חומר רקע

רקע לדיון בוועדה – הצעת חוק הסיוע המשפטי (תיקון מס' 12) (סיוע משפטי לחושפי מעשי שחיתות, עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין, במקום עבודתם), התשע"ה-2014 – הכנה לקריאה שנייה ושלישית הצעת חוק ממשלתית (מ/865) והצעת חוק פרטית (פ/2171/19) של חברי הכנסת מיקי רוזנטל ומשה מזרחי. רקע חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972 (להלן – "חוק הסיוע המשפטי") קובע את המסגרת להקמת לשכות סיוע משפטי. הלשכות יתנו שירות משפטי למי שידו אינה משגת לשאת בעלות השירות לפי מבחן יכולת כלכלית, וכן, יוענקו שירותים משפטיים גם ללא בדיקה של יכולת כלכלית במקרים מסוימים שנקבעו בתוספת לחוק. על המקרים שנקבעו בתוספת, שבהם יינתנו שירותים משפטיים גם ללא בדיקת יכולת כלכלית, נמנים, בין השאר, המקרים הבאים: ייצוג בהליכים שונים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 לגבי אדם שנעברה נגדו עבירה של החזקה בתנאי עבדות או סחר בבני אדם; ייצוג בהליכים שנקבעו לגבי חולה המאושפז לפי החוק לטיפול בחולי נפש, התשנ"א-1991; ייצוג בהליכים מסוימים של קטין שבן משפחתו הגיש בקשה למתן צו הגנה מפניו לפי החוק למניעת אלימות במשפחה, התשנ"א-1991; מתן ייעוץ ראשוני לאדם בעניין זכאותו לקבלת תגמולים כניצול שואה ועוד. הצעת החוק בהצעת החוק מוצע לקבוע מקרים נוספים שבהם יינתן סיוע משפטי ללא מבחן של יכולת כלכלית, שעניינם סיוע לעובד שחשף מעשי שחיתות או שהתלונן על התנהלות בלתי תקינה במקום עבודתו. ההצעה תחול על עובדים במגזר הפרטי והציבורי כאחד. מתן הסיוע המשפטי יהיה כפוף לסעיף 4 לחוק הסיוע המשפטי, שקובע כי הסיוע יינתן רק אם נמצא כי יש סיכוי משפטי להליך. ואלו המקרים בהם מוצע לפי הצעת החוק לתת סיוע משפטי: סיוע משפטי בהליך לפי חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), התשנ"ז-1997 (להלן – "חוק הגנה על עובדים"). מדובר בהליך שעניינו פגיעה בעובד בשל כך שהגיש תלונה נגד מעסיקו או נגד עובד אחר של אותו מעסיק או שסייע לעובד אחר בקשר להגשת תלונה כאמור. סעיף 2 לחוק הגנה על עובדים קובע כי מעסיק לא יפגע בענייני עבודתו של עובד ולא יפטרו בשל כך שהגיש תלונה נגד המעסיק או נגד עובד אחר של המעסיק או שסייע לעובד אחר בקשר להגשת תלונה כאמור. ענייני עבודה הוגדרו בחוק להיות: תנאי עבודה, קידום בעבודה, הכשרה או השתלמות מקצועית, פיטורים או פיצויי פיטורים, הטבות ותשלומים הניתנים לעובד בקשר לפרישה מעבודה. לבית הדין האזורי לעבודה ניתנה סמכות ייחודית לדון בהליך אזרחי בשל הפרת הוראת סעיף 2 כאמור. לפי החוק, בית הדין רשאי לדון רק בתלונה שהוגשה על הפרת חיקוק במקום העבודה, או על הפרת חיקוק בקשר לעבודת העובד או בקשר לעסקו או לפעילותו של המעסיק, ובגוף ציבורי – גם אם התלונה הוגשה על פגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין. בנוסף, על העובד להגיש את התלונה בתום לב, ועליו להגיש אותה גם לרשות המוסמכת לדון בתלונה. לבית הדין סמכות רחבה לתת סעדים שונים וביניהם: לפסוק פיצויים גם אם אין נזק ממון, לתת צו מניעה או צו עשה, לרבות צו המבטל פיטורים או מורה על העברת העובד למשרה מתאימה אחרת. הסיוע המשפטי יינתן בקשר להליך אזרחי כאמור, שמתנהל בבית הדין לעבודה. סיוע משפטי בהליך בירור תלונה של עובד שהוגשה לנציב תלונות הציבור לפי סעיפים 45א עד 45ו לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן – "חוק מבקר המדינה"). הליך זה עניינו פגיעה בזכויות העובד (למעט שוטר סוהר או חייל) משום שהודיע בתום לב ועל פי נהלים תקינים על מעשי שחיתות שבוצעו בגוף מבוקר בו הוא עובד, או בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי בגוף מבוקר. לפי חוק מבקר המדינה, עובד או נושא משרה בגוף ציבורי שמבוקר על ידי המבקר יכול להגיש תלונה נגד הגוף המבוקר או ממלא תפקיד בגוף כאמור, בשל מעשה שפוגע בעובד או מונע ממנו טובת הנאה, כשמדובר במעשה שהוא בניגוד לחוק, ללא סמכות חוקית, בניגוד למינהל תקין או שיש בו נוקשות יתרה או אי-צדק בולט. סעיף 38 לחוק מבקר המדינה קובע סייג שלפיו לא יהיה בירור של תלונת עובד מדינה בעניין הנוגע לשירותו כעובד. ואולם, סעיף 45א לחוק מבקר המדינה קובע כי כן יהיה בירור לפי החוק של תלונה שהגיש עובד על מעשה שפגע בו כאמור, שעשה מי שממונה עליו בתגובה על כך שהוא הודיע בתום לב ועל פי נהלים תקינים על מעשי שחיתות שבוצעו בגוף שבו הוא עובד. בנוסף, תבורר לפי חוק מבקר המדינה גם תלונה של עובד (למעט שוטר, סוהר וחייל), שהוא מבקר פנימי בגוף מבוקר על פגיעה שספג ממעסיקו שנעשתה בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי. ההליך בפני נציב תלונות הציבור יכול לכלול המצאת מסמכים, שימוע של המתלונן או של אחרים, ומתן אפשרות להגיש מסמכים בכתב. כמו כן, לנציב סמכות רחבה להעניק סעדים למניעת הפגיעה בעובד, בדומה לסעדים שרשאי בית הדין לעבודה להעניק, וביניהם מתן כל צו שימצא לנכון לתת כדי להגן על זכויות העובד, ביטול פיטורים, מתן פיצויים מיוחדים לעובד והעברת העובד מתפקידו למשרה אחרת בשירות מעבידו. סיוע משפטי בהליך אחר שהוא הליך נלווה להליך לפי חוק הגנה על עובדים או חוק מבקר המדינה. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר, כי מוצע להעניק סיוע גם במקרים אלה, מאחר שלעובד יכולות לקום עילות תביעה נוספות הנובעות מהפגיעה בזכויותיו. כך למשל, הודגם כי לעובדת שפוטרה, בהיותה בהריון, בשל תלונה שהגישה על התנהלות בלתי תקינה של המעסיק, עשויה לקום עילת תביעה הן מכוח חוק הגנה על עובדים והן מכוח חוק עבודת נשים, התשי"ד-1954, האוסר פיטורי אישה בהריון בלא קבלת היתר מיוחד ממשרד הכלכלה. הכוונה בתיקון לחוק להעניק סיוע משפטי גם ביחס להליכים מסוג זה. נקודות לדיון בפני הוועדה מונחות הצעת חוק ממשלתית שעברה קריאה ראשונה (מ/865), והצעת חוק פרטית של חברי הכנסת מיקי רוזנטל ומשה מזרחי שעברה קריאה טרומית (פ/2171/19), שהן דומות בעיקרן. לאחר תיאום מול הממשלה ומציעי הצעת החוק הפרטית, מוצע לוועדה למזג את ההצעות (לפי סעיף 84(ד) לתקנון הכנסת, באישור ועדת הכנסת), שידונו בנוסח של הצעת החוק הממשלתית. מוצע לקבל נתונים על כמות ההליכים שצפויים להיכנס במסגרת התיקון. מוצע לקבוע כי הסיוע המשפטי יינתן ל"עובד" ולא ל"אדם". מטרת תיקון זה להבהיר כי אין הכוונה לחייב מתן סיוע משפטי גם למעסיק, אלא רק לעובד. עם זאת, מוצע להבהיר כי אין בכך כוונה למנוע ממי שאינו "עובד" במובן הצר של המילה לזכות לסיוע המשפטי. מאחר שהן חוק מבקר המדינה והן חוק הגנה על עובדים נוקטים במונח "עובד", ניתן לתת לו את אותה פרשנות שניתנה לו בחקיקה הרלוונטית. מוצע להבהיר כי סיוע משפטי ב"הליך אחר" יינתן רק להליך שהוא הליך נלווה להליך עיקרי של בירור תלונה לפי חוק הגנה על עובדים או חוק מבקר המדינה, שנובע מאותה פגיעה בעובד שבעטיה הוגש ההליך העיקרי. בפני הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת מונחת הצעת חוק קשורה (הצעת חוק מבקר המדינה (תיקון מס' 49) (נסיבות למתן צו הגנה על עובדים), התשע"ד-2014 (פ/2011/19) של ח"כ מיקי רוזנטל). שם מוצע להרחיב את סמכותו של נציב תלונות הציבור לפי סעיף 45א לחוק מבקר המדינה, ולקבוע כי הוא יהיה מוסמך להידרש גם לתלונה של עובד שהוגשה על פגיעה בו בשל כך שהוא התלונן על "הפרה חמורה של חיקוק או פגיעה חמורה במינהל תקין" ולא רק אם התלונן על "מעשי שחיתות" כפי שהמונח מפורש כיום. כדי לוודא כי הסיוע המשפטי יינתן גם לעובד שחשף אי-סדרים כאמור (ולא רק למי שחשף "שחיתות" במובנה הצר), מוצע לתקן את נוסח הצעת החוק כך שיכלול מראש את הסיוע המשפטי שיינתן לכל הליך של בירור תלונת עובד לפי סעיפים 45א' עד 45ו' לחוק מבקר המדינה. מוצע לנסח את הצעת החוק באופן כללי יותר, כך שלא יעלה צורך לתקן את חוק הסיוע המשפטי בכל פעם שייעשה שינוי רלוונטי בחוק מבקר המדינה או בחוק הגנה על עובדים. יש לשים לב, כי ניסוח כללי כאמור יכניס למעשה כל תיקון עתידי שייעשה בחוק הגנה על עובדים או בחוק מבקר המדינה, למסגרת העניינים שיינתן בהם סיוע משפטי. אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה