חומר רקע

י"ח סיון, תשע"ד ‏18 מאי, 2014 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה לישיבת הוועדה בעניין ההגדרה "מעשה טרור" בהצעת חוק המאבק בטרור ההגדרה של "מעשה טרור" היא אחת ההגדרות החשובות שבהצעת חוק המאבק בטרור. ראשית, חשוב להבהיר באלה מעשים באה הצעת החוק להילחם (כלומר: מהן העבירות שיש לכללן, בגדר טרור ולא לטפל בהן בדין הפלילי כשלעצמו) ושנית, יש לעמוד על השלכות משמעותיות, הנגזרות, לפי ההצעה, מההגדרה. ההשלכות של היות עבירה "מעשה טרור", לפי ההצעה, הן מגוונות: מתן סמכויות מיוחדות לרשויות הביטחון בשלב החקירה (כגון, שלילת פגישה עם סניגור לתקופה ארוכה, הארכת מעצר בבית משפט ללא נוכחות החשוד), חריגות מדיני העונשין (כגון, הפללת מעשים שטרם הגיעו לשלב הניסיון הפלילי, סטיות מדיני השידול והסיוע), ומדיני הראיות (שימוש בעדות שמועה בסטייה מהכללים הרגילים), החמרה מפליגה בענישה, ויסוד בהגדרות נוספות (כגון "ארגון טרור" ומכאן גם "חברות בארגון טרור") ובעבירות פליליות חדשות שמוצעות (לרבות כאלו הפוגעות בחופש הביטוי). בנוסף, יש גם השלכות רכושיות ניכרות, ומוצעות סמכויות מנהליות להגבלות תנועה, הגבלת פעילות ועוד1. ההשלכות המפורטות לעיל צריכות להיבחן אחת אחת והצדקותיה, ואולם, ההסבר של הממשלה להציען היא האפיון המיוחד של מעשה טרור ומכאן החשיבות היתירה של ההגדרה. במישור הבינלאומי מחלוקות הביאו לאי הסכמה על הגדרה מקובלת ל"מעשה טרור";2 הבעיה נובעת מכך שתחת מעשה טרור נוהגים לקבץ מגוון רחב של אירועים, ובנוסף המונח אינו רק מקצועי-נייטרלי אלא טומן בחובו התייחסות ערכית סובייקטיבית (שלילית). עוד נוסיף שבכתיבה האקדמית קיימת הבחנה בין גרילה (תכלית אסטרטגית לאומית ברורה והגבלת פעולות למטרות צבאיות) לבין טרור (ערפול התכלית המדינית, רציונל קיצוני המקדש מעשים שמשוחררים ממגבלות מוסריות, שמופנים כלפי אזרחים ומטרות לא לוחמניות). ההבחנה לעיתים בעייתית וקשה לנתקה מהקשרה הרחב3. בחקיקה פנימית הגדירו מדינות את המונח בצורות שונות. ההבדלים בין החוקים המדינתיים, והמחלוקות שעלו בדיונים הבינלאומיים, מדגישים את השאלה שעומדת בלב לבו של הניסיון להגדיר את תופעת הטרור, קרי: אלה מעשים מאפיינים את התופעה שאנו קוראים לה "טרור", וכנגזרת מכך, נגד אלה מעשים מוצדק לסטות מהדין הפלילי המקובל במדינה ולאפשר כלים מיוחדים (לגבי המשפט המשווה ר' להלן), לפי האיום שנשקף לאותה המדינה. בנוסף, יש לזכור שקיימים איומים על הסדר הציבורי שמקורם בגורמים שונים, ובעוצמות שונות: צבאות של מדינות אויב, ארגוני פשע, אנשים בודדים שעוברים עבירות ממגוון של מניעים, אזרחים שחולקים על מדיניות הממשלה ומפגינים בצורה אלימה וכן הלאה – מעשים מגוונים ממניעים מגוונים עלולים לפגוע בסדר הציבורי או לסכן אדם. הדין הפלילי הקיים יצר איזון שיאפשר למדינה להתמודד עם הסכנות "הרגילות" לערכים המוגנים שעליהם הוא נועד להגן, תוך איזון עם הזכות לחירות וזכויות אדם אחרות. אם ננסה להבין מה מאפיין סכנה שמקורה ב"טרור", עוד לפני שנפנה להגדרה המשפטית של מעשה טרור, נוכל להסיק שהמעשה הוא בעל עוצמה גבוהה מאוד בסיכונים שאליהם הוא חושף ובנזקים האפשריים שלו, ובנוסף הוא מערער את תחושת הביטחון של הציבור, שבדרך כלל הוא נעשה בקשר לארגון, שיכול להיות חזק, שפועל בחשאיות, שנהנה, פעמים רבות, מקשרים גלובליים ומהסרת חסמים של גבולות מדינתיים, וכן מתמיכה באוכלוסיה המקומית. לפיכך, ההגדרה של מעשה טרור צריכה לאפיין את טיב המעשה, וגם את עוצמת הפגיעה בערך המוגן. בהכללה ניתן לומר שרוב ההגדרות של מעשה טרור בעולם מתבססות על מספר יסודות: • תכלית המעשה היא קידום מטרה מדינית, אידיאולוגית או דתית (לעיתים במסגרת מאורגנת); • מטרת המעשה היא ליצור אפקט של פחד ובהלה קשים בקרב הציבור או לאלץ ממשלה/גוף נבחר לשנות את מדיניותו; • האפיון העובדתי של המעשה הוא מעשה חמור ואלים, שיש בו כדי לסכן חיי אדם (גם באמצעות שיבוש בתשתיות חיוניות).4 הגדרה של פרופ' בועז גנור מהמכון הבינלאומי נגד טרור מהמרכז הבינתחומי בהרצליה: הטרור הינו סוג של מאבק אלים, שבו נעשה שימוש מכוון (או איום להשתמש) באלימות נגד אזרחים, במטרה להשיג מטרות פוליטיות"5. ההגדרה המוצעת בהצעת החוק כוללת עקרונות אלה, אך התעמקות בדקויותיה מראה הרחבה מעבר למכנה המשותף המקובל במדינות אחרות6. יודגש כי הרחבת יתר של המונח "טרור" שומטת את האפיון המיוחד ואת ההצדקות לטיפול המיוחד המוצע במעשי טרור ובמבצעיהם. חשוב להדגיש כי מעשה חמור הפוגע קשה בערך מוגן בסיסי לחברה מטופל בדין הפלילי גם היום באמצעות יצירת עבירות פליליות שנועדו להגן על הערכים המוגנים החשובים ביותר לחברה (כמו חיי אדם, חירותו, גופו, הסדר הציבורי, הרכוש). אין במיעוט מעשה מההגדרה "טרור" כדי לבטל את היותו עבירה, ואף עבירה חמורה. השאלה אינה אם מעשה הוא עבירה/ראוי שיהיה עבירה, אלא האם יש לו אפיונים מיוחדים של מעשה טרור המצדיקים טיפול מיוחד ואחר. יצוין, שרוב ההערות שמופיעות להלן הוערו לנציגי הממשלה על ידינו כשקיימנו ישיבות הכנה לגבי החוק ונדונו בדיונים פנימיים על ידם. עוד יצוין, שהוועדה התעמקה רבות בהגדרה הנכונה כשחוקקה, לפני שנים מועטות, את חוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005, ולפיכך הוא צריך להיות נקודת המוצא בסוגיות שונות. להלן ההגדרה המוצעת בהצעת החוק: "מעשה טרור" – מעשה המהווה עבירה או איום בעשיית מעשה כאמור, שמתקיימים לגביהם כל אלה: (1) הם נעשו מתוך מניע מדיני, אידיאולוגי או דתי או מתוך מניע של גזענות כהגדרתה בסעיף 144א לחוק העונשין; (2) הם נעשו במטרה לעורר פחד או בהלה בציבור או במטרה להניע ממשלה או רשות שלטונית אחרת, לרבות ממשלה או רשות שלטונית אחרת של מדינה זרה, או ארגון ציבורי בין–לאומי, לעשות מעשה או להימנע מעשיית מעשה; לעניין פסקה זו, ראייה מראש, כאפשרות קרובה לוודאי, כי המעשה או האיום יעורר פחד או בהלה בציבור כמוה כמטרה לעורר פחד או בהלה בציבור; (3) במעשה שנעשה או במעשה שאיימו בעשייתו, היה אחד מאלה, או סיכון ממשי לאחד מאלה: (א) פגיעה ממשית בגופו של אדם או בחירותו, או העמדת אדם בסכנת מוות או בסכנת חבלה חמורה; (ב) פגיעה חמורה בביטחון המדינה, בבטיחות הציבור או בבריאותו; (ג) פגיעה חמורה ברכוש, פגיעה ברכוש שגרמה או שעלולה לגרום לפגיעה חמורה בשלום הציבור או לנזק כלכלי חמור, או פגיעה ברכוש שהיה בה או עלול להיות בה משום פגיעה חמורה במוסדות השלטון; (ד) פגיעה חמורה בתשתיות, במערכות או בשירותים חיוניים, או שיבוש חמור שלהם, פגיעה חמורה בכלכלת המדינה או בסביבה, או פגיעה בסביבה שגרמה או שעלולה לגרום לנזק כלכלי חמור; לעניין הגדרה זו – (א) נעשה המעשה או האיום כאמור תוך שימוש בנשק, יראו אותו כמעשה טרור, גם אם לא התקיים בו האמור בפסקה (2), ואם המעשה שנעשה או שאיימו בעשייתו היה תוך שימוש בנשק כימי, ביולוגי או רדיואקטיבי, בחומר מזיק או במיתקן רגיש, או תוך פגיעה במיתקן רגיש, העלולים לפי טיבם או סוגם לגרום לפגיעה ממשית בשטח גדול או בציבור גדול, יראו אותו כמעשה טרור גם אם לא התקיים בו האמור בפסקאות (2) או (3); (ב) נעשה המעשה או האיום כאמור על ידי ארגון טרור או על ידי חבר בארגון טרור, חזקה כי התקיים האמור בפסקאות (1) ו-(2); עורר נאשם ספק סביר לעניין זה – יפעל הספק לטובתו; (ג) אין נפקא מינה אם המניע או המטרה המנויים בפסקאות (1) ו-(2) היו המניע או המטרה הבלעדיים או העיקריים למעשה או לאיום; (ד) "נשק" – למעט חלק ואבזר כאמור בסעיף 144(ג) לחוק העונשין ולרבות סכין כהגדרתו בסעיף 186 לחוק האמור; להלן ההגדרה בחוק איסור מימון טרור: חוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005 "מעשה טרור" – (א) מעשה המהווה עבירה או איום בעשיית מעשה המהווה עבירה אשר נעשה או תוכנן להיעשות כדי להשפיע על ענין מדיני, אידיאולוגי או דתי ומתקיימים בו כל אלה: (1) הוא נעשה או תוכנן להיעשות במטרה לעורר פחד או בהלה בציבור או במטרה לכפות על ממשלה או רשות שלטונית אחרת, לרבות ממשלה או רשות שלטונית של מדינה זרה לעשות מעשה או להימנע מעשיית מעשה; לענין פסקה זו – ראיה מראש, כאפשרות קרובה לוודאי, כי המעשה או האיום יעוררו פחד או בהלה בציבור כמוה כמטרה לעורר פחד או בהלה בציבור; (2) המעשה שנעשה או שתוכנן או האיום היה בו – (א) פגיעה ממשית בגופו של אדם או בחירותו, או העמדת אדם בסכנת מוות או בסכנת חבלה חמורה; (ב) יצירת סיכון ממשי לבריאותו או לבטיחותו של הציבור; (ג) פגיעה חמורה ברכוש; (ד) שיבוש חמור של תשתיות, מערכות או שירותים חיוניים; (ב) נעשה המעשה או האיום כאמור או תוכנן להיעשות תוך שימוש בנשק כהגדרתו בסעיף 144(ג)(1) ו-(3) לחוק העונשין, למעט חלק ואבזר, יראו אותו כמעשה טרור גם אם לא התקיים בו האמור בפסקה (1) של סעיף קטן (א), ואם נעשה או תוכנן להיעשות תוך שימוש בנזק כימי, ביולוגי או רדיואקטיבי, העלול לפי טיבו, לגרום לפגיעה ממשית המונית – גם אם לא התקיים בו האמור בפסקאות (1) ו-(2) לסעיף קטן (א); הערות להגדרה המוצעת: "מעשה המהווה עבירה או איום בעשיית מעשה כאמור" - על פני הדברים, התמקדות במעשה מובנת יותר מהוספת "האיום" להגדרה. אם אין באמת כוונה/עשייה שמיועדת להוציא את האיום לפועל, האין די בעבירה המוצעת (ור' סעיף 30 להצעה) של איום בביצוע מעשה טרור? אם האיום עצמו יכלול את המאפיינים של העמדה בסכנה הרי שהוא ממילא "מעשה טרור" ולכן, על פני הדברים, מוצע להשמיט את האיום או לקבוע, באופן זהה לקבוע בחוק איסור מימון טרור, שעל מנת שאיום בלבד ייחשב למעשה טרור הוא עצמו צריך לעמוד באפיונים של הפגיעה החמורה באדם וכו' (כך, שאם האיום נעשה בנסיבות כאלו שיצרו סיכון לבטיחות הציבור בגלל הבהלה שנוצרה, הוא ייכלל אך לא איום אחר שאינו עומד, כשלעצמו, במאפיינים); "הם נעשו מתוך מניע מדיני, אידיאולוגי או דתי או מתוך מניע של גזענות כהגדרתה בסעיף 144א לחוק העונשין" - הגדרת מעשה טרור בחוק איסור מימון טרור, תשס"ה-2005 (להלן –חוק איסור מימון טרור) כוללת מעשה ש-"נעשה או תוכנן להיעשות כדי להשפיע על ענין מדיני, אידיאולוגי או דתי". בנוסח המוצע בהצעת החוק כאן, מוצע להפוך את המטרה ("כדי להשפיע") למניע. בשינוי זה יש משום הרחבה של ההגדרה שכן יסוד המטרה דורש שהאדם רצה להשיג משהו כללי יותר באמצעות ביצוע הפשע ואילו המניע מכוון כלפי עבר ואינו דורש ניסיון לקדם אידיאולוגיה כלשהי. יש לקבל הסבר למה יש צורך בשינוי זה. נציין גם שבאנגליה, בקנדה ובאוסטרליה מדובר במטרה ולא במניע. יצוין גם שמאחר שהחזקות שמוצעות בהמשך ההגדרה מוותרות על יסוד המטרה שבהמשך (מטרה להניע רשות שלטונית או לזרוע אימה בציבור) יכול שההגדרה במקרה מסוים לא תכלול מטרה. כך, כל פשע חמור על רקע אידיאולוגי שמבוצע באמצעות נשק חם או קר יהיה מעשה טרור מניה וביה. האם ראוי שכל פשע כזה יוגדר כמעשה טרור על כל ההשלכות הפליליות והמנהליות של ההגדרה הזו? - התיבה "מדיני, אידיאולוגי או דתי" היא אכן תיבה מקובלת למטרה של מעשה טרור בחקיקה מדינתית זרה (political, religious or ideological purpose, objective or cause). יחד עם זאת, מוצע לשקול האם כל מעשה שנעשה ממניע "אידיאולוגי או דתי" צריך להיחשב לעבירות טרור, במציאות במדינת ישראל. האם פשעים, גם אלימים, וגם עם פוטנציאל ליצור פחד בציבור, על רקע של איכות הסביבה או דאגה לבעלי חיים, או מתוך מניע הקשור לשמירת חוקי הדת, צריכים להיחשב, מניה וביה, למעשי טרור (וקל וחומר כאן, שאפיון המעשה המוצע רחב יותר וכולל גם מעשים מינוריים יותר)? בשיחותנו עם נציגי הממשלה הבנו שאין כוונה להפעיל את החוק במקרים אלה, אך הטקטס לא משקף את העמדה הזו. מוצע להותיר תופעות נדירות, שבמדינת ישראל המשפט הפלילי הקיים מתמודד איתן היטב, מחוץ לגדרי החוק. ניתן לשקול לאפיין את המניע שאינו מדיני (כלומר - האידיאולוגי או דתי) כמניע שמערב בתוכו אפיונים מדיניים-לאומיים על מנת שלא להגיע למצב שבו פשעים שלפי הקונצנזוס אצלנו מטופלים לפי הדין הפלילי הרגיל יטופלו באמצעות החוק המוצע. - מניע של גזענות – התיבה אינה מקובלת לגבי החקיקה הזרה (חוץ מבאנגליה, ששם מדובר במטרה לקדם גזענות) ומבטלת את ההבחנה בין טרור לבין פשע שנאה, שמטופל בחוק העונשין באופן מיוחד (ר' סעיף144ו הקובע כי "העובר עבירה מתוך מניע של גזענות כהגדרתה בסימן א'1 או של עוינות כלפי ציבור מחמת דת, קבוצה דתית, מוצא עדתי, נטיה מינית או היותם עובדים זרים, דינו – כפל העונש הקבוע לאותה עבירה או מאסר עשר שנים, הכל לפי העונש הקל יותר.") "הם נעשו במטרה לעורר פחד או בהלה בציבור או במטרה להניע ממשלה או רשות שלטונית אחרת, לרבות ממשלה או רשות שלטונית אחרת של מדינה זרה, או ארגון ציבורי בין–לאומי, לעשות מעשה או להימנע מעשיית מעשה; לעניין פסקה זו, ראייה מראש, כאפשרות קרובה לוודאי, כי המעשה או האיום יעורר פחד או בהלה בציבור כמוה כמטרה לעורר פחד או בהלה בציבור" - בחוק איסור מימון טרור, ההגדרה כוללת מינוח שונה: "...במטרה לכפות על ממשלה או רשות שלטונית אחרת". כך גם במשפט המשווה, כאשר בהרבה מדינות המטרה היא “to compel/coerce” (רק באנגליה מצאנו "להשפיע על"). בדברי ההסבר נאמר שהביטוי היותר "חלש" המוצע היום – "להניע" את הממשלה – מבטא באופן נכון יותר את מטרתם של מעשי הטרור מאשר "לכפות". על פני הדברים מוצע לדבוק בביטוי שיש בו יותר עוצמה והוא גם מקובל במדינות רבות, כפי שנכתב בחוק איסור מימון טרור. "במעשה שנעשה או במעשה שאיימו בעשייתו, היה אחד מאלה, או סיכון ממשי לאחד מאלה:" - כאן יש השראה מחוק איסור מימון טרור אך תוך שינוי משמעותי. הביטוי "סיכון ממשי" מופיע בחוק איסור מימון טרור רק בהקשר של "יצירת סיכון ממשי לבריאותו או לבטיחותו של הציבור". כאן מוצע להוסיף את היסוד הזה לרישה של הפסקה, כאשר השינוי מוסיף אלמנט מחליש לפגיעה בגוף, בחירות או בחיים (יש הבדל בין פגיעה ממשית בגוף לבין סיכון ממשי לפגיעה ממשית) מוצע למחוק את הביטוי "סיכון ממשי לאחד מאלה" מהרישה של הסעיף ולמקמו, כמו בחוק איסור מימון טרור, בצמוד לאפיונים של "בטיחות הציבור או בריאותו". "(א) פגיעה ממשית בגופו של אדם או בחירותו, או העמדת אדם בסכנת מוות או בסכנת חבלה חמורה" "(ב) פגיעה חמורה בביטחון המדינה, בבטיחות הציבור או בבריאותו;" - בניגוד להגדרה בחוק איסור מימון טרור ולמקובל במדינות אחרות, נכללת בהגדרה של מעשה טרור גם הפגיעה (ולמעשה, לפי המוצע, אפילו לא פגיעה של ממש אלא די ב"סיכון ממשי" לפגיעה) ב"ביטחון המדינה". נציין כי ראשית, הערך המוגן של ביטחון המדינה (ובכלל הנושאים שהם בטיפולו של שירות הביטחון הכללי לפי חוק, ובעיקר השמירה על ביטחון המדינה) אינם חופפים בהכרח לאפיונים של טרור. הראשון רחב מהשני. שנית, הביטוי "ביטחון המדינה" הוא ביטוי מורכב ורחב ולא מכוון דווקא לעבירות מוגדרות (כגון אלו שבפרק ז' לחוק העונשין). כך, הפרות סדר במקומות הקדושים יכול שייחשבו כפגיעה בביטחון המדינה, הפגנות הפוגעות בסדר הציבורי, יכול שייחשבו כפגיעה בביטחון המדינה. הכל תלוי בנסיבות. יש בתיבה זו הרחבה ניכרת לכיוון הכללה בחוק, כמעשי טרור, של עניינים רבים שבטיפול שירות הביטחון הכללי, והכללת עבירות בגדרי החוק, שאדם מן היישוב לא היה מעלה על דעתו להגדיר כ"טרור". שלישית, העבירות שבפרק ז' לחוק העונשין שעניינן ביטחון המדינה, תיחשבנה למעשה טרור, אף אם אין בהן אלימות כלשהי (ישירה או עקיפה) כלפי הציבור (למשל הדלפות לעיתונאים, ריגול, פגיעה ברכוש). ברור שאם המעשה עומד באפיונים האחרים של מעשה טרור הוא ייחשב ככזה ממילא, אך אין מקום לקבוע בחוק את עבירות הביטחון ככאלו. לכן מוצע להותיר את האפיון המקובל של סיכון ממשי לפגיעה בבטיחות הציבור או בריאותו, ולמחוק את התיבה "ביטחון המדינה". "(ג) פגיעה חמורה ברכוש, פגיעה ברכוש שגרמה או שעלולה לגרום לפגיעה חמורה בשלום הציבור או לנזק כלכלי חמור, או פגיעה ברכוש שהיה בה או עלול להיות בה משום פגיעה חמורה במוסדות השלטון;" - בחוק איסור מימון טרור, המעשה מוגדר כ"פגיעה חמורה ברכוש". על פני הדברים, פגיעות שאינן חמורות בערך מוגן שהוא פחות מחיים, חירות או גוף, מפחית מהעוצמה שצריכה לאפיין את המעשה. ההרחבות המוצעות כאן, מכלילות בגדרי מעשה טרור פגיעות לא חמורות ברכוש שעלולות לגרום (אפילו בלי דרישת תוצאה או נזק) לפגיעות חמורות אחרות: בשלום הציבור (=הפרות סדר, הפגנות), במוסדות השלטון, או לנזק כלכלי. גם אקט ונדליזם קטן, שלא גרם לפגיעה אלא רק היה עלול לגרום לפגיעה, יספיק כדי למלא אחרי האפיון העובדתי של המעשה. מוצע לוועדה לשקול האם ראוי להגדיר כמעשה טרור (ולהחיל על מעשה כזה את כל ההשלכות של הצעת החוק) מעשה שכשלעצמו אינו מעשה חמור. מוצע לשמור על האפיון שלפיו המעשה צריך להיות חמור מאוד כשלעצמו. בנוסף, לא ברורה ההצדקה לטפל כ"מעשי טרור" בהפרות סדר (במובן הרחב), הקשורות לפגיעות ברכוש, ואכן לא ראינו הרחבה כזו בחקיקה הזרה ואפילו לא בהמלצות של קבוצות עבודה בינלאומיות שטרם אושרו. ובנוגע לפגיעה במוסדות השלטון או לנזק כלכלי – יש לקבל הסבר למה הכוונה7. יצוין שאפילו באנגליה, ש"חקיקת הטרור" שלה מחמירה (וכן גם בקנדה ובאוסטרליה), מדובר על נזק חמור לרכוש, ונזקים שאינם חמורים אינם נכללים בגדר "מעשה טרור". "(ד) פגיעה חמורה בתשתיות, במערכות או בשירותים חיוניים, או שיבוש חמור שלהם, פגיעה חמורה בכלכלת המדינה או בסביבה, או פגיעה בסביבה שגרמה או שעלולה לגרום לנזק כלכלי חמור" - בחוק איסור מימון טרור מדובר על "שיבוש חמור של תשתיות, מערכות או שירותים חיוניים". על פני הדברים אין צורך בכפילות שבין "פגיעה" ל"שיבוש". כמו כן, אף אם מוסיפים את הפגיעה החמורה בכלכלת המדינה או בסביבה, מוצע להשמיט את הסיפה, כדי שהאפיון יכלול רק פגיעות חמורות, כפי שמקובל בחקיקה המדינתית הזרה. גם בהחלטת מועצת אירופה שמדברת על פגיעה בכלכלה או בסביבה, מצוינים נזקים חמורים, וככל שמדובר בנזקים סביבתיים יש הדגמות: שריפות, פיצוצים, פגיעות בהספקת מים או חשמל, והכל – כשההשפעה של הנ"ל מסכנת חיי אדם. מכאן, מוצע לדבוק בפגיעות החמורות. יצוין שבחקיקה הקנדית והאוסטרלית, (כנראה מחשש שהסעיף יתפרש כמכוון לטיפול בשביתות או בחופש הביטוי (מחאות והפגנות)) מובהר שאם השיבוש של תשתיות, שירותים ומערכות לא נעשה בכוונה להביא לסיכון חיי אדם או לפגיעה חמורה בבריאות הציבור, המעשה לא ייחשב מעשה טרור. "(א) נעשה המעשה או האיום כאמור תוך שימוש בנשק, יראו אותו כמעשה טרור, גם אם לא התקיים בו האמור בפסקה (2), ואם המעשה שנעשה או שאיימו בעשייתו היה תוך שימוש בנשק כימי, ביולוגי או רדיואקטיבי, בחומר מזיק8 או במיתקן רגיש9, או תוך פגיעה במיתקן רגיש, העלולים לפי טיבם או סוגם לגרום לפגיעה ממשית בשטח גדול או בציבור גדול, יראו אותו כמעשה טרור גם אם לא התקיים בו האמור בפסקאות (2) או (3)... (ד)"נשק" – למעט חלק ואבזר כאמור בסעיף 144(ג) לחוק העונשין ולרבות סכין כהגדרתו בסעיף 186 לחוק האמור" - הערה כללית לגבי חזקות: יש למעט בוויתור על מאפיינים חשובים של ההגדרה או ליצור חזקות חלוטות שמשמען שאין צורך להוכיח יסוד בהגדרה. חזקה שיש בה ויתור (אפילו ניתנת לסתירה) על אפיון חשוב של מעשה טרור שהוא המטרה להניע ממשלה או לזרוע פחד בציבור, צריכה הצדקה מיוחדת. בנוסף, חזקה צריכה להיות, בדרך כלל נכונה מבחינה עובדתית, אחרת אין בה אלא ויתור על אלמנטים וחוסר צדק. לפיכך יש להקפיד ליצור חזקות נכונות עובדתית, שיש להן הצדקה, ולאפשר להפריכן. מדובר גם בחזקות חדשות בעניין עבירות פליליות שהן עבירות טרור (לא ראינו שימוש בחוק איסור מימון טרור כמעט והיום מתמודדים עם עבירות שהן עבירות טרור גם בלי החזקות הללו). החזקה לעניין שימוש בנשק - חוק איסור מימון טרור (שיצר חזקה חלוטה) מתייחס לשימוש בנשק חם או בנשק לא