חומר רקע
ט' בתמוז התשע"ד
7 ביולי 2014
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק חופש המידע (תיקון – תחולה על מוסדות להשכלה גבוהה), התשע"ג-2013 (פ/1465/19) של ח"כ מיקי רוזנטל ואחרים
חופש המידע – כללי
זכות הציבור לדעת היא זכות בעלת חשיבות מרכזית בשיטתנו המשפטית, זכות הנגזרת ממהותו של המשטר הדמוקרטי, ומהווה תנאי הכרחי למנהל תקין וערובה מרכזית מפני שרירות שלטונית. עוד קודם לחקיקת חוק חופש המידע, הודגשה בפסיקת בית המשפט העליון חשיבותה הרבה של זכות הציבור לדעת ולקבל מידע מרשויות השלטון. בפסיקה ובספרות המשפטית מדובר על 4 תכליות שונות העומדות ביסוד ההכרה בזכות היסוד של הציבור לדעת1:
א. פיקוח ובקרה: הצורך במתן מידע מלא לציבור, הוא כדי שזה יוכל לדעת אודות הפעילות של רשויות המדינה השונות, לגבש עמדה בקשר אליה, לבקר ולפקח עליה ובמקרה הצורך אף לפעול לשינויה.
ב. בעלות-נאמנות: ההכרה בכך שהרשות השלטונית והמנהל הציבורי הם נאמני הציבור, ואין להם אינטרס משל עצמם. המידע שבידיהם הינו מידע השייך לציבור.
ג. השתתפות: השתתפות הציבור בהליך הדמוקרטי מחייבת השתתפות מיודעת ומחושבת של האזרח, ולשם כך הוא זקוק למידע הרלוונטי אודות פעילות הרשויות.
ד. חופש ביטוי: לשם הגשמה של חופש הביטוי נדרש כי לפרט תהיה גישה למידע כבסיס ליכולתו לגבש עמדה אישית משלו.
זכות היסוד של הציבור קיבלה משנה תוקף עם חקיקתו של חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן – "החוק" או "חוק חופש המידע") הקובע, בס' 1 לחוק, את העיקרון בדבר זכות הציבור לקבל מידע מרשות ציבורית. סעיף זה מעניק לאזרח זכות קנויה לקבל מידע בעל אופי ציבורי מ"הרשות הציבורית". בס' 2 לחוק, ישנה רשימה סגורה של גופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" שעליה חלות הוראות החוק. מנגד, ס' 14 לחוק מונה רשימה של גופים, שעל אף שבהגדרתם הם "רשות ציבורית", הוראות החוק לא יחולו עליהם. מרבית הגופים המוחרגים הם כאלה שפעילותם היא בתחום הביטחון או יחסי החוץ של מדינת ישראל, כגון: מערך המודיעין של צה"ל, השב"כ, המוסד, הוועדה לאנרגיה אטומית ועוד.
החוק מאפשר לרשות ציבורית, שלא למסור מידע למבקש, מטעמים מנהליים-טכניים מסוימים הקבועים בחוק (ס' 8 לחוק). כמו כן, קובע החוק סוגים שונים של מידע, שלגביהם חל על הרשות איסור מוחלט למסור אותם (ס' 9(א) לחוק):
• מידע שבגילויו יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בביטחון הציבור או בביטחונו או בשלומו של אדם;
• מידע בנושאים ששר הביטחון, מטעמים של שמירה על ביטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הוועדה המשותפת;
• מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות;
• מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין.
בנוסף, סעיף 9(ב) קובע רשימה של סוגי מידע שלגביו יש לרשות שיקול דעת להחליט האם לגלות אותו, אם לאו. כך, למשל, הרשות רשאית שלא למסור מידע שגילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה (ס' 9(ב)(1)) לחוק); מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב (ס' 9(ב)(3) לחוק); מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות (ס' 9(ב)(3) לחוק); מידע בדבר דיונים פנימיים, חוות דעת, טיוטות, עצות או המלצות שניתנו לצורך קבלת החלטה (ס' 9(ב)(4) לחוק), וסוגי מידע נוספים. יוער, כי הנטייה הברורה של בתי המשפט היא לפרש חריגים אלו באופן דווקני ומצומצם ביותר, ובמרבית המקרים לחייב את הרשות במסירת המידע.
