקו בעבירה שיש עמה קלון או בעבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לעסוק כקבלן שירות ; תנאים פיזיים וסביבתיים נאותים במשרדו של המבקש: גישה לאנשים עם מוגבלויות ו תנאים סניטריים נאותים . קבלן שירות בתחום האבטחה והשמירה חייב ברישיון בתוקף גם מטעם משרד המשפטים. ,משרד הכלכלה רישיונות והיתרים :, תאריך כניסה4 בפברואר4102 . 23 ראו פרק ב' לחוק העסקת עובדים על- ,ידי קבלני כוח אדם ה תשנ"ו- 0226 . 24 ,אגף החשב הכללי במשרד האוצר הוראת תכ"ם7.00.2: מערך מרכזי לביקורת על זכויות עובדים המועסקים על- ידי קבלני שירותים בתחומי השמירה, האבטחה, הניקיון וההסעדה , בתוקף מיום07 ביוני4103 ; רו"ח יוני טייב, יחידת הביקורת באגף החשב הכללי במשרד האוצר, שיחת טלפון, דצמבר4103 . 25 סעיף23 ()(ב0 .) לחוק 26 ,אגף החשב הכללי במשרד האוצר הודעה7.00.3.4 :עלות שכר למעביד לכל שעת עבו דה בתחום הניקיון , בתוקף מיום0 ביולי4103 ,; אגף החשב הכללי במשרד האוצר הודעה7.00.3.3 : עלות שכר למעביד לכל שעת עבודה בתחום האבטחה והשמירה , בתוקף מיום0 ביולי4103 . 27 את המדינה ייצג שר האוצר יובל שטיינ.יץ 28 .הסתדרות העובדים הכללית החדשה בראשות עופר עיני עמוד , מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע .בעניין השכר, דמי הבראה וקרן השתלמות של עובדים אלו באוגוסט4103 הוחלו עקרונות הסכם זה בחוק העסקת עובדים על- ,ידי קבלני שירות בתחומי השמירה והניקיון בגופים ציבוריים ה תשע"ג- 2956 ,על כלל הגופים הצי בוריים שאינם משרדי הממשלה ויחידות הסמך. החוק נכנס לתוקף ב-0 בנובמבר4103 , ולכן כבר מתחילת חודש ינואר4102 .אפשר לבחון את העמידה בהוראות החוק לפי מאמר של עו"ד יפעת שרפלר שפורסם בכתב-העת של האגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים, בית- הדין הארצי לעבודה ציין בעבר כי מיקור-חוץ )(חברות שירותים מאפשר הורדת עלויות וגמישות ,ניהולית וא הו לגיטימי ב עיקר בתחומי עיסוק שאינם חלק אינהרנטי מהמערך הרגיל של מזמין .השירות ,ואולם, לדברי עו"ד שרפלר בעבר נעשו שירות ים אלו על-ידי עובדיו של מזמין הש רות י. 29 2.2 . נתונים לשם בדיקת מספרם של עובדי קב לני שירותים במשרדי הממשלה ויחידות הסמך מסר רו"ח יוני טייב מיחידת הביקורת באגף החשב הכללי במשרד האוצר לבקשת הממ"מ שלושה בסיסי נתונים בנושא מאז אפריל4104 ,. ואולם בסיסי ה נתונים הקודמים אינם מלאים, ו לכן אי-אפשר להסיק מהם אם מספרם עלה מא פריל2952 עד דצמבר2956 . לדבריו, הנתונים המעודכנים ביותר– כלומר מדצמבר4103 – כוללים התקשרויות שיחידת הביקורת "גילתה" במהלך עבודתה, למשל כמה מאות עובדי שמירה ואבטחה ברשות המעברים היבשתיים (יחידת סמך של משרד הביטחון). עובדים כאלה היו מועסקים גם בעבר, אלא שהם הוספו לנתוני דצמבר4103 ., ולא רטרואקטיבית30 להלן נתוני דצמבר4103 על עובדי קבלני שירותים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך31 שנמסרו מיחידת :הביקורת באגף החשב הכללי במשרד האוצר32 טבלה 6 – מספר עובדי קבלן שירות בשירות המדינה, דצמבר2956 תחום שירות מספר עובדים ניקיון 2,034 33 שמירה ואבטחה 2,7,4 הסעדה 0,222 ס ך הכול34 04,,22 29 עו"ד יפעת שרפלר, "קליטת עובד קבלן אצל המעסיק בפועל: מה עלה בגורלו של סעיף04א לחוק העסקת עובדים על- ידי קבלני כוח אדם? "עת סיוע – יב טאון האגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים , 06 ביולי4104 . 30 רו"ח יוני טייב ,מרכז המערך המרכזי לביקורת חברות הקבלן במשרדי הממשלה ,, אגף החשב הכללי במשרד האוצר מכתבים, נובמבר4103 וינואר4102 ,, שיחת טלפון4 בינואר4102 . 31 :הגופים הנכללים בביקורת ובנתונים להלן משרדי הממשלה; בתי-החולים הממשלתיים, הפסיכיאטריים ו הגריאטריים; לשכות הבריאות; החטיבה להתיישבות; החינוך העצמאי; הטלוויזיה החינוכית; המוסד לביטוח לאומי; , המינהל לחינוך התיישבותי; י המ נהל האזרחי; המרכז למיפוי ישראל; הנהלת בתי-הדין הרבניים; הנהלת בתי- המשפט, הרשות לזכויות ניצולי השואה; השב"כ, הל מ"ס , לשכת הפרסום הממשלתית; ל שכת הנשיא; מינהל המחקר החקלאי; מינהל מקרקעי ישראל; המרכז למחקר גרעיני; מרכז החינוך התורני; משטרת ישראל; מינהל מחקר מדעי האדמה והים; משרד ראש הממשלה; נתיב; קמ"ג; בנייני הממשלה ברמלה, בבאר-שבע, בחיפה, בירושלים ובתל-אביב; בניין ג'נרי בירושלים; רשות האוכלוסין; רשות האכיפה והגבי הי; רשות המים; רשות המסים; שע"מ; רשות המעברים היבשתיים; ש ;ב"ס שירות התעסוקה. ,הגופים שאינם נכללים: רשות הדואר המועצה להשכלה גבוהה, הסוכנות היהודית, הרשות להגבלים עסקיים, הרשות לניירות ערך, ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, מבקר המדינה, מכון התקנים, קרן קיימת לישראל, רשות העתיקות, רשות ,השידור ה רשות לבטיחות בדרכים ו רשות שדות התעופה. 32 ,רו"ח יוני טייב, יחידת הביקורת באגף החשב הכללי במשרד האוצר, דוא"ל0 בינואר4102 . 33 כולל36 ."עובדים המוגדרים "עובדי שמירה וניקיון 34 הנתונים אינם כוללים עובדים ששימשו שליחים, מובילים ומפעילי חדר כושר; בשנת4104 היו36 .עובדים כאלה עמוד 2 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהטבלה עולה כי כ- 22% מעובדי קבלן שירות מועסקים בתחום השמירה והאבטחה וכ- 21% מועסקים .בתחום הניקיון מעיון מדוקדק בקובצי הנתונים עולה כי בשירות בתי- הסוהר מועסקים84 עובדי קבלן שירותים בתפקידי שמירה, ו במשטרת ישראל מועסקים884 עובדי קבלן שירותים בתפקידי שמירה. כמו כן ב משרד הביטחון מועסקים יותר מ- 2,999 עובדי קבלן בתפקידי שמירה, רובם ברשות ה מעברים היבשתיים. כאמור, עובד קבלן שירות מועסק בתחומים שאינם בליבת העבודה של מזמין השירות. ואולם, הנתונים על מספר השומרים המועסקים באמצעות קבלן שירות בשירות בתי- הסוהר, במשטרת ישראל ובמשרד הביטחון מעלים את השאלה אם.לא מדובר בהעסקה בתחומי ליבת העבודה של גופים אלו עוד יצוין כ י על-פי הנתונים, 194 עובדי ניקיון מועסקים במשרד הביטחון, ו חלקם מועסקים בבסיסי צה"ל, למשל בבסיסי חיל האוויר, חיל הים וחיל הרפואה. מהכנסת נמסר כי בבדיקה של החודשים ספטמבר- דצמבר4103 עלה כי בחצרות הכנסת הועסקו בתקופה זו01,-24 :עובדי קבלן שירות כדלקמן32-37 ע ,ובדי ניקיון02-07 עובדי תחזוקה ו- 21-3, .עובדי הסעדה עוד נמסר כי בכנסת מּונה רואה- חשבון לממונה על יישום הוראות החוק להגברת האכיפה של דיני עבודה, התשע"ב- 4100 . 35 נוסף על כך, ממשמר הכנסת נמסר כי כל עובדי משמר הכנסת מועסקים ישירות בכנסת, ורק לשם אבטחת חברי כנסת .בביתם בשעת הצורך המשמר מתקשר עם חברת אבטחה36 6. עובדי כתף-אל-כתף 6.5 . הגדרה ככלל, עובד כתף-אל-כתף37 הוא עובד של קבלן המועסק בחצרות המעסיק בפועל או מזמין השירות אשר יש עובד מן המניין (של מזמין השירות או המעסיק בפועל) העושה את אותה עבודה. אומנם עובדים אלו עשויים להיות עובדי קבלן כוח אדם, אולם במקרה זה הם אמורים להיקלט כעובדים מן המניין כעבור תשעה חודשי הע סקה, ולפיכך הם אינם מעניינו של מסמך זה. עובדי כתף-אל- כתף במסמך זה הם עובדי קבלן שירותים– גם שלא בתחומים שהמונח קבלן שירות בחוק קבלני כוח אדם או בחוק להגברת האכיפה של דיני העבודה חל עליהם– אשר מזמין השירות מעסיק עובדים מן המניין בעבודה שמאפייניה דומים וב נסיבות דומות. כלומר לשם ביצוע אותה העבודה, עובד אחד מועסק על- ידי מי שאצלו נעשית העבודה, למשל המדינה, ועובד שני מועסק על-ידי קבלן שירותים ,שעמו התקשרו למתן השירות במיקור- .חוץ או בסוג אחר של התקשרות מאחר שעובד מן המניין מועסק בעבודה דומה לזו שעובד קבלן השיר ותים מועסק בה בחצרות מזמין ,השירות ייתכן כי מהות העבודה היא חלק מליבת העבודה של מזמין השירות, ולמעשה עובד קבלן השירות עושה עבודה שעובד מדינה או עובד קבלן כוח אדם עשה בעבר או אמור ל עשות . כלומר, הגדרת 35 ,חיים אבידור, חשב הכנסת, מכתב46 בינואר4102 . 36 ,איתמר יעקב קצין משאבי אנוש ,מהימנות אבטחת מידע ומודיעין ב משמר הכנסת ,, מכתב4 בפברואר4102 . 37 פעמים נקרא."עובד זה עובד "שכם אל שכם עמוד 01 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע חברת הקבלן "קבלן שירות" עוקפת למעשה את החובה לקלוט את העובד כעבור תשעה חודשי העסקה (סעיף04 א לחוק קבלני כוח אדם) ואת חובת השוואת התנאים (לפי סעיף03 .)לחוק האמור38 כדי לבחון אם אכן יש מגמה של הפחתת היקף ה העסקה באמצעות קבלני כוח אדם והרחבת היקף ה העסקה באמצעות קבלני שירותים ומיקור-חוץ פנינו אל אגף ההסדרה במשרד הכלכלה בבקשה לקבל נתונים על חברות שקיבלו בעבר רישיון קבלן כוח אדם וכיום הן נקראות קבלן שירות, אולם לא היו לו נתונים כ .אלה ב ממצאי מחקר של הממ"מ שפורסם בסוף יולי4117 עלה כי נראה ש הייתה מגמה כז את. 39 לשם התמודדות עם עקיפה מלאכותית זו של הוראות סעיף04א, בין השאר, נחתם ב- 04 בפברואר4104 הסכם עקרונות מוסכמים בין המדינה לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה . סעיף00 להסכם זה קובע בין השאר כי כדי למנוע עקיפה מלאכותית של חובת הקליטה לאחר תשעה חודשים (סעיף04 א לחוק " ,)קבלני כוח אדם תפעל הממשלה לאתר ולמנוע מקרים בהם מועסק עובד קבלן שירותים (או ,)עמותה או תאגיד אחר המספק שירות ,באותה חצר של המדינה'כתף אל כתף' לצד עובד מדינה מקביל, המועסק באתו עיסוק ומאפייני ונסיבות העסקה הרלוונטיים דומים , תקופת העסקה העולה על 2 חודשי ם... לעניין זה מניין הימים לצורך צבירת2 החודשים יחל להימנות ב-0 במאי4104 ". יצוין כי מועד זה חלף ב-0 בפברואר4103 . עוד קובע סעיף00 )להסכם העקרונות כי תוקם ועדה פריטטית (משותפת למעסיקים ולנציגי העובדים כדי לדון ביישום הוראות אלו. בדיוני ועדה זו ייבחנו מכ ,לול מאפייני ההעסקה הרלוונטיים ונסיבותיה ואם יוחלט כי נעשתה עקיפה מלאכותית של הוראות סעיף04 א, היא תקבע מנגנונים שיבטיחו מניעת הישנות המקרה "והחלפת העובד בעובד קבלן שירותים אחר". אף-על- פי שחלפו כמעט שנתיים מיום ,חתימת הסכם העקרונות ועדה פריטטית זו לא הוקמה עד כה. בעקבות הסכם העקרונות הפיצו ב-4 במאי4104 נציבות שירות המדינה והחשב הכללי במשרד האוצר חוזר משותף שבו התבקשו משרדי הממשלה להעביר נתונים על עובדי כתף-אל- כתף המועסקים בחצרותיהם ועל עובדי המדינה המועסקים לצדם. בהמשך הוקמה ועדה שחברים בה נציגי נציבות שיר ות המדינה, אגף החשכ"ל, אגף הממונה על השכר ואגף התקציבים במשרד האוצר לשם בחינת צורות ההתקשרות והחלופות להסדרתן. על סמך תשובות המשרדים קבעה הוועדה לכל משרד שדיווח על העסקת עובדי כתף-אל- כתף בחצרותיו פגישה כדי להחליט לגבי כל עובד אם יש לקלוט אותו כעובד מדינה מ ן המניין, להעביר את העסקתו אל מחוץ לחצרות המשרד או לסיים את העסקתו. בחוזר מודגש על אילו עובדים אין צורך לדווח לוועדה: עובדי קבלני שירותים בתחומי הניקיון והשמירה, עובדי מחשוב, עובדים המועסקים בתאגידי הבריאות שליד בתי- החולים הממשלתיים ועובדי קבלן כוח אדם המו עסקים באישור ועדת החריגים. בהסכם העקרונות יש סעיפים המסדירים את תנאי העסקתם של .עובדים אלו40 38 "על בסיס גורמים המייצגים את העובדים שעמם שוחחנו במסגרת הכנת מסמך זה, ובהם ההסתדרות, עמותת "קו לעובד והקליניקה לזכויות עובדים באוניברסיטת תל- .אביב 39 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת העסקת עובדי קבלן ונותני שירותים מן החוץ במשרדי הממשלה , כתיבה: מיכל טביביאן- ,מזרחי43 ביולי4117 . 40 ,"נציבות שירות המדינה, חוזר: "יישום הסכם העקרונות עם ההסתדרות בנושא העסקה לא ישירה של עובדי כתף אל כתף 4 במאי4104; אפרת לוי- רוזנברג ורמסיס חרבאוי, אגף בכיר משרדי ממשלה ויחידות סמך בנציבות שירות המדינה, שיחת ,טלפון44 בינואר4102; מירי יוגב, סגנית מנהל אג ,ף בכיר משרדי ממשלה ויחידות סמך בנציבות שירות המדינה, מכתב41 בינואר4102 . עמוד 00 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע יצוין כי בוועדה משותפת זו לא חבר נציג של ההסתדרות ,. עוד יצוין כי לדברי נציבות שירות המדינה עד מועד זה לא היו ל נציבות נתונים על העסקה לא ישירה בשירות המדינה. 41 6.2 . נתונים להלן נתונים שנמסרו בינואר4102 מנציבות שירות המדינה על מספר עובדי כתף-אל- כתף שכל משרד .ממשלתי דיווח שמועסקים בחצרותיו ועל החלטת הוועדה האמורה42 טבלה 8 – מספר עובדי כתף-אל-כתף בשירות המדינה והחלטות הוועדה המשותפת בנוגע אליהם המשרד מספר עובדי כתף-אל-כתף הערות דוגמאות לתפקידי העובדים בדיווח הראשון החלטת הוועדה משרד החקלאות ופיתוח הכפר 02 מרכזים ומדריכים בשה"מ43 ומש"ב44 יש לקלוט את כולם רשות המים 02 בדיווח קודם לוועדה דיווחה הרשות על30 עובדי כתף-אל-כתף פקח, מנהל ומלווה ,פרויקטים, מהנדס כימאי לבחון45 המשרד לביטחון הפנים 1 בדיווח קודם לוועדה דיווח המשרד על04 עובדי כתף-אל-כתף :"ב"עיר ללא אלימות ,רכז אזור, רכז מטה ,מנהל שטח מקצועי מרכז תחום מדידה והערכה, דובר המשרד לקליטת ה עלייה 72 רכז טיפול, רכז דובר ,שפות, רכז דסק מדריך, יועץ חיצוניים חלקם– לבחון ; חלק ם – לסיים התקשרות משרד המשפטים 66 עובדים אל ו נקלטו לפי סעיף7 בהסכם העקרונות, ולא בעקבות .החלטת הוועדה36 מהם הם עורכי- דין המועסקים באגף לסיוע משפטי רואי- ,חשבון, קלדניות עורכי-דין, מתרגם כולם נקלטו משרד הכלכלה 2 או2 בדיווח קודם לוועדה דיווח המשרד על שני עובדי כתף-אל-כתף כלכלנים לבחון משרד החוץ 3 נקבע דיון נוסף לתחילת פברואר ל שם סגירת הנושא ראשי ענפים המועסקים במש"ב עד ספטמבר4103 יגובש פתרון 41 .שם 42 .שם הנתונים על אפיון התעסוקה נמסרו ממירי בן שטרית, מרכזת בכירה כלכלה ומחקר באגף החשכ"ל במשרד האוצר, דוא"ל ,באמצעות רמסיס חרבאוי46 בינואר4102 . רשימת הגופים שבפיקוח נציב ות שירות המדינה: משרדי הממשלה, הל מ"ס ,, הרבנות הראשית, המטה לביטחון לאומי ,מנהלת תנופה, שע"מ, המדפיס הממשלתי, מס הכנסה ומיסוי מקרקעין, אגף המכס והמע"מ, רשות החברות הממשלתיות מינהל מדעי האדמה והים, הרשות לשירותים ציבוריים– חשמל, רשות המים, המרכז למיפוי ישרא ל, הטלוויזיה החינוכית, המ י נהל לחינוך התיישבותי, הרשות הארצית למדידה והערכה, יחידת שירותים וטרינריים, מינהל המחקר החקלאי, שה"מ, רשות האכיפה והגבייה, בית-הדין הרבניים, הנהלת בתי- המשפט, רשות האוכלוסין וההגירה, רשות כבאות והצלה, השירות המטאורולוגי, ש יר ות התעופ ה האזרחית, רשות ההגבלים העסקיים ו.רשות הפטנטים ,התקבל ממירי יוגב, סגנית מנהל אגף בכיר (משרדי הממשלה ויחידות הסמך) בנציבות שירות המדינה, מכתב41 בינואר 4102 . 43 .שירות הדרכה ומקצוע של משרד החקלאות ופיתוח הכפר 44 האגף לסיוע לפיתוח בין- .לאומי במשרד החוץ 45 .הכוונה היא לבחון את ההתקשרות או שתשתית הנתונים לא הייתה מספקת בעבור הוועדה כדי לגבש החלטה עמוד 04 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע המשרד מספר עובדי כתף-אל-כתף הערות דוגמאות לתפקידי העובדים בדיווח הראשון החלטת הוועדה משרד הפנים ,2 בדיווח קודם דיווח המשרד על22 עובדי כתף-אל-כתף מנהל יחידת מימון בחירות, מרכזי פרויקטים בו ו עדה ,לתשתיות לאומיות בודקי ת ו כניות , אדריכל ו עדה ,עובד ארכיב, אחראי התאמה ב י טחונית ותפקידים מיוחדים באגף הב י טחון , מזכיר להסדיר46 70 עובדי תכנון; לא ברור בנוגע ל שאר משרד ראש הממשלה 6 בדיווח קודם דיווח המשרד על שבעה עובד י כתף-אל-כתף ; בפועל נקלטו שלוש עובדות מזנון עובדי בנא"מ47 ומזנון חלקם– לבחון; שניים נקלטו משרד האוצר 21 בדיווח קודם דיווח המשרד על26 עובדי כתף-אל-כתף ,מנהלת ניהול נכסים ,פיקוח טכני עובד ב מחלקת הלוואה וגב י ,יה עובד ביקורת ,חיצונית גמלאות ,מרכז מענה טלפוני ועץ י חשבונאי חלק ם– לבחון; לא ברור לגבי השאר משרד התיירות 0 לא ברור הוחלט כי לא מדובר בעובד כתף-אל-כתף המרכז למיפוי ישראל )(מפ"י 0 מועסק בתקציב מחשוב, אך בפועל עוסק במכירת מפות לא ברור בתי-הדין הרבניים 1 בדיווח קודם דיווח המשרד על עובד כתף- אל-כתף אחד מנהל חשבונות -- סך הכול 658 או 651 עובדי כתף- אל-כתף בדיווחים קודמים לוועדה דיווחו המשרדים על 649 עובדי כתף-אל-כתף מהטבלה עולה כי00 משרדי ממשלה ויחידות סמך העסיקו עובדי כתף-אל- כתף בחצרותיהם. עוד עולה מהטבלה כי כיום מספר עובדי כתף-אל- כתף לפי ה דיווח של משרדי הממשלה לוועדה המשותפת הוא כ- 651 , ואילו בדיווחים קודמים מספרם הכולל היה649 . 48 מהטבלה עולה כי בעקבות פעולות הוועדה נקלטו במשרד ראש הממשלה שתי עובדות הסעדה. למעט ( משרד החקלאות, שהוועדה קבעה שיש לקלוט את כל העובדים בו02 במספר), וחלק מעובדי המשרד לקליט ת עלייה, שנקבע כי יש לסיים את ההתקשרות עמם, הוועדה לא קיבלה החלטות בדבר קליטת ,עובדים, כלומר הוועדה קבעה שיש להמשיך ולבחון את הסדרת העסקתם של עובדים רבים. יצוין כי לנציבות שירות המדינה אין אינדיקציה אם עובדים שנקבע כי ייקלטו במשרדים אכן נקלטו בהם . לדברי נציבות שירות המדינה, החלטה של הוועדה שעל משרד לקלוט עובד כתף-אל- כתף אינה סוף 46 להסדיר– .לקלוט כעובדי מדינה, לסיים התקשרות או להוציא את העובדים מחצרות משרד הפנים 47 בנא"מ– .בינוי, נכסים, אפסנאות ומשק 48 הנתונים לעיל אינם כוללים את נתוני משר ד הרווחה והשירותים החברתיים על עובדי הניקיון המועסקים במעונות הממשלתיים לאנשים עם פיגור ולאנשים עם נכות. בסעיף2 להסכם העקרונות הוחלט שעבודת הניקיון במוסדות אלו תיעשה על- .ידי עובדי מדינה עמוד 03 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע תהליך הקליטה שלו, שכן על המשרד להשיג חוות דעת משפטית נוספת וגיבוי תקציבי לשם קבלת תקן לעובד נוסף. 49 ,לפי נציבות שירות המדינה שאר משרדי הממשלה ויחידות הסמך דיווחו שאין הם מע סיקים עובדי כתף-אל-כתף בחצרותיהם. יש לשים לב כי הדיווחים מבוססים על ההגדרה של המשרדים ל"כתף-אל- כתף". הפירוט של מספר עובדי כתף-אל- כתף שדיווחו בדיווח הראשוני לוועדה הובא בטבלה כדי להמחיש את הבעייתיות שבהגדרה. לפי ההגדרה שבהסכם העקרונות עובד כתף-אל-כתף הוא עו בד קבלן שירותים אשר לצדו המדינה מעסיקה עובד מן המניין "באותו עיסוק ובמאפייני ונסיבות העסקה רלוונטיים דומים". הגדרה זו כוללנית למדי, ולעתים נסיבות ה העסקה ומאפייניה עשויים להיות דומים במידה מסוימת או במידה רבה, ולא פשוט כלל לאתר עובדי כתף-אל-כתף. יתרה מזו, ל דברי נציבות ,שירות המדינה פעמים טעו משרדי ממשלה בדיווחיהם לוועדה על עובדי כתף-אל-כתף , ובדיוני הוועדה עלה כי עובדים אלו אינם מתאימים להגדרה, למשל מפני שאין עובד מדינה המועסק בעבודה דומה דייה. 50 לעמותות "קו לעובד" ולקליניקה לזכויות עובדים באוניברסיטת תל- אביב אין נתונים על עובדי כתף-אל- כתף המועסקים בשירות המדינה, אולם נציגי ארגונים אלו מטילים ספק באמינות הנתונים שהוצגו בטבלה לעיל. עו"ד איתי סבירסקי מהקליניקה לזכויות עובדים באוניברסיטת תל- אביב ציין כי סעיף00 בהסכם העקרונות אינו מקוים במלואו, אף שכבר חלפו תשעה ח ודשים מ-0 במאי4104 ועל המדינה היה .לסיים את הליך קליטתם של העובדים האמורים51 סעיף55 להסכם העקרונות נועד להביא לסיומה את העקיפה המלאכותית של הוראות סעיף52א, אולם לא ברור עד כמה סעיף זה מיושם . לשאלת הממ"מ נמסר מהכנסת כי לא ידוע לה על עובדי כתף-אל- כתף.המועסקים בה52 8. עובדי מחשוב עובדי מחשוב הוגדרו בחוק קבלני כוח אדם כעובדים המועסקים בתפקידי תחזוקה, פיתוח והטמעה של .מערכות מחשוב עובדי מחשוב עשויים להיות עובדי קבלן כוח אדם או עובדי קבלן שירותים. אם הם עובדי קבלן כוח אדם, המעסיק בפועל אינו חייב לקלוט אותם כ ,עובדים מן המניין לאחר תשעה חודשים שכן הם הוחרגו מתחולת סעיף04 א לחוק. כמו כן אין חובה להשוות את תנאיהם לתנאי שאר עובדי .המעסיק בפועל יצוין כי בהסכם העקרונות שנחתם בין המדינה להסתדרות בפברואר4104 נקבע כי יימשך המשא- ומתן האינטנסיבי בין הצדדים בנוגע לחתימה.על הסכם קיבוצי להעסקת עובדי מחשוב בהעסקה ישירה53 ככל הידוע לנו המשא- .ומתן עדיין נמשך ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם חברות מחשוב נעשות באמצעות מכרז של מינהל הרכש הממשלתי באגף החשכ"ל במשרד האוצר. במכרז הוקמו שישה ,מאגרים של ספקים זוכים ספק אחד לכל אשכול תפקיד ים מקצועיים.שהוגדרו הממ"מ פנה אל מ נהל הרכש לשם קבלת נתונים על מספר עובדי 49 אפרת לוי-רוזנברג ורמסיס חרבאוי, אגף בכיר משרדי ממשלה ויחידות סמך בנ ,ציבות שירות המדינה, שיחת טלפון44 בינואר4102 . 50 .שם 51 עו"ד איתי סבירסקי, הקליניקה לזכויות עובדים באוניברסיטת תל- ,אביב, שיחת טלפון44 בינואר4102 . 52 ,חיים אבידור, חשב הכנסת, מכתב46 בינואר4102 . 53 סעיף6 להסכם ה עקרונות ה מוסכמים בין המדינה לבין ההסתדרות העובדים הכללית החדשה , 04 בפברואר4104 . עמוד 02 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע המחשוב במשרדי הממשלה וביחידות הסמך ומידע על הגוף המדינתי המפקח על תנאי עבודתם, אולם חרף בקשות חוזרות ונשנות לא נמסר ה לנו תשובה. הכנסת מתקשרת עם חברת מחשוב ישירות, ולא דרך מינהל הרכש הממשלתי. כדי ללמוד על העסקת עובדי מחשוב באמצעות חברת שירותי מחשוב פנה הממ"מ אל הכנסת בבקשה לקבל נתונים על מספר עובדי ה מחשוב בכנסת, על משך העסקתם, על היקף המשרה שלהם ועל הגורם בכנסת המפקח על תנאי .עבודתם מהכנסת נמסר כי אין מעקב אחר כוח האדם של חברת המחשוב. לדברי הכנסת, חברת המחשוב נותנת לכנסת שירות ומקבלת תמורה לפי תפוקה, ללא תלות במספר העובדים שהחברה .מעסיקה54 למעשה , לא ידוע מה מספר העובדים בתחום המחשוב שמשרדי הממשלה ויחידות הסמך מקבלים .מהם שירות דיון .במסמך זה ניסינו להציג את תמונת המצב בנושא העסקה לא ישירה במשרדי הממשלה וביחידות הסמך .להלן כמה סוגיות העולות מהמסמך  ,הגדרות סוגי ההעסקה בגופים שהנתונים נוגעים אליהם אינן אחידות. לדוגמה יחידת הביקורת באגף החשב הכללי מפקחת על עובדי קבלן שירות בגופים רבים יו תר מנציבות שירות המדינה ומ הממונה על השכר במשרד האוצר . הגדרה לא אחידה מקשה על הערכת היקף המועסקים .בהעסקה לא ישירה בשירות המדינה  כאמור, כמה גופים אוספים נתונים על עובדים המועסקים שלא בהעסקה ישירה במשרדי הממשלה וביחידות הסמך. נראה כי אין אחידות בשיטת האיסוף ;הממונה על השכר למשל מציג את נתוני ה ,העסקה של עובדי קבלן כוח אדם לפי העסקה שנתית והדבר אינו מאפשר ללמוד על משך העסקת ם של עובד י קבלן כוח א דם במשרדי הממשלה וביחידות הסמך . הנתונים על עובדי כתף-אל- כתף שנמסרו לנו מנציבות שירות המדינה הם אלו שהמשרדים מסרו לוועד ה המשותפת כפי שהם מבינים את המושג עובדי כתף-אל- כתף. ואולם, הגדרתו של מושג זה מעורפלת למדי בהסכם העקרונות: "...לצד עובד מדינה מקביל, המועסק באותו עיסוק ומאפייני ונסיבות ההעסקה ,הרלוונטיים דומים...". כאמור הדמיון בין עבודת עובד המדינה לבין עבודת מקבילו המועס ק על- ידי חברה פרטית עשוי להיות יחסי . כמו כן, ייתכן שיש עובדי כתף-אל- כתף נוספים שאין מידע ,עליהם. לפיכך קשה לצייר תמונת מצב מלאה לש העסקת עובדי קבלן כוח אדם ועובדי כתף-אל- כתף במשרדי הממשלה ויחידות הסמך . נוסף על כך, כאמור, אין בידנו מידע על מספר עובדי .המחשוב המועסקים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך  ,מאחר שאין נתונים מלאים על עובדים אלו במהלך השנים האחרונות קשה לצייר מגמות בהעסקת עובדים שלא בהעסקה ישירה במשרדי הממשלה וביחידות הסמך .  כאמור, סעיף04א לחוק קבל ני כוח אדם קובע כי ככלל, יש לקלוט עובד קבלן כוח אדם כעבור תשעה חודשי העסקה בפועל. עוד יצוין כי יותר מ- 56 ה שנ לאחר שסעיף52 א הוסף לחוק קבלני כוח אדם , 54 ,חיים אבידור, חשב הכנסת, מכתב46 בינואר4102 . עמוד 02 מתוך 02 הכנסת מרכז המחקר והמידע שש ו שנים לאחר שנכנס לתוקף , אף אחד מהגורמים שאליהם פנינו לא יכול להשיב על השאלה כמה עובדי קבלן כוח אדם נקלטו במשרדי הממשלה וביחידות הסמך .  המדינה מודעת לאפשרות של עקיפה מלאכותית של הוראות סעיף04 א, ולכן גובש סעיף00 בהסכם העקרונות שנחתם בין המדינה להסתדרות בפברואר4104 . המדינה אומנם פועלת לאתר ולמנוע את העסקתם של עובדי כתף-אל- כתף, המועסקים תוך עקיפת הוראות סעיף04 א, אולם הוועדה הפריטטית שעליה הוחלט בסיפה של סעיף00 להסכם העקרונות– שמטרתה דיון בחילוקי דעות בדבר יישום הסעיף, בחינת מכלול מאפייני ונסיבות ההעסקה הרלוונטיים וקביעת מנגנונים שיבטיחו מניעת הישנות המקרה והחלפת העובד בעובד קבלן שירותים אחר– לא הוקמה, וההחלטות על עובדים אלו נקבעות בוועד ה המשותפת לנציבות שירות המדינה ולמשרד האוצר, ללא שיתוף ההסתדרות. נוסף על כך, המשא- ומתן בעניינם של עובדי המחשוב, אשר בסעיף6 להסכם העקרונות .נקבע שיימשך באינטנסיביות, טרם הגיע לסיומו  בדיון על ההעסקה הלא-ישירה יש לזכור כי ה מדינה היא מחד גיסא רגולטור הממונה על קביעת המדיניות בתחום זה ואכיפתה, ומאידך גיסא היא מעסיק ה רוכש שירותי כוח אדם ושירותים .אחרים