חומר רקע

‏י"א תמוז, תשע"ד ‏9 יולי, 2014 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק המאבק בטרור, התשע"א–2011 – ההגדרה "ארגון טרור" 1. כללי ההגדרה "ארגון טרור" כוללת בתוכה שני סוגים של ארגונים שפועלים נגד ישראל (ארגון שמבצע מעשי טרור וארגון "מעטפת" שתומך בו) וכן ארגון שמוכרז על דרך של אימוץ הכרזות זרות במסגרת שיתוף פעולה בינלאומי, ואף כאן יש שני מסלולים. בארגונים "הזרים" נעסוק במסמך שעוסק בהכרזות על ארגון טרור, והתייחסותנו כאן תוקדש לארגונים שיש להם זיקה לישראל (פועלים בישראל/נגד ישראל) ויכול שיוכרזו כארגוני טרור בידי שר הביטחון, לאחר הליך שמוצע בהצעת החוק. ההבדל בין שני סוגי הארגונים הוא מידת קרבתם לביצוע מעשי טרור ממש. ארגון הטרור הראשי, לפי ההצעה, הוא ארגון שמבצע מעשי טרור או עבירת טרור "חמורה" או לחילופין פועל במטרה "לאפשר או לקדם" ביצוע מעשה טרור או עבירה כאמור.1 ארגון כזה ייחשב כארגון טרור בין אם הוכרז ככזה ובין אם לא. ואילו ארגון מהמעגל השני, שמכונה בדיוני הוועדה, לצורך הנוחות, "ארגון מעטפת" ייחשב כארגון טרור רק לאחר שהוכרז ככזה, ופעולתו היא תמיכה בארגון מהסוג הראשון. כאמור, כוונת ההגדרה היא לכלול בתוכה גם ארגונים שמבצעים מעשי טרור וגם כאלה שתומכים בראשונים ואינם מבצעים מעשי טרור בעצמם. ההשלכות שנובעות מהיות ארגון אחד משני סוגי הארגונים, לפי ההצעה, הן זהות (יש כמובן הבדל מעשי מבחינת מידיות הפעולה נגד הארגונים השונים בשל התנאי שנדרשת הכרזה על ארגון מעטפת בטרם ייחשב ארגון טרור). 2. ההשלכות של ההגדרה של "ארגון טרור" ראשית, ההגדרה רלבנטית לעבירות הקשורות לארגוני טרור: עמידה בראש ארגון טרור, חברות בארגון טרור וגיוס חברים, מתן שירות או העמדת אמצעים לארגון טרור, גילוי הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור, אימונים או הדרכה למטרות טרור, פעולה או עסקה בנשק, בחומר מזיק או במיתקן רגיש למטרות טרור, איסור פעולה ברכוש למטרות טרור, ואיסור פעולה ברכוש טרור. שנית, ההגדרה רלבנטית להסדרי החילוט ותפיסה, שכן בית המשפט רשאי, לפי המוצע, לחלט כל רכוש של ארגון טרור (בחילוט לאחר הרשעה ובחילוט אזרחי, לפי סעיפים 59 ו-65). [בנוסף, שר הביטחון רשאי להוציא צו זמני (90 יום, עם אפשרות להארכה) לתפיסת רכוש של ארגון שאינו מוכרז, לפי סעיף 91, כאשר כבר הוגשה בקשה להכריז על הארגון.] שלישית, לפי פרק ח' המוצע, ארגון טרור חשוף לצווים למניעת פעילות ולהגבלת שימוש במקום, ורביעית, הביטוי "ארגון טרור" נכלל בהגדרות אחרות בהצעת החוק, כגון, "חבר" בארגון טרור, "רכוש של ארגון טרור" ו"רכוש טרור", ואף בחזקה המופיעה בהגדרת "מעשה טרור", לפיה כאשר מעשה הטרור נעשה על ידי ארגון טרור או חבר בארגון טרור, חזקה שהמניע והמטרה הם כאלה הנדרשים בהגדרה "מעשה טרור". חמישית, היות ארגון הטרור ארגון מוכרז הוא מרכיב בקביעת סמכות אקסטריטוריאלית לבתי המשפט, שמוצעת בסעיף 46 להצעה לגבי עבירת טרור שהיא עבירת חוץ2. 3. התפיסה של הצעת החוק בנוגע לשני סוגי ארגוני הטרור הוועדה שמעה הסבר מפי א' ממשרד ראש הממשלה וצפתה במצגת שהכין בנוגע למבנה ולפעילות של ארגוני הטרור, ואלה עיקרי הדברים: ראשית, אין להבחין בין זרוע צבאית לבין זרוע אזרחית של ארגון טרור שמבצע מעשי טרור וכל מי שנוטל חלק בפעולתו חד הוא, ומקבל הוראות מהנהגת הארגון ותורם לפעולתו בכל המישורים; שנית, ארגוני "מעטפת" שאינם כפופים ישירות לארגון הטרור "הראשי" אך תומכים בו (בעיקר על ידי הזרמת כספים רבים) הם חלק חיוני מפעולתו, ובלעדיהם ארגון הטרור "הראשי" ייחלש מאוד (גם החלק שמבצע מעשי טרור), ולכן, מוצדק להילחם גם בהם. לא זו אף זו, לארגוני המעטפת יש אפיקים חוקיים רבים לפעולה, שכן בשטח פועלים מאות ארגונים הומניטריים חוקיים שמסייעים לאוכלוסייה המקומית, ואין הכרח לבחור בהזרמת כספים ובסיוע לאנשים דווקא באמצעות ארגון טרור שמבצע מעשי טרור אלא שארגוני המעטפת