קונבנציונאלי. יצוין שבחקיקה המדינתית הזרה לא מקובלות חזקות לעניין הגדרת מעשה טרור למעט אנגליה שבעניין השימוש בנשק, החזקה אצלה דומה בעניין זה לזו שבחוק איסור מימון טרור. כאן מוצעת הרחבה של החזקה, הן לעניין הנשק והן לעניין מעשים נוספים שאינם קשורים לנשק. כאמור, אי אפשר להפריך את החזקה ומוצע לשנות זאת. - בנוסף, משמעות החזקה כאן היא ויתור מוחלט על יסוד המטרה להניע ממשלה או לזרוע אימה בציבור. במציאות, רוב הפגיעות החמורות בגוף נעשות באמצעות נשק כלשהו (שכן כאן מוצעת גם הרחבה לגבי הגדרת נשק), ולכן הרבה עבירות אלימות חמורה שנעשו ממניע אידיאולוגי כלשהו, יהפכו מניה וביה למעשה טרור. לגבי מעשי ונדליזם שנעשו בסכין, אף הם יהפכו מניה וביה למעשי טרור. - כמו כן, הסיפה של החזקה, שלא מצאנו דומה לה במשפט הזר, קובעת כי כאשר המעשה נעשה תוך שימוש בנשק כימי/ביולוגי/רדיואקטיבי בחומר מזיק או במיתקן רגיש, העלולים לפי טיבם או סוגם לגרום לפגיעה ממשית בשטח גדול או בציבור גדול, "מוותרים" הן על המטרה הנדרשת, והן על חומרת המעשה הנדרשת לפי ההגדרה. האם יש צורך בחזקה זו? אם כן, האם יש צורך בכל החלופות המנויות בסעיף, שחלקן אף חופפות? כך למשל, עדיף לדבוק בהגדרה של "חומר מזיק" שיש לו אפיון של פגיעה חמורה בגוף, רכוש, תשתיות או סביבה, ולא ב"נשק כימי, ביולוגי או רדיואקטיבי", עדיף למחוק את נושא המתקן הרגיש מהחזקה, מוצע למחוק את האפיון של פגיעה בשטח (אל מול פגיעה בציבור). "(ב) נעשה המעשה או האיום כאמור על ידי ארגון טרור או על ידי חבר בארגון טרור, חזקה כי התקיים האמור בפסקאות (1) ו-(2); עורר נאשם ספק סביר לעניין זה – יפעל הספק לטובתו" - החזקה המוצעת קובעת כי מעשה שנעבר על ידי ארגון טרור או על ידי חבר בארגון טרור, חזקה כי גם המניע (המדיני, אידיאולוגי או דתי או הגזעני) וגם המטרה (להניע ממשלה או לזרוע אימה בציבור) מתקיימים. לא מצאנו חזקה כזו בחקיקה הזרה. - לגבי חבר בארגון טרור - חבר בארגון טרור יכול להיות אדם שאינו לוקח חלק פעיל בפעילות הארגון. לפי ההצעה, אין הבדל בעניין זה בין חבר בארגון המבצע פעילות טרור לבין חבר "סביל" בארגון מעטפת, (ור' התייחסות נפרדת לעניין זה, ויצוין כבר כאן שמוצע שהחברות בארגון יכולה אף היא להיות מבוססת על חזקות, כגון שהציג את עצמו כחבר בפני אחר אף אם לא היה כזה). המקרים בהם החזקה לא תהיה נכונה יכולים להיות לא מעטים. גם כאן, יש לזכור שלפחות לפי ההצעה המעשים שבהם מדובר יכולים להיות לא חמורים. אם תשתנה הגדרת חברות בארגון טרור ואפיון המעשים יהיה חמור ולא יכלול פגיעות קלות ברכוש, תפחת הבעייתיות. בנוסף, מעשים פליליים "רגילים" של חבר בארגון טרור ייחשבו מעשי טרור ויועבר אליו הנטל לעורר ספק. - בנוגע לארגון –אם אפיון המעשה הוא חמור ואם הארגון עוסק במעשי טרור החזקה נכונה בדרך כלל (אך גם לא קשה להוכיחה: נזק חמור לגוף, לתשתיות וכו' שבוצע על ידי החמאס). לעומת זאת אם החוק לא יכלול זיקות ראויות בין ארגוני מעטפת לארגונים שמבצעים מעשי טרור, ואם האפיון של המעשים לא יהיה חמור במיוחד (פגיעה לא חמורה ברכוש בהקשר של הפרות סדר), החזקה יכולה שלא להיות נכונה, במיוחד לגבי דרישת המטרה להניע ממשלה לפעול או לזרוע אימה בציבור. "(ג) אין נפקא מינה אם המניע או המטרה המנויים בפסקאות (1) ו-(2) היו המניע או המטרה הבלעדיים או העיקריים למעשה או לאיום" על פני הדברים, המניע והמטרה צריכים לפחות לא להיות שוליים ומוצע לקבוע זאת. אם יש פגיעה באדם על רקע סכסוך אך ברקע ובשוליים יש גם שנאה על רקע לאומי, צריך לטפל בתיק כתיק פלילי רגיל. נספח: הגדרות של מעשה טרור במשפט השוואתי רב ההגדרות שהובאו להלן כוללות שני יסודות: מטרת המעשה וטיב המעשה. בהערות שמנו דגש על ההבדלים בין ההגדרות לבין המוצע בהצעה, במיוחד בנוגע לשני יסודות אלה. הגדרות נבחרות מהמשפט המשווה10: הגדרת מעשה טרור הערות מקור ההגדרה Terrorism: interpretation. (1) In this Act “terrorism” means the use or threat of action where— (a) the action falls within subsection (2), (b) the use or threat is designed to influence the government [F1or an international governmental organisation] or to intimidate the public or a section of the public, and (c) the use or threat is made for the purpose of advancing a political, religious [F2, racial] or ideological cause. (2) Action falls within this subsection if it— (a) involves serious violence against a person, (b) involves serious damage to property, (c) endangers a person’s life, other than that of the person committing the action, (d) creates a serious risk to the health or safety of the public or a section of the public, or (e) is designed seriously to interfere with or seriously to disrupt an electronic system. (3) The use or threat of action falling within subsection (2) which involves the use of firearms or explosives is terrorism whether or not subsection (1)(b) is satisfied. בהגדרה של מעשה טרור בחוק האנגלי, יש התייחסות הן לטיב המעשה והן למטרת המעשה: המטרה הנדרשת היא להשפיע על הממשלה או להפחיד את הציבור, וכן לקדם מטרה פוליטית, דתית, אידיאולוגית או גזעית (כמטרה, ולא כמניע). המעשה הוא כזה שקשור לאלימות חמורה נגד אדם, נזק חמור לרכוש, סכנה משמעותית בטיחות הציבור או לבריאות הציבור, או הפרעה משמעותית למערכת ממוחשבת. בנוסף, קיימת חזקה כי השימוש בנשק (חם) מהווה מעשה חמור לפי ההגדרה. יש לשים לב כי מעשה שפוגע ברכוש כאשר הפגיעה אינה חמורה, אינו נחשב למעשה טרור; וכי פגיעה במוסדות השלטון או בביטחון המדינה לא תיחשב למעשה טרור. UK Terrorism Act, 2000 18 USC § 2331 (5) the term “domestic terrorism” means activities that— (A) involve acts dangerous to human life that are a violation of the criminal laws of the United States or of any State; (B) appear to be intended— (i) to intimidate or coerce a civilian population; (ii) to influence the policy of a government by intimidation or coercion; or (iii) to affect the conduct of a government by mass destruction, assassination, or kidnapping; and (C) occur primarily within the territorial jurisdiction of the United States. לפי הגדרה זו בחוק האמריקאי, מעשה טרור הוא כזה שיש בו סכנה לחיי אדם, במטרה להפחיד את הציבור או להשפיע על המדיניות של הממשלה בדרך של הפחדה או כפיה, או להשפיע על הממשלה באמצעות הרס רב, חטיפות ורציחות. איום במעשה טרור לא נכנס להגדרה, וכן לא פגיעות ברכוש. בנוסף, לא קיימות חזקות בתוך ההגדרה שמאפשרות וויתור על יסודות ההגדרה. United States Code Section 83.01 “terrorist activity” means – (a) an act or omission that is committed in or outside Canada and that, if committed in Canada, is one of the following offences: (i) the offences referred to in … [various international conventions]. (b) an act or omission, in or outside Canada, (i) that is committed (A) in whole or in part for a political, religious or ideological purpose, objective or cause, and (B) in whole or in part with the intention of intimidating the public, or a segment of the public, with regard to its security, including its economic security, or compelling a person, a government or a domestic or an international organization to do or to refrain from doing any act, whether the public or the person, government or organization is inside or outside Canada, and (ii) that intentionally (A) causes death or serious bodily harm to a person by the use of violence, (B) endangers a person's life, (C)causes a serious risk to the health or safety of the public or any segment of the public, (D) causes substantial property damage, whether to public or private property, if causing such damage is likely to result in the conduct or harm referred to in any of clauses (A) to (C), or (E) causes serious interference with or serious disruption of an essential service, facility or system, whether public or private, other than as a result of advocacy, protest, dissent or stoppage of work that is not intended to result in the conduct or harm referred to in any of clauses (A) to (C), and includes a conspiracy, attempt or threat to commit any such act or omission, or being an accessory after the fact or counselling in relation to any such act or omission, but, for greater certainty, does not include an act or omission that is committed during an armed conflict and that, at the time and in the place of its commission, is in accordance with customary international law or conventional international law applicable to the conflict, or the activities undertaken by military forces of a state in the exercise of their official duties, to the extent that those activities are governed by other rules of international law…. (1.1) For greater certainty, the expression of a political, religious or ideological thought, belief or opinion does not come within paragraph (b) of the definition "terrorist activity" in subsection (1) unless it constitutes an act or omission that satisfies the criteria of that paragraph. בקנדה, מעשה טרור דורש מטרה לקדם עניין פוליטי, דתי או אידיאולוגי (שוב, כמטרה ולא כמניע), וכן מטרה להפחיד את הציבור בקשר לביטחון שלו (כולל ביטחון כלכלי) או כדי לכפות על ממשלה לעשות מעשה. המעשים המצוינים בהגדרה הם מעשים חמורים – בנוסף על המעשים שהוגדרו באמנות בינלאומיות אחרות הקשורות לטרור, מעשה טרור כולל מעשה שבכוונה גורם לסכנה לחיים, נזק חמור לגוף, סיכון משמעותי לבטיחות הציבור או לבריאות הציבור, וכן נזק חמור לרכוש אם הוא עלול לגרום לנזקים האחרים, ושיבוש חמור של מערכות חיוניות, אלא אם כן מדובר בתוצאה של הפגנה או שביתה שלא הייתה בה כוונה להביא לנזק האמור. ההגדרה בקנדה כוללת גם איום למעשה טרור. בנוסף, ולמען הסר ספק, ההגדרה מציינת במפורש כי הבעת דעה פוליטית, דתית או אידיאולוגית אינה באה בגדר ההגדרה, אלא אם כן המעשה עונה על קריטריונים של ההגדרה. Canadian Criminal Code S. 100.1 terrorist act means an action or threat of action where: (a) the action falls within subsection (2) and does not fall within subsection (3); and (b) the action is done or the threat is made with the intention of advancing a political, religious or ideological cause; and (c) the action is done or the threat is made with the intention of: (i) coercing, or influencing by intimidation, the government of the Commonwealth or a State, Territory or foreign country, or of part of a State, Territory or foreign country; or (ii) intimidating the public or a section of the public. (2) Action falls within this subsection if it: (a) causes serious harm that is physical harm to a person; or (b) causes serious damage to property; or (c) causes a person’s death; or (d) endangers a person’s life, other than the life of the person taking the action; or (e) creates a serious risk to the health or safety of the public or a section of the public; or (f) seriously interferes with, seriously disrupts, or destroys, an electronic system including, but not limited to: (i) an information system; or (ii) a telecommunications system; or (iii) a financial system; or (iv) a system used for the delivery of essential government services; or (v) a system used for, or by, an essential public utility; or (vi) a system used for, or by, a transport system. (3) Action falls within this subsection if it: (a) is advocacy, protest, dissent or industrial action; and (b) is not intended: (i) to cause serious harm that is physical harm to a person; or (ii) to cause a person’s death; or (iii) to endanger the life of a person, other than the person taking the action; or (iv) to create a serious risk to the health or safety of the public or a section of the public. גם באוסטרליה, המטרה (ולא המניע) של מעשה טרור היא לקדם עניין פוליטי, דתי או אידיאולוגי, וכן לכפות על ממשלה או להפחיד את הציבור; המעשה כולל פגיעות חמורות בגוף, סיכון ממשי לבריאות הציבור או לבטיחות הציבור, ופגיעות חמורות ברכוש ובתשתיות (אבל לא נזק שאינו חמור לרכוש). בדומה לסעיף הקנדי, נאמר במפורש כי אם מדובר במעשה של הפגנה וכו', הוא ייחשב למעשה טרור רק אם לא הייתה כוונה לגרום לנזק חמור לחיים, לגוף, לבריאות הציבור או לביטחון הציבור. Australian Criminal Code criminal acts, including against civilians, committed with the intent to cause death or serious bodily injury, or taking of hostages, with the purpose to provoke a state of terror in the general public or in a group of persons or particular persons, intimidate a population or compel a government or an international organization to do or to abstain from doing any act, which constitute offences within the scope of and as defined in the international conventions and protocols relating to terrorism, are under no circumstances justifiable by considerations of a political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or other similar nature הגדרה זו אינה הגדרה "פלילית", שכן לא מדובר בחקיקה אלא בהחלטה של מועצת הביטחון של האו"ם. בכל זאת, היא רלבנטית כהגדרה שמביעה את ההגדרה הבסיסית שמקובלת על הקהילה הבנילאומית היום. היא כוללת את העקרונות הבסיסיים ביותר של הטרור: מעשה חמור הפוגע בחיים או בשלמות הגוף (במטרה לגרום למוות או פגיעה חמורה בגוף, או חטיפות), שהם מעשים שהוגדרו כעבירות באמנות בינלאומיות אחרות הקשורות לטרור), שנעשה במטרה לגרום להפחדה של הציבור, או לכפות על הממשלה לעשות מעשה. ההגדרה לא כוללת מניע או מטרה אידאולוגי, דתי וכו'. UN Security Council Resolution 1566 (2004) Concerning Threats to International Peace and Security Caused by Terrorism S/RES/1566 (2004) criminal acts