גם כאשר מדובר במקרים בהם המידע המבוקש הוא כזה שהרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסור אותו כאמור בסעיף 9, אך ניתן לגלות את המידע ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת הפרטים, עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, הרשות חייבת לעשות כן (סעיף 11).
"רשות ציבורית" לעניין חוק חופש המידע
ס' 2 לחוק מונה רשימה סגורה של גופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" שעליה חלות הוראות החוק. הנפקויות המרכזיות להגדרת גוף כ"רשות ציבורית" לפי החוק, הן: החובה למנות מקרב עובדי הרשות ממונה על מסירת מידע (ס' 3 לחוק); החובה לפרסם דין וחשבון שנתי (ס' 5(א) לחוק); החובה להעמיד לעיון הציבור הנחיות מנהליות שיש להן נגיעה לציבור (ס' 6(א) לחוק); והחובה המרכזית: החובה לתת מידע לכל אזרח או תושב המבקש זאת (ס' 1 לחוק).
הגופים המוגדרים כ"רשות ציבורית" הם הגופים הבאים:
• הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידותיהם ויחידות הסמך שלהם;
• לשכת נשיא המדינה;
• הכנסת;
• מבקר המדינה, למעט לגבי מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור;
• בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל, וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על פי דין, למעט לגבי תוכנו של הליך משפטי;
• רשות מקומית;
• חברה עירונית;
• תאגיד שהוקם בחוק;
• חברות ממשלתיות וחברות בת ממשלתיות, למעט חברות שקבע שר המשפטים, באישור וועדת החוקה, חוק ומשפט;
• התאחדות ואיגוד ספורט;
• גוף אחר, הממלא תפקיד ציבורי, שהוא גוף מבוקר על ידי מבקר המדינה, שקבע שר המשפטים, באישור וועדת החוקה, חוק ומשפט (ראו להלן).
לפי הקטגוריה האחרונה, כל גוף הממלא תפקיד ציבורי, ייחשב ל"רשות ציבורית" ויחול עליו חוק חופש המידע, אם התקיימו לגביו שני תנאים מצטברים: האחד, הגוף הוא גוף מבוקר לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (להלן – "חוק מבקר המדינה"); השני, שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, קבע לגביו כי הוא ייחשב כ"רשות ציבורית" (לגבי כל פעילותו או לגבי פעילויות מסוימות). מדובר ב"קטגוריית סל" של ההגדרה של "רשות ציבורית", שמטרתה לאפשר להוסיף גופים ציבוריים נוספים תחת תחולתו של חוק חופש המידע, בטכניקת חקיקה גמישה, וזאת, כדי למנוע את הצורך ברשימה ארוכה ומסורבלת של כל הגופים שהם "רשות ציבורית".
ואמנם, במהלך השנים, קבעו שרי משפטים, מכוח הסעיף האמור, כי הגופים הבאים הם "רשויות ציבוריות" לעניין תחולת חוק המידע: מועצות דתיות; קופות חולים; מפעל הפיס; מוסדות להשכלה גבוהה שהמדינה משתתפת בתקציבם (ראו להלן); והחברה לאיתור והשבת נכסים של נספי השואה.
תחולת חוק חופש המידע על מוסדות להשכלה גבוהה
בעבר, קבע בית המשפט העליון לגבי מוסדות להשכלה גבוהה – כדוגמת הטכניון – כי הן אינן בגדר "רשות ציבורית" לעניין חוק חופש המידע, ועל כן הוראות החוק אינן חלות עליהן2.
בשלהי שנת 2005 אישרה ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת את קביעתה של שרת המשפטים, ולפיה מוסדות להשכלה גבוהה3, אשר המדינה משתתפת בתקציבם בהתאם לסעיף 17א לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (להלן – "חוק המועצה"), ייחשבו כ"רשות ציבורית" לעניין תחולת הוראות חוק חופש המידע, בכל הנוגע לניהול ענייניהם הכספיים, למעט בשני העניינים הבאים:
1. גילוי זהותם שלתורמים שהביעו את דעתם שאינם מעוניינים בגילוי זה;
2. מידע על תקציבים ומענקים למחקר מסוים, במידה שמסירת המידע עלולה לחשוף קיום מחקר שאינו ידוע לציבור, וחשיפת המחקר עלולה לפגוע בו.
התיקון המוצע
הצעת החוק מבקשת להרחיב את המצב הנורמטיבי הקיים בעקבות קביעתה של שרת המשפטים, ולקבוע כי חוק חופש המידע יחול על מוסדות להשכלה גבוהה שהמדינה משתתפת בתקציבן, וזאת לא רק לעניין ניהול ענייניהם הכספיים כפי שהדבר כיום, אלא לכל דבר ועניין.
על פי המוצע, מוסד להשכלה גבוהה יימנה על רשימת הרשויות הציבוריות שהחוק חל עליהן. ובמקביל יתווסף לסעיף 9(ב) לחוק סייג ולפיו מוסד להשכלה גבוהה לא יהיה חייב למסור מידע למבקש אם יש בגילויו של המידע משום "פגיעה חמורה" בחופש הפעולה בעניינים האקדמיים והמינהליים של המוסד. לעניין זה, מפנה התיקון לסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (להלן – חוק המועצה להשכלה גבוהה) שבו נקבע כך:
מוסד מוכר הוא בן חורין לכלכל עניניו האקדמיים והמינהליים, במסגרת תקציבו, כטוב בעיניו. בסעיף זה, "ענינים אקדמיים ומינהליים" — לרבות קביעת תכנית מחקר והוראה, מינוי רשויות המוסד, מינוי מורים והעלאתם בדרגה, קביעת שיטת הוראה ולימוד, וכל פעולה מדעית, חינוכית או משקית אחרת.
הצעת החוק מוסיפה וקובעת, כי שר המשפטים יקבע בתקנות, בהתייעצות עם שר החינוך, ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, מהי פגיעה חמורה בחופש הפעולה בעניינים אקדמיים ומינהליים.
בדברי ההסבר להצעה נטען, כי המוסדות האקדמיים ניצלו את התחולה המצומצמת כדי לחסום בקשות מידע רבות ללא הצדקה, וכי בחוק ישנם כלים להגן על האינטרסים הלגיטימיים של האוניברסיטאות, במיוחד נוכח הסייג הנוסף אותו מוצע להוסיף ולפיו ניתן להימנע ממסירת מידע שיש בגילויו כדי לפגוע פגיעה חמורה בחופש האקדמי.
נקודות לדיון
(1) הצורך לערוך את התיקון המוצע במסגרת החוק – לנוכח העובדה שקיים צו של שרת המשפטים שקובע כי בכל הנוגע לניהול ענייניהם הכספיים מוסדות להשכלה גבוהה הן "רשות ציבורית" לעניין החוק, מתעוררת השאלה מדוע נדרש תיקון חקיקה כדי להרחיב את היקף התחולה של החוק, ולא די בהרחבה של היקף העניינים המנויים בצו האמור?
(2) האם יש צורך בסייג המוצע? – לנוכח מגוון הסייגים הקיימים בסעיף 9(ב) לחוק (פגיעה בתפקוד תקין, מדיניות שבשלבי עיצוב, פרטי מו"מ, דיונים פנימיים, ניהול פנימי, סוד מסחרי/מקצועי/בעל ערך כלכלי וכו'), מתעוררת השאלה האם יש צורך בסייג המוצע, והאם העניינים שאותם מוצדק שלא לפרסם אינם מקבלים מענה בסייגים הקיימים? בהקשר זה יוער, כי הוספת הסייג המוצע יוצרת חוסר איזון בתוך סעיף 9(ב). שכן, בעוד שכל הפסקאות בסעיף 9(ב) כוללות סייגים כלליים הנוגעים לכל מגוון סוגי הגופים שהחוק חל עליהם, הסייג המוצע יהיה סייג ספציפי הנוגע לגוף אחד ויחיד: מוסדות להשכלה גבוהה.
(3) "פגיעה" או "פגיעה חמורה" – על פי המוצע, רק במקרה שבו גילוי של מידע יגרום ל"פגיעה חמורה" בחופש האקדמי של מוסד להשכלה גבוהה, ניתן יהיה שלא למסור מידע על פי החוק. ניסוח זה מעורר את שאלת האיזון בהתנגשות שבין שני ערכים: חופש המידע מצד אחד, והחופש האקדמי מצד שני. מוצע לחברי הוועדה לשקול מהו האיזון הראוי שבין שני ערכים אלה: האם נקודת האיזון צריכה להיות כאשר גילוי המידע מוביל ל"פגיעה חמורה" בחופש האקדמי או שדי בכך שמדובר ב"פגיעה" גם אם אינה חמורה?
(4) סייג של "חופש אקדמי" – ההגדרה של "חופש אקדמי" שבס' 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה היא הגדרה רחבה מאוד, שכוללת בתוכה התייחסויות גם להיבטים מינהליים, ולא רק להיבטים אקדמיים. השאלה היא האם אין בעובדה שמדובר בסייג שהקיפו כל כך רחב כדי לעקר מתוכן חלק משמעותי מהתיקון המוצע?
(5) תקנות – על פי המוצע, השאלה מהי "פגיעה חמורה" תיקבע בתקנות על ידי שר המשפטים. בהקשר זה יש לשקול האם מדובר בדבר שניתן בכלל לקבוע לגביו כללים ברורים במסגרת תקנות, והאם לא מדובר בנושא שטעון הפעלה של שיקול דעת בכל מקרה לפי נסיבותיו?
נוסח התיקונים המוצעים
2. בחוק זה –
"ועדה משותפת" – ועדה משותפת של ועדת החוקה חוק ומשפט וועדת החוץ והבטחון של הכנסת;
"חברה עירונית" – חברה עירונית וחברת בת עירונית כהגדרתן בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985;
""מוסד להשכלה גבוהה" – אחד מאלה:
(1) מוסד שהכירה המועצה להשכלה גבוהה לפי סעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958 (להלן – חוק המועצה להשכלה גבוהה);
(2) מוסד שניתן לו היתר או אישור לפי סעיף 21א לחוק המועצה להשכלה גבוהה;
(3) מוסד שהתואר שהוא מעניק הוכר לפי סעיף 28א לחוק המועצה להשכלה גבוהה;
"מידע" – כל מידע המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב;
"ממונה" – מי שמונה לפי סעיף 3;
"קבלת מידע" – לרבות עיון, צפיה, האזנה, העתקה, צילום, קבלת פלט מחשב או קבלת מידע בכל דרך אחרת, בהתאם לסוג המידע וצורת החזקתו;
"רשות ציבורית" –
(1) הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידותיהם ויחידות הסמך שלהם;
(2) לשכת נשיא המדינה;
(3) הכנסת;
(4) מבקר המדינה, למעט לגבי מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור;
(5) בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל, וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על פי דין – למעט לגבי תוכנו של הליך משפטי;
(6) רשות מקומית;
(7) חברה עירונית;
(8) תאגיד שהוקם בחוק;
(8א) מוסדות להשכלה גבוהה שהמדינה משתתפת בתקציביהם בהתאם לסעיף 17א לחוק המועצה להשכלה גבוהה.