בוחרים לסייע דווקא לארגוני טרור "ראשיים", ופעמים רבות בשל הזדהות עמם. מנגד, במסמכים שהוגשו לוועדה מובעת ביקורת על ההצעה להכריז על ארגון שהוא רחוק ממעגל ביצוע מעשי טרור כעל ארגון טרור ומובע חשש שבאופן כזה ניתן להרחיק לכת ולפעול נגד ארגונים הומניטריים הרחוקים מאוד מביצוע מעשי טרור, שכן ארגוני מעטפת רבים תומכים בפעילות אזרחית או הומניטרית, הגם שהיא קשורה לארגון טרור או מאורגנת על ידו. בנוסף, ההשלכות הזהות בנוגע לשני סוגי הארגונים יכולות להביא להרשעות של אנשים שרחוקים מאוד מפעילות עבריינית פלילית ולפעולות מרחיקות לכת נגד ארגונים הומניטריים (חילוט כל רכושם, איסור על פעילותם). לדעתנו, את החשש שההכרזות ירחיקו לעבר מעגלים רחוקים ניתן לפתור בסעיף ההגדרות ביצירת זיקות בין הארגון העוטף לבין הארגון שמבצע מעשי טרור. עוד יש לבחון את ההשלכות של ההגדרות והללו אינן חייבות להיות זהות לכל דבר ועניין. יש ליצור הבחנות במקום שהדבר מתבקש. יחד עם זאת, הסברי הממשלה בדיון בוועדה ובדיונים הפנימיים שקיימנו, שכנעו אותנו שאין מקום, לצורך ההכרזה, להבחין בין זרוע צבאית לבין זרוע אזרחית של ארגון טרור שמבצע מעשי טרור, ושיש לאפשר הכרזות גם על ארגוני מעטפת. אנו מניחים שההסברים שניתנו לנו מדוע ההכרזה היא כלי חיוני, במיוחד במישור הבינלאומי, אך גם במישור הפנימי, יינתנו ויודגמו גם בפני הוועדה (נפרט עניין זה להלן). (א) אי ההצדקה להבחין בין זרוע צבאית לבין זרוע אזרחית של ארגון טרור שמבצע מעשי טרור "אמת הדבר, כי הפעילות המיוחסת לעוררים כעולה מחומר הראיות נושאת אופי אירגוני-אזרחי ולא צבאי... נכון הוא כי סיוע כספי למסיבת בוגרי בי"ס תיכון או חלוקת מתנות למשפחות נזקקות, או עזרה לאסיר משתחרר עשויים להיות, כשלעצמם, מעשים "תמימים" בהקשרים אחרים. אולם בהקשר שלפנינו פעולות אלה קשורות בהנהגת גוף אשר, בצד פעילותו האזרחית, יש לו פן צבאי-טרוריסטי שנועד להשגת תכלית של לוחמת טרור המכוונת לפגוע פגיעות בנפש באזרחי מדינת ישראל... לא ניתן לבודד בין הפונקציה האזרחית לפונקציה הצבאית בפעילותו של הארגון, וכל אבחנה והפרדה ביניהם היא מלאכותית ושגויה. הפונקציה האזרחית מזינה את התכלית הצבאית, והתכלית הצבאית מספקת את העילה והתכלית לפעילות הכספית האזרחית ולהזרמת המימון הנדרש לפעילות הארגון, ובכלל זה גם למעשי עזרה לנזקקים, ולקיום פעילויות חברתיות בין צעירי הארגון כדי לעודד את מעורבותם והשתייכותם לארגון..." (הש' פרוקצ'יה בבש"פ 6552/05 ראסם עבידאת נ' מדינת ישראל) בבג"ץ 4120/07 אגודת הצדקה שכם ואח' נ' מדינת ישראל ואח'3 שם הותקפה באופן ישיר הכרזה על אגודה שעסקה בסיוע הומניטארי לאוכלוסייה, אישר בית המשפט העליון הכרזה של שר הביטחון על אגודת צדקה שהייתה למעשה זרוע אזרחית של החמא"ס, לאחר שבחן את החומר החסוי ושוכנע כי "פעולתה של עותרת 1 רחוקה מלהיות מענה לצרכים הומניטאריים בלבד, באשר לה ולעומדים בראשה קיימת זיקה הדוקה לארגון החמא"ס". עמדה זו רווחת בפסקי דין ובהחלטות נוספות של בית המשפט העליון שקבעו שטעות היא להבחין בין זרוע אזרחית לבין זרוע צבאית של ארגון טרור שמבצע מעשי טרור רצחניים. ללא הפן האזרחי שמקנה לארגון תמיכה רחבה בקרב האוכלוסייה ותלות שלה בו, יישמט בסיס חיוני לפעולתו וגם הפן הצבאי שלו ייחלש. (ב) הכרזה על ארגוני מעטפת כאמור, עצם הצורך להילחם בארגון שתומך בכל צורה בחיזוקו של ארגון טרור, גם אם תמיכתו מכוונת לפן האזרחי של הארגון, מוסבר באופן דומה לרציונל שלא להבחין בין פעילות אזרחית לבין פעילות טרוריסטית של ארגון הטרור. כל פעילות שחוסה תחת כנפיו של ארגון הטרור "הראשי" נועדה לחזקו ולהעצים, בסופו של דבר, גם את יכולתו להפעיל אלימות רצחנית. בנוסף, עובדה חשובה שעולה מההסברים שקיבלנו, היא שרוב רובם של הארגונים ההומניטריים שפועלים בשטח הם חוקיים, ויש נתיב חוקי לפעילות של כל גוף חיצוני שמעוניין לסייע לאוכלוסייה. אין הכרח לפעול דווקא באמצעות סיוע לארגון טרור על מנת לסייע לאוכלוסייה המקומית. באשר לחיוניות של ההכרזה דווקא - לפי ההסברים ששמענו מנציגי הממשלה בדיונים פנימיים שקיימנו, ושיינתנו גם בוועדה, אין די בעבירות שמכסות פעילות של מימון טרור וסיוע לארגוני טרור או מתן שירות להם, ובאמצעי חילוט ותפיסה של כספים ואמצעים המשמשים לטרור "ממש" כדי להילחם בארגון שמושקע מאוד בתמיכה חיצונית אך משמעותית בארגון טרור "ראשי", במיוחד במישורים בינלאומיים של הקפאת כספים (שהרי פעילותם של ארגוני המעטפת פרושה במדינות רבות ב"רשת" מסועפת ונדרש שיתוף פעולה בינלאומי). ההכרזה מבודדת את הארגון ומרתיעה מוסדות פיננסיים ואחרים מקשרים אתו. פעיל זה או אחר שנשלח לכלא ניתן להחליף (בדרך כלל), אך פעילות ישירה נגד ארגון המעטפת חיונית כדי להפסיק את הזרמת המימון והאמצעים החיוניים האחרים לארגון הטרור "הראשי". הדעת נותנת שגם במישור הפנימי, ההכרזה על ארגון מעטפת נועדה להזהיר גופים ופרטים שלא להיות בקשר עם הארגון, שכן הוא מעורב בפעילות טרור, דבר שלא תמיד גלוי על פניו ככל שמדובר בארגון מעטפת. דיון בארגון מעטפת ככזה בבית המשפט העליון הוא נדיר (ההחלטות שמצאנו נסבו על מקרים שהיה מעורב בהם גם קשר ישיר לטרור או לארגון טרור "ראשי", וממילא בהחלטות אלה לא נדונו ההכרזות כשלעצמן) אך מצאנו אמירות ברורות שתומכות בצורך להילחם בטרור במעגלים רחבים לרבות בתשתית האזרחית והכלכלית שמהווה צינור חמצן עבור ארגוני הטרור שמבצעים מעשי טרור: "הטרור בעידן הנוכחי מתאפיין לא רק בהיותו גלובלי, אלא גם בתחכום רב ...על מנת לייצר פעולות טרור שיגבו מחיר כבד. לפעילות זו יש להוסיף כי יותר ויותר אנו עדים לכך שארגוני הטרור משקיעים זמן, מחשבה ומשאבים בפעילות הסברתית ותקשורתית, כמו גם בפעילות בעלת אופי אזרחי, דוגמת פעילות בתחום הסוציאלי וההומניטרי, על מנת ליצור בסיס תמיכה רחב ככל הניתן בקרב האוכלוסייה שבשמה פועל לכאורה ארגון הטרור ולעודד גיוס פעילים נוספים מתוך אוכלוסיה זו. פעילות נרחבת זו של ארגוני הטרור מותנית בראש ובראשונה בקיומה של תשתית כלכלית איתנה ומבוססת ושימוש במערכות פיננסיות שיעמדו לרשות ארגוני הטרור למימון פעילותם... על רקע זה הפנימה הקהילה הבינלאומית בשנים האחרונות את חשיבות התאמת הכלים למאבק בטרור לאופיו העדכני של הטרור העולמי. ההכרה בכך שתשתית כלכלית מבוססת היא בבחינת צינור חמצן עבור גופי הטרור הובילה להפניית מאמצים לפגיעה בתשתית כלכלית זו, על ידי שימוש בכלים משפטיים שונים..." (הש' ארבל בע"פ 3827/06‏ ‏פלוני נ' מדינת ישראל; ור' לדוגמה גם הש' ביניש בבש"פ 7223/03‏ שיח' ראיד (בן סאלח) מחאג'נה נ' מדינת ישראל) במישור הבינלאומי מצאנו הכרזות של מועצת הביטחון שנסבות גם על ארגוני מעטפת שתומכים בארגוני טרור ולא מבצעים בעצמם מעשי טרור, מכוח החלטה של מועצת הביטחון בעניין אל-קאעידה. להכרזות אלו משקל גדול ומדינות רבות מאמצות אותן ומכריזות על אותם הארגונים או יחידים, במנגנון אימוץ הדומה לזה הקיים בחוק איסור מימון טרור שלנו4. בנוסף, מצאנו שלאחרונה (באפריל השנה) הכריזה קנדה על אגודת צדקה, שהיא ארגון מעטפת שקשור לחמא"ס כעל ארגון טרור. על ההכרזה הוגש הליך שתלוי ועומד כרגע. לכן, לדעתנו, משכנעים הסברי הממשלה שהכרזה היא כלי שאין לו תחליף בארגז הכלים לפעולה יעילה נגד המעגל העוטף את ארגון הטרור, שהוא חיוני לפעולתו של הארגון. כפי שכתבנו לעיל, לא נובע מכך שכל ההשלכות שנובעות מההכרזה על שני סוגי הארגונים ועל אנשים הקשורים אליהם וסוגי פעילויות בתוך הארגון ובהקשר אליו צריכות להיות זהות5. בנוסף, דווקא בשל ההכרה בצורך לאפשר הכרזה על ארגוני מעטפת, ו"לקרוא לילד בשמו" באופן ברור וישיר, יש להתמודד עם החשש שההכרזות תגענה למעגלים רחוקים מדי במקום לאלה שאכן מהווים חלק קרוב ומשמעותי בשרשרת הטרור. זאת ניתן לעשות בסעיף ההגדרה, באמצעות קביעה בחוק של זיקות ראויות בין ארגון טרור לבין ארגון "מעטפת", ושל מידת התמיכה של האחרון בראשון על מנת לקבוע שהשני אכן תומך באופן משמעותי בטרור באמצעות תמיכתו בארגון הטרור "הראשי" (יוצע בהמשך) . 