intended or calculated to provoke a state of terror in the general public, a group of persons or particular persons for political purposes are in any circumstance unjustifiable, whatever the considerations of a political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or any other nature that may be invoked to justify them; הגדרה זו לא מאפיינת את טיב המעשה, אולם כוללת את המטרה של בהלה בציבור, וכן מציינת שהמעשה נעשה לשם מטרות פוליטיות. General Assembly A/RES/50/53 – Measures to eliminate international terrorism [המועצה הכללית של האו"ם] Article 2 1. Any person commits an offence within the meaning of this Convention if that person, by any means, unlawfully and intentionally, causes: (a) Death or serious bodily injury to any person; or (b) Serious damage to public or private property, including a place of public use, a State or government facility, a public transportation system, an infrastructure facility or the environment; or (c) Damage to property, places, facilities, or systems referred to in paragraph 1 (b) of this article, resulting or likely to result in major economic loss, when the purpose of the conduct, by its nature or context, is to intimidate a population, or to compel a Government or an international organization to do or abstain from doing any act. 2. Any person also commits an offence if that person makes a credible and serious threat to commit an offence as set forth in paragraph 1 of the present article…. הגדרה זו, שעדיין לא התקבלה על ידי הקהילה הבינלאומית, מרחיבה את יסודות מעשה הטרור מעבר להגדרה הבסיסית של מועצת הביטחון של האו"ם: הדגרה זו כוללת מטרה של בהלה בציבור או מטרה לכפות על ממשלה לעשות מעשה, וכוללת מעשים אלימים במיוחד, וכן נזק חמור לרכוש, ונזק לרכוש או לתשתיות שעלול לגרום לנזק כלכלי חמור; ההגדרה לא כוללת מניע או מטרה אידאולוגי, דתי וכו'.  Draft Comprehensive Convention on International Terrorism [הצעה של קבוצת עבודה של האו"ם, שטרם אומצה בשל חילוקי דעות] 1. Each Member State shall take the necessary measures to ensure that the intentional acts referred to below in points (a) to (i), as defined as offences under national law, which, given their nature or context, may seriously damage a country or an international organisation where committed with the aim of: - seriously intimidating a population, or - unduly compelling a Government or international organisation to perform or abstain from performing any act, or - seriously destabilising or destroying the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a country or an international organisation, shall be deemed to be terrorist offences: (a) attacks upon a person's life which may cause death; (b) attacks upon the physical integrity of a person; (c) kidnapping or hostage taking; (d) causing extensive destruction to a Government or public facility, a transport system, an infrastructure facility, including an information system, a fixed platform located on the continental shelf, a public place or private property likely to endanger human life or result in major economic loss; (e) seizure of aircraft, ships or other means of public or goods transport; (f) manufacture, possession, acquisition, transport, supply or use of weapons, explosives or of nuclear, biological or chemical weapons, as well as research into, and development of, biological and chemical weapons; (g) release of dangerous substances, or causing fires, floods or explosions the effect of which is to endanger human life; (h) interfering with or disrupting the supply of water, power or any other fundamental natural resource the effect of which is to endanger human life; (i) threatening to commit any of the acts listed in (a) to (h). בהגדרה של האיחוד האירופי, המטרה של מעשה טרור כוללת לא רק הפחדה של הציבור וכפייה של הממשלה, אלא גם הרס או ערעור משמעותי של המבנה הפוליטי, חוקתי, כלכלי או חברתי של המדינה. מעשה הטרור עצמו הוא מעשה נגד הגוף או החיים של אדם, מעשה שגורם להרס משמעותי למדינה או למערכות במדינה, וכן מעשים קונקרטיים אחרים המנויים בסעיף, כמו חטיפת מטוסים, הצתות שמסכנות חיי אדם, ועוד, אם הם יכולים להזיק באופן משמעותי למדינה. גם איום למעשה שכזה ייחשב למעשה טרור. EU Council Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism