חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט א' תמוז, תשע"ד מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה 29 יוני, 2014
מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום 2.7.2014-הכנה לקריאה ראשונה
הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון - נבחר ציבור שהורשע בעבירה שיש עמה קלון)
של חברי הכנסת מזרחי, בר-לב, זנדברג, שמולי, צור, כבל ורוזנטל (פ/1742/19)
כללי:
הצעת החוק מבקשת לקבוע כי חבר כנסת או שר שעבר עבירה בזמן כהונתו, ובית המשפט קבע שיש בעבירה קלון וגזר עליו עונש מאסר העולה על 6 חודשים, לא יתמנה לשר בממשלה למשך 14 שנים.
בעקבות הדיון הקודם מיום 21.5.14, ביקשה הוועדה שיישלח נוסח לוועדת השרים לחקיקה על מנת שזו תביע עמדתה בעניין החלת חוק היסוד גם על ראש ממשלה וגם על סגן שר. הכנו נוסח, בתיאום עם חה"כ מזרחי, והוא הובא בפני ועדת השרים. ועדת השרים החליטה לאחרונה שהיא מאמצת את הנוסח בכפוף לכך שגם לגבי נושאי תפקידים אלה ההוראה לא תחול באופן רטרואקטיבי.
כפי שכתבנו במסמך ההכנה מיום 18.5.14, משמעות החלה אקטיבית היא למצער קביעה שההוראה החדשה לא תחול על מי שהורשע לפי הסעיף הקיים וחלפו כבר 7 שנים אחרי שסיים לרצות את עונשו. כלומר – מי שחזר להיות כשיר אחרי שריצה את עונשו, הרי שהחלת ההוראה החדשה עליו משמעה שינוי מצבו המשפטי (וכאן – לרעה) לעומת מצבו עובר לאותה הוראה, ומכאן – רטרואקטיביות.
מכאן שהנוסח המצ"ב כולל החלה של התנאים החדשים על כל נבחרי הציבור שהם נושאי תפקידים ברשות המבצעת, ובאופן אקטיבי. יצוין שהחלת כשירות להיות שר על ראש ממשלה ועל סגן שר שייכת לא רק לנושא של הרשעה בעבירה אלא גם לכל תנאי הכשירות האחרים של שרים (פרישה מסיעה, צינון מתפקידים בכירים, אזרחות כפולה).
בנוסף, מצ"ב טבלת השוואה של בעלי תפקידים שונים בארץ, וכן טבלת השוואה לחקיקה זרה שהוצגה בדיון הקודם אך לא באופן מדויק.
חוק-יסוד: הממשלה
6. כשירותם של השרים
(א) לא יתמנה לשר מי שאינו אזרח ישראלי ותושב ישראל.
(ב) לא יתמנה לשר מי שמכהן במשרה או בתפקיד המפורטים בסעיף 7 לחוק-יסוד: הכנסת, אלא אם כן חדל לכהן באותה משרה או באותו תפקיד עובר למינויו או במועד מוקדם יותר, כפי שייקבע בחוק.
(ג) (1) לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות הענין, משום קלון.
(2) יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לא יקבע כאמור בפסקה (1), אם קבע בית המשפט, לפי דין, כי יש עם העבירה שבה הורשע משום קלון.
סעיף 1 - השרים
(3) על אף האמור בסעיף קטן (ג)(1), התקופה האמורה בו תהיה 14 שנים לגבי מי שהתקיימו בו כל אלה:
(א) עבר עבירה בזמן כהונתו כחבר הכנסת או כחבר הממשלה;
(ב) הורשע בפסק דין סופי וקבע בית המשפט ביוזמתו או לבקשת היועץ המשפטי לממשלה שיש עם העבירה קלון;
(ג) נדון לעונש מאסר בפועל שלא בעבודות שירות לתקופה העולה על 6 חודשים.
(ד) לא יתמנה לשר מי שהוא בעל אזרחות שאינה ישראלית, אם דיני המדינה שהוא אזרח שלה מאפשרים את שחרורו מאזרחות זו, אלא לאחר שעשה את כל הדרוש מצדו לשם שחרורו ממנה.
(ה) חבר הכנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יהיה לשר בתקופת כהונתה של אותה כנסת; הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק; לענין סעיף קטן זה, "פרישה מסיעה" - כהגדרתה בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת
סעיף 2 – ראש הממשלה
הטלת התפקיד להרכיב ממשלה
7. (א) משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שכשיר להיות שר ושהסכים לכך; הנשיא יטיל את התפקיד כאמור בתוך שבעה ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות או מיום היווצרות העילה לכינון ממשלה חדשה, ובמקרה של פטירת ראש הממשלה - בתוך 14 ימים מיום הפטירה.
(ב) נתקיימה ההתייעצות לפני שנתכנסה הכנסת החדשה, יתייעץ הנשיא עם נציגי רשימות המועמדים שתיוצגנה בכנסת החדשה.
(ג) סעיף זה לא יחול על כינון ממשלה בעקבות הבעת אי אמון לפי סעיף 28 או בעקבות הגשת בקשה לנשיא המדינה לפי סעיף 29(ב), ויחולו ההוראות המפורטות בסעיפים האמורים.
סעיף 3 – סגן שר
סגני שרים
25. (א) שר הממונה על משרד רשאי, בהסכמת ראש הממשלה ובאישור הממשלה, למנות לאותו משרד, מבין חברי הכנסת, סגן שר אחד שכשיר להיות שר; סגן שר ייכנס לתפקידו משהודיעה הממשלה בכנסת על מינויו; לסגן שר שמונה על ידי ראש הממשלה ייקרא "סגן שר במשרד ראש הממשלה".
(ב) סגן שר יפעל בכנסת ובמשרד שנתמנה לו, בשם השר שמינה אותו ובמסגרת הענינים שמסר לו.
(ג) חבר הכנסת שפרש מסיעתו לא יתמנה לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת; הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק; לענין סעיף קטן זה, "פרישה מסיעה" - כהגדרתה בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת.
(ד) מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה
סעיף 4 – תחולה אקטיבית
תחולה
סעיף 6(ג)(3) לחוק היסוד כנוסחו בסעיף 1 לחוק-יסוד זה, וכן סעיפים 7 ו-25(א) בהתייחס לסעיף 6(ג)(3) לחוק היסוד כנוסחם בחוק יסוד זה, לא יחולו על מי שהורשע בעבירה וחלפו שבע שנים כאמור בסעיף 6(ג)(1) לחוק היסוד וסעיף 6(א) לחוק-יסוד: הכנסת, לפי הענין, לפני תחילתו של חוק זה.
סעיפים רלבנטיים לדיון:
חוק-יסוד: הממשלה
סעיף 18: הפסקת כהונה של ראש הממשלה מחמת עבירה
(א) הכנסת רשאית, בהחלטה ברוב חבריה, להעביר מכהונתו את ראש הממשלה שהורשע בעבירה ובית המשפט קבע בפסק דינו שיש עמה משום קלון; החליטה הכנסת כאמור, יראו את הממשלה כאילו התפטרה עם קבלת ההחלטה.
(ב) בתוך 30 ימים מיום מתן פסק הדין כאמור בסעיף קטן (א), תחליט ועדת הכנסת של הכנסת בדבר המלצתה לענין העברת ראש הממשלה מכהונתו ותביא את המלצתה בפני מליאת הכנסת; לא הביאה ועדת הכנסת את המלצתה בתוך המועד האמור, יעלה יושב ראש הכנסת את הענין לדיון במליאת הכנסת.
(ג) ועדת הכנסת והכנסת לא יחליטו בדבר העברת ראש הממשלה מכהונתו אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות לטעון את טענותיו לפניהן.
(ד) לא הועבר ראש הממשלה מכהונתו לפי סעיף זה ופסק הדין כאמור בסעיף קטן (א) נעשה סופי, תיפסק כהונתו של ראש הממשלה ויראו את הממשלה כאילו התפטרה ביום שבו פסק הדין נעשה סופי.
(ה) הוראות סעיפים 42א ו-42ב לחוק-יסוד: הכנסת, לא יחולו על ראש הממשלה.
סעיף 23: הפסקת כהונת שר מחמת עבירה
(א) כתב אישום נגד שר, למעט בעבירות שייקבעו בחוק, יוגש ויתברר בבית משפט מחוזי; הוראות בענין כתב אישום שהוגש בטרם החל השר לכהן בתפקידו ייקבעו בחוק.
(ב) בית המשפט שהרשיע שר בעבירה, יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון; קבע בית המשפט כאמור, תיפסק כהונתו של השר ביום מתן פסק הדין.
(ג) סעיף זה לא יחול על ראש הממשלה.
סעיף 25: סגני שרים
(א) שר הממונה על משרד רשאי, בהסכמת ראש הממשלה ובאישור הממשלה, למנות לאותו משרד, מבין חברי הכנסת, סגן שר אחד; סגן שר ייכנס לתפקידו משהודיעה הממשלה בכנסת על מינויו; לסגן שר שמונה על ידי ראש הממשלה ייקרא "סגן שר במשרד ראש הממשלה".
(ב) סגן שר יפעל בכנסת ובמשרד שנתמנה לו, בשם השר שמינה אותו ובמסגרת הענינים שמסר לו.
(ג) חבר הכנסת שפרש מסיעתו לא יתמנה לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת; הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק; לענין סעיף קטן זה, "פרישה מסיעה" - כהגדרתה בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת.
(ד) מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה.
סעיף 27: הפסקת כהונת סגן שר מחמת עבירה
בית המשפט שהרשיע סגן שר בעבירה יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון; קבע בית המשפט כאמור, תיפסק כהונתו של סגן השר ביום מתן פסק הדין.
חוק-יסוד: הכנסת
סעיף 6: הזכות להיבחר
(א) כל אזרח ישראלי שביום הגשת רשימת המועמדים הכוללת את שמו הוא בן עשרים ואחת שנה ומעלה, זכאי להיבחר לכנסת, זולת אם בית משפט שלל ממנו זכות זו על פי חוק או שנידון, בפסק דין סופי, לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על שלושה חודשים וביום הגשת רשימת המועמדים טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות הענין, משום קלון.
(ג) מועמד לכנסת שנידון כאמור בסעיף קטן (א) ופסק הדין נעשה סופי אחרי הגשת רשימת המועמדים ולפני שהחל לכהן כחבר הכנסת, דינו כדין מי שהתפטר מרשימת המועמדים שבה כלול שמו, או מחברותו בכנסת, לפי הענין, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית שאין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות הענין, משום קלון.
(ד) קביעת יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ג) לא תידרש אם קבע בית המשפט, לפי דין, כי יש עם העבירה, בנסיבות הענין, משום קלון.
(ה) לענין סעיף זה –
"מאסר בפועל" - סך כל תקופות המאסר בפועל שעל הנידון לרצות ברצף אחד, אף אם הוטלו בגזרי דין שונים, לרבות מאסר על תנאי שהופעל;
"עבירה" - כל אחת מהעבירות שעליהן נידון לעונש של מאסר בפועל.
סעיף 42א: חבר הכנסת שהורשע
(א) חבר הכנסת שהורשע בפסק דין סופי בעבירה פלילית, וקבע בית המשפט, ביוזמתו או לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, שיש עם העבירה קלון, תיפסק חברותו בכנסת ביום שפסק הדין נעשה סופי, ואין נפקא מינה אם העבירה נעברה בזמן שהיה חבר אותה הכנסת, חבר כנסת קודמת או לפני שהיה לחבר הכנסת.
(ב) סעיף קטן (א) יחול גם על חבר הכנסת שפסק הדין בענינו נעשה סופי לאחר שהחל לכהן כחבר הכנסת; בקשת היועץ המשפטי לפי סעיף קטן (א) יכול שתוגש כל עוד פסק הדין לא נעשה סופי; הבקשה תוגש לבית המשפט שנתן את גזר הדין, ואם הוגש ערעור, לבית המשפט שלערעור.
סעיף 42ב: השעיה
(א) חבר הכנסת שהורשע בעבירה פלילית וקבע בית המשפט, ביזמתו או לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, שיש עם העבירה קלון, יושעה מכהונתו בכנסת מיום קביעת בית המשפט ועד למועד שבו פסק הדין נעשה סופי.
(ב) חבר הכנסת שהורשע בעבירה פלילית ונידון למאסר, יושעה מכהונתו בכנסת למשך הזמן שהוא נושא את עונש המאסר.
(ב1) הוראות סעיף זה יחולו גם על חבר הכנסת שהורשע בעבירה כאמור בסעיפים קטנים (א) או (ב) לפני היותו חבר הכנסת
ההסדרים הקיימים:
* יוער כי לאור ההלכה שנקבעה בפרשות דרעי ופנחסי (בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל (לעניין דרעי) ובג"ץ 4287/93 אמיתי – אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל(עניין פנחסי)), ההסדרים הקבועים בחוק אינם בהכרח ממצים; לדוגמא, קיימת חובה על ראש-הממשלה להעביר שר או סגן שר מכהונתו גם בשלב הגשת כתב-אישום בעבירה חמורה, מכוח עיקרון הסבירות בהחלטה מינהלית, כפרשנות לסעיף סמכות הפיטורים המוקנית לראש הממשלה – גם אם תנאי הכשירות בחוק מאפשרים לו לכהן. למרות פסיקה זו, מומלץ שהמחוקק יקבע את ההסדרים המדויקים בחוק, לאחר ששקל את כל האיזונים הרלבנטיים.
נשיא המדינה
מבקר המדינה
ראש הממשלה
חבר כנסת
סגן שר
שר בממשלה (המצב הקיים)
שר בממשלה (לפי הצעת החוק)
תנאים לפסילה - תקופת פסילה לפני מינוי
אין
אין
לא ברור שסעיף 6 לחוק-יסוד: הממשלה חל גם על מועמד לראש ממשלה:
מחד גיסה הוא שר (סעיף 5(א) לחוק-היסוד: קובע שהממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים), ומאידך גיסה סמכות הנשיא בסעיף 7 להטיל על חבר הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה לא מוגבלת למי שכשיר להיות שר ויש טעמים לטעון שזה מכוון. מוצע לדון בעניין זה
7 שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל (סעיף 6 לחוק-יסוד: הכנסת)
אין הוראה מפורשת על סגן שר: לכן עלולה להתעורר שאלה האם הכשירות לכהן היא כמו זו של חבר כנסת או כמו זו של שר
7 שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר (סעיף 6 לחוק-יסוד: הממשלה)
14 שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר
תנאים לפסילה - סופיות פסק הדין
הורשע בפסק דין סופי
הורשע בעבירה (כלומר – גם בערכאה ראשונה)
הורשע בפסק דין סופי
תנאים לפסילה - העונש שנגזר
הערה:
(1) "מאסר בפועל"=גם עבודות שירות;
(2) "מאסר"=גם מאסר על תנאי
נידון לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על 3 חודשים
נידון לעונש מאסר (כלומר – גם על תנאי)
נידון לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על 6 חודשים
תנאים לפסילה - הגורם המחליט
אם בית המשפט לא קבע, לפי דין, כי יש עם העבירה קלון, יו"ר ועדת הבחירות המרכזית רשאי לקבוע כי אין קלון (ולכן הוא רשאי להיבחר לכנסת)
אם בית המשפט לא קבע כי יש עם העבירה קלון, יו"ר ועדת הבחירות המרכזית רשאי לקבוע כי אין קלון
(ולכן הוא רשאי לכהן כשר)
על בית המשפט לקבוע שיש עם העבירה קלון
הדחה מתפקיד
הכנסת, בהחלטה של רוב של ¾ מחבריה, עקב קובלנה שהביאו 20 ח"כים לוועדת הכנסת, ולפי הצעה שהתקבלה על ידי ¾ מחברי ועדת הכנסת; בגין התנהגות שאינה הולמת את מעמדו כנשיא המדינה.
(סעיף 20 לחוק-יסוד: נשיא המדינה)
הכנסת, בהחלטה של רוב של ¾ מחבריה, עקב דרישה בכתב של 20 ח"כים שהוגשה לוועדת הכנסת, ולפי הצעת הוועדה; מחמת התנהגות שאינה הולמת את מעמדו כמבקר המדינה.
(סעיף 13 לחוק-יסוד: מבקר המדינה וסעיף 8א לחוק מבקר המדינה)
לאחר הרשעה בפסק דין סופי (בבית המשפט העליון), בעבירה שבית המשפט קבע שיש עמה קלון-תיפסק כהונתו אוטומטית והממשלה=תתפטר;
אחרי ערכאה ראשונה (המחוזי) אין הדחה אוטומטית: הכנסת רשאית, בהחלטה ברוב חבריה, להדיח את ראש הממשלה, והממשלה=תתפטר.
(ס' 18 לחוק-יסוד: הממשלה)
לאחר הרשעה בפסק דין סופי, בעבירה שבית המשפט קבע (ביזמתו או לבקשת היועמ"ש) שיש עמה קלון-תיפסק כהונתו;
לפני שפסק הדין נעשה סופי: יושעה מכהונתו (אם נקבע קלון) עד למועד שבו פסק הדין נעשה סופי; אם נידון למאסר (גם אם לא נקבע קלון), יושעה למשך הזמן שהוא נושא את עונש המאסר.
(ס' 42א-42ב לחוק-יסוד: הכנסת)
לאחר שבית המשפט הרשיע את סגן השר (גם בפסק דין שאינו סופי, כלומר אחרי ערכאה ראשונה), וקבע בפסק הדין שיש באותה עבירה משום קלון – תיפסק כהונתו של סגן השר. (סעיף 27 לחוק-יסוד: הממשלה)
לאחר שבית המשפט הרשיע את השר (גם בפסק דין שאינו סופי, כלומר אחרי ערכאה ראשונה) וקבע בפסק הדין שיש באותה עבירה משום קלון – תיפסק כהונתו של השר.
(לא חל על ראש ממשלה)
(סעיף 23 לחוק-יסוד: הממשלה)
סעיף 23 ימשיך לחול לעניין ההדחה.
משפט משווה: הגבלות על חברי פרלמנט
אוסטרליה (פדרלית)
קנדה
(House of Commons)
ניו זילנד
על מי חלה תקופת הפסילה
מי שהורשע בגין כל עבירה, ונגזר עליו עונש מאסר של שנה או יותר
- מי שהורשע בגין עבירה של "שחיתות בבחירות" (רשימה סגורה של עבירות), ב-5 השנים האחרונות.
- מי שהורשע בגין עבירה לפי חוק הבחירות (רשימה סגורה)
-מי שהורשע בגין כל עבירה, ונגזר עליו עונש מאסר
- מי שהורשע בגין עבירה של "מעשה שחיתות" (רשימה סגורה של עבירות, הכוללת עבירה של שוחד ועבירות הקשורות לבחירות)
תקופת הפסילה
- פסול מלהגיש מועמדות בתקופת המאסר (וכן לפני המאסר)
- מי שהורשע בעבירת בגידה: פסול מלהגיש מועמדות לכל החיים
- מי שהורשע בגין עבירה של "שחיתות בבחירות" – פסול מלהגיש מועמדות במשך 7 שנים לאחר ההרשעה;
- מי שהורשע בגין עבירה לפי חוק הבחירות – פסול מלהגיש מועמדות במשך 5 שנים לאחר ההרשעה.
- מי שהורשע ונגזר עליו עונש מאסר: פסול מלהגיש מועמדות בתקופת המאסר
- מי שהורשע בגין עבירה של "מעשה שחיתות": פסול מלהגיש מועמדות במשך 3 שנים
החוקים הרלבנטיים
ס' 44 לחוקה
Canada Elections Act (S. 65 + 502)
Electoral Act 1993 (Art. 47 +100+ 215)