4. מרכיבי ההגדרה המוצעת "ארגון טרור" – חבר בני אדם שהוא אחד מאלה: (1) ארגון טרור מוכרז; (2) חבר בני אדם המבצע מעשה טרור או עבירת טרור חמורה כהגדרתה בסעיף 49, או הפועל במטרה לאפשר או לקדם ביצוע מעשה טרור או עבירה כאמור, שאינו ארגון טרור מוכרז; לעניין הגדרה זו – (א) אין נפקא מינה אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו, אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה, אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות; (ב) יראו פלג, סניף, סיעה או מוסד של חבר בני אדם כאמור וכל גוף הכפוף לו, כחלק מארגון הטרור, גם אם הם קרויים בשם אחר; "ארגון טרור מוכרז" – חבר בני אדם שהוכרז, לפי הוראות סעיפים 4, 6 או 11, כי הוא ארגון טרור הערות למרכיבי ההגדרה: יוער כי למרות שההגדרה דומה להגדרה של ארגון טרור המצויה היום בחוק איסור מימון טרור, אין פסיקה רבה על נוסח ההגדרה, שכן השימוש בחוק זה היה מצומצם. חשוב לציין כי ההגדרה בחוק איסור מימון טרור לא הבחינה בין מעגל ראשון של טרור לבין מעגל שני, כפי שההצעה שלנו מבחינה, וההגדרה שם מכלילה. בנוסף, חוק איסור מימון טרור עוסק בפן מצומצם בהרבה מההצעה שעל שולחן הוועדה (עבירות וסמכויות שקשורות בפן הרכושי – כלכלי של ארגון הטרור) ובארגונים זרים בלבד, במסגרת שיתוף פעולה בינלאומי. כעת מצריכה ההגדרה דקדוק בקביעת כל אחד מהמעגלים שכן השני דורש הכרזה על מנת "להיכנס לתוקף" ועל מנת להעמיד לדין בגין פעילות במסגרת הארגון. בנוסף, בהמשך ייתכן שיאושרו הבדלים בהשלכות וגם בשל כך חשוב לדעת מה נכלל במעגל הראשון של הטרור ומה נכלל במעגל התומך. "חבר בני אדם"– המונח "חבר בני אדם" מוגדר בסעיף ההגדרות כ-"חבר בני אדם בין שהוא מאוגד ובין שאינו מאוגד". אם הכוונה היא שלא נדרשת התאגדות פורמלית במבנה תאגידי או חברות "רשומה" הרי שזה מובן מאליו. אך דברים אלה יכולים לשדר מסר אחר, שכן אין בהגדרה המוצעת כל מרכיב שיבטיח שארגון טרור יתנהל כארגון, קרי, עם מבנה ארגוני כלשהו. לפי ההגדרה, כל חבורה קטנה של אנשים שמבצעים או שמתכננים ביחד מעשה טרור יכול שייחשבו כ"ארגון טרור": מנהיג החבורה ייחשב ראש ארגון טרור שענישתו מפליגה בחומרתה (סעיף 23 להצעת החוק) והחברים "הנוטלים חלק בפעילות הארגון" דינם יהיה לפחות שבע שנות מאסר (סעיף 25 להצעת החוק). לא זו אף זו אלא שגם קבוצת אנשים שאין ביניהם קשר יכולה להיחשב "ארגון". ברי שיש הבדל בין ביצוע בצוותא של עבירות לבין ביצוע עבירות במסגרת ארגון טרור (או, לשם השוואה, ארגון פשיעה). כפי ששמעה הוועדה בהרצאה שעסקה בארגוני טרור ובארגוני מעטפת, גוף ששייך לארגון טרור, להבדיל מגוף התומך בו מבחוץ, כפוף ארגונית לראשי הארגון, ומציית להוראותיהם. קביעת מאפיינים מהותיים של ארגון, כגון מבנה כלשהו, גם אם גמיש, היררכיה, המשכיות בפעילות, פיקוד אל מול אנשים שמבצעים בפועל, חשובה בהגדרה. ממילא לוקחים בחשבון שבתקופתנו ארגון טרור (כמו גם ארגון פשיעה) אינו מתנהל במבנה צבאי מסודר ואין דרישה כזו, אך ויתור על מאפיינים כלשהם של ארגון יכול להביא לתוצאות חמורות ולא נכונות. ר' והשוו להחלטה של מועצת האיחוד האירופי (הבית העליון של הרשות המחוקקת של האיחוד האירופי- COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION) שמדינות מאמצות אותה כמחייבת לעניין מימון טרור: Article 1.3 “For the purposes of this Common Position, ‘terrorist act’ shall mean one of the following intentional acts, which, given its nature or its context, may seriously damage a country or an international organisation, as defined as an offence under national law, where committed with the aim of:… (j) directing a terrorist group;… For the purposes of this paragraph, ‘terrorist group’ shall mean a structured group of more than two persons, established over a period of time and acting in concert to commit terrorist acts. ‘Structured group’ means a group that is not randomly formed for the immediate commission of a terrorist act and that does not need to have formally defined roles for its members, continuity of its membership or a developed structure.” הגדרה זו משליכה רק על ההגדרה של "מעשה טרור" (ורק לעניין הקפאת נכסים ושיתוף פעולה בינלאומי); הבאנו את ההגדרה כאן כדי להדגים את האפשרות לאפיין את הארגון ולהבחין בין ארגון טרור לבין "ביצוע בצוותא" של מעשה טרור: יותר משני אנשים, מבנה, פעילות מתמשכת, לא התארגנות מקרית לביצוע מידי של מעשה טרור, אף אם אין מבנה פורמאלי או תפקידים פורמאליים. EU Common Position 2001/931 ר' והשווה להגדרה של ארגון פשיעה – חוק מאבק בארגוני פשיעה, תשס"ג-2003 "ארגון פשיעה" – חבר בני אדם, מואגד או בלתי מואגד, שפועל בתבנית מאורגנת, שיטתית ומתמשכת לעבירת עבירות שלפי דיני ישראל הן מסוג פשע או עבירות המנויות בתוספת הראשונה, למעט עבירות מסוג פשע המנויות בתוספת השניה; לענין זה אין נפקא מינה – (1) אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו; (2) אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה; (3) אם העבירות כאמור ברישה נעברות או מיועדות להיעבר בישראל או מחוץ לישראל, ובלבד שהן מהוות עבירות הן לפי דיני ישראל והן לפי דיני המקום שבו נעברו, או שלפי הדין הישראלי חלים עליהן דיני העונשין של ישראל אף אם אינן עבירות לפי דיני אותו מקום; (4) אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות; ובית המשפט פרש את ההגדרה בגמישות הראויה, שלא מכבידה מדי על היישום, וניתן לקבל ממנה השראה גם לענייננו: "בית המשפט בפרשת זוארץ מציב שני יסודות בלעדיהם אין, שני מאפיינים הכרחיים לקיומו של ארגון פשיעה: מסגרת עצמאית - וארגון בר-קיימא: ראשית, מסגרת עצמאית - היות המסגרת בעלת קיום עצמאי ונפרד שאינו תלוי בפעולה עבריינית ספציפית (מה שבית המשפט המחוזי כינה "קיום מוסדי"). כלומר, עלינו לבחון האם ישנה "בריה" נפרדת שניתן להתייחס אליה באופן עצמאי, מעבר להתייחסות הפרטנית לכל אחד מחבריה. זו היא שאלת המפתח הראשונה בהבחנה בין "סתם" כנופיה או חבורה עבריינית לארגון פשיעה. שנית, ארגון בר קיימא - יצירת מסגרת בעלת המשכיות, שפעולתה אינה תחומה בזמן (מה שבית המשפט המחוזי כינה "המשכיות"). קרי, התמדה בפעילות הארגון לאורך זמן, והבטחת קיומו גם בעיתות של הפוגה מהפעילות העבריינית. כאן עלינו לשאול האם הארגון "מבקש לחיות חיים משלו" (בש"פ 5272/06 מדינת ישראל נ' מוסלי [פורסם בנבו] - השופטת פרוקצ'יה), זוהי שאלת המפתח השניה.... שני מאפיינים מובהקים שאינם הכרחיים אך הם אינדיקציה חזקה לקיומו של ארגון פשיעה, ועל פי רוב יאפיינו ארגון פשיעה, הם: (1) היררכיה, ו-(2) התמקצעות וחלוקת תפקידים בארגון.... בית המשפט בפרשת זוארץ, ואף בית המשפט המחוזי במקרה דנא, מציינים כי ייתכנו מאפיינים נוספים היכולים להוות אינדיקציות לכך שבארגון פשיעה עסקינן. מאפיינים אלה, ככל שירבו וככל שיהיו מובהקים יותר, יסייעו להבחין כי התארגנות פלילית מסוימת קרובה למרכזו של מתחם המאפיינים של ארגון פשיעה; אך נדגיש כי הם בחינת "מאפייני עזר", ואינם תנאים הכרחיים או מאפיינים מובהקים. ...מאפיינים אלה כוללים בין היתר: נסיונות חדירה לזרועות השלטון; הסתייעות בבעלי תפקידים מקצועיים; פעולה במספר תחומים; הון, כספים וציוד של הארגון; קיום גוף צרכני לארגון; מנגנוני משמעת פנים-ארגוניים; מנגנוני תגובה אלימים לאיומים כלפי הארגון מבחוץ; מנגנונים אלימים לגביית חובות וכדומה." (ע"פ 2996/09 פלוני נ' מדינת ישראל, פסקאות ל"ג-ל"ה) "המבצע מעשה טרור" – לעניין "מעשה טרור" – ר' מסמך נפרד (והגדרה עדכנית עם גרסאות שונות, לפי דיוני הוועדה עד כה). " או עבירת טרור חמורה כהגדרתה בסעיף 49" – [סעיף 49] "עבירת טרור חמורה" – עבירת טרור שהיא אחת מאלה: (1) עבירה לפי חוק זה, למעט עבירה לפי סעיפים 25(א), 27(א) ו-(ג), 28, 35 ו-366; (2) עבירה המהווה מעשה טרור שדינה, לאחר החמרת הענישה לפי סימן ד' בפרק ד', מאסר חמש שנים או יותר; כאן יש הרחבה שדורשת, לטעמנו, תיקון. לפי האמור, לא רק ארגון שמבצע מעשי טרור אלא גם חבר בני אדם שמבצע כל עבירה אחרת לפי החוק המוצע, למעט העבירות המנויות בסעיף7, ייחשב לארגון טרור.8 משמעות הדבר היא שגם ארגוני "מעטפת", אשר אינם מבצעים מעשי טרור, יכול שייחשבו לארגוני טרור מ"המעגל הראשון", אף אם לא הוכרזו ככאלה. זאת, מאחר ש"עבירת טרור חמורה" כוללת גם עבירה של מתן שירות לארגון טרור אחר, ופרסום דברי שבח למעשה טרור. דבר זה יגרום לא רק להכללת ארגוני המעטפת ב"מעגל הראשון" תוך ויתור על דרישת ההכרזה, אלא גם ליצירת מעגל שלישי של "מעטפת למעטפת". לכן מוצע להגדיר ארגון טרור כך שרק ארגון שמבצע מעשה טרור ייחשב ארגון טרור מהמעגל הראשון. לחילופין, ניתן לקבוע עבירות מהמעגל הראשון של הטרור שהן עבירות בנשק או אימונים לצרכי טרור, בנוסף לביצוע מעשי טרור אך לא מעבר לכך. הערה - פסקה (2) להגדרה של "עבירת טרור חמורה" (שמתייחסת לעבירה של מעשה טרור שדינה עולה על 5 שנים) איננה רלבנטית להגדרה של ארגון טרור ויש להשמיטה, שכן לפי הרישה, כל ארגון המבצע "מעשה טרור" כלשהו – יהא העונש הקבוע בחוק אשר יהא – ייחשב כארגון טרור מניה וביה אך נוכח הערתנו המהותית, ממילא לא צריכה להיות הפניה ל"עבירת טרור" בהגדרה ועניין זה ייפתר. "או הפועל במטרה לאפשר או לקדם ביצוע מעשה טרור או עבירה כאמור" – הביטוי "במטרה לאפשר" הוא ביטוי עמום ויכול להתפרש גם כמחדל בבחינת אי עצירת ארגון הטרור או אי מניעת פעולותיו. גם הביטוי "במטרה לקדם ביצוע", להבדיל מביצוע של מעשה יכול לכוון לארגונים מהמעגל השני, שהם למעשה ארגוני המעטפת, שמסייעים לארגון טרור (גם אם בפן האזרחי שלו) ומזדהים עם האג'נדה שלו. אף אם ראוי להכריז עליהם, לא ראוי ליצור מעטפת למעטפת שלהם. אנו מציעים לנקוט בביטוי "פועל לביצוע" או "מקדם ביצוע". יודגש שבביטוי זה אנו כוללים את כל שרשרת הפעולות עד לביצוע מעשה הטרור עצמו (כל הלוגיסטיקה שמסביב) אך הביטוי מכוון לקשר ישיר לביצוע מעשי טרור ממש. בנוסף, הביטוי כולל גם פעילות שלא הסתיימה בביצוע. כאמור, ניתן לכלול כאן גם אימונים לשם טרור או עסקאות נשק לצרכי טרור, בבחינת קשר ישיר לפן הצבאי של הארגון המצדיק הכללה במעגל הראשון. "שאינו ארגון טרור מוכרז" – לעניין הגדרה זו – "(א) אין נפקא מינה אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו, אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה" – פסקה זו סבירה אם ההגדרה תכלול בתוכה גם דרישה שלארגון יהיה מבנה, כפי שהצענו לעיל ולא מדובר בכמה אנשים שחברו יחדיו לצורך ביצוע העבירה. רק אז ניתן לומר שאין נפקא מינה אם המבנה הזה ידוע לכל חברי הארגון אם לאו, ואם הרכב החברים משתנה אם לאו. "[אין נפקא מינה] אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות" – המטרה בפסקה זו מובנת, שכן ארגון טרור שגם מבצע פעולות מותרות (לדוגמא, ארגון טרור שיש לו "זרוע אזרחית" ועוסק גם בפעולות צדקה) יוכל כך להתחמק מההשלכות של מעשי הפשע שלו. פסקה זו לקוחה מההגדרה בחוק איסור מימון טרור ובחוק המאבק בארגוני פשיעה. (ב) יראו פלג, סניף, סיעה או מוסד של חבר בני אדם כאמור וכל גוף הכפוף לו, כחלק מארגון הטרור, גם אם הם קרויים בשם אחר; –" גם כאן, יש טעם בפסקה אם ברור שהארגון הוא אכן ארגון והסניף/ פלג וכו' כפוף לו היררכית. 5. הגדרה נדרשת לארגוני מעטפת ביטוי של ארגון המעטפת בהגדרה הוא "ארגון טרור מוכרז". ההגדרה המוצעת אינה כוללת אפיונים הכרחיים למיהות ארגון המעטפת ולטיב הזיקה שלו לארגון הטרור הראשי. יש כאן הפניה להליך: הוא ארגון טרור כי הוכרז, ובזאת אין די. לטעמנו יש הכרח לכלול מרכיבים שמאפיינים את ארגון המעטפת ואת קרבתו לטרור: זיקה ממשית לארגון "הראשי" או תרומה משמעותית לפעילותו. ברור שארגון המעטפת אף הוא צריך להיות ארגון. איננו מציעים להבחין לצורך ההכרזה בין פן פלילי לפן אזרחי בפעילותו של ארגון טרור או של מי שמסייע לו, אם כי אנו ערים גם לדעות אחרות בעניין זה. הסברנו ברישה של מסמך זה את עמדתנו זו. 6. מתי מוכיחים שארגון טרור לא מוכרז הוא אכן כזה? ככל שמדובר בארגון טרור שאינו מוכרז, הקביעה שהארגון מהווה ארגון טרור, תלויה במפעיל הסמכות: בעניין העבירות הקשורות לארגון טרור (עמידה בראש ארגון טרור, חברות בארגון טרור וגיוס חברים, מתן שירות או העמדת אמצעים לארגון טרור, גילוי הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור, אימונים או הדרכה למטרות טרור, פעולה או עסקה בנשק, בחומר מזיק או במיתקן רגיש למטרות טרור, איסור פעולה ברכוש למטרות טרור, ואיסור פעולה ברכוש טרור) בית המשפט שדן בתיק יצטרך לקבוע אם מדובר בארגון טרור אם לאו אחרי שהתביעה הביאה ראיות בעניין זה. בעניין הסדרי החילוט והתפיסה, בית המשפט רשאי, לפי המוצע, לחלט כל רכוש של ארגון טרור, גם כאשר לא הוכרז כארגון טרור (בחילוט לאחר הרשעה ובחילוט אזרחי, לפי סעיפים 59 ו-65). בנוסף, שר הביטחון מוסמך להוציא צו זמני (90 יום, עם אפשרות להארכה) לתפיסת רכוש של ארגון שאינו מוכרז, לפי סעיף 91, כאשר כבר הוגשה בקשה להכריז על הארגון. בעניין צווים למניעת פעילות ולהגבלת שימוש במקום לפי פרק ח' המוצע (צו למניעת פעילותו (סעיף 99) וכן צו להגבלת שימוש במקום המשמש לפעילותו (סעיף 102)), מפקד מחוז במשטרת ישראל, רשאי יהיה להחליט כך וליתן צו בהתאם. אחד הנושאים שילובנו בהמשך, היא פעולה מנהלית לא דחופה, בטרם הכרזה, אך אין זה עניין למסמך זה. 7. ביטול סעיפים בחוק איסור מימון טרור, בתקנות ההגנה, בפקודת מניעת טרור, והחלפת המונח "ארגון מחבלים" בחוק העונשין בדיונים עד כה העירו חברי כנסת, שהדיונים בסעיפים החדשים צריכים לכלול, בד בבד, את אישור הביטול של הסעיפים המקבילים בחקיקת החירום ובתקנות ההגנה. ולפיכך, עם אישור ההגדרות של "ארגון טרור" מוכרז ושאינו מוכרז ועם אישור מנגנון ההכרזות החדש (מסמך זה והמסמך שעניינו "מנגנון ההכרזה" שמוגש במקביל) יש לבטל את הסעיפים הבאים: ההגדרה "ארגון טרור" והליך ההכרזה לפי חוק איסור מימון טרור; ההגדרה "ארגון טרוריסטי" ודרכי הוכחה (סעיפים 7 ו-11 לפקודת מניעת טרור); ההגדרה "התאחדות בלתי מותרת" וההכרזה לפי תקנה 84(1) לתקנות ההגנה. יש לבחון גם את ההגדרה בסעיף 91 לחוק העונשין – והחלפתה בהגדרה החדשה. הערה: על פני הדברים, מאחר שהחוק חל בישראל בלבד, תישמר סמכותו של שר הביטחון להכריז על ארגון הפועל באזור כעל "התאחדות בלתי מותרת" לפי תקנה 84(1) לתקנות ההגנה החלות שם. אמנם אין החוק שלנו עוסק בחקיקה באזור אך בכל הנוגע להכרזות על ארגונים, על פני הדברים כאן יש ליצור אחידות ואין להתיר הכרזות שלא לפי ההגדרות וההליכים שבחוק הזה, גם לא לפי תקנות ההגנה שחלות באזור. יש לברר את עמדת הממשלה: האם בדעתה לתקן במקביל גם את החקיקה באזור לגבי ההגדרה? לגבי הליך ההכרזה? 8. לסיכום – הגדרה מוצעת: "ארגון טרור" –כל אחד מאלה: (1) חבר בני אדם בתבנית מאורגנת, [גרסה ב': בעלת מדרג] ומתמשכת שמבצע או פועל לביצוע [גרסה ב': מקדם ביצוע] של מעשה טרור, עוסק באימונים והדרכה לביצוע מעשה טרור או עושה עסקה בנשק לביצוע מעשה טרור, בין שהוכרז לפי סימן א' לפרק ב' ובין שלא; (2) חבר בני אדם בתבנית מאורגנת, [גרסה ב': בעלת מדרג] ומתמשכת, שמממן ארגון כאמור בפסקה (1), או פועל לסייע לו או לקדם את פעילותו, והכל באופן שיש בו תרומה ממשית לפעילות הארגון או בזיקה ממשית אליו, ובלבד שהוכרז לפי סימן א' לפרק ב'; (3) ארגון שנקבע מחוץ לישראל כארגון טרור ובלבד שהוכרז לפי סימן ב' לפרק ב'. לעניין הגדרה זו – (א) אין נפקא מינה אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו, אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה, אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות; (ב) יראו פלג, סניף, סיעה או מוסד של חבר בני אדם כאמור וכל גוף הכפוף לו, כחלק מארגון הטרור, גם אם הם קרויים בשם אחר; 9. הגדרות קיימות בחקיקה הישראלית: חוק איסור מימון טרור, תשס"ה-2005 "ארגון טרור" – חבר בני אדם שפועל לביצוע מעשה טרור או במטרה לאפשר או לקדם ביצוע מעשה טרור; לענין זה אין נפקא מינה – (1) אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו; (2) אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה; (3) אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות; פקודת מניעת טרור ..."ארגון טרוריסטי" פירושו חבר אנשים המשתמש בפעולותיו במעשי אלימות העלולים לגרום למותו של אדם או לחבלתו, או באיומים במעשי אלימות כאלה; ... 7. הוכחה על קיום ארגון טרוריסטי כדי להוכיח, בכל דיון משפטי, שחבר אנשים מסויים הוא ארגון טרוריסטי, יספיק להוכיח כי – (א) מטעם אותו חבר אנשים או בפקודתו ביצע אחד או יותר מחבריו בכל זמן שהוא לאחר ה' באייר תש"ח (14 במאי 1948) מעשי אלימות העלולים לגרום למותו של אדם או לחבלתו, או איומים במעשי אלימות כאלה; או (ב) חבר האנשים, או אחד או יותר מחבריו מטעמו או בפקודתו, הכריז שאותו חבר אנשים אחראי למעשי אלימות העלולים לגרום למותו של אדם או לחבלתו, או לאיומים במעשי אלימות כאלה, או שהכריז שחבר האנשים היה מעורב במעשי אלימות או איומים כאלה, בתנאי שמעשי האלימות או האיומים נעשו אחרי ה' באייר תש"ח (14 במאי 1948). 11. פסק דין – ראיה לכאורה אם נקבע בפסק דין סופי כי חבר אנשים מסויים הנו ארגון טרוריסטי, ייחשב פסק הדין בכל דיון משפטי אחר ראיה לכאורה שאותו חבר אנשים הנו ארגון טרוריסטי תקנות ההגנה (שעת-חירום), 1945 84. פירוש ביטוי "התאחדות בלתי מותרת" (1) בחלק זה פירושו של הביטוי "התאחדות בלתי-מותרת" הוא כל חבר בני אדם, בין שהוא מאוגד ובין שאינו מאוגד, ויהיה לו כל שם שהוא (אם יש לו שם) מזמן לזמן, אשר – (א) ממליץ מסית, או מעודד בחוקתו או בתעמולתו אחת מן הפעולות הבלתי-מותרות הבאות, היינו – (I) מיגור חוקתה של ישראל או ממשלת ישראל בכוח-הזרוע או באלימות; (II) גרימת שואה או בוז, או הסתה לאיבה, כלפי ממשלת ישראל או שר משריה בתפקידו הרשמי; (III) השמדת רכושה של ממשלת ישראל, או פגיעה בו; (IV) מעשי טרור המכוונים כנגד ממשלת ישראל או כנגד עובדיה; או שעשה איזה מעשים כאלה הנזכרים בפסקת-משנה (II), (III) או (IV) של הפסקה הזאת, או התיימר שהיה אחראי להם, או מעורב בהם; או (ב) הכריז עליו שר הבטחון שהוא התאחדות בלתי-מותרת, וכולל, כל סניף, מרכז, ועד, קבוצה, סיעה או מוסד של כל חבר כזה. חוק העונשין, תשל"ז-1977 סעיף 91 ... "ארגון מחבלים" - ארגון שמטרותיו או פעולותיו מכוונות למיגור המדינה או לפגיעה בבטחונה של המדינה או בבטחון תושביה או ביהודים במדינות אחרות; חוק מאבק בארגוני פשיעה, תשס"ג-2003 "ארגון פשיעה" – חבר בני אדם, מואגד או בלתי מואגד, שפועל בתבנית מאורגנת, שיטתית ומתמשכת לעבירת עבירות שלפי דיני ישראל הן מסוג פשע או עבירות המנויות בתוספת הראשונה, למעט עבירות מסוג פשע המנויות בתוספת השניה; לענין זה אין נפקא מינה – (1) אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים האחרים אם לאו; (2) אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה; (3) אם העבירות כאמור ברישה נעברות או מיועדות להיעבר בישראל או מחוץ לישראל, ובלבד שהן מהוות עבירות הן לפי דיני ישראל והן לפי דיני המקום שבו נעברו, או שלפי הדין הישראלי חלים עליהן דיני העונשין של ישראל אף אם אינן עבירות לפי דיני אותו מקום; (4) אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות;