חומר רקע
כ"ב בתמוז תשע"ד
20 ביולי 2014
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה חוק ומשפט
העמקת הגבייה בענייני מסים – תיקונים הקשורים למרכז לגביית קנסות והטלת מגבלות נוספות על ידי רשם
1. פניה של רשויות המס לרשם הוצאה לפועל לצורך הטלת מגבלות (ס' 194ב המוצע)
הערות:
מוצע בסעיף זה, בהוראה קבועה, לתת סמכות לרשות המסים לבקש מרשם הוצאה לפועל להטיל מגבלות המנויות בסעיף 7א(ג) לחוק המרכז לגביית קנסות על חייב, כאשר היום אין אפשרות להטילן לפי פקודת המסים (גבייה): הגבלת החייב מלקבל או להחזיק דרכון, עיכוב יציאה מהארץ, הגבלת החייב כלקוח מוגבל, הגבלת החייב מלעשות שימוש בכרטיס חיוב, הגבלת החייב מלייסד או להיות בעל עניין בתאגיד, וכן הגבלת החייב מלקבל או להחזיק רישיון נהיגה.
בפגישה שהתקיימה בין נציגי הממשלה ויו"ר הוועדה, הוסכם להשמיט מהצעת החוק את הפיילוט של העברת תיקים מרשויות המס למרכז לגביית קנסות שביקשה הממשלה לערוך ובא לידי ביטוי במסגרת סעיף אחר בהצעת החוק, ולהותיר על כנו אך ורק את ההסדר שמותיר את חוב המס בידי רשויות המס ומאפשר להן לפנות למרכז לגביית קנסות בבקשה להטלת הגבלות כאמור.
במסגרת הפגישה האמורה הובהר כי פנייה של רשויות המס למרכז לגביית קנסות בבקשה להטלת הגבלות, מחייבת את רשויות המס להיצמד להחלטות הרשם ביחס לחוב וליכולת התשלום של החייב ולנהוג לפיהן. כך, אם הרשם מגיע למסקנות באשר ליכולת התשלום של החייב, ועל בסיס מסקנות אלה קובע כי יש לדחות את תשלום החוב, לפרוס את תשלום החוב או לפטור אותו מתשלום תוספת פיגורים – קביעות אלה יחייבו את רשויות המס, והן לא יהיו רשאיות לדרוש מהחייב דרישות שאינן עולות בקנה אחד עם קביעות אלה. כמו כן, ההסדר המוצע יחייב את רשויות המס לעדכן את הרשם על כל שינוי והתפתחות ביחס לחובו של החייב. כך, למשל, אם יש עדכון לגבי היקף החוב או מצבו, לגבי זכויות קיזוז של החייב או של רשויות המס או שאין צורך יותר בהגבלות – רשויות המס תהיינה חייבות לעדכן את הרשם על כל שינוי כאמור
להלן נוסח ההסדר המוצע שהתגבש לאחר דיונים פנימיים שנערכו עם נציגי הממשלה:
נוסח מוצע לדיון: [כתיקון לפקודת מס הכנסה ולחוקי המס האחרים, בהתאמה]:
[הנוסח המוצע שונה מהנוסח שהופיע בכחול, בשני היבטים עיקריים: א. הנוסח מבהיר כי לא ימונו רשמים מיוחדים אך ורק לענייני מסים, וכי אין צורך שהרשם יהיה מומחה בתחומי המס, אלא הוא רשות מעין-שיפוטית שמומחית בגבייה, יהא החוב אשר יהא; ב. מובהר כי יש לשמור על ריכוז חובות המס נגד החייב – אם רשויות המס רוצות לפנות לרשם לבקש הגבלה נוספת, יש לרכז את כל החובות של החייב ולפנות במרוכז לרשם.]
"194ב. בקשה לרשם הוצאה לפועל להטלת הגבלות
(א) החלו הליכים לפי פקודת המסים (גבייה), לגביית סכום שאדם חייב לשלם לפי פקודה זו רשאי המנהל לפנות לרשם לענייני המרכז כמשמעותו בסעיף 6א לחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – חוק המרכז לגביית קנסות), במחוז שבו נמצא מקום מגוריו או מקום עסקו של החייב, בבקשה להטיל על החייב הגבלה, אחת או יותר, לפי סעיף 7א(ג) לחוק האמור, לשם גביית החוב, ובלבד שבמועד הבקשה יובאו בפני הרשם כל חובות המס הסופיים של אותו חייב לפי פקודה זו, לפי חוק מיסוי מקרקעין, לפי חוק מס ערך מוסף, לפי פקודת המכס, לפי חוק מס קנייה (טובין ושירותים), התשי"ב– 1952 ולפי חוק הבלו על הדלק, התשי"ח–1958, והחלטת הרשם תחול על כולם.
(ב) על בקשת המנהל להטיל הגבלה כאמור בסעיף קטן (א) ועל החלטות, הליכים וסדרי דין לעניין הגבלה כאמור, יחולו סעיפים 7א עד 7ו לחוק המרכז לגביית קנסות, בשינויים המחויבים, ובלבד שלעניין קיום תנאי פסקה (2) בסעיף 7א(א) לחוק המרכז לגביית קנסות, יהיה המנהל רשאי לפנות בבקשה להטיל על החייב הגבלה, כאמור בסעיף קטן (א), אם החוב לא נפרע בתוך חודש מהיום בו הומצאה לחייב בהמצאה מלאה דרישה לתשלום וחלפה שנה, או יותר, מן המועד בו ניתן כתב הרשאה להוצאה לפועל, בגין החוב האמור, לפי סעיף 4 לפקודת המסים (גביה).
(ג) על אף הוראות סעיף 231(א), רשאי המנהל למסור לרשם כל מידע הדרוש לו לצורך הפעלת סמכויותיו לפי סעיף זה.
2. תיקון לסעיף 3ג לחוק שיקים ללא כיסוי, התשמ"א-1981
הערות:
נציגי הממשלה מבקשים להוסיף תיקוף עקיף לחוק שיקים ללא כיסוי, שלא הוצע בנוסח המקורי של הצעת החוק. בהתאם לחוק שיקים ללא כיסוי, על המפקח על הבנקים להודיע למי שחשבונם הוגבל על ידי רשם ההוצאה לפעול. נטען כי אם תתקבל ההצעה לתת סמכות לרשות המסים לבקש מרשם הוצאה לפועל להטיל מגבלות נוספות על חייבי רשות המסים, כולל הגבלה בחשבון הבנק, יתווסף נטל על בנק ישראל שיידרש לשלוח הודעות לכל החייבים של רשות המסים שהוטלה עליהם הגבלה בחשבון הבנק לפי ההסדר המוצע.
לאור זאת מבקשים נציגי הממשלה לפטור את המפקח על הבנקים משליחת הודעה לחייב שהוטל עליו את ההגבלה, ולהקל על הנטל התפעולי בשליחת ההודעות למי שחשבונו הוגבל.
מוצע עוד לקבוע במפורש כי חייב שהרשם לענייני המרכז הטיל עליו הגבלה כזו, ייחשב ללקוח מוגבל מיוחד לפי חוק שיקים ללא כיסוי.
יוער כי לאחר שהוטלה ההגבלה על ידי הרשם, נשלחת הודעה לחייב על ידי המרכז/רשם הוצל"פ, לפי העניין,1 ולכן נדמה כי אין צורך בהודעה נוספת. יובהר, כי המפקח ימשיך לשלוח הודעה כאמור למיופה הכוח ולמורשה החתימה בחשבון.
נוסח מוצע לדיון:
"הודעה על הגבלה
3א. (א) הבנק יודיע בכתב על חשבון מוגבל או על לקוח מוגבל לכל אחד מאלה: למפקח, לבעל החשבון, למיופה הכוח ולמורשה החתימה.
(ב) המפקח יודיע על לקוח מוגבל חמור לבעל החשבון, למיופה הכוח ולמורשה החתימה.
(ג) המפקח יודיע לכל הבנקים על חשבון מוגבל, על לקוח מוגבל או על לקוח מוגבל חמור.
לקוח מוגבל מיוחד
3ג. (א) חייב שראש שרשם ההוצאה לפועל הטיל עליו הגבלה לפי סעיפים 66א(3) או 69ד(א)(2) לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967, יהיה לקוח מוגבל בנסיבות מיוחדות (להלן – לקוח מוגבל מיוחד).
(א1) חייב שבית משפט הכריז שהוא פושט רגל לפי פקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], התש"ם-1980, יהיה לקוח מוגבל מיוחד.
(א2) אדם שבית דין רבני נתן נגדו צו הגבלה לפי סעיף 2(6) לחוק בתי דין רבניים (קיום פסקי דין של גירושין) (הוראת שעה), התשנ"ה-1995, יהיה לקוח מוגבל מיוחד.
(א3) חייב שהרשם לענייני המרכז כמשמעותו בסעיף 6א(א) לחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – הרשם לענייני המרכז), הטיל עליו הגבלה לפי סעיף 7א(ג)(3) לחוק האמור, יהיה לקוח מוגבל מיוחד.
(ב) דינו של לקוח מוגבל מיוחד כדין לקוח מוגבל חמור, למעט לענין סעיף 14(ב), ולענין סעיף 3(א)(2) לא יראוהו כלקוח מוגבל.; ואולם לא תישלח לבעל החשבון שהוא לקוח מוגבל מיוחד לפי סעיפים קטנים (א) ו-(א3) הודעה מהמפקח כאמור בסעיף 3א(ב).
(ג) תקופת ההגבלה של לקוח מוגבל מיוחד ושל חשבונותיו תהיה כפי שקבעה הרשות המוסמכת, ובלבד שלא תעלה על חמש שנים; לא קבעה הרשות המוסמכת תקופה כאמור, תהיה התקופה בת שנה אחת. בסעיף קטן זה, "הרשות המוסמכת" – ראש ההוצאה לפועל, רשם ההוצאה לפועל, הרשם לענייני המרכז, בית משפט או בית דין רבני.
מהות ההגבלה
4. (א) לקוח מוגבל לא יפתח חשבון.
(ב) לא ימשוך אדם שיק על חשבון מוגבל.
(ג) לקוח מוגבל חמור לא ימשוך שיק על שום חשבון."
סעיפים רלבנטיים לדיון מתוך חוק המרכז לגביית קנסות
הטלת הגבלות בידי הרשם לענייני המרכז
7א. (א) מנהל המרכז רשאי לפנות לרשם לענייני המרכז במחוז שבו נמצא מקום מגוריו או מקום עסקו של החייב, בבקשה להטיל על החייב הגבלה כאמור בסעיף קטן (ג), אחת או יותר, לשם גביית החוב, בהתקיים התנאים המפורטים להלן, ובלבד שלא יגיש בקשה כאמור אם נוכח כי החייב אינו בעל יכולת לשלם את החוב:
(1) מנהל המרכז שוכנע כי הטלת ההגבלה על החייב מוצדקת בנסיבות העניין, בהתחשב במידת הפגיעה בחייב, ומצא כי אין אפשרות לנקוט הליכים אחרים לגביית החוב שמידת פגיעתם בחייב פחותה, בשים לב בהליכים שננקטו לשם גביית החוב, לרבות הליכים לקבלת מידע על החייב;
(2) החוב לא נפרע בתוך שנה מהיום שבו הומצאה לחייב בהמצאה מלאה דרישה נוספת לתשלום, לפי הוראות סעיף 5, ולעניין פיצוי כאמור בפסקה (6) להגדרה "חוב" – בתוך שלושה חודשים מיום מתן גזר הדין;
(3) החייב לא הגיש בקשה לפי סעיף 5ב, 5ג או 7ד, או שבקשתו כאמור נדחתה, או שהחייב אינו עומד, בלא הצדק סביר, בתשלומים שנקבעו לו לפי הסעיפים האמורים;
(4) החוב או החובות במצטבר של החייב, העומדים בתנאים הקבועים בפסקאות (2) ו-(3), עולים על 5,000 שקלים חדשים, ולעניין פיצוי כאמור בפסקה (6) להגדרה "חוב" – פיצוי בסכום של 2,000 שקלים חדשים לפחות.
(ב) שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי לשנות בצו את התקופות והסכומים הקבועים בסעיף קטן (א)(2) ו-(4).
(ג) שוכנע הרשם לענייני המרכז שאליו הפנה מנהל המרכז בקשה לפי סעיף קטן (א), לאחר שניתנה לחייב הזדמנות לטעון טענותיו לפניו, כי מתקיימים לגבי החייב התנאים האמורים באותו סעיף קטן וכי הטלת ההגבלה על החייב מוצדקת בנסיבות העניין, בהתחשב במידת הפגיעה בחייב, בשים לב להליכים שננקטו לשם גביית החוב, לרבות הליכים לקבלת מידע על החייב, ככל הנדרש, ומצא כי אין אפשרות לנקוט הליכים אחרים לגביית החוב שמידת פגיעתם בחייב פחותה, הוא רשאי להטיל על החייב הגבלה, אחת או יותר, כמפורט להלן, בהתאם לבקשת מנהל המרכז, והכל לתקופה ובתנאים שיקבע, ובלבד שלא יטיל הגבלה כאמור אם נוכח כי החייב אינו בעל יכולת לשלם את החוב:
(1) הגבלת החייב מלקבל דרכון ישראלי או תעודת מעבר לפי חוק הדרכונים, התשי"ב-1952, מלהחזיק דרכון או תעודת מעבר כאמור או מלהאריך את תוקפם, ובלבד שיהיו תקפים לצורך שיבה לישראל; הגבלה זו לא תוטל אם שוכנע הרשם לענייני המרכז שהיציאה מישראל דרושה מטעמי בריאותו של החייב או של בן משפחתו התלוי בו;
(2) עיכוב יציאתו של החייב מן הארץ; הגבלה זו לא תוטל אם שוכנע הרשם לענייני המרכז שהיציאה מישראל דרושה מטעמי בריאותו של החייב או של בן משפחה התלויה בו;
(3) הגבלת החייב כלקוח מוגבל מיוחד, כמשמעותו בסעיף 3ג לחוק שיקים ללא כיסוי, התשמ"א-1981;
(4) (א) הגבלת החייב מלעשות שימוש בכרטיס חיוב, כהגדרתו בחוק כרטיסי חיוב, התשמ"ו-1986; לעניין זה, דין הגבלה כדין סיום חוזה כרטיס החיוב בהודעת החייב; הודעה על כך תינתן למנפיק בדרך שתיקבע, ויראו במועד קבלת ההודעה את מועד סיום החוזה;
(ב) לא יראו הגבלה כאמור בפסקת משנה (א) כסיום חוזה בהודעת החייב, לעניין הוראות בחוזה שלפיהן הלקוח חייב בתשלום כלשהו בשל עצם קיצורה של תקופת השימוש בכרטיס החיוב, כגון חיוב החייב בתשלום בעבור מתנות מותנות שימוש שקיבל מהמנפיק;
(5) הגבלת החייב מלייסד תאגיד או מלהיות בעל עניין בתאגיד, במישרין או בעקיפין, לרבות יחד עם אחר או באמצעות אחר, ואם השתתף החייב בייסוד תאגיד או היה בעל עניין בתאגיד – מתן הוראות לעניין הפסקת כהונתו או חברותו בתאגיד; אין בהוראות לפי פסקה זו או בהפרתן כדי לגרוע מתוקפה של התאגדות או פעולה משפטית של תאגיד שבו היה החייב מייסד או בעל עניין כאמור; לעניין זה, "בעל עניין" – כמשמעותו בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, ולגבי תאגיד שאין לו הון מניות – מי שהוא חבר בתאגיד או חבר הוועד או המינהלה של אותו תאגיד;
(6) הגבלת החייב מלקבל, מלהחזיק או מלחדש רישיון נהיגה; הגבלה זו לא תוטל אם שוכנע הרשם לענייני המרכז כי הטלתה עלולה לפגוע פגיעה ממשית בעיסוקו של החייב וביכולתו לשלם את החוב או שרישיון הנהיגה חיוני לחייב, עקב נכותו או עקב נכות בן משפחה התלוי בו; לעניין זה יראו את מי שהוטלה עליו הגבלה מלהחזיק רישיון נהיגה כמי שרישיון הנהיגה שלו פקע מחמת אי-תשלום אגרה.
(ד) לא תוטל הגבלה כאמור בסעיף קטן (ג) אלא לאחר שהחייב הוזמן לדיון בעניין, בהזמנה שנשלחה בדואר רשום, וניתנה לצדדים הזדמנות לטעון את טענותיהם ולהגיש את ראיותיהם לפני הרשם לענייני המרכז; בהזמנה לדיון יצוין כי מנהל המרכז ביקש להטיל על החייב הגבלה, אחת או יותר, אלא אם כן ייפרע החוב וכן כי החייב רשי לבקש, לפי סעיף 5ב, 5ג או 7ד, פריסה או דחייה של תשלום החוב או פטור מתשלום תוספת פיגורים.
(ה) טען החייב בדיון או בטענותיו בכתב כי אין לו יכולת לשלם את החוב, או ביקש פריסה או דחייה של תשלום החוב או פטור מתשלום תוספת פיגורים, יחולו הוראות סעיף 7ד, בשינויים המחויבים.
סייג להגבלה על כרטיס חיוב
7ב. (א) הגבלה לפי סעיף 7א לא תחול על כרטיס חיוב כהגדרתו בחוק כרטיסי חיוב, התשמ"ו-1986, שהערך הכספי שנטען בו הוא רק של גמלה או תשלום אחר מהמפורטים להלן, שלפי כל דין אינם ניתנים לעיקול כלל או שאינם ניתנים לעיקול למעט לשם תשלום חוב מזונות המגיעים מן החייב לבן זוגו, לילדו או להורהו לפי פסק דין או החלטה אחרת של בית משפט או בית דין מוסמך, או שקיימת לפי דין מניעה או הגבלה על עיקולם:
(1) גמלת כסף או תשלום אחר המשולמים על ידי המוסד לביטוח לאומי;
(2) גמלת כסף או תשלום אחר המשולמים על ידי מוסד אחר ממוסדות המדינה, שקבע שר המשפטים באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת.
(ב) חלה על גמלה או על תשלום אחר כאמור בסעיף קטן (א) מניעה לגבי עיקול לפרק זמן מסוים לפי כל דין, יחולו ההוראות לעניין המניעה גם על תשלום של הגמלה או התשלום האחר באמצעות כרטיס חיוב כאמור, בשינויים המחויבים.
ביטול הגבלות
7ג. (א) נפרע החוב או נוכח הרשם לענייני המרכז כי החייב אינו בעל יכולת לשלם את החוב, יורה הרשם על ביטול הגבלה שהוטלה על החייב לפי הוראות סעיף 7א.
(ב) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), יורה הרשם לענייני המרכז על ביטול הגבלה שהטיל לפי הוראות סעיף 7א, אם נוכח כי החייב עומד בתשלומים שנקבעו לו כדין.
(ג) (1) בוטלה הגבלה כאמור בסעיף קטן (ב), רשאי הרשם לענייני המרכז להטילה מחדש, מיוזמתו או לבקשת מנהל המרכז, אם נוכח כי החייב הפסיק לעמוד בתשלומים כאמור;
(2) הגבלה שהוטלה מחדש וטרם חלפה שנה מיום ביטולה, תיכנס לתוקף בלא צורך במשלוח הזמנה לדיון לפי סעיף 7א(ד) או במשלוח התראה לפי פסקה (3); הודעה בדבר חידוש ההגבלה תישלח לחייב בדואר רשום ותיכנס לתוקף בתום 15 ימים מיום שנשלחה;
(3) חלפה שנה מיום ביטול ההגבלה, תישלח לחייב התראה בדואר ובה יצוין כי הרשם לענייני המרכז הטיל מחדש את ההגבלה וכי היא תיכנס לתוקף בתום שלושים ימים מיום המצאתה, אלא אם כן ייפרע החוב או שהרשם או מנהל המרכז ישוכנע, על יסוד בקשה לפי סעיף 5ב, 5ג או 7ד, כי החייב אינו בעל יכולת לשלם את החוב או כי מתקיימות נסיבות אחרות לפריסה או לדחייה של תשלום החוב או לפטור מתשלום תוספת פיגורים או כי יש סיבות אחרות לביטול ההגבלה או לשינויה, או שתינתן החלטה אחרת בידי הרשם.
(ד) הרשם לענייני המרכז רשאי לבטל הגבלה שהטיל לפי הוראות סעיף 7א, מיוזמתו או לבקשת הצדדים, ורשאי הוא להתנות את הביטול בתנאים שיקבע, אם מצא שהדבר מוצדק בנסיבות העניין.
(ה) בוטלה הגבלה שהוטלה על חייב, לפי הוראות סעיף זה, ימציא מנהל המרכז, מיד, ולא יאוחר מתום 24 שעות מעת ביטולה, הודעה על כך לגורמים הנוגעים בדבר, לפי העניין, וכן ישלח הודעה על כך לחייב; בהודעה לחייב יצוין כי אם החייב יפסיק לעמוד בתשלום כאמור, רשאי הרשם לענייני המרכז להטיל את ההגבלה מחדש ללא צורך בהזמנה לדיון או במתן התראה בהתאם לאמור בסעיף קטן (ג).
סמכות הרשם לענייני המרכז לפרוס חוב, לדחות את המועד לתשלומו או לפטור מתשלום תוספת פיגורים
7ד. (א) הוגשה לרשם לענייני המרכז בקשה כאמור בסעיף 7 או 7א וטרם התקבלה החלטתו בבקשה, או החליט הרשם בבקשה כאמור למנות כונס נכסים או להטיל הגבלות והמינוי או ההגבלות עומדים בתוקפם או החליט להטיל הגבלה מחדש לאחר שבוטלה בהתאם להוראות סעיף 7ג(ג), הוא רשאי, לבקשת החייב, לפרוס את החוב, לדחות את מועד תשלומו או ליתן פטור מתשלום תוספת פיגורים, בהתאם להוראות סעיף 5ב או 5ג, בשינויים המחויבים; הגיש החייב לרשם לענייני המרכז בקשה כאמור ונוכח הרשם כי החייב אינו בעל יכולת לשלם את החוב, יורה על פריסת החוב, על דחיית מועד תשלומו או על מתן פטור מתשלום תוספת פיגורים, לפי העניין.
(ב) הוגשה לרשם לענייני המרכז בקשה לפריסת החוב, דחיית מועד תשלומו או לפטור מתשלום תוספת פיגורים כאמור בסעיף זה, הוא רשאי, לחקור במצבו הכלכלי של החייב, נכסיו, גובה הכנסתו ומקורותיה, יציאותיו מישראל וכניסותיו לישראל, חובותיו והוצאותיו כדי לברר את יכולתו של החייב לשלם את החוב; לשם ביצוע סעיף זה, יהיו נתונות לרשם סמכויות כאמור בסעיף 6; בדיקת יכולתו של חייב תיעשה בפומבי או בדלתיים סגורות, כפי שיורה הרשם.
סדרי דין לפני הרשם לענייני המרכז
7ה. שר המשפטים יקבע את סדרי הדין לפני הרשם לענייני המרכז; לא הותקנו תקנות לפי סעיף זה, בעניין מסוים, יפעל הרשם לענייני המרכז באותו עניין בדרך הנראית לו הצודקת והמועילה ביותר.
ערעור על החלטות הרשם לענייני המרכז
7ו. (א) החלטות הרשם לענייני המרכז ניתנות לערעור לפני בית משפט השלום, ברשות הרשם או שופט בית משפט שלום; ואולם החלטות שניתנו לפי סעיף 7 לעניין כינוס נכסים של דירת מגורים לפי סעיף 7א(ג)(1) או (2) או לפי סעיף 58 לחוק ההוצאה לפועל, כפי שהוחל בסעיף 7(ה), ניתנות לערעור בזכות.
(ב) הוגשו ערעור או בקשת רשות ערעור לפי סעיף זה, אין בכך כדי לעכב הליך לפי חוק זה, ואולם, הרשם לענייני המרכז או בית המשפט שהערעור או בקשת רשות הערעור הוגשו לפניו רשאי להורות על עיכוב ההליך, והוא רשאי להתנות את העיכוב במתן ערובה להנחת דעתו.