חומר רקע

אתר אתר אתר אתר פורום פורום פורום פורום ליר ליר ליר ליר וןוןוןון למגזר למגזר למגזר למגזר השלישי השלישי השלישי השלישי :::: http://www.vanleer.org.il/heb/content.asp?id=926 עמוד 1 איאיאיאי- - - -מייל מייל מייל מייל הפורום הפורום הפורום הפורום :::: VLTSF@vanleer,org.il יולי2013 'הצעת חוק החברות )תיקון מס18 ( – קרן לתועלת הציבור תיקוני חקיקה עקיפים בחוק העמותות, התש"ם- 1980 ובחוק החברות, תשנ"ט- 1999 .א כללי הצעת חוק זו כוללת שני חלקים שונים: החלק המהותי עוסק בהסדרת כלי ל שוק ההון הפילנתרופי אשר נועד ליצירת אמון הציבור במתן תרומות ומשאבים לחברה האזרחית וכן – ביטוי למדיניות המבקשת לעודד נתינה. נציין עם זאת כי אין מדובר במודל תאגידי חדש, כי אם, יצירת סטטוס לתאגיד שהתאגד קודם לכן כחברה לתועלת הציבור . על חלק זה נרחיב במסמך נפרד. החלק השני )להלן: החלק הכללי( , איננו קשור להסדרת הקרן לתועלת הציבור, ועניינו בהסדרת סמכויות פיקוח ואכיפה של הרשמים הסטטוטוריים העוסקים באסדרת ארגוני החברה האזרחית . דברי ההסבר להצעת החוק נים י צי מ כי החלק הכללי מטרתו להבהיר ולחדד את המצב המשפטי הנוהג . בפועל, הצעת החוק המוגשת מבקשת ליצור מצב משפטי חדש לחלוטין, לרבות הענקת סמכויות נרחבות לרשמים הסטטוטוריים )רשם העמותו ת ורשם ההקדשות( , שלא היו קבועות לפני כן בחוק. .ב תקציר השינויים המבוקשים בחלק הכללי של הצעת חוק זו 1. הקניית סמכויות אכיפה, פיקוח וניטור מוגברות לרשמים הסטטוטוריים של ארגוני החברה האזרחית )רשם העמותות ורשם ההקדשות( לרבות הסמכות לדרוש כל מידע רלוונטי מכל גורם רלוונטי, הסמכות י לה כנס לחצרים או לנכסים של התאגידים, לדרוש זיהוי גורמים הנמצאים בתוך החצרים האמורים. 2. חיוב כספי אישי של נושאי משרה בחברה לתועלת הציבור במצבים בהם הוטל עיצום כספי על התאגיד בו הם חברים אם אלו לא מנעו את ההפרה אשר בעקבותיה הוטל העיצום הכספי. 3. הטלת עיצומים כספיים מוגברים על חברות לתועלת הציבור וקרנות לתועלת הציבור לרבות במצבים של אי דיווח לרשמים הסטטוטוריים או הפרת כללים הקבועים בחוק. 4. הרחבת סמכויות הרשות המבצעת על פני הרשות המחוקקת – הקניית יתר סמכויות לשר להתנות על הקבוע בחוק ולאפשר חריגה מהאמור בחוק באמצעות אישור ברמת שר. 5. גמישות ניהולית בתחום הרגולציה – היתר למיקור חוץ של שירותי אכיפה ופיקוח ושל שירותים תומכי שקיפות. 6. שינוי ה מבנה וה ממשל התאגידי בארגוני החברה האזרחית תוך העצמת סמכויותיהם, תפקידם וחובותיהם של גורמי הפיקוח בתאגידים אלה, ובמיוחד ועדת ביקורת, מבקר פנים ורואה חשבון מבקר. אתר אתר אתר אתר פורום פורום פורום פורום ליר ליר ליר ליר וןוןוןון למגזר למגזר למגזר למגזר השלישי השלישי השלישי השלישי :::: http://www.vanleer.org.il/heb/content.asp?id=926 עמוד 2 איאיאיאי- - - -מייל מייל מייל מייל הפורום הפורום הפורום הפורום :::: VLTSF@vanleer,org.il .ג עיקרי ההצעה בדברי ההסבר להצעת החוק, כפי שפורסמה ברשומות ביום 15.2.2012 ,, קיימת התייחסות קצרה, בסיפא של המבוא לתיקונים המבוקשים בחלק השני של הצעת החוק: "בהצעת החוק, נוסף על ההוראות המיוחדות לעניין קרנות לתועלת הציבור, מוצע לקבוע גם כמה הוראות שיחולו על כלל החברות לתועלת הציבור, בין אם מדובר בקרנות ובין אם מדובר בחברות לתועלת הציבור אחרות וכן לתקן תיקונים דומים בחוק העמותות, התש"ם - 1980 )להלן – חוק העמותות(, שיחולו לגבי עמותות. מדובר בהוראות המחדדות את כללי הממשל התאגידי החלים על גופים אלה, בעקבות תיקונים שנעשו לאחרונה בחוק החברות, וכן בהוראות שמבהירות ומחדדות את הסמכויות של רשם ההקדשות או רשם העמותות, לפי העניין, ביחס לחברות לתועלת הציבור ולעמותות, בהתאם לצורך שהתעורר במסגרת העבודה השוטפת של רשות התאגידים שבמסגרתה פועלים הרשמים האמורים" )הדגשה לא במקור, נ.ב.(. אלא שבניגוד לאמור לעיל, הרי שעיון בחלק הכללי מלמד כי מבוקש מהמחוקק לאשר שינויים משמעותיים במבנה ובתפיסת הרשות המפקחת הפנים תאגידית )ועדת ביקורת, מבקר פנים ורואה חשבון מבקר( . בנוסף , מוצע להעניק לרשמים הסטטוטורי , ים- ,רשם העמותות ורשם ההקדשות סמכויות ניטור ואכיפה חסרות תקדים בתחום הרגולציה של ארגוני החברה האזרחית. נשא לת השאלה מדוע נדרשים שינויים ניכרים בתפיסת הממשל התאגידי ובסמכויות הפיקוח הרגולטוריות . בשל מה הצורך בשינוי, מה ן החלופות להתמודדות עם בעיות שעולות, ככל שהן עולות , מהו הפתרון העדיף ומדוע. על שאל ות אלה לא ניתן למצוא תשובה בהצעת החוק ובדברי ההסבר לה . קושי זה גובר נוכח המדיניות הממשלתית החדשה, במסגרת התחייבויותיה לא ר גון ה- OECD ,לב חינ ת מנגנוני הרגולציה, מיקודם ופישוטם. המדיניות הממש לתית מבקשת למסד את כליי הערכת השפעות הרגולציה )Regulatory Impact Assessment - RIA ( ., לגבי כל הצעת חוק או שינוי בכללי הרגולציה הנוהגים תפיסת ה- RIA שמה לה למטרה לבחון את תוצאות והשפעות הרגולציה במכלול ההיבטים, לרבות ה לה א חברתיים, ה כלכליים וה משקיים, ולא רק במישורי עלויות המ י נהל הקבועות בתקציב המדינה1 . ואכן, ברוח זו יש לבחון את ההצעה המוגשת לשינוי הסדרי הרגולציה , מה תהיה עלותם והשפעתם החברתית והמשקית, מה תהיה עלותן למדינה ו לארגוני החברה האזרחית , ומה תהיה התועלת מהם למשק בכללותו. הצעת החוק אינה מתייחסת לסוגיות א לה וממילא, אינה נותנת להם מענה. בנוסף, החלק הכללי של הצעת החוק מבקש למסד שינויים משמעותיים בחקיקה העוסקת בארגוני החברה האזרחית, לא רק במישור סמכויותיהם של הרשמים הסטטוטוריים ל ש עמותות, חברות לתועלת הציבור ו הקדשות הציבוריים, אלא גם במישור המבנה והממשל התאגידי של ארגונים אלה . שינויים כאמור, מן הראוי שייעשו במסגרת רפורמה כללית בחקיקה התאגידית הנוגעת לארגונים האסורים בחלוקת רווחיהם )אב"ר(. על דיון שכזה לבחון את הצורך בשינויים , חלופ ו ת אפשריות ואת השפעת הפתרון המוצע על ציבור הנהנים והחברה בכללותה. בליבת הדברים מצויה סוגיה שקיבלה בעבר מענה על ידי המחוקק – הפרדה בין תאגיד למטרת רווח ו חלוקתו לחבריו לבין תאגיד האסור בחלוקת רווח ים לחבריו )אב"ר(. חוק החברות הח דש חוקק על בסיס תפישה זאת. מאז חלה שחיקה ומן הראוי לחזו ר ולהציב את השאלה - האם לגזור יחס משפטי שווה בין תאגידים עסקיים ל בין תאגידי ארגוני החברה האזרחית, או שמא למסד שני דברי חקיקה תאגידיים שונים ולהפריד את צורת ואופן ההתייחסות בין שני סוגי תאגידים אלה. 1 :ראו משרד ראש הממשלה )2013 ( - מדריך ממשלתי – תורת הערכת הרגולציה . אתר אתר אתר אתר פורום פורום פורום פורום ליר ליר ליר ליר וןוןוןון למגזר למגזר למגזר למגזר השלישי השלישי השלישי השלישי :::: http://www.vanleer.org.il/heb/content.asp?id=926 עמוד 3 איאיאיאי- - - -מייל מייל מייל מייל הפורום הפורום הפורום הפורום :::: VLTSF@vanleer,org.il במסמך ' עקרונות להסדרה חקיקתית של חוק עמותות חדש '2, ש פרסמה קבוצת הדיון המשפטית של פורום ון ליר למגזר השלישי, בהסתמך על דיוני ה קבוצה, ספרות ה מחקר והניסיון בארץ ו במדינות אחרות , הומלץ להסדיר שני חוקים נפרדים - האחד לחברות למטרת רווח וחלוקתו לחבריהם וה שני לתאגי ד ים האסורים בחלוקת רווחים ה רי בחל ם )אב"ר( . במסגרת חוק העמותות ה חדש הוצע לכלול ל א רק עמותות, כי אם, גם חברות לתועלת הציבור, קרנות פילנתרופיה ו הקדשות ציבוריים. לכל אלה מכנה משותף השונה מזה של חברה עסקית. יודגש כי די ון זה איננו תיאורטי שכן משרד המשפטים עובד בימים אלה טיוטות חוק לחוק עמותות חדש ו לחוק הקדשות ציבוריים חדש3 ,, אשר יחליפו את החקיקה הקיימת. כלומר דיון ברפורמה חקיקתית קורם עור וגידים במחלקות החקיקה במשרד המשפטים וברשות התאגידים. במצב דברים זה, הרי שעדיף כי כל הדיון בחלק השני יעשה במסגרת תיקוני החוקים האמורים , ולא במסגרת הצעת חוק שמוקדשת בעיקרה למיסוד הסדר סטטוס חדש של "קרן לתועלת הציבור". .ד להלן עיקרי התיקונים העקיפים המבוקשים 1. החלפת סעיף345 )(ח)ה4( לח וק החברות – סעיף מציע להרחיב אופן משמעותי את הדרישה מוועדת ביקורת של חברה לתועלת הציבור ומחייבה חובת התייעצות עם מוסדות ביקורת אחרים בחל"צ. 2. הוספת סעיפים345 ) ח6 (ב-) 6ה( לחוק החברות – התוספת מציע להוסיף לוועדת הביקורת תפקידים נוספים, לרבות פיקוח וביקורת על ע בודתם של מבקר הפנים בחל"צ, רואה החשבון המבקר וגוף המטפל בתלונות עובדי החל"צ. 3. ) 1 ( הוספת סעיף345כד1 – ,התוספת מציעה להקנה לרשם ההקדשות סמכות לדרוש מידע מהחל"צ בעלי מניותיה, נושאי המשרה בה, עובדיה, ציבור הנהנים משירותיה וגורמים נוספים שיקבעו לגבי עניינים הנו געים לחברה בחמשת השנים שקדמו לדרישה. )2 ( .הצעת החוק קובעת כי סמכות דרישת המידע ניתנת למיקור חוץ 4. הוספת סעיף345כד2 – התיקון מציע להקנות לרשם ההקדשות סמכות להפקיד בידי מפקח על העמותה סמכויות לרבות: דרישה מכל אדם הנמצא בשטח החל"צ להזדהות; להיכנס לכל מקום בו פועלת החל"צ או נכס השייך לה; לדרוש מידע או מסמך מכל אדם אשר יכול לדעת המפקח לסייע לו בעבודתו. 5. הוספת סעיף345לא1 - טרם הצעת החוק קבע סעיף345 לא נקבע כי אין להתנות על ההוראות לפי פרק זה , הסעיף החדש מציע לאפשר התניה על הוראות חוק החברות בהתאם להסכמת השר. 6. הוספת סעיף345 – לד הסעיף המוצע מבקש מכשיר את נוהל "אישור ניהול תקין" בחוק, באמצעות קביעה כי רק חברות לתועלת הציבור ועמותות להן אישור ניהול תקין, יוכלו ליהנות ממימון שניתן על ידי קרן לתועלת הציבור. נציין כי ל'אישור ניהול תקין' אין היום מעמד בחוק. 7. תיקון סעי ף 354)ב1 ( – סעיף354)ב1 ( המקורי העניק לרשם ההקדשות הסמכות להטיל עיצום כספי על החברה לתועלת הציבור בהינתן מצבים המפורטים בסעיף. במסגרת הסעיף המתוקן מוצע להרחיב סמכות הרשם להטלת עיצומים כספיים גם מצבים ייחודיים להסדר של קרן לתועלת הציבור. 8. הוספת סעיף360 'א – הסעיף המוצע מציע כי כאשר רשם ההקדשות מטיל עיצום כספי על חברה לתועלת הציבור, הוא רשאי גם להטיל עיצום כספי אישי על נושא המשרה בחברה, אלא אם נושא המשרה הוכיח כי התנגד להפרה; הסתמך בתום לב על מידע; לא ידע ולא יכול היה לדעת על ההפרה. 2 "עקרונות להסדרה חקיקתית של חוק עמותות חדש . " ירושלים, מכון ון ליר, פורום ון ליר למגזר השלישי. אוקטובר 2012 . 3 תזכיר חוק ההקדשות הציבוריים, התשע"ב - 2012 , פורסם ביום20.8.2012 :, אתר משרד המשפטיםhttp://www.tazkirim.gov.il אתר אתר אתר אתר פורום פורום פורום פורום ליר ליר ליר ליר וןוןוןון למגזר למגזר למגזר למגזר השלישי השלישי השלישי השלישי :::: http://www.vanleer.org.il/heb/content.asp?id=926 עמוד 4 איאיאיאי- - - -מייל מייל מייל מייל הפורום הפורום הפורום הפורום :::: VLTSF@vanleer,org.il 9. סעיף12 להצעת החוק – תיקוני ם בחוק העמותות : )1 ( 'שינוי ס4 ()ג – השינוי המוצע מבקש להעביר את הסמכות לשינוי שם העמותה מהיועץ המשפטי לממשלה לרשם העמותות. )2 ( החלפת סעיף 4 – השינוי המוצע מרחיב משמעותית את הדרישה מוועדת ביקורת של העמותה ומחייבה בחובת התייעצות עם מוסדות ביקורת אחרים בתאגיד. )3 ( הוספת ס' 30 – א התוספת המוצעת מבקשת לסמיך את שר המשפטים לקבוע סוגי עמותות שיהיו חייבות במינוי מבקר פנים. יודגש כי הסמכות בחל"צ הינה בהתאם לקריטריונים שנקבעו בחוק. )4 ( הוספת סעיפים30 )()א6 (א-) 6 (ג – השינוי המוצע מוסיף תפקידים לוועדת הביקורת, לרבות פיקוח וביקורת על עבוד תם של מבקר הפנים בעמותה , רואה החשבון המבקר וגוף המטפל בתלונות עובדי החל"צ. )5 ( הוספת סעיף30)ב – ( התוספת מציעה לאפשר ליועץ משפטי, למבקר פנים ולרואה חשבון מבקר להשתתף בישיבות ועדת הביקורת. )6 ( הוספת סעיף38 – ב התוספת מציעה להקנות לרשם העמותות סמכות לדרוש מידע מהעמ ותה, בעלי מניותיה, נושאי המשרה בה, עובדיה, ציבור הנהנים משירותיה וגורמים נוספים שיקבעו לגבי עניינים הנוגעים לחברה בחמשת השנים שקדמו לדרישה. הצעת החוק קובעת כי סמכות דרישת המידע ניתנת למיקור חוץ. )7 ( 'תיקון ס39 ()ב – התיקון מציע להסמיך את רשם העמותות לפרסם באי נטרנט באמצעותו או באמצעות אחר מסמכים ודיווחים, באופן בו יקבע השר וכן היתרים נוספים בתחום חופש המידע. )8 ( הוספת סעיף39 – א התיקון מציע להקנות לרשם העמותות סמכות להפקיד בידי מפקח על העמותה סמכויות לרבות: דרישה מכל אדם הנמצא בשטח החל"צ להזדהות; להיכנס לכל מקום ב ו פועלת החל"צ או נכס השייך לה; לדרוש מידע או מסמך מכל אדם אשר יכול לדעת המפקח לסייע לו בעבודתו. )9 ( 'החלפת ס 40 – התיקון מציע להקנות לרשם העמותות סמכות למנות חוקר לעמותה לבקשת גורמים בהתאם לקבוע בחוק, תוך הקניית סמכויות החקירה המורחבות לחוקר.