(9) חברה ממשלתית וחברה-בת ממשלתית כהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975, למעט חברות שקבע שר המשפטים באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת; קביעה כאמור יכול שתהיה לגבי כל פעילותה של החברה, או לגבי פעילויות מסוימות;
(9א) התאחדות ואיגוד, כאמור בסעיף 9ב לחוק הספורט, התשמ"ח-1988;
(10) גוף אחר, הממלא תפקיד ציבורי, שהוא גוף מבוקר כמשמעותו בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958 [נוסח משולב], שקבע שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת; קביעה כאמור יכול שתהיה לגבי כל פעילותו של גוף כאמור, או לגבי פעילויות מסוימות;
מיום 2.8.2008
תיקון מס' 5
ס"ח תשס"ז מס' 2107 מיום 2.8.2007 עמ' 432 (ה"ח 160)
(9) חברה ממשלתית וחברה-בת ממשלתית כהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975, שקבע שר המשפטים, בהסכמת השרים כהגדרתם בחוק האמור למעט חברות שקבע שר המשפטים באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת; קביעה כאמור יכול שתהיה לגבי כל פעילותה של החברה, או לגבי פעילויות מסוימות;
מיום 28.6.2010
תיקון מס' 8
ס"ח תש"ע מס' 2244 מיום 28.6.2010 עמ' 548 (ה"ח 11)
החלפת פסקה (7) להגדרת "רשות ציבורית"
הנוסח הקודם:
(7) תאגיד בשליטת רשות מקומית;
מיום 19.1.2014
תיקון מס' 9
ס"ח תשע"ד מס' 2409 מיום 21.10.2013 עמ' 2 (ה"ח 508)
הוספת פסקה (9א) להגדרת "רשות ציבורית"
"ראש רשות ציבורית" – המנהל הכללי, ובאין מנהל כללי – בעל התפקיד המקביל באותו גוף; ברשות מקומית – ראש הרשות המקומית;
"תאגיד בשליטת רשות מקומית" – (נמחקה);
9. (א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם;
(2) מידע בנושאים ששר הבטחון, מטעמים של שמירה על בטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הועדה המשותפת;
(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין;
(4) מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין.
(ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה;
(2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב;
(3) מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות;
(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין;
(5) מידע הנוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית, שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור;
(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי, שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לענינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי; למעט מידע שהוא אחד מאלה –
(א) מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה;
(ב) תוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה, שלא ברשות היחיד;
(7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע;
(8) מידע על אודות שיטות עבודה ונהלים של רשות ציבורית העוסקת באכיפת החוק, או שיש לה סמכות חקירה או ביקורת או בירור תלונות על פי דין, אם גילויו עלול לגרום לאחד מאלה:
(א) פגיעה בפעולות האכיפה או הביקורת או בירור התלונות של הרשות;
(ב) פגיעה בהליכי חקירה או משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן;
(ג) גילוי או מתן אפשרות לגלות את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי;
(9) מידע הנוגע לעניני משמעת של עובד של רשות ציבורית, למעט מידע בדבר ההליכים הפומביים על פי החוק; לענין פסקה זו, "עובד" – לרבות חייל, שוטר, סוהר ונושא משרה ברשות הציבורית;
(10) מידע שיש בגילויו פגיעה בצנעת הפרט של אדם שנפטר.
(11) מידע שיש בגילויו פגיעה חמורה בחופש הפעולה בענינים האקדמיים והמינהליים של מוסד מוכר להשכלה גבוהה, הכל כפי שיקבע השר בתקנות, בהתייעצות עם שר החינוך ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת; בפסקה זו, "חופש פעולה בענינים אקדמיים ומינהליים" – כמשמעותו בסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה.
(ג) לענין סעיף זה, אין נפקא מינה אם העילה לאי-גילוי המידע היא בשל המידע המבוקש לבדו או בשל הצטברותו למידע אחר.