חומר רקע
א' בתמוז התשע"ד
29 ביוני 2014
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 73) (סמכות רשם בכיר), התשע"ד-2013– נקודות לדיון
מעמד הרשמים – רקע
מוסד הרשמים נקבע לראשונה בדין המקומי בתקופת המנדט1, ולאחר מכן עוגן בחקיקה ישראלית במסגרת חוק בתי המשפט. הרעיון לגבי תפקיד הרשמים היה לייחד להם תפקיד שעיקרו מנהלי, טיפול בנושאים של אגרות, מועדים, תשלומים וענייני סדר ומנהל באופן כללי. היתה הקפדה שהרשמים לא ידונו בתיקים לגופם וגם מינוי אדם לכהונת רשם לא נעשה על ידי הוועדה לבחירת שופטים אלא על ידי נשיא בית המשפט העליון, באישור שר המשפטים2.
עם השנים, חלו תמורות במעמד הרשמים. המחוקק הרחיב את היקף הנושאים שבתחום סמכותם, והעניק להם סמכויות נוספות ובכלל זה סמכויות בעלות היבטים מעין שיפוטיים3 המשיקות להליך השיפוטי. ואולם, מעולם לא ניתנו לרשמים סמכויות שפיטה שאיפשרו להם לנהל הליך שיפוטי – אזרחי או פלילי – ולהכריע בו.
על רקע השינוי בהיקף סמכויותיהם, מצד אחד, ואי הסדרה של מעמדם ואי תלותם, מצד שני, מונתה, בשנת 1997, "הוועדה לבדיקת מעמד הרשמים וסמכויותיהם", שבראשה עמדה השופטת שטרסברג-כהן. בשנת 1998, הגישה הוועדה לשר המשפטים דאז את המלצותיה באשר למעמד הרשמים בכלל מערכת המשפט, כאשר המלצתה המרכזית של הוועדה היתה לבטל את מעמד הרשמים שאינם שופטים בבית משפט השלום, ולמנות במקומם שופטים.
רשם בכיר – רקע
הצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 61) (סמכויות רשם), התשע"א-2010, שהוגשה על ידי הממשלה4, ביקשה להקנות לרשמים הרגילים סמכות שיפוט לדון בכל תובענה אזרחית שהוגשה לבית משפט השלום או לבית המשפט לתביעות קטנות, שסכומה אינו עולה על 50,000 ₪. זאת, ובלבד שלא מדובר בתובענה לפיצויים בשל נזק גוף, בבקשה לאשר תובענה כתובענה ייצוגית או בתובענה בענייני משפחה.
במסגרת הכנת הצעת החוק לקריאה השניה והשלישית, החליטה ועדת החוקה, חוק ומשפט כי לא תינתן סמכות שיפוט לרשם רגיל, אלא לסוג חדש של רשם: "רשם בכיר", וזאת לאחר שיוכנסו התיקונים העקרוניים הבאים להצעת החוק:
• אופן המינוי – הוחלט כי הענקת סמכות שפיטה לרשם בכיר מחייבת לקבוע כי הוא ימונה, לאחר שהוועדה לבחירת שופטים בחרה בו – כפי שנבחר שופט, ולא על ידי נשיא בית המשפט העליון, באישור שר המשפטים – כפי שממונה רשם רגיל.
• השוואת מעמדו של רשם בכיר למעמדו של שופט – כדי להבטיח את עצמאותו ואי תלותו, הוחלט להחיל על רשם בכיר הוראות שונות מחוק יסוד: השפיטה ומחוק בתי המשפט החלות על שופט, ובכלל זה, הוראות הקובעות אי תלות, תקופת כהונה, שיפוט פלילי ומשמעתי, ועוד.
• הגבלת מספר התקנים – לנוכח הנתונים שנמסרו לוועדה על כך שעלותם התקציבית של רשמים בכירים תהיה נמוכה יותר מזו של שופטים רגילים, הובעו בוועדה חששות לכך שמשיקולים תקציביים תינתן עדיפות למינוי רשמים בכירים על פני מינוי שופטים. לפיכך, הוחלט להגביל את מספר הרשמים הבכירים שניתן למנות ללא יותר מ-20% ממספר התקנים של שופטים המכהנים בבתי משפט השלום.
בחודש מאי 2011, אושרה הצעת החוק בקריאה שניה ושלישית. לפי נתונים שנמסרו מהנהלת בתי המשפט, נכון להיום, מכהנים במערכת המשפט 35 רשמים בכירים5.
התיקון המוצע
הצעת החוק מבקשת להעלות את סכום התובענות האזרחיות שרשם בכיר יהיה רשאי לדון בהם, מ-50,000 ₪ ל-75,000 ₪.
הרקע להצעת החוק הוא תיקון שנערך לתקנה 214ב(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן – "תקנות סדר הדין האזרחי"), שקובעת את תחולת ההוראות בדבר סדר דין מהיר. בעבר, קבעה התקנה האמורה כי תובענה אזרחית תיכנס למסלול של סדר דין מהיר אם סכומה אינו עולה על 50,000 ₪, ותיקון שנערך לתקנה העמיד את הסכום על סך 75,000 ₪.
נקודות לדיון
(1) מעמד הרשמים
לא ברור כיצד יצירה של מעמד רשמים נוסף וכעת הרחבה של סמכויותיהם עולה בקנה אחד עם ההמלצות של ועדת שטרסברג-כהן לבטל את מעמד הרשמים בבתי משפט השלום? יתירה מזאת, בעוד שבעבר היתה חלוקה עקרונית ברורה בין רשמים – שסמכויותיהם הן, ככלל, מנהליות, לבין שופטים – שסמכויותיהם הן שיפוטיות, המעמד של רשם בכיר הוא מעמד ביניים של מעין שופט מדרג ב', שמצד אחד יש לו סמכויות שיפוט, ומצד שני הוא אינו מקבל את המשכורת ותקני העזר שמקבל שופט. גם התקופה שבה הוא משמש כרשם בכיר (אף אם הרשמים הבכירים הם עתודה לשופטים) אינה ברורה.
(2) החזון באשר להיקף תפקידם של הרשמים הבכירים
התיקון המוצע מעורר את השאלה מהו החזון ארוך הטווח של הנהלת בתי המשפט ומשרד המשפטים באשר לאופי תפקידם והיקף סמכויותיהם של הרשמים הבכירים. בסופו של דבר נאמר בשעתו בוועדה שאף אם כעת ניתנות להם סמכויות שפיטה, הכוונה היא לתיקים אזרחיים בלבד, שהם פשוטים מבחינה משפטית: סדר דין מהיר ותביעות קטנות. לעומת זאת, היה ניסיון, בחוק ההסדרים, להעניק להם גם סמכויות בתיקים פליליים. כך שבסופו של דבר איננו יודעים אלו "נגיסות" נוספות נקבל עם חלוף הזמן. מהי הנקודה שאמורה להבדיל, לפי החזון, בין שופטים לרשמים בכירים: האם בכוונת הנהלת בתי המשפט ומשרד המשפטים לבקש כל זמן מה את העלאת הסכום? האם לתפיסתם יש הצדקה שרשם בכיר ידון גם בנושאים נוספים? מדוע, לתפיסתם, יש מקום למנוע מרשם בכיר לדון בתובענות לפיצוי בשל נזק גוף, תובענה ייצוגית או תובענה בענייני משפחה?
לשון אחר: אנו מבקשים להימנע מתיקונים חוזרים ונשנים של סמכויות הרשמים הבכירים, ומבקשים לדבוק בדברים שנאמרו בשעתו בוועדה: ליתן סמכות בתיקים אזרחיים, בעלי אופי פשוט, בעלי נפח עבודה סביר.
(3) קביעת עובדות בשטח שמחייבות את הרחבת סמכויות הרשמים
במסגרת הדיונים שהיו בוועדת החוקה, חוק ומשפט, נאמר לחברי הוועדה כי אחד מהתחומים המרכזיים שיועברו לטיפולם של הרשמים הבכירים יהיה הטיפול בתובענות בסדר דין מהיר. כפי שצוין לעיל, הרקע לתיקון המוצע הוא העלאת הסכום של סדר דין מהיר מ-50,000 ₪ ל-75,000 ₪. לדברי נציגי הממשלה העלאת הסכום מובילה למצב לא סביר שבו רשם בכיר מוסמך לדון בתובענות בסדר דין מהיר עד ל-50,000 ₪ אך הוא אינו מוסמך לדון בתובענת בסדר דין מהיר שסכומן הוא בין 50,000 ₪ ל-75,000 ₪.
התיקון המוצע חושף את העובדה שבגלל שתיקונן של תקנות סדר הדין האזרחי אינו טעון פיקוח פרלמנטרי (הגם שחלק מהנושאים המוסדרים בתקנות ראויים לפיקוח שכזה), שר המשפטים יכול לתקן את הכללים לגבי סדר דין מהיר, ולאחר מכן לבוא לכנסת בבקשה להגדיל את היקף סמכויות הרשמים בהתאמה לתיקון בטענה כי אין היגיון להבחין בין הסכומים (על אף שסכומים הם פרמטר בהבחנה לגבי סמכות עניינית). בנוסף, ההתחייבות שרשמים ידונו בסדר דין מהיר ובתביעות קטנות אינה קבועה בחוק. בחוק רק מצוין הסכום (ומצוין שלא ידונו בתביעות לגבי נזק גוף, משפחה ובקשה לאישור תובענה ייצוגית), ובסופו של דבר, תיקים בסכום של 75,000 ₪ הם רוב התיקים האזרחיים שנידונים בבתי משפט השלום (עולה מהנתונים שהועברו אלינו מהנהלת בתי המשפט שאם התיקון יאושר, יוכלו הרשמים הבכירים לדון ב-70% - 80% מהתיקים האזרחיים שאינם נזקי גוף, משפחה ובקשות לאישור תובענות ייצוגיות). גם היום מדובר בלמעלה מ-50% - 60% מהתיקים האזרחיים האמורים. ובשיטה שהוועדה תתבקש לתקן את החוק כל אימת שיתוקנו התקנות בעניין סדר דין מהיר, נגיע לאחוזים גבוהים אף יותר. כדי למנוע מציאות שבה כל אימת שמתוקנות תקנות סדר הדין האזרחי על יד שר המשפטים תתבקש הוועדה לתקן את היקף סמכויות הרשמים הבכירים, יש להגיע להסכמות עם משרד המשפטים על מנת שהוועדה לא תידרש לדון חדשים לבקרים בסמכויות הרשמים הבכירים, ויישמר אותו אפיון של עבודתם שנמסר לוועדה. אפשר גם לקבוע כי תיקונן של תקנות סדר הדין האזרחי בנושאים שונים, לרבות או לפחות בענייני סדר הדין המהיר – יהיה טעון אישורה של וועדת החוקה, חוק המשפט.